（社会保障专业论文）失地农民社会保障与补偿机制研究——以西安市为例.pdf

摘要 随着我国工业化和城市化的推进，山大量征用上地而引发的失地农民补偿与 安置和就业保障已成为影响我国社会稳定和谐的一个重要问题。本文试图从城市 整体层面上来认识和研究这一问题，并进行一些探索性研究，力求在实践过程中 能有所借鉴。 研究内容：近年来，研究“三农问题 、社会保障问题等已成为众多学者的 研究热点，但对现行的征地补偿制度本身的缺陷的认识，尤其是解决失地农民社 会保障与就业补偿机制的建立还在探索之中。如果能将一个城市失地农民的补偿 实证作为研究范畴，通过对一定范围内的失地农民就业和失地补偿应包括的内容 进行分析和探索，就更具有操作性，并能对政府决策提供参考依据。 研究方式：一是采取实证分析与对比研究相结合的方法，通过对西安市当前 失地农民问题的现状分析，选择了5 个同类城市的样本对比资料，对产生失地农 民的原因和失地农民存在的问题进行了剖析。二是从影响失地农民就业、生活质 量和保障水平等因素入手，根据失地农民补偿标准测算指标体系，主要参照反映 城市城镇居民相关指标数据，进行计量模型指标测算，导出符合我市失地农民补 偿标准程式。三是明确提出了产生失地农民问题的根源在于农村土地产权制度的 缺陷，影响了从根本上解决当前失地农民的社会保障问题。四是提出了必须以法 律形式明确赋予农村集体土地产权主体及农民对土地的占有、使用f 收益、处分 和转让等权利，并进一步完善土地征用制度，以及确定科学合理的补偿标准，改 进征地补偿办法，尽快把失地农民的养老、医疗、失业保障等费用纳入补偿范围。 最后，从改革农村土地制度、完善土地征用补偿机制和失地农民社会保障体系三 个方面，提出了解决失地农民问题的政策性框架。 【关键词】失地农民征地补偿社会保障 i i 1 引言 1 1 研究背景 失地农民社会保障与补偿机制研究 以西安市为例 近几年，由于全国各地城市老城区的拓展，经济技术开发区的兴建，绿化及 交通等基础设施和乡镇企业占地，大片的良田被征占。据不完全统计，全国有近 亿亩的耕地被征用，“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”多达几千万 人。自去年以来，农民因征地引发的群体上访事件呈激增之势，已占农民上访件 数的7 0 左右，而且此类上访具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性， 引起了社会的极大关注。 由于失去土地，大量农民的就业及社会保障无着落，切身利益被严重侵犯。 据我们调查，失地农民中，经济收入丰厚，生活水平较失地前提高的不足1 0 ； 有稳定经济收入，没有因失地影响基本生活的占3 0 ；而占6 0 的失地农民因 经济收入无来源，生活处于十分困难的境地。困难农民大多年龄在四、五十岁以 上，其子女生活也不富裕，所在的集体经济实力又相对薄弱，使他们成为工作无 职业，经济无来源，生活无保障的“三无人员”。 失地农民问题之所以成为日趋严峻的社会问题，关键在于在推进城市化进程 中，农民失去了集就业、养老、最低生活保障为一体的土地后，不能与城里人一 样获得就业机会和社会保障。造成失地农民现状的原因极其复杂，既有现行征地 制度上的弊端，又有现行土地制度的缺陷，政府的逆向操作也加剧了矛盾的激化。 征地制度的不完善主要表现在国家征用土地时，没有将公益性征地和商业性征地 严格加以区分。由此造成一些地方在商业性征地过程中，以“公共利益”名义滥用 行政权力，导致了征地规模和标准的随意性和混乱。征地制度的最大缺陷是补偿 过低。 十六届三中全会已决定“改革征地制度，完善征地程序及时给予农民合理 补偿”，为妥善解决农民失地问题奠定了基础。随着城市化进程的加快及各类基 尽快解决失地农民生活保障问题，伞国政协十届二次会议提案第0 0 0 1 号，人民网： h t t p ：w w w p e o p l e c o m c n g b 3 4 9 4 8 3 4 9 5 1 3 4 9 5 9 2 9 7 0 6 4 7 h t m l 1 础设旖建设的扩展，今后还得有大量农地被征用。同时也意味着失地农民将继续 增加。如果在征地过程中没有合理补偿和妥善安置失地农民，就必然出现旧的遗 留问题未解决，新的矛盾又大量发生的局面，势必影响农村经济发展和社会稳定 的大局。为从根本上解决失地农民的后顾之忧，除控制征地规模，对现行征地制 度进行改革，理顺农村土地产权关系，改革利益分配机制外，还应为失地农民的 长远生计设计更合理的制度性保障。 现行的征地安置标准过低而且方式单一，导致大量失地农民转化为城市贫 民，其结果必然会影响到社会的安定。妥善安置失地农民，是我国社会发展中一 个不可忽视的问题。以征地补偿安置费和土地转用后的增值收益为主要资金来 源，建立失地农民社会保障体系将是解决上述问题的一个可行方案。 近年来，虽然失地农民社会保障问题已成为当前研究的热点之一，但从征地 的相关主体农民的角度进行探讨的成果并不多，特别是从一个城市整体发展 的层面上来认识和研究此问题，即将失地农民作为城市准居民来探讨失地农民的 就业保障问题的还不多见。从目前情况看，由此而引发的矛盾已对社会稳定造成 了一定的影响，如不及早加以研究和解决，政府将为此付出沉重的代价，因此， 正确处理好失地农民的社会保障具有重要的现实意义。 1 2 研究目的和意义 1 2 1 研究目的 失地农民社会保障与就业补偿机制研究的主要目标是通过对失地农民现状 的分析，结合城市的经济发展状况、城市居民的生活水平以及保障水平等因素， 探讨其补偿标准及就业机制。为注重实际应用，力求实践性和操作性，通过对该 问题的探讨和研究，在不断借鉴前人研究成果的基础上，力争对中国土地征用补 偿理论以及社会保障体系理论有所突破。 1 2 2 研究意义 工业化和城市化进程中的征地问题，是发展中国家经济发展阶段必须面临的 问题，解决好失地农民的经济补偿、就业安置和社会保障，已经成为缩小城乡发 展差距及居民收入差距的必然历程。解决好这一问题，才能促进农村经济社会持 续快速健康发展，才能真正解决好民生问题，以保证和谐社会的建设和国家的长 2 治久安。 ( 1 ) 失地农民社会保障问题，事关“三农”问题的根本； ( 2 ) 失地农民社会保障的合理补偿与安置，是实现社会稳定、经济协调发 展，构建和谐社会的前提； ( 3 ) 完善的社会保障体系是促进城市化进程，加快实现工业现代化的基础； ( 4 ) 解决失地农民问题，是统筹城乡发展，落实科学发展观，全面实现建 设小康社会宏伟目标的关键。 处理好农民和土地关系问题是解决农村、农业和农民问题的重要内容，虽然 征用农民土地、产生失地农民是消除经济二元结构、推动现代化发展的必然现象， 但是土地是农民最基本的生产资料和安身立命之本，只有认真做好土地征用补偿 工作，解决好当前失地农民问题，才能使中国在安定稳定前提下推进现代化。 1 3 国外土地补偿制度比较及借鉴 1 3 1 国外土地补偿手段比较 当今世界上大多数国家和地区都建立了土地征用补偿制度，对给原土地权利 人所造成的损失给予相应的补偿。一般来说，土地权利人可得到的合理的土地征 用补偿大致包括两部分：一是土地征用费，相当于征用土地的价值，是土地所有 权的经济实现；二是土地补偿额，是对因征地而造成的经济及其他损失的补偿。 从研究的角度来分析，尽管国外与我国的国情不同，土地的产权主体存在差 异，就土地征用补偿制度来看，从中可得到一定的启示。以美国和英国为例t 美国的土地完全商品化，宪法明确规定，只有限于公共目的，而且需有合理 的补偿，政府及有关机构才能行使征用权。圆根据美国财产法，“合理补偿”是指 赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来赢利的折扣价 格。美国土地征用补偿根据征用前的市场价格为计算标准，它充分考虑到土地所 有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见 的未来价值；同时，还补偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失，充分 保障了土地所有者的利益。土地征用在美国被称为“最高土地权的行使”。这不仅 佟绍伟，土地制度j 和谐社会，中国经济时报，2 0 0 7 0 8 1 4 圆斯蒂格利茨，政府在市场经济中的角色，中国物资f i ：版社，北京，1 9 9 8 ，第2 0 0 页 3 补偿被征上地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值，充分 保障了土地所有者的利益： 英国土地征用补偿原则是：土地征用补偿以愿意买者与愿意卖者之市价为 补偿的基础，补偿以相等为原则，损害以恢复原状为原则。土地征用补偿的范围 和标准：土地( 包括建筑物) 的补偿，其标准为公开市场土地价格；残余地的 分割或损害补偿，其标准为市场的贬值价格；租赁权损失补偿，其标准为契约 未到期的价值及因征用而引起的损害；迁移费、经营损失等干扰的补偿；其 他必要费用支出的补偿( 如律师或专家的代理费用、权利维护费用等) 。 无可置疑，国外市场经济发达的国家，在制定土地征用法、建立和完善征地 补偿制度、以市场化价格确定土地补偿标准、社会保障理论以及相关政策研究等 方面，为本课题研究提供了理论借鉴和实践基础。 1 3 2 国内动态 失地农民问题己成为国内外众多学者研究的热点之一，城市经济发展的实际 也需要对解决失地农民社会保障与就业补偿问题提出好的建议，因此，以解决失 地农民社会保障与就业补偿的问题为基础，从社会和政府的角度来研究征地补偿 制度，进而从征地的主体农民的角度，特别是从城市整体发展的层面上、把 失地农民当作城镇准居民来认识和研究失地农民的补偿与就业问题的更不多见。 基于城市的发展层面，结合城市经济发展状况、城市居民生活水平以及保障 水平等因素，通过分析和探讨失地农民在工业化、城市化进程中，由于相关制度 而使利益主体的合理利益遭受剥夺，给失地农民社会保障制度的缺失而带来的弊 端，从制度上研究和设计解决失地农民问题的路径，建立失地农民补偿测算指标 体系，探索失地农民的就业机制将成为学术领域探讨的新层面。 1 3 3 对中国的借鉴 土地征用补偿问题是一个十分敏感的问题，也是中国土地征用制度中急需解 决的一个关键性问题。借鉴世界发达国家和地区的土地征用补偿制度，可以得到 如下启示： 第一，遵循市场原则，提高征地补偿标准。提高征地补偿标准，以市场作为 陈和午，t 界各国十地征用补偿制度对中国的启示， h 鲰；地! q g ! i 艘：q 惩：鳃座也! q g 璺鲤挝三鲤q ! 嫂嫂照：塾! 地2 0 0 7 4 基础，充分体现“效率、公平”原则。 第二，合理分配征地补偿费用。国家应进一步明确界定农村土地征用补偿的 受益主体，一方面使农民不会因丧失土地使用权而丧失土地收益权，能较好地保 护农民的合法权益，另一方面也可以有效地防止集体财产的流失。 第三，征用土地补偿方式应多样化。土地征用的补偿方式既可以采用货币补 偿，也可以采用实物补偿。 第四，建立土地纠纷仲裁机构。有必要建立专业的仲裁机构来裁决征地纠纷， 这样可以有效地保护国家、集体、农民三者之间的合法权益，公平合理地予以调 处。 1 4 研究思路、方法及内容 1 4 1 研究思路 首先，在对西安市失地农民现状分析的基础上，界定失地农民的概念，探讨 其失地农民补偿存在的问题。通过对失地农民土地价值收益情况的分析，指出现 行安置与补偿政策中存在的问题。研究分析主要数据以西安为例，同时参考同类 城市的相关数据进行对比分析；其次，对产生失地农民的原因及影响失地农民生 活水平的重要因素进行剖析，探究影响失地农民补偿与就业机制的关键因素；再 次，展开理论分析，以现实论证为基础，推导出失地农民补偿测算指标体系，并 建立补偿测算模型，同时，做好测算指标体系检验和修正；最后，提出失地农民 补偿标准程式与建立就业机制的对策建议。 1 4 2 研究方法 本文力求从一个新的视角，关注工业化和城市化进程中出现的失地农民所面 临的社会问题。在理论分析和研究中，坚持以正确的理论为指导，运用土地制度 理论、土地地租理论、土地价格理论以及社会保障理论等为基础，具体运用以 下方法： ( 1 ) 抽象分析与系统分析相结合 研究失地农民补偿和解决当前失地农民问题的对策，必须在深入调查研究， 。阿瑟奥爵，甲等j 效率，四川人民i l ；版社，成都，1 9 8 8 年版，第5 5 页 。朱秋霞，中国七地财政制度改革研究，立信会计；l ：版社，2 0 0 7 ，第5 页 5 在掌握农民开发利用土地、政府征用土地、农民失地后生产生活问题及其表现形 式等资料基础上，再运用抽象思维分析，对大量事实材料进行研究整理，寻找妥 善处理农民与土地关系的规律性及其解决当前失地农民问题的具体对策。但是， 随着经济发展和社会分工的深入，任何经济社会问题的产生过程和形成原因都不 可能是孤立的。因此，必须采取系统分析方法，将失地农民问题纳入整个社会经 济运行系统来研究分析，从土地制度、征地制度、社会保障制度等方面内在联系 进行深入研究，探索其发展的规律性，才能最终找到解决问题的正确途径。 ( 2 ) 规范分析与实证分析相结合 为深入研究提供规范基础，从涉及失地农民的关系入手，如土地制度、征地 制度、社会保障制度等进行分析，从而确定研究的内涵、外延、特点和本质，实 证分析主要是通过对具体经济现象及其产生过程进行分析研究，来深化对理论观 点的认识。通过失地农民产生、土地征地补偿标准、社会保障制度等研究的理论 基础和经验做法进行实证分析，找出其中的规律性，寻找出解决问题的有效方法。 ( 3 ) 微观分析与宏观分析相结合 只有从宏观角度进行分析，才能从微观层面找到具有针对性、开创性和可操 作性的对策措施。开展失地农民补偿与就业机制研究，既有微观方面的问题，也 有宏观方面的问题。从微观上讲，具体表现为一个城市或一个区域涉及农民的征 地问题，包括成功的作法以及经验教训；从宏观上讲，失地农民的表现形式，必 然和土地制度、征地制度、社会保障制度以及经济与社会发展水平相联系。只有 两者结合，充分考虑影响失地农民产生的各种因素，并从历史、科学的角度进行 分析研究，才能有效把握解决问题的根本。 ( 4 ) 对比分析与测算分析相结合 由于城市所处的区域发展状况存在一定的差异，失地农民问题产生的原因及 表现形式也不同，在解决的方法以及措施上具有一定的针对性。在把握共性的同 时，研究和探索符合西安市客观实际，具有普遍规律性的措施方案。即采取对比 分析的方法，通过不同层面和不同状态的问题进行分析研究，从理论和实际的结 合上提出科学的模式和方法，试图做出正确的结论。 6 2 我国失地农民社会保障 2 1 失地农民社会保障制度的必要性 社会保障制度是一个国家或社区为改善和提高成员的物质和精神生活水平 而提供的社会服务及其措施，是社会文明和进步的重要标志。长期以来，我国 城市实行的是高补贴、高就业的社会保障制度，即有了城市户口就可享有就业机 会及养老、医疗等一系列社会保险与粮食、副食品、住房等补贴。而农村实行的 是以群众互助和国家救济为主体的社会保障制度，其保障水平明显低于城市。 在全面、f 式的农村社会保障体系尚难以建立的情况下，土地实际担负着农 民最基本的生活保障功能，具有无可替代的地位。当土地被征用后，农民便丧失 了这个有形而长久的生活保障的承载体，导致当代也包括子孙后代的生活风险系 数极大地提高。为此，亟待为失地农民建立安全有效的社会保障制度，其必要性 和紧迫性具体表现在以下几个方面。 ( 一) 土地保障的替代物无法发挥应有的作用 土地是农民工作和生活的重要场所和生存基础。拥有土地是农民与社会其他 人群相区别的一个重要特征，也是农村家庭的核心秉性。由于农民拥有稳定的 土地使用权，来自于土地的收入成为农民最基本最可靠的收入来源，是家庭保障 最基本的经济基础，也是农民最后的一道生活安全保障。 改革丌放后，我国农村开始实行家庭联产承包责任制，在土地福利性均分的 原则下，把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段，并通过土地政策努力协 调公平与效率的关系。土地的福利绩效足以抵消其效率损失，从而为家庭经济的 发展及其保障功能奠定了基础，为农民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。 然而，在城市化进程中，农村集体土地将大量被征用，大量农民将成为失地 农民。要由农村意识转化为城市意识，由农民的生活、生产方式和行为转化为市 民的生活、生产方式和行为，需要一个较长的磨合期和适应期。在这一期间，失 地农民由于对城市生活的不适应，大都会表现出对生活前景的彷徨、焦虑，甚至 失去信心。同时，由于农民失去了土地这一生产资料，解决今后的生存、发展问 题将成为矛盾的焦点，其结果必然会影响到社会的安定和发展。 国李珍，社会保障制度j 经济发展，武汉大学出版社，1 9 9 8 ，第2 页 圆徐汉明，中国农民十地持有产权制度研究，社会科学文献出版社，2 0 0 4 ，第5 页 7 ( 二) 是社会保障城乡一体化的突破口之一 在城乡分割的二元政策下，土地是国家赋予农民社会保障的载体，然而在 城市化进程中，由于征地权的滥用，以及没有妥善处理失地农民的安置问题等， 导致失地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，同时又无法享受与城市 居民同等的社会保障权利，使得失地农民成为既有别于一般农民，又不同于城市 居民的边缘群体弱势群体，失地农民面临着极大的社会风险。 社会保障体系同样也显现出这种特性。过去，城市居民享有养老保险等一系 列社会保障待遇，而农民一直被排除在外。从居民的收入、消费及储蓄的三个指 数的变化来看，我国城乡居民的差距呈明显的扩大趋势，不但绝对差距扩大，而 且相对倍数也在扩大。与此同时，城乡之问的社会保障水平的差距也越来越大。 鉴于我国经济发展的现状和历史遗留问题等，目前把农民全部涵盖于社会保 障制度框架下，不具有现实性。当下理性的选择是切实解决失地农民的利益，让 他们也能从土地的增值和城市的发展中获取群体性的利益。失地农民的地位具有 过渡性，是城乡二元结构、差别利益到最终实现城乡完全融合、平等对待的利益 承载体，根本上讲他们仍然代表农民的利益。因而，要实现公平的社会保障制度、 体现城乡居民的平等权，就必须首先为失地农民提供适当水平的社会保障，并与 城市现有的社会保障制度保持兼容性，为最后的“接轨”奠定基础。从另一角度讲， 资金的筹集问题是推行养老保险、医疗保险等社会保障制度最大的难点，也是城 乡社会保障尚未一体化的关键所在， 2 2 我国失地农民社会保障弊端 然而，目前法定的两种安置方式：货币安置和招工安置，作为失去土地后农 民生活的替代保障，实际上并未能实现上述目标和功能。原因在于：第一，货币 安置是一种生活指向性的安排，而非就业指向性的安置。在农民因征地而失去土 地的社会保障权利后，尽管国家依法给予了安置补助费、青苗费等补偿费用，然 而现行的补偿标准过低，且大都采用单一的货币安置方式，而对失地农民的居住 安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题，却未考虑。另外，土地征地 。王国军，中国城乡社会保障制度衔接初探，战略与管理，2 0 0 0 年第二期，第3 3 4 4 页 8 补偿费在被征地集体经济组织和农民之问分配不尽合理，使用管理较为混乱，缺 少监督机制，不但不能做到保值增值，往往又成为腐败和官僚主义产生的源头。 第二，由于我国农民缺少受教育和培训的机会，文化素质和知识技能低下，失去 土地后，他们在社会上的竞争能力十分有限，而由农村意识转化为城市意识，由 农民的生活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为，需要一个较 长的磨合期和适应期，他们面临着各种风险。第三，招工安置是计划经济体制时 期留存的一种老办法，现在实施起来困难非常大。首先是征地农转非人员的文化 素质不能满足用地单位的要求；其次是用工单位的市场化改革与招工安置在制度 安排上存在矛盾。 征地过程中，补偿和安置费没有合理分配、利用，缺乏必要的社会监督机制。 一项调查表明，如果以成本价( 征地价加上地方各级政府收取的各类费用) 为1 0 0 ， 则拥有集体土地使用权的农民只得5 1 0 ，拥有集体土地所有权的村级集体 经济组织得2 5 。3 0 ，6 0 7 0 为政府及各部门所得，而从成本价到出让价 之间所生成的土地资本巨额增值收益，则大部分被中间商或地方政府所获取。由 此可见，农民得到的补偿费用极为有限，一旦补偿的钱被花光，基本生活没有经 济来源时，生活就失去保障。而集体经济组织、政府及各部门由于征地所得的资 金，由于缺少监督机制，不但不能做到保值增值，往往又成为腐败和官僚主义产 生的源头。合理利用这部分资金，保障失地农民的生活，也要求建立失地农民社 会保障体系。 2 3 失地农民社会保障体系的总体框架 建立失地农民社会保障体系社会保障是一个庞大的体系，它包括资金来源、 运行机制、模式类型、内容构成等方面。由于失地农民的特殊性，其社会保障不 同于一般城市居民的社会保障。 2 3 1 资金来源 失地农民社会保障基金的来源设立社会保障基金是各国社会保障制度的通 行做法，设立失地农民社会保障基金有助于降低他们面临的风险，促进社会稳定 发展。本文认为，征地中土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益是失地农民 9 社会保障基金的主要来源：( 1 ) 公共利益征用土地的，以土地市场价格为基础， 以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，一次性足额支付补偿安置费。( 2 ) 非公共利益占用农民集体土地，用地单位应为失地农民办理失业、大病、养老等 保险。对于非公共利益占用农民集体土地，安置补偿除了用地单位为农民办理失 业、大病、养老等保险方法外，更多地应引入谈判机制，由用地单位和农民集体、 农民自行谈判确定补偿安置费。但是，目前征地补偿安置费标准低以及增值收益 分配不合理的状况，在一定程度上妨碍了失地农民社会保障基金的设立。 “涨价归公 的思想认为农村土地转用后带来的增值收益理应收归国有， 理由是社会、经济发展导致土地自然增值，、所以应该由社会共同占有这部分增值 收益。从社会公正角度看，占全国人口7 0 强的农民有权利获得农地转用后的 增值收益，7 0 或者至少5 0 的“涨价 应归农民( 农民也是缔结、创建社会的 重要分子) 。在目前事实上还是城乡二元结构的体制下，属于农民部分的土地转 用“涨价 是建立农民社会保障基金的主要来源，当然，也是失地农民社会保障 基金的主要来源。 2 3 2 运行机制 从国际经验来看，多数国家社会保障基金一般交由私营机构而非政府机构经 营管理，且多家经营而非独家垄断。 将社会保障基金交由私营机构管理，这种基金经营方式很值得我们借鉴。失 地农民社会保障体系设计也必须考虑基金投资运营问题，确保未来有足够的支付 能力。保证失地农民社会保障基金的顺利保值增值，就必须实现投资方式多样化， 应适当涉足实物投资、银行存款、国债及其他各种债券、股票、投资基金、抵押 贷款、外汇、期货和国际投资等，在确保安全性的前提下，充分体现基金的收益 性。但是这些投资领域的风险和收益具有很强的正相关关系，必须加强投资的风 险管理。 2 3 3 运营监管 基会交由专门的机构经营管理并期望取得很好的成效，离不开严格的监管。 因为社会保障基金的投资运营毕竟不能等同于一般的商业行为，它事关国家的发 。鲍海君，吴次芳，论失地农民社会保障体系建设，管理世界，2 0 0 0 年第2 期，第3 7 - 4 2 页 冯先勉，翁建辉，土地开发实务涨价归公论，基泰管理顾问“l 版，1 9 9 3 ，第3 6 页 1 0 展大计和无数农民的利益。缺乏严格有效的监管，基金投资运营注定难以成功。 对失地农民社会保障基金经营管理机构的监管，重点应集中于金融、财务和 业务方面，督促经营机构建立完善的管理规章。为防止舞弊行为，要建立市场准 入制度，规定基金经营管理机构的最低法定准备金和相应责任，建立财务公开、 信用和绩效评级制度以及严格的经济处罚制度。 2 3 。4 制度构想 根据我国国情，农村社会保障制度的主要任务应该是：基本保障农村居民“生 有所靠、病有所医、老有所养”，即办好最低生活保障、医疗保障和养老保障等 三种保障项目。 ( 一) 失地农民的社会养老保险制度 建立失地农民的社会养老保险要分清对象，对于已经就业的失地农民，归入 城镇职工养老保险制度；对尚未就业的失地农民应建立有别于城镇的统账结合的 养老保险模式。具体要求： 1 规定养老保险资金的筹集以及缴纳标准。一是政府承担部分可在每年年 度财政或从土地使用权出让金中按比例列支；二是村集体承担部分可从土地补偿 费中开支；三是个人承担部分可从安置补助费中列支；另还应从土地出让金中提 取部分资金用于建立被征地农民社会保障风险准备金。 2 借鉴城镇职工基本养老保险制度实行统账结合的模式政府负担部分和村 集体缴纳资金的一部分，用作养老保险基金，建立养老保险的统筹账户，统筹层 次暂以县市级为宜。失地农民的养老保障的待遇与缴费多少直接挂钩，并且不应 低于当地最低生活保障水平，否则制度的价值无从实现。 3 健全基金的管理及运行制度失地农民的社会保障基金的高效运作必须有 一整套严格的监管体系作保证，因此建立健全相关的管理制度如财务核算制度、 审计监督制度、绩效评价制度等，在基金管理的规范化和运作的法律化上显得尤 为重要。建议可在劳动与社会保障部门或财政部门设立一个专门从事失地农民社 会养老保险基金存储和管理的机构，实行收支两条线和财政专户管理，单独建账、 专款专用。确立多元化的投资理念。 仍1 9 9 5 年我国确定了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度。李卫民，我国“统账结合”型养老保险制 度中的矛盾分析，南开学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 0 年0 3 期 1 1 ( 二) 建立多元化的医疗保障制度 建立大病保险制度。但我国绝大多数农村经济发展水平还不高，还不具备把 所有失地农民的医疗保障均纳入社会医疗保险制度的条件。因而，各地应当坚持 因地制宜的原则，建立多形式、多层次的医疗保障制度，并建立国家、集体和个 人共同投入、风险共担的机制。 其一，为失地农民建立相应的社会医疗救助制度。建立该项制度的有效办法 是政府与民间结合，强化多元投入机制，引导社区经济、企业、慈善机构及个人 等方面的捐助，来充实失地农民医疗救助基金。 其二，商业保险仍不失为条重要的选择途径或补充模式，可以为失地农民 投保团体大病保险等。 其三，有条件的地方建立新型合作医疗保障制度。传统合作医疗无论从目 标定位到运行、管理、激励机制均有不足之处，其中筹资机制不畅更是不能持久 的重要原因之一。要克服传统制度的弊病，彰显该互助共济的制度模式的生命力， 改革就必须从“合作”和“新型”两个角度入手。 ( 三) 建立适当水平的最低生活保障制度 最低生活保障制度 是现代社会保障制度的重要环节，是公民的生存权得到 保障的重要体现，也是宪法所规定的“物质帮助权”的必然要求。 1 合理界定享受最低生活保障待遇的保障对象，不得以失地农民曾获得高 额的土地征用补偿费而将其排除在外。 2 科学确定最低生活保障线标准须从维持基本生活的物质需要、当地人均 国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面来考虑， 在此基础上确定一个较为科学的标准。 3 执行“年度预算、定期拨付、年终决算、结余流转”的运行机制，同时还 必须辅之以社会化帮扶的渠道募集资金。 ( 四) 建立就业培训和社会服务的保障制度 合作医疗，是中国农村社会通过集体和个人集资，用以为农村居民提供低费的医疗保健服务的一种互助 互济制度，以农村居民为保障对象，以群众自愿为原则，以集体经济为基础，它既是中国医疗保障制度 中自特色的组成部分，也是中固农村礼会保障体系中的重要内容。 新型农村合作医疗制度足由政府组织、弓f 导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大 病统筹为 的农民医疗互助共济制度。+ i i 牛部新型农村合作医疗研究中心：h 鲢p ；丛m 盟豳! 笾g 墅“ 囝邓人松，吴小武，完善农村居民最低生活保障制度的若干思考，武汉人学学报( 哲学 会科学版) ，2 0 0 6 年第5 期 1 2 解决失地农民问题还在于帮助他们建立全新的就业观念，鼓励其积极参加就 业培训，提高劳动技能，努力通过劳动力市场寻找就业机会。具体可采用发行“技 能培训券”( 或称“教育券”) 的方式。其次，建立社会保障体系时必须为失地农 民提供法律援助。 o 即先由劳动保障部门向社会各培训机构招标，择优选定若干家培i ) l i ；机构，与之签订合同。各培训机构 将培训的丁种、授课方式、时问。地点、收费标准红各镇、社区( 村) 进行公布。需要培训的失地朱就 业农民可到所和：地劳动保障部门领取培训券，凭券到指定培p f i o l 构或j 他正规培训机构参加培训，培训 券町折抵一定的培训费，f i 足部分由个人补足。陈信勇，失地农民 i ：会保障的制度建构，浙江大学， 南京雨花网：塾! ! p ；丛型画y h ：壁世i ! ! 垂z ! ! 1 3 垃a g ! d 1 5 5 z q ! 婪堡n ! 监鳗z a 吐i ! ! d 篷2 窆应照p 1 4 y ! 塾鱼：a 盟y 1 3 3 例证分析西安市失地农民现状 随着工业化和城市化建设步伐的加快，西安城市化水平已由1 9 9 0 年的3 7 3 上升到2 0 0 5 年的4 4 9 ，1 5 年提高了7 6 个百分点，年均上升0 5 1 个百分点： 农业增加值占g d p 的比重由1 9 9 0 年的1 1 9 7 下降至2 0 0 5 年的5 1 9 ，年均下 降0 4 5 2 个百分点。从总体上看，西安市已进入工业化和城市化快速发展阶段， 随着开发和建设用地需求量的增加，征占农用地规模越来越大，失地农民已迅速 成为特殊的社会群体。 3 1 失地农民现状及特点 3 1 1 当前失地农民现状 2 0 0 0 至2 0 0 5 年，西安市工业产值和第三产业产值继续保持年均1 4 2 4 和 1 5 4 2 的速度增长，带动和加快了城市化的进程。工业化和城市化的双引擎为这 一时期g d p 的高增长做出了贡献。城市化的发展一方面依托大规模基础设施投 资，另一方面依赖于住房消费信贷，以推动房地产市场和土地市场的发展，为政 府巨额的城市化资金解套。以2 0 0 5 年为例，以电力、燃气、水以及交通运输、 邮电通讯、水利、环境和公共设施管理业等为主的基础设施投资占到全市固定资 产投资的2 6 1 5 ；房地产业自引入住房抵押贷款以来得到迅速发展，2 0 0 5 年完 成投资占全市固定资产投资额的2 9 3 4 ，销售额约占到g d p 的1 3 4 9 。 在城市发展骨架迅速拉大，建设用地量加速增长的同时，农用地被大面积的 占用，农业耕地面积逐年减少。从1 9 9 0 至2 0 0 5 年，耕地面积由4 9 5 3 1 万亩减 少到4 0 0 1 7 万亩，1 5 年间共减少9 5 1 4 万亩，平均每年减少6 3 4 万亩，年均递 减1 4 3 。( 农耕地变化数据：见表3 1 ) 1 4 表3 1 西安市1 9 9 0 至2 0 0 5 年耕地面积 年末实地耕地面积 年份 人均占有耕地面积( 亩) ( 万亩) 水田水浇地 1 9 9 04 9 5 3 11 7 9 73 1 l - 9 11 2 1 9 9 1 4 9 2 0 9 1 7 0 33 0 9 1 71 2 1 9 9 24 8 5 2 91 6 4 42 9 8 1 81 2 1 9 9 34 7 9 0 41 4 3 63 0 4 4 91 2 1 9 9 44 7 1 4 41 3 9 82 9 9 5 81 2 1 9 9 54 6 3 9 71 7 0 42 7 8 o l1 2 1 9 9 64 5 1 5 01 4 2 12 8 3 8 61 2 1 9 9 74 5 6 6 21 1 8 92 9 0 4 91 2 1 9 9 84 5 5 1 51 1 1 82 8 2 2 31 2 1 9 9 94 5 0 7 41 1 3 12 8 1 9 61 - 2 2 0 0 04 3 3 3 71 0 2 62 8 4 0 41 0 5 2 0 0 l4 3 1 6 99 0 02 7 4 7 31 0 5 2 0 0 24 2 4 4 67 9 82 7 5 9 61 0 5 2 0 0 3 4 1 3 8 46 6 5 2 6 3 7 51 0 5 2 0 0 4 4 0 4 8 76 5 92 5 4 0 4 1 0 5 2 0 0 54 0 0 1 75 5 52 5 4 0 41 0 5 ( 数据束源：2 0 0 5 年西安统计年鉴。表q , 历g - 喾位( 万电) 是经过换算由来) 从表3 1 数据表明，2 0 世纪9 0 年代，平均每年减少耕地4 9 5 万亩，进入2 1 世纪，每年减少耕地8 4 3 万亩，人均耕地面积仅为1 0 5 亩，人均比上世纪9 0 年 代减少o 1 5 亩。从人均耕地面积减少的成因看，1 9 9 0 - - - 2 0 0 5 年，西安市农业人 口年均仅增长1 3 2 ，到2 0 0 0 年以后基本保持平稳。因此，引起我市农业人口 人均耕地面积减少的原因，是经济社会的不断发展，加速了建设用地的需求。其 主要有以下三方面成因： ( 1 ) 西安作为区域中心城市，由于各种要素以及经济社会资源高度聚集， 随着科技自主创新能力的不断提升和“四区二基地”发展后劲的释放，一些新 的经济增长点很快形成，增强了向全省乃至中西部的辐射作用，必然带来建设用 地快速增加，加剧了耕地不断减少的态势。 ( 2 ) 随着新一轮西部大开发战略的实施，国家和陕西省在西安安排了一大 批基础设施、产业发展、生态环境等重大项目，加之西安高校集中，大规模的扩 招扩建，高新技术产业的“二次创业”等因素，均增加了土地的供应量。近年来， 9 2 0 0 5 年两安统计年箍，中国统计j 版社，第2 4 7 页 圆西安四区二菜地投资增长强劲：高新区、经开区、曲江新区，沪灞新区，航窄产业基地和航天产业基地， 陕经嘲，h t t 燃s e i g o v c n s h o w a r t i c l e a s p ? a r t i c l e l d = 9 5 5 0 9 ，2 0 0 7 4 ) 4 2 7 城市基础设施及公路、铁路用地5 8 3 万亩；高校扩建用地2 8 1 万亩；高新开发 区用地5 1 8 万亩。仅这几项用地已高达1 3 8 2 万亩。 ( 3 ) 西安历史文化名城的保护，导致了城市规模外延不断扩展，加大了建 设用地的增加。据统计，仅文物遗址内需要动迁的村庄就达8 7 个，涉及外迁居 民1 6 万，现已迁出近4 力人。 由此可见，工业化发展的加速和城市化进程的推进，导致了土地用途大面积 转移。据有关数据统计，2 0 0 0 年至2 0 0 5 年，征用农村耕地为1 0 0 5 9 1 万亩，年 均征用耕地1 6 7 6 5 万亩。从失地农民人数上看，六年中，西安失地农民人数已 达1 6 7 万人，年均有2 7 8 万农民失去土地。其中，四个开发区失地农民为2 1 4 万人，年均失去土地人数为0 3 5 7 万人；从失地农民补偿标准来看，每亩补偿费 为4 9 9 万元，共得到土地补偿费5 0 2 3 8 2 8 6 万元，人均补偿费为3 0 1 万元，所 属开发区失地农民补偿标准，远远高于全市失地农民平均补偿水平，人均补偿费 达到9 8 6 万元，是全市人均失地农民补偿标准的3 倍。( 见表3 2 ) 西安市2 0 0 0 - - 2 0 0 5 年失地农民情况表 表3 2 当年征用农村耕地数当年失地农民当年失地农民补偿费 ( 万亩)人数( 万元) 年份 其中开发区 其中四个其中四个 总计总计总计 高新经济曲江沪灞 开发区开发区 2 0 0 0 1 1 3 3 1 o 1 9 1 0o 0 0 0 0001 1 5 2 4 1 9 2 8 3 4 0 6 5 9 5 1 1 1 7 8 7 l 2 0 0 l1 7 5 6 20 6 1 3 30 0 4 9 40o2 3 3 2 74 1 0 38 2 2 9 2 9 05 2 0 2 4 6 0 2 0 0 21 7 9 6 0o 2 5 3 20 0 9 7 7o02 3 4 9 33 6 1 89 2 1 1 9 5 53 0 2 4 2 6 3 2 0 0 31 8 2 5 10 3 8 4 00 0 0 0 00o4 7 3 8 02 1 5 59 8 8 2 5 6 93 1 6 0 7 2 6 2 0 ( ) 4 2 2 6 9 80 6 2 2 90 1 5 2 9 oo3 6 5 5 66 9 0 8 1 2 5 7 2 0 4 65 8 5 6 9 4 2 2 0 0 51 2 7 8 9o 0 0 0 00 2 4 5 0oo2 4 7 4 62 6 5 06 9 3 8 5 2 92 6 9 8 0 3 7 ( 数据来源：西安书函土与资源管理局提供) 表3 2 数据仅为依法审批的土地征用数，还没有把那些违法占用、突破指 标和一些农村私下占地、卖地的包括在内。为了客观反映土地征用与失地农民人 数的变化趋势，可从分析西安市耕地、建设用地变化状况，并通过耕地减少与建 设用地增加的态势，推导出失地农民人数。( 见表3 3 ) 1 6 表3 3 西安市2 0 0 0 - - - 2 0 0 5 年建设用地变化状况表 耕地变化建设用地变化状况 年份 耕地面积耕地年减少量建设用地现状建设用地年新建设年占用耕地 ( 万亩)( 万亩)面积( 万亩)增加量( 万亩)面积( 万亩) 2 0 0 04 3 3 3 71 7 3 41 5 1 5 12 8 0 82 6 8 5 2 0 0 14 3 1 6 91 6 8 01 5 4 0 92 5 7 92 5 3 5 2 0 0 24 2 4 4 67 2 31 5 7 9 13 8 2 23 6 6 3 2 0 0 34 1 3 8 41 0 6 21 6 2 0 64 1 4 94 0 3 7 2 0 0 44 0 4 盘78 9 7 01 6 8 5 76 5 1 86 4 5 5 2 0 0 54 0 0 1 74 7 0 01 7 2 2 1 3 6 4 03 5 3 7 ( 数据束源：西安f l j 士地翻霸总体规翻修编大纲( 2 0 0 5 - - 2 0 2 0 年) ) 表3 3 数据表明，2 0 0 0 - - 2 0 0 5 年建设用地年新增加量为2 3 5 2 万亩，平均 每年新增建设用地3 9 2 万亩，其中2 0 0 4 年建设用地高达6 5 1 8 亩，高出平均年 份新增建设用地的6 6 2 8 。按照2 0 0 0 - - - 2 0 0 5 年人均占有1 0 5 亩耕地面积计算， 6 年来失地农民人数也己达2 2 4 0 万。以2 0 0 0 - - - 2 0 0 5 年失地农民人数的5 0 计 算，加上2 0 0 0 年之前的估计，实际失地农民总数将达到3 3 6 0 万人。预计未来 十年，将新增建设用地3 9 2 万亩，新增失地农民人数达到3 7 3 3 万人，总计失地 农民人数至少在7 0 万左右。 3 1 2 失地农民存在的问题及特点 土地对农民来说，不仅是农民集体所有的生产资料，而且是广大农民生存、 发展和保障的重要基础。在城市化推进的过程中，失地农民已逐渐形成一个特殊 的弱势群体，进而成为影响社会稳定的一个重要因素。特点有： ( 1 ) 失去基本的就业权。失地农民在向非农产业转移过程中，由于在观念、 文化素质和技能等方面原因的限制，特别是在就业形势严峻的情况下，除少数人 能利用城市发展带来的商机开展经营活动外，大多数失地农民面对激烈的城镇劳 动力市场，难以找到新的就业岗位。农民失地就意味着他们失去了最基本的就业 岗位，也就失去了最基本的生活保障。 ( 2 ) 失去低成本的生活方式。与城市生活比较而言，农村的生活方式成本 西安市土地利用总体规划修编大纲( 2 0 0 5 - - 2 0 2 0 年) ，第1 8 页 1 7 较低。一旦农民失去土地后，由于环境、各种条件等因素发生变化，带有农村自 我服务和自然经济特点的生存模式必然消亡，迫使其生活方式就要发生根本性的 改变，其结果很难承受比农村高出许多倍的日常生活开支。从现实情况看，多数 人在无法就业的情况下，还要付出比原来高许多的生活成本，导致的结果，将有 可能成为新一代城市贫民。 ( 3 ) 失去一定的社会保障基础。土地既是农民生存的基础，也是其社会保 障基础。在我国社会保障体系并不覆盖以土地为生农民的情况下，农村的养老、 医疗、失业等各项基本社会保障还未纳入城市居民社会保障范围，尽管土地被征 用后，可得到一次性的补偿，但长远的生计和必要的社会保障并没有从根本上得 到解决。据测算，按西安失地农民以人均获得土地补偿费3 万元的标准，按照 2 0 0 5 年西安城镇居民年人均生活消费支出计算，在不考虑物价上涨因素的情况 下，所获得的土地补偿费用仅能维持3 年半的生活；如果按照最低城市人均生活 消费计算，也只能维持7 年左右。因此，在缺乏必要社会保障的情况下，失地农 民中的老年人群将很快转化为既无收入，又无保障的贫困人口。 综上所述，在城市化进程中，失地农民的损失是多方面、全方位、综合性的。 虽然他是伴随工业化和城市化发展的必然结果，但却以失去土地为代价，还有附 带土地上的就业、居住、生活保障等多项权力同时丧失。特别是失去了维持生存、 就业、养老和最低生活保障为一体的低成本生存方式。他们不能与城市居民获得 同样的就业机会和社会保障，还要付出转变生存方式的成本，使不少失地农民不 满情绪和逆反心理上升，对土地征用采取了抵制态度，严重影响了社会稳定的大 局。 3 2 征地补偿对比分析 以5 个同类城市2 0 0 0 - - 2 0 0 5 年相关资料分析，从征用农民耕地数来看，征 用农民耕地数最多的是南京市，达到1 9 1 4 万亩，平均每年征用3 1 9 万亩；征用 面积最少的是沈阳市，为7 4 3 万亩，平均每年征用1 2 4 万亩；西安市征用面积 为1 0 0 6 万亩，平均每年征用1 6 8 万亩，居5 个城市中下。从失地农民人数上