（社会保障专业论文）经济适用住房政策：现状与改革思路.pdf

摘要 经济适用住房政策是我国住房保障制度中的一个重要组织部分，从政策开始 实施以来，无论对解决城镇中低收入阶层的住房问题，还是对平抑住房价格过快 上涨，以及深化住房制度改革等多方面都发挥了重要作用。但不可否认，该政策 在实施的过程中也出现了许多问题，如购买对象失控、价格失控、面积失控等， 给政府和广大中低收入阶层都造成了不同程度的损失。因此，有必要对现行政策 作深刻的反思。 近几年来，经济适用住房政策之所以出现众多问题，其根源在于政府职能缺 失，住房准公共品过度市场化、经济住房政策本身定位模糊以及住房生产者补贴 模式存在诸多缺陷等。 从国外的经验和教训来看，住房公共政策的选择需要考虑住房市场的供求状 况。当住房市场供给极其短缺时，采用公共住房政策，由政府直接或间接提供住 房，能够起到直接有效地增加住房供给量的效果；当“房慌”问题得到缓解后，住房 市场的主要特点是住房供给相对短缺，采用住房生产者补贴模式，不仅能够增加 住房供给量，而且有利于减轻政府财政负担；当住房市场的主要矛盾演变为贫困 者的住房支出在其收入中比重过大时，将补贴重点转向住房消费者时，效果更明 显。 关于经济适用住房政策如何改革，本文首先提出了与国家负担和居民承受力 相适应、政府是实施经济适用住房政策的主体、在国家宏观调控下，各地因地制 宜、正确选择与有效运用补贴模式等多项改革原则，然后根据这些原则提出并论 证了以对中低收入阶层进行分类保障为主的改革思路。最后，通过制定如何界定、 分类与审核经济适用住房政策保障对象、重新定位经济适用住房、有效用运用住 房消费者补贴、完善和发展住房金融以及制定和完善相关法律法规等措施来实现 分类保障的改革目标。 关键词：经济适用住房经济适用住房政策住房公共政策中低收入阶层 a b s t r a c t t h ea f f o r d a b l eh o u s i n gp o l i c yi sa ni m p o r t a n tp a r ti no u rc o u n t r yh o u s i n gs o c i a l s e c u r i t y , f r o mt h et i m eo f s t a r t i n g ，i th a sp l a y e dai m p o r t a n tr o l er e g a r d l e s so f t os o l v e m i da n dl o we a r n i n gs o c i a ls t r a t u ma c c o m m o d a t i o ni nt h ec i t i e s ，t oh o l dd o w nt h e h o m ep r i c ee x c e s s i v e l yq u i c k l yr i s i n g ，a sw e l la sd e e p e nt h eh o u s i n g s y s t e m r e f o r m a t i o na n ds oo n b u tu n d e n i a b l y , t h i sp o l i c ya l s oh a sm a n yp r o b l e m si nt h e i m p l e m e n t a t i o n ，s u c ha sp u r c h a s eo b j e c to u to fc o n t r o l ，p r i c eo u to fc o n t r o l ，a r e ao u t o fc o n t r o l ，a n ds oo n ，a n di th a sc a u s e dm a n yl o s s e sf o rt h eg o v e r n m e n t sa n dt h e g e n e r a lm i da n dl o we a r n i n gs o c i a ls t r a t u m t h e r e f o r e ，i ti st i m et op o n d e rt h o r o u g h l y t h ep o l i c y i nt h el a s tf e wy e a r s ，w h yd o e st h ea f f o r d a b l eh o u s i n gp o l i c yh a v es om a n y p r o b l e m s ，i t sr o o tl i e si nt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o nf l a w , t h eh o u s i n gp u b l i ce x c e s s i v e m a r k e t a b i l i t y , 1 1 1 ea f f o r d a b l eh o u s i n gp o l i c yi t s e l fl o c a t e sf u z z ya sw e l la st h ep a t t e m o f t h eh o u s i n gp r o d u c e rs u b s i d i z e sh a sm a n yf l a w s ，a n ds oo n a c c o r d i n gt oo v e i 船a se x p e r i e n c ea n dl e s s o n ，t h eh o u s i n gp u b l i cp o l i c ym u s t a d a p tw i mt h eh o u s i n gm a r k e tc o n d i t i o n s w h e nt h eh o u s i n gm a r k e ts u p p l i e sa r e e x t r e m e l ys h o r t ，w em u s tu s et h ep u b l i ch o u s i n gp o l i c y , d i r e c t l yo ri n d i r e c t l yr a i s et h e p u b l i ch o u s i n gb yt h eg o v e r n m e n t ，i tc a l le f f e c t i v e l yi n c r e a s et h eh o u s i n gs u p p l y ； a f t e rt h eq u e s t i o nt h a t t h er o o mi sh u r r i e d h a sb e e nt oo b t a i nt h ea l l e v i a t i o n , t h e h o u s i n gm a r k e tm a i nc h a r a c t e r i s t i ci st h a tt h eh o u s i n gs u p p l i e si sr e l a t i v e l ys h o r t ， u s i n gt h ep a t t e r no fh o u s i n gp r o d u c e rs u b s i d i z e sn o to n l yc a l li n c r e a s et h eh o u s i n g s u p p l y b u ta l s oc a l ll i g h t e nt h eg o v e r n m e n tf i n a n c i a lb u r d e n ；w h e nt h eh o u s i n g m a r k e tp r i n c i p a lc o n t r a d i c t i o ni st h ep o v e r t yh o u s i n gd i s b u r s e m e n ti st o oh e a v y , u s i n g t h ep o l i c yo f h o u s i n gc o n s u m e rs u b s i d i z e si sb e a e rt h a no t h e r s ， h o wt or e f o r mo u rc o u n t r ya f f o r d a b l eh o u s i n gp o l i c y ? 1 1 1 ef i r s t t h ea u t h o r t h o u g h tw es h o u l dp e r s i s ts o m ep r i n c i p l e s ，l i k ea d a p t sw i t ht h en a t i o n a lc a r r y i n g c a p a c i t y a n dt h e p u b l i cb u r d e n ，t h eg o v e m m e n ti s t h em a i nb o d yi nt h e i m p l e m e n t a t i o no f t h ea f f o r d a b l eh o u s i n gp o l i c y , u n d e rt h en a t i o n a lm a c r o e c o n o m i e r e g u l a t i o na n dc o n t r o l ，e a c hp l a c ea c t sa sc i r c u m s t a n c e sp e r m i t ，r e a s o n a b l ec h o i c e s a n du t i l i z a t i o ns u b s i d yp a r e ma n ds oo n s e c o n d ，a c c o r d i n gt ot h e s ep r i n c i p l e s ，t h e a u t h o rp r o p o s e dt h a tu s i n gt h ed i f f e r e n tw a y st os o l v et h eh o u s i n gp r o b l e m so ft h e d i f f e r e n ti n c o m es o c i a ls t r a t u m ，w h i c hi st os e l la f f o r d a b l eh o u s et ot h el o wi n c o m e s o c i a ls t r a t u m ，t op r o v i d et h ec a s hs u b s i d yo rr e d u c et h et a xr e l i e ff o rt h em e d i u m i n c o m es o c i a ls t r a t u m f i n a l l y , t h ea u t h o rp r o p o s e dm a n ym e a s u r e st oa c h i e v et h e g o a l ，w h i c ha r ew h oh a st h eq u a l i f i c a t i o n s t oe n j o yt h eb e n e f i tc o m e sf o r mt h e a f f o r d a b l ep o l i c y , l o c a t i n gt h ea f f o r d a b l eh o u s eo n c em o r e ，u t i l i z i n ge f f e c t i v e l yt h e p o l i c yo fh o u s i n gc o n s u m e rs u b s i d y ，d e v e l o p i n ga n dp e r f e c t i n gh o u s i n gf i n a n c ea n d s 0o n k e y w o r d s ：a f f o r d a b l eh o u s e h o u s i n gp u b l i cp o l i c y a f f o r d a b l eh o u s i n gp o l i c y m i da n dl o we a r n i n gs o c i a ls t r a t u m 2 独创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含 为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献妁已在论文中作了明确 的说明并表示了谢意 釜罐：翻i 丝垡日期：z 型生兰l fi 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查冈和借阕；学校可以 公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保 存论文 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 签名：导师签名： 1 绪论 1 绪论 1 1 选题意义 住房问题不仅关系到社会发展，更影响到社会稳定。我国自1 9 8 0 年实行城镇 住房制度改革以来，城镇居民住房面积和住房质量都得到了很大的_ 改善。据统计， 城镇人均住房建筑面积由1 9 8 0 年的7 2 平方米提高到2 0 0 5 年的2 6 1 l 平方米。o 尽 管如此，随着近年来城市化进程的大力推进，工业、商业和人口在城镇日益集中， 城镇土地和住房供给压力仍不断增加，导致住房价格随之攀升。据统计，2 0 0 4 年 全国住房平均价格2 5 4 9 元平方米，比上年上涨约1 6 ，超过1 9 9 8 年以来城镇人 均收入年均增长8 9 5 的速度，住房价格与收入之比在全国大部分城市超过3 - 6 倍的国际惯例。o 因为住房价格过快上涨，不仅导致广大中低收入阶层购房成为一 大难题，而且影响到社会财富的公平分配，进而影响经济发展和社会稳定。为了 解决城镇住房制度中存在的突出问题和矛盾，国务院在1 9 9 8 年发出的关于进一 步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知中提出了“建立和完善以经济适 用住房为主的多层次城镇住房供应体系”的基本思路。但是，经济适用住房在城镇 住房供应体系中居主导地位的政策在实施中也出现了许多问题，比如供应对象失 控、价格失控、面积超标等，全国各地经济适用住房新建面积在整个住房新建面 积中的比重不但没有增加反而逐年减少。一时之间，经济适用住房成为社会各界 关注的热点问题。有人提出评批，有人提出改良，也有人叫停，至今没有定论。 然而，目前理论界对社会保障体系中的社会保险研究较多，成果也较为丰富，而 对住房保障制度研究相对较少。因此，对经济适用住房政策实施中的种种问题进 行探讨，并深入分析其产生的根源，进而提出进一步完善的思路，无疑具有重要 的理论和现实意义。 1 2 国内外研究现状 经济适用住房建设是现阶段我国独有的一项国家政策，国外早已不再进行如 此大规模的住房建设补贴。但从历史上看，我国现阶段的经济适用住房建设与国 。2 0 0 5 年城镇房屋概况统计公报，载国家统计局网站，h t t p ：w w ws t a t sg o v c n i n d e x h t m ，2 0 0 6 年7 月 4 日： 。2 0 0 5 年中周房地产蓝皮书，中国社会科学院； l 经济适用住房政策：现状与改革思路 外在上世纪四、五十年代大规模的普通住房建设有很大程度的相似。如美国在4 0 年代，住房政策的重心转移到可承受住房上，鼓励和支持中低收入阶层拥有自己 的住房，这种住房被称之为“社会住房”；o 另外还有日本的“公营住房”和新加坡的 “政策组屋”也有共同之处。o 邓肯麦克伦南与肯尼斯吉布 在对英国住房问题进行 分析时，所提及的“社会住房”与我国的经济适用住房有类似之处；相关理论研究还 散见于福利经济学中，如住房补贴理论、住房过滤理论和住房梯度消费模型 等。 国内学者近几年来对经济适用住房政策实施过程中出现的问题及问题产生的原 因、经济适用住房供应模式、经济适用住房建设规模、住房补贴方式的比较与选 择等方面展开了较多的研究，主要形成了三种观点：第一种观点是包宗化 、聂梅 生。等人从住房供应体系和住房需求层次的角度，论证了当前有必要保留经济适用 住房，并认为每年新增经济适用住房的建设量与每年新增住房建设总量的比例保 持在8 0 为宜；第二种观点是胡彬西、黄征学、周立群 等人在对不同住房补贴效应 作比较的基础上，得出人头补贴”比“砖头补贴”更优的结论，进而提出经济适用住 房政策应该调整的观点。第三种观点是王诚庆 等人提出的经济适用住房建设已完 历史使命，并应逐步让位于普通商品房市场。 本文认为经济适用住房政策不仅在满足中低收入家庭住房需求方面，而且对 构建合理的住房供应体系和深化住房制度改革等方面都具有重要作用，不能因政 策实施中出现某些问题而因噎废食。因此，笔者试图在理论上阐述经济适用住房 政策存在的合理性基础，并进而探讨我国经济适用住房政策的可行性方案。 1 3 论文的主要内容 论文的主要内容包括以下几个方面：( 1 ) 主要从经济适用性、社会保障性和准 。黄安年： 美国政府的住房福利保障政策，载山东师大学报：社科版，1 9 9 8 第4 期： o 田东海： 住房政策：国际经验借鉴和中国现实选择，北京：清华大学出版社，1 9 9 8 年版； o 尼古拉斯巴尔、大卫怀恩斯主编，贺晓波等译；福利经济学前沿前沿问题，北京：中国税务 l 版社 2 0 0 0 年版 o 姚明霞：( 福利经济学，北京：经济日报出版社，2 0 0 5 年版； o 宋博通、黄渝祥，陈广人：国外住房过滤模型的研究现状与启示， 中外房地产导报2 0 0 0 第2 3 期： o 包宗华：( 住房与房地产，北京二中国建筑工业出版社，2 0 0 2 年版； o 聂梅生：科技地产应从低项目切入，建设科技，2 0 0 5 年第4 期； o 胡彬：制度变迁中的中国房地产，上海：上海财经大学出版社，2 0 0 2 年版； o 黄征学、周立群：经济适用住房政策的绎济学评价，云南j 材贸学报2 0 0 3 年第1 期： 9 二e 成庆：经济适用住虏的历史地位与改革方向，财贸经济2 0 0 3 年第】i 期； 2 1 绪论 商品性三个角度来界定经济适用住房的内涵，并指出和论证我国发展经济适用住 房的意义所在；( 2 ) 在对经济适用住房政策执行中存在的问题进行分析时，主要 从经济适用住房的建设、销售、经济适用住房政策的运用成本等多个方面进行归 纳和展开，并从政府职能、经济适用住房政策定位及政策选择的补贴模式等角度 来探析问题产生的根源；( 3 ) 在对国外住房公共政策分析时，从公共住房政策、 住房生产者补贴政策、住房消费者补贴政策、住房金融政策四个方面运用比较分 析法来展开和论述；( 4 ) 关于经济适用住房的改革提出了对中等收入阶层和低收 入阶层实行分类保障的改革思路，并围绕这个思路提出并论述了相关措施。具体 如下所述： 第一章是绪论，主要包括选题的意义、国内外研究现状、研究的主要内容。 第二章为经济适用住房内涵的界定及发展经济适用住房的意义。首先从经济 适用性、社会保障性和准商品性三个方面来界定经济适用住房的内涵，并将其与 商品房和廉租房作比较，以进一步明确经济适用住房的特性以及其在我国住房供 应体系中的地位。其次从政府干预市场失灵、保障中低收入阶层居住权、深化住 房制度改革等多个方面指出和论述发展经济住房的意义。 第三章是经济适用住房政策实施现状。主要针对当前我国经济适用住房政策 实施过程中出现的问题进行归纳和分析，并对问题产生的原因进行剖析。该章为 论文研究的重要内容。 论文的第四章为国外住房公共政策分析及其启示。本章选择美国、英国、德 国、瑞典、新加坡、日本、香港等发达国家和地区。从公共住房政策、住房生产 者补贴政策、住房消费者补贴政策和住房金融政策等多个方面进行比较和分析， 并结合我国现实，得出若干启示。该章为本文的又一重要内容 第五章是经济适用住房政策的改革思路。主要包括三个内容：改革的原则、 改革的思路和具体措旅。该章为本文的核心内容。 经济适用住房政策：现状与改革思路 2 经济适用住房的内涵及发展经济适用住房的意义 2 1 经济适用住房的内涵 根据建设部2 0 0 4 年发布的经济适用住房管理办法规定，“经济适用住房 指的是政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质 的政策性商品住房”。其主要特征如下所述： 一、经济适用性 经济性是指经济适用住房的价格相比同层次的商品房价格要低，符合中低收 入者的购买需求。按2 0 0 2 年经济适用住房价格管理办法规定，“经济适用住 房建设用地实行行玫划拨，免交土地出让金，税费减半征收，经济适用住房价格 包括开发成本、税金和利润( 3 以内) 三个部分，住房小区内经营性设施的建设 费用、开发经营企业留用的办公用房、经营用房的建筑安装费等多项费用不得计 入房价”。因此其价格明显低于同地段、同档次的商品房。适用性是指经济住房的 建设标准须达到国家规定的要求，能够满足住房的基本居住房需求。 二、社会保障性 经济适用住房的社会保障性主要体现在以下几个方面：( 1 ) 经济适用住房是 在市场机制不能有效解决全体居民住房的情况下，政府为了保障中低收入家庭的 住房利益，通过统一规划来组织建设的住房，政府是该类住房建设的重要参与者； ( 2 ) 在开发建设过程中，享有不同于一般商品房的优惠条件，如建设用地实行行 政划拨，免交土地出让金，相关税费减半征收等，以最大程度地降低建设成本， 让利于民；( 3 ) 实行政府指导价，按保本微利原则确定，使其价格低于同类商品 住房的市场价格，以确保中低收入家庭在经济上可以承受；( 4 ) 供应对象被限定 为符合一定条件的城镇中低收入家庭，而不是面向所有具有住房消费需求的居民。 三、准商品性 商品是指通过市场交换，进而满足社会消费需求的劳动产品。属于劳动产品、 能够满足社会需要、必须通过市场交换是构成商品的三个基本要素。经济适用住 房具有显明的商品性：( 1 ) 经济适用住房属于劳动产品，其价值也由社会必要劳 。万融：商品学概论，北京人民丈学i | 版十l 会，1 9 9 7 年版，第1 3 项 4 2 经济适用住房的内涵及发展经济适用住房的意义 动时间决定，其投资资本循环与周转也要经历生产、流通和消费三个环节，同时 要取得金融业的信贷支持，开发模式同样采用招标、投标方式。( 2 ) 经济住房的 建设标准须达到国家规定的要求，能够满足住房的基本居住要求。( 3 ) 经济适用 住房的开发建设也必须遵循市场经济运行规律，建立在市场需求的基础上，以销定 产，其销售需要通过市场交换的方式来实现，人们为获得经济适用住房需要支付 相关费用。但是，经济适用住房的商品性又不同于其它一般商品房，具有准商品 性特征。首先，供应对象被限定为符合一定条件的城镇中低收入家庭，而不是面 向所有具有住房消费需求的居民；其次，不具备完全产权，转让必须居住满一定 年限以上，并且补交清土地出让金和有关税费之后，才允许进入市场流通。 经济适用住房是我国城镇住房供应体系中的重要组成部分，为了更好地理解 其性质和特征，现将经济适用住房、商品住房和廉租住房作如下比较( 见表2 1 ) ： 表2 1经济适用住房、廉租住房和商品房之比较 住房类型 比较泰 商品住房 经济适用住房 廉租住房 供应对象不受任何限制限于城镇中低收入家庭限于城镇最低收入家庭 主要包括政府所属机构、房 供应主体房地产开发企业地产开发企业、职工单位和 以政府所属机构和职工单 位为主 住房合作社 房地开发企业根 在政府统一规划，统筹安排在政府统一规划，统筹安排 建设方式据市场需求组织 下组织建设下组织建设 建设 划拨土地，减免税费，按计划拨土地、减免税费，政府 优惠政策 由产业政策决定 划优先发放贷款 提供建设资金补贴 市场价格，由供求实行政府指导价，以保本微实行政府定价，租金水平底 价格机制 关系决定 利原则确定 于成本租金 完全产权，入市不一定时期内占有权和使用 产权性质 不完全产权，入市受限制 受限制 权，无收益权和处分权 资料来源：叶科：我国城镇经济适用住房政策研究，武汉科技大学硕士论文 经济适用住房政策：现状与改革思路 2 2 发展经济适用住房的意义 我国是一个发展中国家，正处于经济体制转轨阶段，无论是住房市场的成熟程 度，还是人民的收入水平，与发达国家相比，都存在很大的差距，发展经济适用住 房不仅符合我国广大中低收入阶层的消费需求，而且有利于政府干预住房市场失 灵，促进住房市场健康发展；同时，我国又处于全面建设小康，构建和谐社会的关 键时期，发展经济适用住房，不仅是保障中低收入家庭住房权益的必要，而且是政 府让利于民的体现。 一、有利于政府干预住房“市场失灵”，促进住房市场健康发展 “市场失灵”( m a r k e tf a i l u r e s ) ，又译为市场失败、市场无效或市场失效等。市 场失灵是由于市场内在功能性缺陷和外部条件性缺陷引起的市场机制在资源配置 的某些领域运作不灵。市场失灵又有狭义与广义之分，狭义的市场失灵主要表现在 市场对外部效应、垄断经营、公共物品的供给、信息不对称及社会分配不公等问题 的调节上运作不灵；广义的市场失灵除了狭义市场失灵的内容外，还包括由宏观经 济总量失衡导致的经济波动等。它主要是由市场机制的自发性、盲目性和滞后性引 起的。 在住房领域，存在明显的“市场失灵”，尤其是我国显得尤为突出。主要表现在； ( 1 ) 信息不对称。在房地产市场上，商品房的成本和质量等信息在买卖双方的分 布是不对称的，即买主和卖主对商品房情况的了解和掌握程度不同。通常卖主比买 主占有更多的有关商品房的质量、成本、权属关系等方面的信息，导致卖主对价格 的垄断和绝对的信息优势，而买主由于缺乏足够信息而产生的被迫接受价格和承 担风险。c 2 ) 外部效应。所谓外部效应或外部性，指的是一个经济单位的活动产生 对其他经济单位有利或有害的影响，而不从这种影响中获得收益，或为此付出代价， 根据其最终影响又可分为正外部效应和负外部效应。住房的生产和消费存在着广泛 的外部效应，如住房生产会污染环境和给附近居民的生活、学习和工作造成不利影 响，但住房生产者并不一定为此付出代价，这是住房的生产性负外部效应；住房消 费在增加住房所有者或使用者福利水平的同时，也对该国家或地区居民健康状况的 改善、受教程度的提高和犯罪率的下降有着积极的作用，这是住房消费的正外部效 应。( 3 ) 住房市场的垄断。一是土地的有限性，必然造成土地供给上一定程度的垄 6 2 经济适用住房的内涵及发展经济适用住房的意义 断。特别当地价上涨过快时，人们往往把土地当成保值和增值的手段，从而影响土 地的高效配置和合理利用。二是房地产的不可移动性，使它不能像农产品和日用品 那样去市场自由竞争。故而形成永远固定在某个位置与空问的自然垄断，由此削弱 了市场机制的发挥。( 4 ) 收入分配不公。在竞争性市场中，追求生产和交换效率， 个人收入取决于其要素的边际生产率。如果假定个人的初始禀赋( 包括体力、智力、 财产、机会等) 不同，那么个人的收入就会有差异，而且这种差异在没有外力作用 的情况下，会不断积累，从而出现吗太效应”。收入分配不公的后果体现在住房市 场上就是住房消费不均，富人有可能消费几套住房，而穷人有可能一套住房都消费 不起。回 住房领域的“市场失灵”为政府干预提供了合理性基础。政府干预住房市场的常 用手段包括货币政策、财政政策、产业政策、收入分配政策、汇率政策以及经济计 划等。我国发展经济适用住房，就是旨在通过某种政策倾斜，来达到扩大住房供给、 调节房地产投资结构和启动市场有效需求目的的一项住房建设政策，它不仅对引导 住房合理投资与需求，促进住房供应结构合理化，而且对平抑住房价格过快上涨， 促进住房市场健康发展都具有重要作用。 二、有利于保障中低收入阶层的住房权益，推动社会和谐发展 根据经典的纺锤型的社会结构模型分析可知，中间阶层的比重及其稳定性直接 关系到社会的安定。我国全面建设小康社会的一个重点就是扩大中间阶层的比重。 但是，近几来来我国住房市场的价格增长过快，大部分地区的房价与收入之在8 4 左右，o 远远超过世界银行的衡量标准：3 6 倍，城镇7 0 的居民认力购买压力大， 住房问题没有得到很好解决，给社会埋下安全隐患。固而国家通过免征土地出让金、 税费减半征收等多种优惠和支持，发展经济适用住房，不仅有利于降低住房价格， 减轻中低收入者的购房负担，保障其居住权，而且有利于带动我国住房有效需求的 增长，进而为实现、创造一个和谐、安定的社会创造良好条件。 三、有利于新旧住房制度顺利衔接，进一步深化住房制度改革 。李林，张阁：房地产的“市场失灵”与政府的经济职能，载建筑经济，2 0 0 6 年第2 期； o 印望华、胡彬：关于经济适用房政策的探索，载财经研究，1 9 9 9 年第1i 期； o 由于数据统计口径的差别，有关文献显示的数据与这不一样但房价收入比较高，早已足不争的事实 母城市居民7 0 7 2 新房购哭能力今年虏价 备观扔点，载t 经济参生搬，2 0 0 6 年4 月4 日： 7 经济适用住房政策：现状与改革思路 1 9 9 8 年，国务院发出关于进步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通 知，决定“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”。但是受长期福利分房 思想的影响，以及长期以来城市居民工资收入构成中不包含住房支出的事实，让广 大工薪阶层全部一步实现购买商品房，无论在经济上还是在思想上都无法接受。要 让工薪阶层能够住上市场价格的商品房，要么大幅度提高工资，这在当时几乎不可 能；要么政府向中低收入阶层发放购房补贴，承担住房市场价格与居民支付能力的 差额，而当时财政上也是不可能承受。正是在这种背景下，政府在做出“停止住房 实物分配，逐步实行住房分配货币化”的同时，提出了“建立以经济适用住房为主体 的多次层的住房供应体系：高收入者购买或租赁市场价商品住房，中低收入者购买 经济适用住房，最低收入者租用政府或单位提供的廉租住房”。通过给予住房建设 者土地、税费等方面的优惠和支持，大力发展经济适用住房，然后以较低的价格入 市，正好找到了解决上述难题的办法，为新旧住房制度顺利衔接，进一步深入住房 制度改革奠定了基础。 8 3 经济适用住房政策实施的现状 3 经济适用住房政策实施的现状 3 1 经济适用住房政策的演变 早在新中国建立之初，就有过“经济住宅”的提法。但这种“经济住宅”所具有 的纯粹是经济学和市场的含义，是指开发商为收入较低的社会阶层提供的切合市 场需求的住房商品，属于住房市场细分和目标市场定位的范畴，不带任何住房公 共政策和社会保障的内容。o 1 9 9 1 年，国务院在关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知中 曾经提出，“住房建设应推行国家、集体、个人三方共同投资体制，积极组织集资 建房和合作建房，大力发展经济实用的商品住房，优先解决无房和住房困难户的 住房问题。各级政府要在用地、规划，计划、材料、信贷、税收等方面给予支持”。 其中所提到的“经济适用的商品房”仍纯粹是商品房的范畴，与后来的“经济适用住 房”有着根本的不同。 “经济适用住房”的提出首次出现于1 9 9 4 年7 月1 8 日国务院发出的关于深化城 镇住房制度改革的决定中。该决定确定了“建立与社会主义市场经济体制相适应 的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化”的住房制度改革目标，并把“建立以中 低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和高收入家庭为 对象的商品房供应体系”作为城镇住房制度改革的重要内容之一，同时指出“各地人 民政府要十分重视经济适用住房的开发建设，加快解决中低收入家庭的住房问题。 对经济适用住房建设项目，要在计划、规划、拆迁、税费等方面给予政策扶持。 各级建设行政主管部门要切实组织好经济适用住房的建设。经济适用住房的占有 量要在2 0 以上在建房、售房等方面，对离退休职工、教师、住房困难户应 予优先安排”。同年1 2 月1 5 日，建设部颁发城镇经济适用住房建设管理办法， 对经济适用住房供应对象、用地安排、建设方式、建设模式、管理机构等一系列 事项又作了简要说明和规定。这样，也就从国家政策上对经济适用住房建设作了 。徐鑫堂：经济住宅，上海：作者书社1 9 5 1 年版： 亩王诚庆： 经济适用住房的历史地位与改革方向，找财贸经济，2 0 0 3 年第1 1 期 。王诚庆：经济适用住房的历史地位与改革方向，蛾财贸经济，2 0 0 3 年第1 】期 9 经济适用住房政策：现状与改革思路 初步定位。但由于与经济适用住房配套的金融、财政、分配等政策措施不到位， 福利分房制度尚未彻底打破。以及对房地产业的认识不足，实际上经济适用住房 建设还处于摸索阶段。o 1 9 9 8 年，国务院发出了我国住房制度改革的纲领性文件关于进一步深化城 镇住房制度改革，加快住房建设的通知，该通知一方面根据住房制度改革的 目标即住房商品化、社会化的要求决定停止“住房实物分配”，另一方面根据当时居 民住房经济承受能力和心理承受能力的现实，决定要建立“以经济适用住房为主体 的多次层的住房供应体系：高收入者购买或租赁市场价商品住房，中低收入者购 买经济适用住房，最低收入者租用政府或单位提供的廉租住房”。同年，根据国务 院通知精神，建设部、国家计委、国土资源部、中国人民银行等相关部门相 继联合下发了关于大力发展经济适用住房的若干意见、关于进一步加快经 济适用住房建设有关问题的通知、经济适用住房开发贷款管理暂行规定、 住房公积金管理条例等规范性文件，对经济适用住房的计划、建设、价格、 物业管理等相关问题作了具体部署。同时，指出“以上规定适用于集资建房、合作 建房”。至此，经济适用住房建设从国家政策的高度被正式确定下来，进入了全面 启动阶段。 1 9 9 9 年7 月2 0 b ，财政部、国土资源部、建设部联合颁发已购公有住房和经 济适用住房上市出售土地出让金和收益分配管理的若干规定，明确了经济适用 住房上市的相关要求，对规范经济适用住房的上市起到了积极作用。2 0 0 0 年9 月2 1 日，为进一步规范经济适用住房的建设和销售，建设部颁发关于进一步规范经 济适用住房建设和销售行为的通知。2 0 0 4 年4 月1 3 日，针对经济适用住房在建设 标准、销售价格和销售对象等方面出现失控，建设部、国家发改委、国土资源部、 人民银行联合下发关于印发经济适用住房管理办法的通知，这是我国第一部 针对经济适用住房建设而出台的比较完整的管理办法。 。陈伯庚、顾忠敏、陆开和善：城镇住房制度改革的理论0 实践，j 海：人民出版社2 0 0 3 ，第15 2 - - 1 5 5 负 1 0 3 经济适用住房政策实施的现状 3 2 经济适用住房政策实施成效 据统计数字表明，从1 9 9 7 年至2 0 0 5 年，经济适用住房的投资额累计达到 4 3 9 0 8 5 亿元，占同期房地产开发投资额的1 1 1 ；1 9 9 9 年至2 0 0 5 年，经济适用 住房的竣工套数达2 6 8 万套，占同期住宅竣工套数的2 2 1 ；1 9 9 8 年到2 0 0 5 年， 全国经济适用住房销售面积达到2 1 8 亿平方米，占用期住宅销售面积的1 5 9 。o 如此大规模的经济适用住房建设对保障中低收入家庭住房利益、平抑住房价格和 推动城镇住房制度改革等方面发挥了重要作用。 一、满足了众多中低收入家庭的住房需求 在1 9 9 8 年，我国决定终结旧城镇住房制度时，大多数居民尚没有足够的财力购 买价格居高的商品房，当时的商品房市场还只是面向极少数高收入者，而经济适 用住房的大量建设，使得众多中低收入家庭圆了他们多年以来的住房梦。据建设 部部长汪光焘介绍，1 9 9 8 2 0 0 3 年经济适用住房累计竣工面积4 7 7 亿平方米，解决 了6 0 0 多万户中低收入家庭的住房问题。o 二、平抑了住房商品的市场价格 以全国经济适用住房建设规模最大的城市北京为例，其经济适用住房对住房 市场价格影响表现较为突出。从1 9 9 8 年1 0 月始，北京市政府以免收土地出让金、 减免2 1 项税费以及对开发商利润率控制在3 以内等方式，为降低经济用住房的价 格开辟了空间。从实际价格的比较来看，大多数经济适用住房与相同地段、相近档 次的商品住房市场价格相比，单价绝对差在5 0 0 1 0 0 0 元平方米左右，相对差大致 在1 5 3 0 之间。如果考虑到经济适用住房大多建设在远郊区外，而商品房大多 集中在市区这一现实，大多数经济适用住房的价格实际上只相当于商品房价格的 1 2 1 ，3 左右。正是这种现实的存在，使人们公认经济适用住房是近年来平抑京城住 房价格过快上涨的主要因素之一。 三、推动了我国住房制度的改革和转轨 1 9 9 4 年7 月，国务院发出关于深化城镇住房制度改革的决定，确定了“建 立与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化”的 。根据中国房地产统汁年鉴2 0 0 4 和2 0 0 5 版相关数据以及建没部嘲站有关数据整理而出： 。建设部部长就( 经济适用住房管理办法答记者问) ，载光明日报，2 0 0 4 年5 月2 4e 1 。姜万军、喻志车：经济适用住虏政策：问题与出路，载中国软科学，2 0 0 5 年第9 期： l i 经济适用住房政策：现状与改革思路 住房制度改革目标。然而，该改革目标直至u 1 9 9 8 年以后才开始落实。这其中的原 因尽管是多方面的，但最主要的无疑是1 9 9 8 年前的改革缺少建立以经济适用住房为 主体的住房供应体制这样一个不可或缺的改革配套措施。正是由于有了配套的经 济适用住房政策，才保证了多数人在改革后可以经过努力而买得起房。因此，有的 学者认为经济适用住房政策，对1 9 9 8 年以来的住房制度改革的推动作用，无论怎样 强调也不会过高。 3 3 经济适用住房政策实施中存在的问题 尽管经济适用住房政策的实施产生了初步的成效，但也存在着一些不容忽视 的问题。有些体现在开发建设中，有些则体现在销售过程中，还有些问题有一定 的综合性。 3 3 1 建设方面存在的问题 一、面积失控，部分经济适用住房偏豪华 为了能够切实保证中低收入者能够买得起经济实用住房，国家不仅对经济适 用住房的单价有所限制，而且对面积也有规定。如建房 1 9 9 4 1 7 6 1 号规定“经济适用 住房是按国家住房建设标准( 不含别墅、高级公寓、外销住房) 建设的普通住房”， “经济适用住房建设要体现经济、适用、美观的原则，使用功能要满足居民的基本 生活需要”；建房 1 9 9 8 1 5 4 号进一步明确“在进行市场调查的基础上，合理确定经 济适用住房套型和标准，以满足目前中低收入家庭的实际消费需要”。 然而，近些年来有不少地方出现了打着经济适用住房的幌子开发豪宅的现象， 致使经济适用住房的户型越来越大，严重超过经济适用住房的建设标准。根据对 北京“天通苑”、“回龙观”、“望京a 4 区”等多个经济适用住房项目的调查显示：两 居室建筑面积7 0 8 0 平方米的只占两成，9 0 - - - 1 2 0 平方米的占一半，其余的都大于 1 2 0 平方米；三居室的六成建筑面积为1 2 0 1 5 0 平方米，还有5 的是复式和跃层， 建筑面积最大的一套达3 0 0 平方米以上。另外，根据国土资源部土地利用司调研 组的调查，在天津的“梅江”经济适用住房居住区内，出现了1 1 座四层半连体花园 。王成庆；t 经济适用住房的肌史地位与改苹方向，财贸经济。2 0 0 3 年第1 l 期； 。秦虹：加大对中低收入家庭住厉保障力度，载中国房地产，2 0 0 2 年第6 期： 1 2 3 经济适用住房政策实施的现状 洋房、4 7 座连体花园别墅，一般户型每套有1 7 0 多平方米，最高单套面积达2 6 9 平方米。o 二、质量意识不强，部分经济适用住房存在安全隐患 最近几年，我国经济适用住房的房源主要来自两个方面：新建的经济适用住 房和由积压商品房转化而来的经济适用住房。就新建的经济适用住房而言，由于 一些开发商认为经济适用住房是面向中低收入者的，在建设过程中选用质次原料， 甚至偷工减辩；还有一些是开发商缺乏长远打算，不能根据形势的发展适时地增 加住房高科技含量，从而导致住户入住一段时间以后，就会感觉不便或过时。由 商品房转化过来的经济适用住房多般是一些“半拉子”工程，存在较大的安全隐患。 据统计，海口市从推行经济适用住房政策以来至2 0 0 2 年5 月底，将9 批积压商品房 转化为经济适用住房销售，共计6 5 3 7 套，面积7 8 1 6 7 万平方米，已售出5 5 1 8 8 万平方 米，销售率超过7 0 。 三、位置偏远，配套设施不齐全，经济适用住房不适用 经济适用住房的位置，不仅仅是指它在城市中的具体方位，更重要的是指其 所处的环境，包括周围的自然条件、各项基础设篪的完备和完善程度、对外交通 状况等等。现在有一种倾向，城市中位置好的地段用于商业房地产开发，位置较 差的则安排进行经济适用住房开发，且配套设施不齐全。据中国社会调查事务所 对北京、上海、重庆、武汉，广州五城市居民进行的一次电话调查结果表明，仅 1 8 6 的人对经济适用住房的位置感到满意；4 7 8 的人认为位置比较偏远，会给 自己的工作和生活带来很大的不方便；其余3 3 6 _ 的人认为位置太远，根本不予考 虑购买经济适用住房。 将经济适用住房小区选在远离市区的郊区，虽然可以因为 这里征地、拆迁安置等费用低，而减少房屋建造成本，降低售价，但由于购买经 济适用住房的大多数为教师、公务员、企事业单位职