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摘要 中国作为最大的发展中国家，人口、资源与经济发展的内在矛盾冲突所带来的社会危 机对经济转型产生深刻的影响。协调好中国的人口老龄化与经济增长之间的凼局是当代中国 主要论题，解决好我国城乡居民( 以下称居民) 的社会养老保险问题是实现中国可持续发展 的关键性环节之一。 本文以马克思主义的社会保障理论作指导，以社会学、经济学、管理学等学科的研究 方法为j 刊忑，以中国经济改革的现状为背景，来研究中国的城乡社会养老保险问题，力幽从 经济冈素、社会冈素、政治因素、社会文化因素和社会养老保险制度的内在逻辑中，把握经 济和社会制度变迁的内在关系，揭示建立有中国特色社会养老保险制度的必要性和必然性， 指出现行社会养老保险制度城乡分割局面的基本缺陷和不良的后果，并在社会养老保险在中 国的实践经验总结和比较的基础上，提出了我国社会养老保险制度的基本构建思路和日标框 架，提出应该构建城乡统一社会养老保险制度；同时对构建过程中，可能出现的问题予以提 出，并提出解决办法。 关键词：养老保障，社会养老保险制度，城乡统一，制度构建，制约冈素 图书分类号：c 9 7 9 a b s t r a c t c h i n a , a st h el a r g e s td e v e l o p i n gc o u n l l y , h a se n t e r e dat r a n s i t i o nf r o map h n n e de c o n o m yt o am a r k e te c o n o m yac r u c i a lp e r i o do ft r a n s i t i o na n dr e f o r mi nac r u c i a ls t a g e ，p o p u l a t i o n ， r e s o u r c e sa n de c o n o m i cd e v e l o p m e n to ft h ei n t e r n a lc o n t r a d i c t i o n sa n dc o n f l i c t sb r o u g h ta b o u tb y s o c i a lc r i s i so nt h ee c o n o m i e si nt r a n s i t i o nh a v eap r o f o u n di m p a c t c o o r d i n a t ec h i n a sa g i n g p o p u l a t i o na n de c o n o m i cg r o w t hi st h ed i l e m m ab e t w e e nt h em a i nt o p i co fc o n t e m p o r a r yc h i n a ， c h i n a sr e s i d e n t st or e s o l v et h ei s s u eo fs o c i a le n d o w m e n ti f l s u r a f l c ei st oa c h i e v es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n ti nc h i n ao n eo ft h ek e yl i n k s b a s e do i lt h em a r x i s tt h e o r yo fs o c i a l s e c u r i t yf o rt h eg u i d e , s o c i o l o g y , e c o n o m i c s ， m a n a g e m e n ts c i e n c ea n do t h e rs u b j e c t so fr e s e a r c hm e t h o d sa sat o o lt ot h es t a t u sq u oo fc h i n a s e c o n o m i cr e f o r m sa st h eb a c k g r o u n d ，t os t u d yc h i n a su r b a na n dm r a ls o c i a le n d o w m e n t i n s u r a n c ei s s u e s ，f r o mt r y i n gt oe c o n o m i cf a c t o r s ，s o c i a lf a c t o r s ，p o l i t i c a l ，s o c i a la n dc u l t u r a l f a c t o r sa n ds o c i a lo l d a g ei n s u r a n c es y s t e mi nt h ei n t e r n a ll o g i c ，g r a s pt h ee c o n o m i ca n ds o c i a l s y s t e mc h a n g e st h ei n t e r n a lr e l a t i o n s ，w i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s ，r e v e a l e dt h ee s t a b l i s h m e n to f s o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mf o rt h en e c e s s i t ya n di n e v i t a b i l i t y , t h a tt h ee x i s t i n gs o c i a l u r b a na n dr u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mf o rt h eb a s i cs i t u a t i o no fd i v i s i o nd e f e c t sa n d a d v e r s ec o n s e q u e n c e s ，a n di nt h es o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c ei nc h i n as u m m e du pt h ep r a c t i c a l e x p e r i e n c ea n dc o m p a r i s o n so nt h eb a s i so ft h ep r o p o s e do l d - a g ei n s u r a n c es y s t e mi nc h i n a s s o c i a lc o n s t r u c t i o no ft h eb a s i c i d e a sa n do b j e c t i v e so ft h e f r a m e w o r k ，s h o u l db er a i s e d c o n s t r u c t i o no fau n i f i e du r b a n a n dr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m a n dt h e c o n s t r u c t i o np r o c e s s ，t h ep r o b l e m sw h i c hm a ya r i s eb em a d e ，a n dp r o p o s es o l u t i o n s k e yw o r d s ：p e n s i o np r o t e c t i o n ； s o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m ：u n i f i e du r b a na n dr u r a l a r e a s ；c o n s t r u c t i o no f t h es y s t e m ；c o n s t r a i n t s 1 1 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除丈中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究在做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： e l 期：! ! ! e 生鱼旦 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州i 大学有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作槲：雄钠签二：姚帆 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文建立城乡统一的社会养老保险制度研究 第一章前言 1 1 选题的背景、意义及研究内容 1 1 1 选题背景 进入2 1 世纪以后，中国所处的时代已经跟改革开放前一个时期有着截然不同的问题、 任务、目标，也需要有截然不同的措施来解决。因为市场经济已经取代了计划经济，经济结 构的多元化已经取代了国有经济的一统天下，社会结构的多层化已经取代了工农群众单一层 次的结构，劳动关系已经由以往的一致性转化成利益分歧与冲突，人们的观念也发生了重大 变化，经济社会关系更加复杂。发展虽然仍然是国家的第一要务，但新时代所追求的却是一 个理性、公平、和谐、文明与法治的社会，而通过卒十会保障及相关政策的安排来化解已经出 现的若距、矛盾、冲突以及如何解决好新的民生问题，已经成为当前时代的根本任务。 与城乡居比最低生活保障制度和基本医疗保障制度两项制度比较，我国社会养老保险 制度的覆盖面比较窄。经过二十多年的改革，我国初步建立了社会统筹与个人账户相结合的 企业职工基本养老保险制度，到2 0 0 7 年底，参保人数突破2 亿人。机关和事业单位还没有 进行养老保险制度改革，仍实行退休制度。从上世纪9 0 年代开始进行的农村养老保险，目 前参保人数只有5 4 0 0 多万人。近两年开始的被征地农民社会保障，有1 0 0 0 万人纳入保障范 围。把这儿项制度覆盖的人口加起来，目前有养老保险的人约3 亿人，i 城乡就业人口的 3 9 左右。由此可见，能不能实现建立覆盖城乡居比的社会保障体系目标，关键在于社会养 老保险制度的建立。那么，中国社会养老保险制度的改革究竟是继续维持城乡分割的格局， 还是应当推进实现社会养老保险城乡统一体系的建设? 这是一个涉及中国社会养老保险制 度改革的宏观目标或方向的重大问题。这个问题目前在国内尚朱解决。因而，在我国推行城 镇养老保险制度改革，构建农村养老保险制度试行之出，重新定位我国社会养老保险制度， 建立起符合现在国情、满足我国居民经济生活需要的社会养老保险制度显得十分重要。 1 1 2 研究目标及意义 当前的社会养老保险制度是对工薪收入者实行养老保险，对其他人实行社会救济，这 是一种不完全的社会养老保险制度。公民身份应当是享受同样水平的社会保障的唯一基础。 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文建立城乡统一的社会养老保险制度研究 特别是目前尚无社会养老保险保障的农民和农民工在内的弱势群体。他们中的大多数人最需 要社会养老保险，却又最难加入现存制度体系。这个矛盾不解决，就无法以最大限度地保证 社会公平，实现经济社会的协调和可持续发展。综观学者专家的研究发现，并未从社会养老 保险制度建立的影响因素方面综合对社会养老保险制度的发展进行评价和展望。笔者认为在 全国建立起覆盖城乡居民的统一的社会养老保险制度是必然的。通过对大量已有的有关社会 养老保险制度讨论的文献与资料的研究，并将运用实例分析的方法，对我国社会养老保险现 状进行深入研究，通过对社会养老保险制度的产生发展制约冈素的归类，并通过对各种冈素 对社会养老保险制度的相关性分析，得出我国建立城乡统一社会养老保险制度的目标框架， 并提出逐步实现的步骤，旨在加快在我国社会养老保险制度改革进程。这将对推动我国社会 经济发展，社会和谐，具有深远的意义。 1 1 3 研究思路和研究方法 第一章主要是运用规范研究方法对选题的背景资料、国内外经济转型期社会养老保险 制度研究的内容与成果进行归纳和总结，同时结合历史、政治、经济等多学科进行研究学习。 第二章主要是运用归纳的研究方法，对本论文的理论依据以及本论文的相关概念进行 归纳整理和总结，找出影响制约社会养老保险制度整合样度的因素，用因素分析方法对其在 城乡社会养老保险制度统一化发展的趋势进行方面进行比较分析，同时论证了构建城乡统一 社会养老保险制度的可行性，为后面的文章铺垫。 第三章主要运川实证研究与规范研究相结合的方法，主要是参考国f l # l - 各种社会养老 保险制度的发展情况，分析我国社会养老保险制度的现状、趋势，构建我国城乡统一社会养 老保险制度的日标框架。根据时间一致性原则，提山构建的内容及完成步骤。 第四章是在第三章分析的基础上，通过调研和向导师、相关学者专家的请教，以及对 资料的把握，分析我国建立城乡统一社会养老保险制度的进程应该注意的问题，并力争有所 解决。 第五章是总结和展望，通过以上章节对如何构建城乡统一社会养老保险制度的分析论 证，希望本文能为推动我国建立统一的社会保障体系而有所理论依据和影响，并指出文中需 要进一步研究论证的问题。 1 2 社会养老保险制度国内外研究现状 2 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文建立城乡统一的社会养老保险制度研究 1 2 1 主要概念界定 社会养老保险是世界各国较为普遍实行的一种社会保险制度，一般具有以下几个特点： 1 、由国家立法，强制实施，企业单位( 集体) 和个人都必须参加，符合养老条件的人， 可向社会保险部门领取养老金；2 、社会养老保险基金的来源，一般由国家、单位和个人三 方或单位和个人双方共同负担，并实现广泛的社会互济；3 、由于其具有社会性，影响很大， 享受的人多且时间较长，费用支出庞大，所以必须设立专门机构，实行现代化、专业化、社 会化的统一规划和管理。 自福利经济学产生以来，社会养老保险制度的建立取得了长足的进展，在不同类型的 国家早现出不同的模式，比较典型的主要有以下几种类型：权利义务模式，如德国，强调个 人在社会养老保险中的责任，享受养老保险以付出养老保险义务为前提。完全福利模式，如 瑞典，强调社会收入在代际间和个人间的公平分配，不强调个人责任。自由发展模式，如美 国，强调自由主义色彩和个人发展，强调市场效率，尽可能少地干预社会养老保险制度的建 立。混合管理模式，如智利，国家建立社会养老保险体制，并引入私人公司机制，对社会养 老基金进行投资管理，以降低管理成本，获得较高的投资同报。公积金模式，如新加坡，以 强制储蓄和个人账户相结合，突出个人的养老责任用1 个人收入的均匀分配1 。 1 2 2 国内外研究综述 从经济发展水平米衡量，中国其实已经达到了在农村建立社会养老保险的条件，卢海 元等对较早建立农村社会保险制度的德国、法国等1 3 个欧盟国家作专题比较研究后发现， 在类似目前中国或更低的经济发展阶段时，这1 3 个国家都已成功地在农村建立起了社会养 老保险制度。 由此可以得出的结论是：在中国建立农村社会养老保险制度不算太早，因为丹麦、瑞 典、葡萄牙、两班牙及希腊等5 个欧盟国家在类似中国9 0 年代初或更低的经济发展阶段时 便已开始建立农村社会养老保险制度，即在农业i i 相同其至更高比例、而且人均国内生产总 值更低时，便也开始设立农村社会养老保险制度。并且，与中国经济发展水平相当甚至稍微 落后的印度，为避免出现“因老返贫”现象，也为6 5 岁以上老年农民每月提供5 美元的养 老金。经济相对落后的越南也以实行“米保障”这种特殊方式建立了农村社会养老保险制度。 m u k u la s h e r , d a v i dn e w m a n h o n gk o n ga n ds i n g a p o r e ：t w oa p p r o a c h e st ot h ep r o v i s i o no fp e n s i o n si na s i a j o u r n a lo fp e n s i o n sm a n a g e m e n l 2 0 01 ，( 1 i ) i5 5 16 4 一3 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文建立城乡统一的社会养老保险制度研究 经济发展水平并不是制约因素，在中国农村建立社会养老保险的条件已经成熟。 笔者注意到，我国决策界虽然主张城乡社会养老保险制度都需要改革，但从具体的政 策制定上看依然坚持“城乡分立”。国内的学者对此进行了广泛的论证和探讨，笔者就比较 典型的提法做一综述。 第一种观点认为：在城乡社会保障建设中通过构建一种作为过渡形态的“三元社会保 障模式”( 李迎生，2 0 0 1 ) ，以突破二元社会保障体系的l i l i | 有框架，为进一步实现社会保障体 系的城乡整合做好准各。以推进社会保障体系的城乡衔接为基本目标，社会保障制度的改革 应当突破“人保障”的思路，选择“小保障”的方向。在对社会保障的基本项目、待遇标准 以及各方责任根据“小保障”的思路做山调整的基础上，实现社会保障体系的城乡衔接将具 有现实的可能性。同时，西方的现代保障模式在精神保障功能的实现方面存在缺陷，要求比 族优秀保障传统与之相配套施行。 中国当前的社会保障制度应从体制上入手，重新进行国家公共权利的整合，初步在中 国建立一个基础整合的社会保障体系。这种基于“底线公平”的“基础整合的社会保障体系”， 主张建立一种以最低生活保障为底线、以下生保健和服务保障为基础、城乡统筹的社会保障 体系，超越“底线”的社会保障需求则可视不同情况灵活处理，体现差别。概括起来就是： 守住底线，卫生保健；强化服务，就业优先；依托社区，城乡统揽2 ( 景大魁，2 0 0 3 ) 。同时 这种整体的保障体系，应有不同的保障水平，灵活的保障方式，多样化的保障模式。通过一 种过渡性的制度安排，在目前完全割裂的城乡二元社会保障制度之间构建一种衔接模式，为 将米建立城乡一体化的社会保障制度刨造条什3 ( 樊小钢，2 0 0 4 ) 。高：忙生主张仿照美国建立 一种仅主要向老人提供养老保障、医疗照顾的社会保障框架。将社会保障的目标定位丁防j 卜 和减少老年贫困，实行覆盖全吣的狭义社会保障体系。可以说，这些见解主要是将社会保障 分成儿个层次，在城乡社会保障的基础层次上进行整合。 第二种观点是从“二二元到三维”的目标模式。“三维模式”的基本框架由三个层次构成： 一是建立覆盖全国城乡的统一的法定的基本养老保障。全体中华人民共和国公比都有权享 受，它保障全体公民在生命波折期最基本的生活需要。二是建立省( 市) 级统筹的补充养老保 障。该层次的保障水平略高，作为基本养老保障的补充，保障范围包括所有企业和事业单位 的职工及政府公务员。三是建立以商业性保障为主的附加养老保障。附加保障属自愿性质， 2 景天魁中陶社会保障的理念旗础【j j 吉林大学礼会科学学报，2 0 0 3 ( 3 ) 3 吴忠民反歧视：一个重人的时代课题【n 】南方削末，2 0 0 3 ( 4 ) 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文建立城乡统一的社会养老保险制度研究 主要为那些不满足于基本保障和补充保障的经济收入较高的公民提供养老保障4 ( 王国军， 2 0 0 0 ) 。 第三种观点认为目前建立城乡统一的社会保障制度模式即“社会保险统一。在现阶 段扩大社会保险对象，将全社会的成员都纳入社会保险的安全网，不仅是必要的，也是可能 的。彻底打破城乡界限，所有制界限以及劳动者的身份差别，按新的标准将全社会成员包括 到社会保险的安全网内，不仅可以接纳社会转型过程中产生的新的结构因素，逐渐减少城乡 著别，而且有利于维护社会的安定，实现社会结构的转型”5 ( 刘福垣，2 0 0 3 ) 。张英红也认 为建立统一的社会保障制度势在必行。社会保障权力是宪法赋予公民的基本权利，也是国际 人权公约的根本要求。建立统一的社会保障制度是建立和完善社会主义市场经济体制的迫切 需要，也是社会主义的本质要求；是转变政府职能的迫切需要，也是实践“三个代表”的根 本要求。作为社会保险体系中主要内容的养老保险制度，必然是城乡统一的社会保险的重中 之重。 第四种观点是一种专门针对- 丁农村丰十会养老保险制度建设的观点。认为当前城市社会 养老保险制度改革的重点，在于优化和调整养老替代率，适时控制社会养老保险的保障水平； 农村社会保障j ：作的重点在于加强养老保险的制度建设，提高社会养老水平。从而与长远目 标建立城乡统一社会养老保险制度相吻合。6 ( 杨翠迎，2 0 0 2 ) 通过农村社会养老保障制度 “三部曲”建设，即转型模式、市场模式和目标模式；虽终形成与城镇一体化的统一模式。 具体内容为：转型模式就是指在各种物质条件不成熟的条件卜，提出以家庭保障为主，根据 地区发展水平差异，发展社会救助( 贫凼地区) 或社会保险商业保险( 较富裕地区) 的模式。 市场模式就是以“家庭和福利机构”为依托，政府倡导的“个人责任”制、强制储蓄型社会 养老保险为基础，商业保险为主导，社会救济等保障方式为补充的储蓄保险主导型社会养老 保险制度模式。目标模式社会养老保险制度的目标模式应是城乡一体化的统一模式，即建立 以政府参与的、社会互济性强的社会基本养老保险为基础，商业保险为主导，其他保障形式 为补充的保险主导型社会养老保险模式。 以上几种观点虽然有差别，但是有一个共同的观点就是，均认为社会养老保险制度必 将实现城乡统一，必将以由政府主导的社会基本养老保险为基础。只是在实现这个长期目标 同时，在制定制度和途径中有所若异。 第五种观点，城乡分割的社会养老保险制度。这种观点中包含了以下两个方面，其一 4 t 困军中 蚓城乡 l ：会保障制度衔接枷探战略j 管理 j 】，2 0 0 0 ( 2 ) 5 刘择再垣矬t 伞社会统一的礼会保障休制【j 】社会保障制度，2 0 0 3 ( 1 ) 6 杨夺迎。中阔社会保障制发的城乡差异及统蓐改革思路【j 】浙江人学学报( 人义 i ：科版) ，2 0 0 4 ( 3 ) 5 ， 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文建屯城乡统一的社会养老保险制度研究 认为建立城乡统一的社会养老保险制度，从长远来看是短视国策。基本不赞同在农村建立政 府主导的社会养老保险制度。理由是城乡经济发展高度不平衡，统一社会养老保险制度在经 济上不可行；在中国农业人口中建立社会养老保险制度，会提高这些产业的人 ：成本并进而 严重削弱中国劳动力密集产业的国际竞争力；另外，这也违背当前小政府、大市场的世界改 革潮流7 ( 陈平，2 0 0 2 ) 。另外一方面是，在农村建立与城市截然不同的社会养老保险制度。 在今后相当长的历史时期中，“补救模式”仍然应当是我国农村社会养老的主要形式( 周弘， 1 9 9 6 ) 。 这种观点直接批判了城乡统一社会养老保险制度的k 期策略。这种观点从眼前出发， 仅仅着眼于经济的建设，将农村人口排除往社会养养老保险待遇人门之外或者仅仅给予补救 政策，忽视了统一的社会养老保险对社会稳定和和谐作用。 7 陈平建t 统一的， i ：会保障体系足氰i 砚困策【j 】中国改苹，2 0 0 2 ( 4 ) 6 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文建立城乡统一的社会养老保险制度研究 第二章影响社会养老保险制度选择的相关因素分析 2 1 经济是影响社会养老保险发展的重要因素 经济发展水平对社会养老保险产生两个方面的影响，一方面社会化人生产使社会财富 大量增加，物质财富激剧膨胀，为社会养老保险奠定了深厚的物质基础条件；另一方面，社 会经济水平的发展促进了人们对养老保险的认识的提高，社会化的人生产使人们认识到养老 保险不再是“命中注定”今世报应”，而是社会制度的产物，应由社会负责，做出制作安排。 社会养老保险制度是一个以缴纳养老金为计划的结合体。从融资方面看，社会养老金计划存 在两人制度安排，即现收现付制和基金制。它们的收入再分配效应和经济增长效应是不相同 的。现收现付制是具备有收入再分配的功能，但却可能挤出个人储蓄，从而减少经济增长所 需的资本积累：基金制相对于现收现付制而言，对个人储蓄利资本的形成其有较少的负面影 响，但却不具有收入再分配的功能。由此，我们可以得出一般性的结论，养老保险制度的建 立，要同生产力的发展水平相适应，超前或滞后都容易带米社会问题，最终会损害经济效率。 改革开放以来，中国的经济和社会发展成效卓著。在经济发展方面，中国的国比经济 在原有的基础上持续保持较高的发展势头，最近五年平均年增长率超过了1 0 9 6 ( 图2 1 ) 。2 0 0 6 1 8 0 0 0 0 1 6 0 0 0 0 1 4 0 0 0 0 1 2 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 8 0 0 0 0 6 0 0 0 0 4 0 0 0 0 2 0 0 0 0 o 2 0 0 22 0 0 3z 0 0 42 u 0 5z 0 0 6 幽2 12 0 0 2 - 2 0 0 6 年中国g d p 增长情况 资料来源：根据：j i j 年来国民经济和社会发展公报公布的数字整理 年国内生产总值2 0 9 4 0 7 亿元，为1 9 7 8 年的近4 0 倍。城乡居民的收入水平同期也迅速 提高。2 0 0 6 年国民生产总值已达2 0 9 4 万亿元，国家财政收入3 9 3 万亿元，人均g d p 超过 7 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文建立城乡统一的社会养老保险制度研究 1 6 万元，其中城镇居民人均可支配收入1 1 7 5 9 元，农村居民人均纯收入3 5 8 7 元( 图2 - 2 ) 。 2 5 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 1 5 0 0 0 0 ：r 8 1 0 0 0 0 0 5 0 0 0 0 0 1 1 0 1 0 5 1 0 0 9 5 9 o 8 5 8 0 2 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 52 0 0 6 r 一i j 啊国内生产总值+ 比上年土曾长l 图2 22 0 0 2 2 0 0 6 年城乡居民储莆情况 资料水源：根据j ! ：j j 年米困民经济和祉会发腱公报公布的数7 整理 按照世界银行购买力平价折算，目前中国的g d p 已达8 万多亿美元，是仅次丁美国的 第二人经济强国。随着中国比营经济实力的不断加强以及经济体制和投资体制改革的深入， 国家的财政体制改革也必将深化，国家的财政支山的投向廊进一步朝着关注比生和城乡协调 发展的方向迈进，并且其投入力度也会不断加人。以往中国城乡二元社会保障制度和社会养 老保险面狭窄的主要原冈住丁国家的经济发展水平不高，国家财力不足。在当前建设社会主 义和谐社会和社会主义新农村的经济和社会发展的战略机遇期，在既有的经济实力、财政实 力和国氏经济和社会发展发展的前景上来看，中国目前基本具备建立国家主导、地区调一仃的 城乡统一社会养老保险制度的条件，做到城乡居吣最基本的养老保险国家统筹，并在此基础 上，依据不同地区、不同行业以及个人实际收入的著别，由地方或单位予以资金补充。 虽然目前中国的人口是建国初期的2 5 倍，农村人口还有很人比例，但是就当前中国 经济的发展状况和未来发展趋势，以及试方发达国家建立城乡统一社会养老保险制度的历史 经验来看，中国目前所拥有的物质财富和现有条件实现城乡社会养老保险制度的统一是可行 的。 2 2 处于基础性影响地位的社会因素 8 贵州大学2 0 0 8 届硕：t 学位论文建立城乡统一的社会养老保险制度研究 2 2 1 社会结构变迁对社会养老保险制度的影响 面临着人规模人口流动和就业方式多样化，现有城乡二元的社会养老保险在一定时期 将持续存在的严峻考验，当前我国需构建的养老保险制度面临着城乡发展不平衡、覆盖范围 小、统筹层次低、制度不够完善等问题。尤其是在工业化与城镇化步伐加快的今天，城乡社 会养老保险制度的断裂使得诸如农民：1 ：等新社会群体在社会养老保险问题上出现了制度空 白，即使各地在积极探索解决燃眉之急的措施，但从全国的宏观层面上看，依旧没有相对理 想与稳定的制度安排。另外，城镇社会养老保险与农村社会养老保险的试点既是我国构建城 乡统一社会养老保险制度的重人拉力，同时在改革与试点中产生的诸多问题也是城乡统一社 会养老保险制度建立、健全与完善的压力之源。 家庭结构小型化。随着1 ：业化的逐步推进，从家庭所在地外出务_ 1 ：求学的越来越多， 个人获得独立收入的机会增加，人家庭已很难维持，再加上计划生育政策引发的低出生率， 家庭结构趋于小型化，居比家庭养老功能趋丁弱化。 2 2 2 劳动年龄人口对社会养老保险项目的导向 人口老龄化，可以h j 赡养率直观表示：即老年人口抚养比或老年人口抚养系数，是指 6 5 岁以上人e l 数量l i ( - l ：作人n ( 1 5 - - 6 4 岁) 数量的比重。随着人口老龄化的出现，6 5 岁以上 老人的数量逐渐增加，而出生率的下降导致年轻的： 作人口日趋减少，即_ t ：作人口负担的老 年人口越米越多，老年人始终依赖丁其随后的两三代人提供劳动力去生产出他们要消费的物 品。大量老龄人口的存在造成人口跨代之间的收入再分配和跨代之间的不平等。中国在职人 员与离退休人员的比例，已由1 9 8 2 年的i o ：1 降到2 0 0 2 年的3 5 ：l ；从中国朱来劳动力供给 看，1 5 至5 4 岁年龄人口数量2 0 1 5 年后将显著下降，5 5 至5 9 岁和6 0 至6 4 岁人口将成为劳 动力重要组成部分。可以清楚地看出( 图2 3 ) ，与世界平均老年人口赡养率相比，我国在 今后5 0 年的老年抚养负担增长速度更加明显。这意味着中国所要承受的老年抚养指数超山 了国际上同等经济发展水平的其它国家。人部分工业化国家早在老年人开始消耗人量国家资 源之前就实现了繁荣，而中国在没有实现经济的繁荣之前就面临着严峻的老龄化，即“未富 先老”现象比较严重，冈此养老对社会提山的压力更大。 - 9 贵州大学2 0 0 8 届硕：l 学位论文建立城乡统一的社会养老保险制度研究 4 0 0 3 5 0 3 0 0 2 5 0 2 0 0 1 5 0 1 0 0 5 0 0 0 3 0 0 2 5 0 2 0 0 1 5 0 1 0 0 5 o 0 0 擎爹$ 妒葶妒事譬梦妒 i + 中国6 5 岁以上人口赡养率+ 世界平均6 5 岁以上人口赡养率j 图2 - 3 中国和世界6 5 岁以上人口赡养率对比 资料来源：国家统计年鉴( 2 0 0 6 ) 整理 劳动年龄人口决定了养老保险基金积累的济在规模，而就业率和就业效茄制约着基金 积累的增速。养老保险基金源于人们的收入，冈此劳动年龄人口的多少，决定了基金筹集的 可能规模。此外，还有二人制约冈素：一是从业年龄。进入劳动年龄后求职与否，实际上是 养老金能否积蓄的前提；二是退休年龄。退休年龄标准的确定，实际上是继续积蓄养老金或 支削养老金的选择；三是就业率和就业效益。这影响着养老基金筹集的规模与效率。 2 2 3 社会矛盾激化对社会养老保险制度的需求 农民火地引起的社会矛盾加剧。在目前快速的工业化和城市化过程中，火地农k 的境 况已经成为一个严重的社会问题。相当一部分是因失去土地而又术得剑妥善安排、公正补偿 的农比。按征j = j 土地量和农民人均土地量的保守估算，目前全国有约4 0 0 0 万火地农比，这 一现象引起的社会矛盾和社会冲突有各种原因，但最主要的一条就是土地征朋的法律制度严 重滞后于发展，造成十地征用补偿安置费偏低。从全局看，率先建立被征地农民社会养老保 险制度，既是目前建立农村社会养老保险制度的突破口，也是构建有中国特色的城乡统一的 社会养老保险制度的突破口。 公众日益增长的公共品需求同公共品供给短缺低效之间的矛盾。公共品就是花费纳税 人的税款，由公共权力部门提供的、服务于社会公共利益的物品或服务。国家公园、国有道 路、自然保护区等有形产品是公共品；公正的法律、政策和秩序等无形服务也是公共品。公 共品供给的高效与公平，是保证社会和谐发展的基础条件。社会养老保险制度，作为与国民 i o 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文 建立城乡统一的社会养老保险制度研究 息息相关的公共政策，所表现出的城乡二院分割的状态，正是公众日益增长的公共品需求同 公共品供给短缺低效之间的矛盾的体现。 2 3 政治因素 2 3 1 单一制国家结构提供的政治基础 我国单一制国家结构形式赋予了中央政府调控各地方政府的合法权威，这是建立城乡 统一的社会养老保险制度的政治基础。我国中央政府对地方政府财权、人事权等有控制力， 中央与地方政府的财政利益分配，是通过中央政府确定的财税体制来决定的，其中的税收立 法权、税收政策制定权、税收征管权、都主要集中于中央政府。正是这种政治领导，维护了 我国中央制度的权威、政权的稳定和国家的统一。因此，中央政府在复杂的养老保险管理体 系中有足够的能力与权威，建立我国城乡统一的丰十会养老保险制度。 2 3 2 社会各力量博弈的结果 “卒十会保障制度和政策是社会财富和资源的再次分配。在现代社会，财富和资源的分 配始终受剑政治和市场双重力量的支配。如果说社会财富和资源的初次分配主要由市场力量 决定的话，那么社会财富和资源的再次分配就土要取决丁政治体系的运作了。”8 “社会保障 制度并不必然和一个国家或地区的经济发展水平相适应，它与政府的政策取向以及一个国家 或地区的政治及文化冈素密切相关。 9 这种从政治学角度把社会保障看作是一项牵涉社会力 量博弈的公共政策的观点，有助于理解农村社会养老保险制度缺火的体制原冈。 从对社会保障发展史的考察中可以看山，社会保障虽然以一定的经济发展水平为基础， 但它主要是：i ：人阶级在长期历史过程中通过斗争得米的。作为一项公共政策，在一定阶段正 是政治冈索对其发生作用的程度和范同产生了最为直接和深刻的制约。中国农村社会养老保 险缺火的根本原因也与农民的政治行为有关，相对丁城市：1 ：人，农l 屯表达利益的力度很弱， 而且也术将社会保障列入自己的表达内容，这也影响到政府决策时未将农村社会养老很慎重 地纳入决策议程，从而在政策输出上表现为城乡社会养老保险的严重差异。 在我国社会保障法制建设中，尽管普遍存在立法滞后、立法层次低以及法律不健全等 弊端，但城镇社会养老保险立法无论在效力层次还是覆盖面上，都明显超山农村社会养老保 8 章星、赵海林影响农村社会保障制度的1 仁经济l 夭l 素分析社会保障制度，2 0 0 3 第2 期：2 5 9 郑助成十i ：会保障学理念、制度、实践与思辨商务印书馆，2 0 0 1 年：1 7 m 张维迎博贫论与信息经济学 m 上海三联书店上海人民j i 版社。1 9 9 6 ( 4 ) 贵州大学2 0 0 8 届硕十学位论文建立城乡统一的社会养老保险制度研究 险立法。与此形成显明反差的是农村社会养老保险法律制度的缺失。国家除了1 9 9 1 年民政 部制定了县级农村社会养老保险基本方案( 试行) ，和1 9 9 4 年国务院颁布的农村五保 供养：】：作条例( 2 0 0 6 年修订) 外，再无法律条文规范农村养老保险。目前只能依靠一些规 范性极低的政策文件来推行农村社会养老保险，而政策文件本身固有的灵活性和抽象性，导 致农村养老保险处于经常性的变动之中和因具体操作的缺失而陷于难以兑现之中。 2 4 文化因素 2 4 1 伦理道德支持社会养老保险制度的建立与运行 一方面，伦理道德支持社会养老保险制度的建立。罗尔斯曾指出，人们对社会制度的 选择，“不仅建立在经济基础上，而且建立在道德和政治基础上 1 1 。社会养老保险制度作为 一种制度与人类其他制度形式一样是在一定思想指导_ 卜- 建立起米的，这些思想除了政治思 想、经济思想外，还包括道德思想。从社会养老保险制度发展的历史米看，伦理道德是其建 立的基础。首先，建立社会养老保险制度的最终目标是为了实现社会公平，冈此，伦理道德 的基本原则一一公平原则也就成为社会养老保险制度建立的基本原则，它可以在一定程度上 促进人f f j 在社会竞争中的起点、过程利终点的公平。其次，人类社会源远流k 的扶弱济贫、 友谊互助道德观念，产生了作为社会保障制度雏形的英国的济贫法和“友谊社”，而后 各国相继建立起的社会保障制度也在很人程度上体现了对弱势群体的个体同情和社会同情。 可见，没有伦理道德的支持也就不会有各国的社会养老保险制度。 另一方面，伦理道德支持社会养老保险制度的运行。目前，社会保障制度建设已经上 升到法律层面，由国家制定一定的法律、法规，并通过国家强制力米保证实施；个人捐献作 为社会保障活动的主要财政来源也已经被国家税收或强制性征缴保险费所取代。但是任何一 项法律、法规和国家政策都不能忽视道德冈素的作用，因为只有得到普遍的道德赞扬和道德 认同的法律、法规和国家政策才能被社会群体所接受，比较容易实施，否则恰恰相反。而社 会养老保险制度正是获得了社会普遍的道德赞扬和道德认同，冈此得到了社会群体的广泛支 持。此外，社会养老保险制度又是在一定道德观念支配下的社会群体中实施的，社会群体的 道德状况构成了社会养老保险制度实施的外在环境，成为它得以实施的重要条件。 2 4 2 社会养老保险制度推动社会文明的进步与发展 美 约翰罗尔斯著：正义论阅何怀宏等译，1 9 8 8 年版：2 5 1 1 2 贵州大学2 0 0 8 届硕1 ：学位论文 建立城乡统的社会养老保险制度研究 构建社会养老保险制度是社会保障制度产生、衍变与完善内力所致；是人类文明进步 的一种表现，其产生和发展是一种历史的必然。首先，社会养老保险制度可以有效地帮助人 们防范和应对年老风险，从而使社会成员在面对市场经济的风险、个人能力存在差异等诸多 冈素的影响下增强抵御能力。其次，它可以有效地激发各项社会资源禀赋的活力，促进社会 成员之间的合作。通过社会养老保险制度的有效供给，社会成员在发挥能力创造社会价值的 同时可以消除年老后顾之忧，激发满能。再次，它可以从长远的角度有效地保证与提高社会 成员未来生存与发展的水准。 2 5 制约因素与社会养老保险制度的互动作用 世界各国建立何种模式的社会养老保险制度，是由其生产力发展水平、经济、政治、 文化、社会等多方面冈素共同作用的结果。结合以上诸冈素的相互关系分析( 幽2 4 ) ，笔者 认为，我国社会养老保险制度的建制原则应当充分体现市场经济条件卜经济效率与社会公正 的内在统一，建立权利与义务基本对等的关系，重视文化利政治冈素对建制的影响，为中国 新型社会养老保险制度的设计构架提供基本思路。从运行上看，协调经济冈素和社会冈素， 充分发扦养老保险的资源配置功能，合理设置养老替代率，以正确引导消费和储蓄，避免养 老保险的保障水平超度，使社会养老保险制度在维护社会公平的同时尽可能发挥推动经济增 长的作用，为国民经济的持续稳定发展打下良好基础。 图2 - 4 社会养老保险制度与制约冈素之间的关系 1 3 贵州人学2 0 0 8 届硕士学位论文建立城乡统一的社会养老保险制度研究 第三章目标与进程城乡统一社会养老保险制度的构建 3 1 建立城乡统一社会养老保险制度的前提 通过对现行的中国城乡社会养老保险制度的比较( 表3 一1 ) ，可以看出政府在现行社会 养老保险制度设计上的缺位与越位。分析其原因土要有： 表3 - 1 中国城乡社会养老保险制度的比较 主要内容城镇养老保险制度农村社会保障制度 保障方式社会统筹。j 个人账户相结合以家庭j 土地保障为主 保障对象职工部分有条件的地区实行养老保险 资金来源政府、单位0 个人三方分担 个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以政策扶助 统筹层次省级统筹县级统筹 制度性质强制性强制性自愿性相结合，以自愿性为主 基会运行部分积累制完伞积祟制 资料米源：根据t 园车：中国农业保险j j 农村t l ：会保弹制发研 t ，首都经济贸易人学j f ：版考j ：，2 0 0 3 整理 第一，对农村社会养老保险制度建设和改革的目标定位不明确。对家庭保障和土地保 障在农村的养老保险的地位和作川估计过高，对丁农村社会养老保险制度的建立和改革基本 目标不清晰，出现“头痛医头，脚痫医脚”的局面，没有提供一个切实可行的、整体和统一 的社会养老保险制度框架，将农村和城镇居l 屯统筹起米考虑，也没有提出渐进推进或一步到 位的建设和改革策略。 第二，在农村养老保险试点中，相应的财政与管理责任归属不清。在已进行的试点的 农村养老保险中，从保障的性质看不具备社会保险的性质。强制性与国家政府在财政上的责 任是社会养老保险制度的重要特点，农村社会养老保险的责任主体应该是国家，由国家或者 政府统一管理，保险基金来源于政府、单位( 或企业、集体) 和个人三方面，是国民收入分 配与再分配的一种形式。然而，经调查表明，绝人多数参保农比及其保金，都基本或者完全 是由农民自己交纳的，没有财政上的支持和补助，只是政策扶助，这就背离了社会保险的根 部特征。 第三，将农村社会养老保险作为商业保险来运营。实际操作中，经办机构还从农民交 纳的保险费中提取管理费，这使得利益推动了农村养老保险业务的无序增k 。另外，在管理 1 4 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文建立城乡统一的社会养老保险制度研究 上缺乏统一的规划和宏观指导，表现出各自为政、各行其是的状态，统筹的层次仅仅停留在 县级，在制度上表现出非正规性和很大的随意性。 因此，在建立城乡统一社会养老保险制度应该做好以下几方面前提工作： 1 、经济社会城乡一体化。统筹城乡发展规划和布局是形成城乡经济社会发展一体化新 格局的前提。不少地方由于在发展过程中没有把城乡作为一个整体来通