（社会保障专业论文）非营利组织参与农村养老保障研究.pdf

武汉科技大学 硕士学位论文第1 页 摘要 在构建“和谐社会”、建设社会主义新农村的今天，农村养老保障问题越来越受到广 大的关注。但是从中国目前的现状来看，政府无力完全独立提供农村养老服务，必须寻找 一种新的力量非营利组织来参与提供农村养老保障。因此，对非营利组织参与提供农 村养老保障的研究具有极其重要的意义。 本文分为七章。第一章为引言。主要从总体上阐明了本文研究的背景和问题、研究的 思路和方法、研究的结构及研究的创新点与不足。第二章阐述了本文研究的主要理论基础， 对政府失灵理论、第三方管理理论、福利多元理论以及合作主义理论研究所取得的重要成 果进行了概括与分析，其目的是理清文章的研究思路。第三章主要介绍了我国农村养老保 障的现状与矛盾以及阐述非营利组织参与农村养老保障的重要意义。第四章介绍了我国非 营利组织的发展现状、非营利组织参与农村养老保障的外部条件的成就以及其他国家的成 功经验，以此来证明目前我国非营利组织参与农村养老保障的可行性。第五章从组织形式、 具体内容、资金的筹集以及与政府关系的构建等几个方面来构建非营利组织参与农村养老 保障模式。第六章分析了应该从改善非营利组织参与农村养老保障的环境、加强对非营利 组织参与农村养老保障的支持以及提升非营利组织参与农村养老保障的自身能力等几个 方面来促进非营利组织更好的参与农村养老保障。第七章通过对苏州某地的农村社会养老 保障和非营利组织参与问题进行实证分析，总结其经验，再次论证了非营利组织参与农村 养老保障的可行性与非营利组织在农村养老保障方面所能发挥的重要作用。 关键词：非营利组织；农村养老保障；参与 a b s t r a c t n o w a d a y s ，t h ee l d e r l ys u p p o r to fc o u n t r y s i d ei sb e i n gm o r ea n dm o r ec o n c e m e dw h e n b u i l d i n gah a 肌o n i o u ss o c i e t ya n dan e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d e h o w e v e r ，臼o mt h ep r e s e n t s i t u a t i o no fc h i n a ，t h eg o v e m m e n tc 锄n o ta 肋r dt h ee l d e r l ys u p p o r to fc o u n t r y s i d el o n e l y w e m u s tt u man e ws t r e n 酉h t h en o n p r o f i t o 唱a n i z a t i o nt 0d o i n gs o m e t h i n gi na h 0 r d i n gt h e1 1 j r a l o l d a g es e c u r i t y t h e r e f o r c ，t h er e s e a r c ho ni n t r o d u c i n gt h en o n p r o f i to 唱a n i z a t i o n i n t ot h e e l d e d ys u p p o no fc o u n t r y s i d eh a sg r e a ts i 印i f i c 卸c e 1 n h ea n i c l ei n c l u d e ss e v e nc h a p t e r s n ef i r s tc h a p t e rm a i n l yd e f i n e st h eb a c k 黟o u n d 锄d p r o b l e m sw h i c ht h ea r t i c l ew a n t st os t u d y ， t h et r a i no ft h o u g l l ta n dt h ew a yw h i c ht h ea n i c l e u s e d ， t h ea r t i c l e ，ss t r u c t u r e ，t h em a t e r i a lu s e di nt h ea n i c l e ， t h ec r e a t i v e n e s sa n dd e f e c t so ft h e a j t i d e t l l es e c o n dc h a p t e td e f i n e st h eb a s i ct h e o r i e s0 ft h ea n i c l e ，w h i c hi n t r o d u c e st h ef a u l t s 0 ft h e9 0 v e m m e n t ，t h et h i r dp a r tt a k ep a i ti nt h ep u b l i cm a n a g e m e n ta n ds oo n ，t h ep u r p o s el st o m a k ec l e a rt h a tt h et h o u 曲to f t h i sa n i c l e 7 n l et h i r dc h a p t e fi n t r o d u c e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no f t h ee l d e d ys u p p o r ts y s t e mi nt h e1 1 l r a lo fc h i n a ，a n dp o i n t so u tt h ei m p o n a n c eo fi n t r o d u c i n g t h e n o n p r o f i to r g a n i z a t i o nt 0t h em r a lo l d - a g es e c u r i t ys y s t e m t _ l l ef o u r t hc h 印t e ri n t r o d u c e st h e f e a s i b i l i t yo fi n t r o d u c i n gt h en o n p r o f i to 唱a n i z a t i o nt 0t h em r a l0 l d 。a g es e c u r i t ys y s t e m t h e f i f t hc h a p t e rm a i n l yp o i n t so u th o wt 0i n t r o d u c et h en o n p r o f i to r g a n i z a t i o nt ot h e1 1 l r a lo l d - a g e s e c u r i t ys y s t e m t h es i x t hc h a p t e ri n t m d u c e sas e r i e so fp r a c t i c a lm e a s u r e st od o s o m eh e l pi n i n t r o d u c i n gt h en o n - p r o f i t0 玛a n i z a t i o nt ot h er u r a l0 l d - a g es e c u r i t ys y s t e mt h e s e v e n t hc h a p t e r 西v e sae x a m p l ea b o u ti n t r o d u c i n gn o n p r o f i to 玛a n i z a t i o nt ot h en l r a lo l d 。a g es e c u r i t ys y s t e m a n dp o i n t so u tt h ei m p o n a n c e 锄df e a s i b i l i t yo fi to n c ea g a i n k e yw o r d s ：n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ；1 1 j r a lo l d - a g es e c u r i t ys y s t e m ；t a k ep a n i n 武汉科技大学 研究生学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立进行研 究所取得的成果除了文中已经注明引用的内容或属合作研究共同完成的 工作外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 论文作者签名：j 茎l 日期：学日 研究生学位论文版权使用授权书 本论文的研究成果归武汉科技大学所有，其研究内容不得以其它单位、 的名义发表。本人完全了解武汉科技大学有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向有关部门( 按照武汉科技大学关于研究生学位论文收录 工作的规定执行) 送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅， 同意学校将本论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索。 论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 三 武汉科技大学 硕士学位论文第1 页 第一章引言 1 1 研究背景与意义 我国是一个农业大国，农村人口占全国总人口的6 3 9 ，农村的老年人占全国老年人 的比例高达7 5 ，加之近2 0 年来，大量农村青壮年人口流向城市，未来农村人口老龄化 问题将比城市更为严重。- 社会保障( s o c i a ls e 训t y ) ，是指国家和社会在通过立法对国民收入进行分配和再分 配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。 社会保障体系是经济发展的推进器，也是社会发展过程中的减震器，更是社会和谐的稳定 器。中国农村幅员辽阔、人口众多，无疑是社会稳定的重点，可是作为社会稳定器的社会 保障，特别是养老保障在农村大多数地方还是空白。没有农村社会养老保障制度的中国社 会保障制度是不健全的社会保障制度。因此，尽快建立农村社会养老保障制度是极其现实 而非常必要和紧迫的一项任务。 但从中国的现状来看，政府还无力完全承担农村养老保障问题，其法律、政策、人员、 资金、机构等均无成型体系，各级地方均处于自发半自发状态来探索各类农村社会保障， 包括养老保障的措施与形式，并未形成统一或成熟的模式。因此，在这一过渡期甚至在以 后较长的时间内，在政府着力不足、农村需求迫切的情况下，必须寻找一种新的力量 非营利组织来提供农村养老服务。 基于以上分析，本文的研究意义表现在： 理论上，目前许多研究者提出了农村养老保障的运作方式，但是对政府、市场、非营 利组织、家庭在农村养老服务中的责任定位即应该提供什么，起到什么作用，还没有专门 地研究。因此，本文从非营利组织的角度来探讨养老服务的保障模式，有助于丰富和充实 农村养老保障问题的研究；基于非营利组织角度对农村养老保障进行研究，对于我国农村 养老保障主体在现阶段如何安排具有重要的理论指导意义；基于政府失灵理论，提出了农 村养老服务的非营利组织运作主体安排，解决了我国现阶段农村老年服务需求与供给脱节 的严重矛盾。 实践上，随着我国农村集体经济组织的解体、家庭养老模式受到冲击和农村老龄化的 加剧，我国农村养老保障的对象逐步扩大，而与养老相关的配套政策却严重落后于经济和 社会的发展水平。因此，本文的制度整合有助于为政府部门献计献策；本文提出的非营利 组织通过多种形式提供农村养老服务，能更好地满足农村老年人的多层次需求，实现养老 的功能；对于我国农村养老服务主体的多元化研究，有助于解决老龄化产生的一些社会问 题，保持农村社会的和谐与稳定。 1 朱忠贵农村养老制度存在的问题及对策阴农村经济，2 0 0 3 3 第2 页武汉科技大学硕士学位论文 1 2 国内外研究综述 1 2 1 农村养老保障制度设计与运行的研究现状 ( 1 ) 关于农村社会养老保障中的政府责任 不能以政府对农村居民没有承诺为借口来拒绝建立相应的社会保障制度( 郑功成， 2 0 0 2 ) 。陆解芬( 2 0 0 4 ) 认为，政府必须在农村社会养老保险制度建立和运营中起主导作用。 具体而言，政府的责任主要可分为：第一，政策责任。在农村社会养老保险制度建立的过 程中，政府应起主导作用，政府的重视和支持是建立农村社会养老保险制度的根本和前提。 第二，财政责任。一项社会政策的执行，需要人力、物力、财力等的支持，其中，财力支 持是最重要的。第三，法律责任。农村社会养老保险制度是中国整个社会保障制度的重要 组成部分，应具有一定的强制性，而这种强制性必须通过国家立法来保证。李迎生( 2 0 0 5 ) 认为，政府担负着构建和经济发展水平相适应的农村社会保障制度的基本框架，建立健全 农村社会保障的管理体制，兑现国家对农村社会保障的财政责任并推动多渠道筹集农村社 会保障资金，确保农村社会保障基金的保值增殖，建立健全农村社会保障事业的监管机制， 推动农村社会保障的立法建设，以及创造适宜农村社会保障制度建设的外部环境等重要职 责。当前，为保证政府切实地履行在农村社会保障制度建设中的职责，需要纠正认识上的 偏差对土地保障功能的弱化趋势应有正确的认识和合理的估计，以及实践上的偏差一 一在社会保障制度建设上长期存在的重城市、轻农村的做法。 ( 2 ) 关于农村社会养老保障的模式选择 建立和完善以农民养老保障和医疗保障为重点的农村社会保障体系，促进农村经济和 社会协调、可持续发展。适应各地农村的经济社会发展状况，坚持发展农村养老保险。农 村养老保险是中国改革开放条件下解决养老保障问题的新创造( 赵瑞政、王爱玲、任伶， 2 0 0 2 ) 。 第一个观点：分类分层。郑功成等( 2 0 0 2 ) 认为，一个较为合理的政策取向是，对农村 居民的社会养老问题进行分类处置，优先考虑已经非农化、城市化的农村户口劳动者，优 先考虑响应国家号召的农村计划生育夫妇，优先在发达地区推进农村社会养老保险制度的 建设和发展。东部沿海地区及其他经济条件好的地区可以先行一步。郑秉文等( 2 0 0 1 ) 认为， 按照县级农村社会养老保险基本方案模式，要做到突出重点、区别对待、分类指导、 有序发展。还有人认为，中国应该改变目前农村既定的社会养老保险制度模式，在经济较 发达的农村地区，农民社会养老保险制度可实施与城镇社会养老保险制度接近的制度形 式；在农村中等收入地区，农民的个人账户养老金可通过购买商业保险养老金产品来实现。 总而言之，在一种渐进的动态整合中，逐步实现农村社会养老保险制度与城镇社会养老保 险制度的整合统一( 陈志国，2 0 0 5 ) 。 第二个观点：“三结合保障”。杨翠迎( 2 0 0 5 ) 认为，面对庞大的农村人口群，单纯地靠 哪一种养老方式都难以担此重任。在中国社会经济转型的特殊时期，需要发挥家庭养老、 社会养老保险、社区养老三种主流保障方式的合力作用，方能解决中国农村社会养老保障 武汉科技大学 硕士学位论文第3 页 的需要。中国农村养老保障的出路在于根据不同地区的经济水平建立不同的养老保障模 式，而且重点在于解决养老资金来源的问题。从长远来看，要从根本上解决农民养老问题， 必须建立与社会主义市场经济体制相适应的农村社会养老保险制度。袁春瑛等( 2 0 0 2 ) 认 为，在中国目前的社会经济条件下，多管齐下，提高土地的保障能力，使传统的家庭养老 保障功能得以发挥，并在此基础上立足各地实际，分类推进农村社会养老保险制度建设， 将家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来，是今后相当长的时间内解决农民养老问 题的一种理性选择。有学者认为，在相当长的时期内，建立农村社会养老保险制度仍然要 采取以家庭养老为主、社会供养为辅的模式( 阎昆，2 0 0 0 ) 。 第三个观点：创新制度。卢海元( 2 0 0 3 ) 在实物换保障：农村社会养老保险制度的创 新之路中指出，“实物换保障 是根据不同的对象，以特定方式将其拥有的农产品、土 地和股权等实物转换为保险费，分别设计现实可行的社会养老保险制度方案。年轻农民实 行“产品换保障；老年农民和被征地农民实行“土地换保障 ；进城农民工实行“产品换 保障”+ “土地换保障”的“双轨制”；乡镇企业职工实行“股权换保障+ “产品换保障 + “土地换保障”。闰艾茹( 2 0 0 3 ) 和孙洁( 2 0 0 4 ) 认为，根据中国国情，政府目前不可能为农 村社会养老保障提供巨额的财政补贴。建立个人账户储备积累、缴费确定型的农村社会养 老保险制度，是在总结试点经验的基础上，根据中国国情和农村实际做出的现实选择，也 符合国际养老保险的发展方向。 1 2 2 非营利组织参与社会保障研究现状 非营利组织参与社会保障已经成为国外研究的一个热点话题，并且在国内的学术界也 受到越来越多的关注。作为政府管理创新的要求，非营利组织参与社会保障的研究最先出 现于西方理论界和政府的实践领域。西方非营利组织参与社会保障的历史比较悠久，在社 会保障制度正式建立的1 9 世纪，受自由主义思潮的影响，政府对经济和社会进行有限干预， 非营利组织在参与社会保障方面获得了迅速发展，并一直持续到2 0 世纪二三十年代资本主 义大危机时期。2 不过这时并没有对非营利组织参与社会保障进行专门研究。上世纪7 0 年代 以后，随着西方国家“福利危机”的出现，西方国家政府发现越来越难以为全体国民提供 “从摇篮到坟墓 的服务；而公民对政府所提供的社会保障服务在质和量方面都提出了更 高的要求，并且对政府单一的服务方式越来越不满。在这种背景下，西方理论界把眼光重 新投向了非营利组织。 首先是美国经济学家伯顿韦斯布罗德在t o w a r dat h e o r yo ft h ev o l u i l t a d ，n o n p r o f i t s e c t o ri nt l ：e s e c t o re c o n o m y ( 1 9 7 4 ) 一书中提出了著名的政府市场失灵理论，为非营利 组织参与社会保障提供了重要的理论依据。非营利组织专家莱斯特m 萨拉蒙在r “i l l 【i n g p u b l i cm a l l a g e i t l 髓t ：r d - p a n yg o v 锄m 饥ta 1 1 dt h ec h a l l 西n gf o m so fg o v 锄m 咖a c t i o n ( 1 9 8 1 ) 一文中提出了第三方管理理论，他认为政府和非营利组织在社会保障方面各有其 优势而形成互补，认为两者应建立起一种合作关系从而较好地完成福利提供的责任；埃斯 2 林闽钢、王章佩福利多元视野中的非营利组织研究【，】社会科学研究，2 0 0 1 1 第4 页武汉科技大学 硕士学位论文 平安德森提出了合作主义模式。埃斯平安德森运用此模式分析国家与社会各种势力进行 协作，来共同满足社会保障需要。同时较为盛行的还有福利多元主义，主张社会保障主体 的多元化，突出非营利组织的作用。认为政府应当成为社会保障服务的仲裁者与管理者， 同时注重非营利组织在社会保障中的参与，认为非营利组织可以满足社会保障服务的多元 化需求，提高社会保障的供给效率。 在中国，也有不少学者对中国非营利参与社会保障的相关问题进行了卓有成效的研 究。杨团教授在中国的社区化社会保障与非营利组织( 2 0 0 0 年) 一文中对中国现行社会 保障制度进行了评估，并指出社会保障要有政府部门和非营利组织的参与以满足公众的需 要。王名教授在中国非政府公共部门：清华发展研究报告2 0 0 3 ( 2 0 0 4 年) 一书指出，在 市场经济条件下，光靠政府并不能对人和社会提供充分的保障，非营利部门是必要的补充。 风笑天教授在论第三部门与中国社会保障社会化模式的发展( 2 0 0 1 年) 一文中指出非营 利组织的参与能够促进中国社会保障社会化的进程。沈洁教授在福利非营利组织在社区 福利供给中的作用一以日本社区福利为例( 2 0 0 4 年) 一文中指出，中国在实现“小政府、 大社会”“社会福利社会化”的福利结构转换中，发展居民参与型的福利非营利组织是一个不 可避免的选择，同时认为对福利非营利组织进行财政支援是政府义不容辞的责任。郑功成 教授在中国的贫困问题与n g o 扶贫的发展( 2 0 0 2 年) 一文中认为，在扶贫领域政府应与 非营利组织相结合。山东大学政治学与公共管理学院的研究生宋坤和庞娜在他们论非营 利组织在社会保障中的参与( 2 0 0 4 年) 一文中指出，非营利组织的参与有满足多元化的社 会保障服务要求、提高社会保障服务的供给效率、扩充社会保障资金来源等作用。林闽钢 教授在福利多元化视野中的非营利组织研究( 2 0 0 1 年) 一文中认为非营利组织将是中国 社会保障领域的主力军，他认为非营利组织在参与中国社会保障方面将发挥调适功能和支 撑功能。王名教授在关于中国n g o 法律政策的若干问题( 2 0 0 3 年) 一文中指出政府要 提供必要的财政支持同时又不能过多干涉n g o 内部事务以免影响其独立性与自主性。 总体而言，学界对非营利组织与政府及市场关系、提供公共产品尤其是参与社会保障 的研究，宏观的理论较多，微观的、个案的、实务性的较少，例如农村养老保障领域。 1 3 本文的研究思路与内容安排、研究方法与创新点 1 3 1 本文的基本思路与内容安排 本文研究基本思路：首先，在系统论述和评价政府失灵理论、第三方管理理论、福利 多元理论以及合作主义理论的基础上，通过深入分析目前我国农村养老保障的几种主要形 式及其缺陷、非营利组织参与农村养老保障的重要意义来说明非营利组织参与农村养老保 障的必要性。其次，通过综合分析我国非营利组织自身发展现状、外部环境以及国外的成 功经验来论证非营利组织参与农村养老保障的可行性，在此基础上构建符合我国农村实际 的、可操作性强的非营利组织参与农村养老保障的运行模式，并对相关配套制度的完善提 出建议。最后，对苏州某地的农村社会养老保障和非营利组织参与问题进行实证分析，总 结其经验，作者得出本文的结论。 武汉科技大学 硕士学位论文第5 页 在上述思路的支配下，本文的内容安排如下： 第一章“引言”。 第二章“非营利组织参与农村养老保障理论研究”。通过对学者就政府失灵理论、合作 主义理论、福利多元理论、第三方管理理论中关于非营利组织提供公共物品的重要成果进 行概括与分析，理清研究思路以此来展开研究。这部分是本文的理论基础。 第三章“非营利组织参与农村养老保障必要性分析”。首先对我国农村养老保障的现状 与矛盾进行了分析，其次阐述了非营利组织参与农村养老保障的重要意义。 第四章“非营利组织参与农村养老保障可行性分析”。先后分析了我国非营利组织的发 展现状、非营利组织参与农村养老保障的外部条件的成就以及其他国家的成功经验，以此 来证明目前我国非营利组织参与农村养老保障的可行性。 第五章“非营利组织参与农村养老保障模式构建”。从组织形式、具体内容、资金的筹 集以及与政府关系的构建等几个方面来构建非营利组织参与农村养老保障模式。 第六章“非营利组织参与农村养老保障配套制度的完善”。主要分析了应该从改善非营 利组织参与农村养老保障的环境、加强对非营利组织参与农村养老保障的支持以及提升非 营利组织参与农村养老保障的自身能力等几个方面来促进非营利组织更好的参与农村养 老保障。 第七章“实证分析”。通过对苏州某地的农村社会养老保障和非营利组织参与问题进行 实证分析，总结其经验，再次论证了非营利组织参与农村养老保障的可行性与非营利组织 在农村养老保障方面所能发挥的重要作用。 最后是“结束语”。对全文做最后总结，并点出本文不足之处，留待以后笔者做进一步 的研究。 1 3 2 本文的研究方法 研究方法主要有文献分析法、个案分析法、理论联系实践分析法与系统分析法。 ( 1 ) 文献分析法。应用文献分析方法对我国非营利组织的发展与参与农村社会养老 保障的模式进行探讨，寻找本研究的创新点。 ( 2 ) 个案分析法。采用个案调查和案例分析方法，对非营利组织参与农村社会养老 保障进行较为深入的剖析与探讨。 ( 3 ) 理论联系实践分析法。本文运用社会资本理论、人口学理论、社会保障理论以 及公共管理理论结合农村社区的实际情况包括农村地区成员、组织及农村地区整体情况， 对如何实施非营利组织参与农村养老保障进行探讨。 ( 4 ) 系统分析方法。将非营利组织引入农村养老保障的构建，涉及的内容相当广泛。 本文运用“微观一中观一宏观”的三维分析框架，探讨如何培育和构建这一体系与运作模 式，以期推动农村养老制度的实施与完善。各个层次的社会资本需要相互拾遗补缺，相互 支持合作，而不是相互替代的关系。因此，系统分析法是本文的重要研究方法。 第6 页武汉科技大学硕士学位论文 1 3 3 本文的创新点与有待进一步研究的问题 本文的创新点主要有以下几点： 第一，理论界对非营利组织提供公共物品的研究已取得重要的成果，但对非营利组织 参与农村养老保障的理论分析和实际操作却缺乏系统的研究，本文在前人研究成果的基础 上，大胆地提出让非营利组织参与农村养老保障的主张，从微观和实务层面来完善和补充 前人的研究。 第二，在对非营利组织参与农村养老保障的必要性与可行性进行分析的基础上，根据 我国的具体情况提出适合我国农村的非营利组织参与农村养老保障的模式。 第三，通过对苏州某地的农村社会养老保障和非营利组织参与问题进行实证分析，总 结其经验，再次论证了非营利组织参与农村养老保障的可行性与非营利组织在农村养老保 障方面所能发挥的重要作用。 尽管如此，本文的分析只不过是对非营利组织参与农村养老保障问题的初步性探索而 已。受时间、篇幅、精力、水平的限制，还有许多问题( 怎样拓宽非营利组织在农村社会 养老保障中的参与渠道以及怎样评估非营利组织参与社会保障的绩效等) ，都还有待于以 后进行更深入的研究。 武汉科技大学 硕士学位论文第7 页 第二章非营利组织参与农村养老保障理论研究 2 1 政府失灵理论中关于非营利组织提供公共产品的思想 政府失灵理论认为，由于公共物品自身的的非排他性和非营利性决定了其不能像私人 物品那样由市场自由供给，但是政府在提供公共物品时由于其自身的缺陷存在很多的问 题，主要表现在：一高成本低效率并存。由于受到一系列法律的约束以及自身庞大的科层 机构的限制，政府在提供公共物品时就难免会出现高成本低效率的现象。二公共物品的浪 费。政府在提供公共物品时存在单一性的缺点，无法满足社会对公共物品多样性的要求， 由此会导致公共物品的浪费。三是政府行为失范。在公共物品提供领域，政府处于垄断地 位，缺乏竞争压力，并且由于“理性经济人”的缘故，政府官员可能会出现假公济私、滥 用职权的现象，这将必然导致政府行政规模膨胀、预算经费增加等问题，而这些都必将影 响公共物品的有效供给。， 由于政府在提供公共物品方面存在的缺陷，政府失灵理论主张在公共物品领域引进竞 争机制，提供政府效率，克服政府腐败，从而有效的为社会提供公共物品。但是这并不意 味着应当将市场引入公共物品的供给机制，因为市场在提供公共物品时存在着先天的缺 陷，这决定了公共物品不能由市场机构来提供。 由于同时存在政府的高成本、低效率与市场的先天缺陷，这就要求在公共物品提供领 域还要由别的机制来发挥作用，这为非营利组织提供公共物品提供了理论基础。 2 2 第三方管理理论中关于非营利组织提供公共产品的思想 该理论由美国著名非营利组织研究专家萨拉蒙提出。他认为政府应该主要在资金和指 导方面发挥自己的作用，而在提供具体的社会服务时( 如社会保障服务) ，政府应该更多 的依靠大量的第三方机构非营利组织来实施其服务职能，由此出现了“第三方管理模 式。在这种管理方式中，“政府与第三方分享在公共基金和公共权威运用上的处理权。政 府在福利项目提供中更多的是充任管理者的功能，而把相当程度的处理权留给了非政府部 门”。4 通过这种模式，政府与非营利组织之间建立了合作与互补关系，既可以保持较小的 政府规模，避免克制政府机构的臃肿，又能够获得足够的资源开展公共服务，完成公共服 务提供的责任。 这一理论更加认可了非营利组织先于政府的社会公共服务的职能，而农村养老保障这 一公共物品的提供也可看作是非营利组织的先天职能，可以由政府和非营利组织通过合作 的方式来完成。 3 腾世华公共物品非营利组织提供的可行性研究【j 】北京行政学院学报，2 0 0 3 1 4 田凯西方非营利组织理论评述【j 】中国行政管理，2 0 0 3 6 第8 页武汉科技大学 硕士学位论文 2 3 福利多元理论中关于非营利组织提供公共产品的思想 2 0 世纪7 0 年代的西方福利国家产生了所谓的福利危机，由此引发了对社会保障是究 竟应该是谁的责任以及责任应该如何分担的讨论，福利多元主义也由此兴起。分权和参与 是福利多元主义的两个重要理念。分权强调的不仅仅是福利部门的行政权由中央政府分给 地方政府，还强调要从地方政府分给社区，由公共部门分给非公共部门。参与则强调非营 利组织可以通过各种途径参与福利服务的各项具体内容。 林闽钢教授指出：福利多元主义主张社会保障的责任应由公共部门、营利组织、非营 利组织、家庭与社区四个部门共同来负担，主张减少政府在社会福利直接供给中的角色， 逐渐转变为福利服务的规范者、福利服务的购买者、物品管理与仲裁者，以及促使其他部 门从事服务供给的角色。福利多元主义理论强调非营利组织与政府在社会福利领域互补， 共同防止市场的在该领域的过度扩张。认为非营利组织具有整合福利服务、促进福利的供 给效率，满足福利需求的变化等功能。非营利组织可以参与社会福利的提供或规划，福利 消费者也可以和福利提供者共同参与决策。s 2 4 合作主义理论中关于非营利组织提供公共产品的思想 由埃斯平安德森提出。该理论认为，国家负责制定有关公民福利生活诸领域内系统 而明确的政策，在诸如社会安全方面承担巨大责任，但是大部分社会保障服务，特别是个 人服务则应交由各种社会组织主要是非营利组织来负责。6 合作主义模式的显著特征在于 “团结”和“补助”，国家不直接负责社会保障的提供，而是鼓励与支持社会力量进行提供， 对满意服务给予补贴。合作主义模式将公民整体的社会保障服务依托于社会部门减轻了国 家的负担，使公民对社会保障需要的满足能够达到较为普遍和全面的程度。 5 林闽钢、王章佩福利多元化视野中的非营利组织研究【j 】社会科学研究，2 0 0 1 6 6 成志刚、刘丽华论我国非营利组织参与社会保障的理论依据 j 】经济研究，2 0 0 6 4 武汉科技大学 硕士学位论文第9 页 第三章非营利组织参与农村养老保障必要性分析 3 1 我国农村养老保障的现状与矛盾分析 随着人口老龄化进程的加快，我国的老年人口的数量不断攀升。根据最新数据显示， 中国6 0 岁及以上老年人口2 0 0 7 年底已达到1 5 3 亿人，占总人口的1 1 6 。7 这已超过国 际老龄社会的l o 的标准，而其中农村老年人口占很大的比例。在构建“和谐社会 、建 设社会主义新农村的时代背景下，面对农村人口老龄化的严峻形势，首先要解决的问题就 是农村的养老问题。我国农村养老保障制度的基本框架系以家庭养老为主，其他保障方式 为辅。目前农村主要的养老模式有： 3 1 1 传统家庭养老保障模式 千百年来，家庭养老一直是中国农村最普遍的养老方式。家庭是以婚姻关系为基础、 以血缘关系和收养关系为纽带的人类再生产的基本单位和人们共同生活的基本社会组织 形式。家庭养老在解决老年人养老保障问题方面发挥着至关重要的作用。家庭养老建立在 血缘、亲缘关系的基础之上，主要是指以家庭为基本单位，由家庭成员向家中老人提供经 济供养、生活照料、精神慰藉等养老资源的一种养老模式。这种养老模式与家庭的规模及 收入状况相关联，是在家庭内部进行代际交换的“反哺式 养老。这是我国历史最为悠久， 最为传统的一种养老模式，也是目前农村社会最基本的养老模式。 家庭养老的重要性体现在其不仅能够为老人提供衣食住行等方面的养老资源，而且对 于满足老年人的情感需求也起着不可替代的作用。这种养老方式成本较低，在社会养老资 源仍然较为缺乏和农村人口老龄化不断加剧的现实矛盾中，这种养老模式是有价值的，且 在将来的时间里，家庭养老仍将继续起作用。 但是在社会转型和人口老龄化进程加快的大背景下，家庭养老模式面临着严峻的挑 战。具体体现在： ( 1 ) 家庭结构的核心化，小型化，老年人口抚养比8 上升，家庭养老负担沉重。计划 生育政策的实施，使少子化越来越成为一种趋势，家庭规模小型化、核心化趋势日渐明显。 再加上人口寿命的延长，人口老龄化、高龄化趋势在农村更为突出。老年人口抚养比呈上 升趋势。而农民的家庭收入水平较低，可支配收入较少，家庭财产安排中用于养老保障的 部分不多。家庭规模的缩小首先改变了传统大家庭相互扶助和相互依存的结构关系，老年 人比例的上升使得养老成为现代家庭的沉重负担。 ( 2 ) 社会居住生活方式的变化。代际间居住距离空间的接近不仅有利于家庭成员之 间相互支持，特别是为老年人提供生活照料，也会促进代际间的交往和感情的亲近。但是， 7 国家统计局人口和就业统计司中国劳动统计年鉴2 0 0 8 8 也称老年人口抚养系数。指某一人口中老年人口数与劳动年龄人口数之比。通常用百分比表示。用以表明每1 0 0 名劳 动年龄人口要负担多少名老年人。老年人口抚养比是从经济角度反映人口老化社会后果的指标之一 第1 0 页武汉科技大学硕士学位论文 在现代农村，两代人分开居住的生活方式越来越普遍，这样，从空间上隔离了养老资源。 ( 3 ) 农村劳动力的流动速度加快，尤其是农村妇女的流出，致使老人的生活照料和 精神慰藉等养老资源的供给变少。随着工业化、城市化的发展，农村剩余劳动力人口不断 的向外转移，进城务工的劳动力越来越多，这其中还包括许多农村妇女。由于妇女在家庭 中承担着主要照顾者的角色，当越来越多的农村妇女流入劳动力市场、流向城市，她们能 为老人提供的养老资源尤其是生活照料和精神慰藉这两种养老资源就很有限。 ( 4 ) 现代生活方式和价值观念使传统的孝道文化观念弱化。孝道文化是中国传统文 化中的瑰宝，但是随着中国农村在社会结构、社会生活、人们的人生观和世界观等方面发 生了巨大的变化后，传统孝道文化存在弱化的趋势。年轻人受外界的生活方式、价值观念 和信息的影响，崇尚年轻、追求时尚、彰显个性、追求利益等价值观念也潜入到了农村生 活中的方方面面。生活方式的变更使许多人不再依赖家庭，人们不再像从前那样看重家庭 和个人的责任，而更注重追求自己的成功和个人的幸福。因此，他们的传统伦理道德观念 逐渐淡化，传统孝道观所极力推崇的尊老、敬老、养老的价值观念也日渐淡薄。在他们看 来，接受父辈的赠予是天经地义的，不愿履行赡养父母的义务。2 0 0 5 年l o 月至1 2 月黑 龙江省人大代表翟玉和率7 人普查组自费普查全国农村孝道现状。通过对3 l 省4 6 县7 2 村1 0 4 0 1 人的调查，结果显示：5 3 的儿女对父母感情麻木。9 其最直接的后果是家庭养 老纠纷增多，养老质量参差不齐。 ( 5 ) “重子女轻老人 的现象屡见不鲜。目前，许多子女对自己的下一代往往寄予厚 望，无论在感情方面还是生活照顾方面，都存在着“重幼轻老的倾向。相比较而言，用 于孝敬老人、赡养老人的时间、精力显然就被挤占了，对老年父母的心理健康和实际的生 活质量都产生了负面影响。 这些因素的共同作用造成代际支持网络的功能下降，老人通过家庭所获得的养老资源 正在减少和削弱，最终导致老年人的生活质量降低。 3 1 2 土地养老保障模式及其评价 对农民来说，土地具有生产资料和生活保障的双重功能。因而，农民将土地作为规避 生活风险的一种手段。所谓的土地养老保障是指通过土地所获得的收益来维持晚年的基本 生活。然而，受诸多因素的影响，土地的养老保障功能呈弱化趋势。 首先，土地收益在农民家庭收入中所占比重降低。土地的养老保障功能主要取决于土 地所带来的收益。然而，由于多种因素的影响，农民的土地收益占家庭收入的比重下降。 一方面由于农药、化肥等的不合理使用，使得耕地的质量下降，农作物的产量不高。另一 方面，农用生产资料的价格居高不下，而农产品的价格则持续走低，农业生产出现了投入 与产出倒挂的现象，农民种地所获得的收益较低，甚至亏本。 其次，土地的保障功能具有不稳定性。农业生产的季节性较强，对自然环境的依赖性 也强。我国是一个自然灾害( 如台风等) 频发的国家，尤其是近年来又受世界生态恶化的影 9 苏孜、王宁郎农村社会保障存在的问题与对策【j 】财会研究，2 0 0 6 3 武汉科技大学 硕士学位论文第11 页 响，农业生产面临的风险系数同益增加。因此，土地的保障功能在现在具有很大的不稳定 性，不能持续、稳定的对农村老年人口的生活提供保障。 再次，土地的保障功能受到国民经济结构调整的制约。一方面，我国农村实行家庭联 产承包责任制，农民经营土地都是分散经营，不具备规模效应，小规模的家庭农业经济投 入产出比极低。另一方面，我国加入w t o 也给农业带来较大的冲击，外国先进农产品的 不断涌进，严重打击我国的农业生产，影响了农民的经济收入，从而降低了土地对农民的 生活保障功能。 最后，人地矛盾凸显，农民人均占有耕地数量不断减少。随着市场经济的快速发展、 工业化和城镇化进程的加快，农民所能够占有的耕地面积减少，甚至有的农民就没有土地。 目前，我国失地农民人数超过4 0 0 0 万，并且以每年3 0 0 万的速度在增加1 0 。由此可见“土 地养老”的保障功能呈现出弱化趋势。 因此，在我国，农民依靠土地养老面临的各种风险，不仅大于发达国家，而且大于其 他发展中国家，土地对于农民来说，仅仅只是一个附带风险的初级保障，要建设“和谐社 会 以及社会主义新农村，我们必须寻找新的路径。 3 1 3 “五保供养一模式及其评价 我国的五保供养制度形成于2 0 世纪5 0 年代中期，主要是指对无法定扶养义务人，或 者虽有法定扶养义务人，但是扶养义务人无扶养能力的、无劳动能力的、无生活来源的老 年人、残疾人和未成年人在吃、穿、住、医、葬等方面给予的生活照顾和物质帮助。农村 的“五保供养”制度对于保障五保老人的基本生活和促进农村经济发展与社会稳定发挥了 一定的作用，但是农村“五保 老人供养制度也面临着许多的困难和问题。 一是保障范围较小，许多符合五保供养条件的老人没有纳入供养范围，“应保未保 的问题突出。根据民政部救灾救济司统计，截至2 0 0 2 年底，全国农村“五保”供养有5 7 0 3 7 万人，约占全国农业人口的o 6 。其中，真正获得保障的只有2 9 6 8 2 万人，占农业人口 的0 3 9 ，仅占应保对象的5 2 0 4 即有近一半的“五保对象没有获得相应的保障。二 是一些地区政府投入资金不足，供养经费难以保证，供养标准普遍较低，对于老人的保障 水平还处于“济贫助困”的状态。根据农村五保供养工作条例第十条规定，“五保 供 养的实际标准不应低于当地村民的一般生活水平。但事实上这个标准都远远没有达到。以 安徽省为例，1 9 9 9 年税费改革前，安徽省五保户平均供养标准为：集中供养1 4 8 9 元年人， 分散供养1 0 8 0 元年人。而在税费改革的第一年，即2 0 0 0 年，供养标准普遍下降，全省 集中供养年人均标准为1 4 0 4 元，分散供养年人均标准为8 3 3 6 元，均低于当地农民年人 均收入1 9 2 0 元的水平，即使在2 0 0 2 年加上了省级转移支付的资金，集中供养和分散供养 的标准也只有年人均1 6 7 4 元和1 1 5 0 元。三是随着农村人口老龄化进程的加快，五保供养 服务机构的建设不能满足需求，农村的五保供养主要采取分散供养的方式。截止到2 0 0 2 1 0 银发浪潮下考问农村养老难【j 】半月谈，2 0 0 8 9 第1 2 页武汉科技大学硕士学位论文 年底，全国农村分散供养的五保人员已达2 3 6 7 4 5 4 人，占全部五保供养人数的7 9 8 。u 四是地区供养负担不平衡。在经济发展较快，生活水平较高的地区，“五保供养”工作做得 比较好，而在经济落后地区，由于经济发展缓慢，居民生活水平普遍较低，政府和村集体 的财力难于全面落实“五保供养的标准及内容。五是“五保供养 的内容大大缩水。“五 保”的内容为“保吃、保穿、保住、保医、保葬 ，但在许多地区，“五保”实际上已经蜕 变为“两保( 保吃、保葬) ，甚至“一保”( 保吃) 。六是“五保”老人的同常生活照料被 忽视。农村五保对象中，年龄偏大、生活处于半自理或完全不能自理的人员较多，他们的 日常生活照料问题比较突出。 3 2 非营利组织参与农村养老保障的重要意义 非营利组织参与农村养老保障能够广泛吸纳农村的社会养老资源，集公益性、服务性、 灵活性、竞争性于一身，可以大大降低解决养老问题的社会成本，在农村养老服务方面， 它有着政府、企业和个人都无法替代的优势。具体讲，非营利组织参与农村养老保障有着 以下几个方面的重要意义： ( 1 ) 非营利组织参与农村养老保障体现了农村养老方式的革新 非营利组织代表着一种独立的平衡力量，引导社会向由市场、政府、非营利部门组成 的三元社会结构的方向转型。非营利养老机构的规模虽然有时比不上国办福利院，但它们 数量众多，更重要的是体现着农村养老社会化的趋势。非营利组织是一种组织创新，当政 府与家庭在农村老年人供养体系中失灵时，面对不断增长的养老需求，这种新型的农村养 老方式就产生了。 ( 2 ) 非营利组织参与农村养老保障弥补了农村家庭养老功能的不足 非营利养老机构的出现，迅速增加了农村养老服务的供给，缓解了日趋尖锐的农村养 老事业的供求矛盾。随着我国农村“四二一 家庭、“空巢”家庭等现象的增多，传统上 由家庭提供的老年人生活照料、精神慰藉等功能逐渐削弱。许多老人是因为以下三点原因 选择机构养老的：第一因生活不能自理，亲属照顾有困难，雇不起保姆活着照顾不好而选 择机构养老；第二是为了消除心理上的孤独感，使心情更愉快而选择机构养老；最后是有 些农村老人因现有住房条件太差，为了改善居住条件而选择机构养老。这几方面的需求如 果在农村传统的养老方式下，是很难得到满足的。非营利养老机构是应时而生，因需而存。 ( 3 ) 非营利组织参与