（公共管理专业论文）政府投资项目代建制管理问题研究.pdf

公共管理顶f j 学位论文 摘要 我国政府建设项目投资迅速增长的同时，政府投资项目的管理问题也日益受 到社会和公众的密切关注：投资失控、管理专业化水平低、管理成本高和滋生腐 败等。为了解决这些问题，我国在不断完善政府投资决策和监管机制的同时，也 在不断探索更为有效的政府投资项目管理模式。本论文从政府投资项目代建制的 理论基础出发，采用实证研究、文献分析、系统分析等方法，分析了政府投资项 目管理与代建制的内涵和特征，依据公共管理学理论和法学理论，考察了政府投 资项目管理模式的改革历程，并对历史上我国政府投资项目采用的各种管理模式 进行了比较分析，经过对上海、深圳、重庆这些试行代建制的典型模式进行比较， 总结我国政府投资项目代建制的优势，进一步明确了我国政府投资项目管理模式 的代建制取向。 本文考察了其他国家或地区美国、英国、日本、德国等的代建制管理模 式，并与我国的代建制管理模式进行了比较，分析了我国政府投资项目代建制中 存在的问题。在此基础上，提出了进一步完善我国政府投资项目代建制的对策。 首先就是制定代建制相关政策，确定其合法地位；其次是完善代建制实施环节的 管理，如完善代建制相关制度、修订代建制配套制度、完善代建制实施细则；最 后要创新代建制的监督体制。在本论文的最后，结合新华社湖南分社办公楼代建 情况及湖南省社科院综合楼代建情况，对我国政府投资项目管理的代建制运行进 行了实证分析，证明了代建制作为政府投资项目管理模式的创新，是符合市场经 济发展要求的。 关键词：政府投资项目；代建制；对策 i i a b s t r a c t w i t ht h ef a s tg r o w t ho fc o n s t r u c t i o n p r o j e c t si n v e s t e db yg o v e r n m e n t s ，t h e a d m i n i s t r a t i o no ft h ef o r e m e n t i o n e dp r o j e c t si sb e c o m i n gt h ed e e pc o n c e r n sa m o n g t h ec h i n e s es o c i e t ya n di t sc i t i z e n s ：i n v e s t m e n ts p i l l i n go v e ri t so r i g i n a lb u d g e t ，l o w l e v e l p r o f e s s i o n a lm a n a g e m e n t ，e x c e s s i v ec o s to fm a n a g e m e n ta n d b r e e d i n g c o r r u p t i o n 。i no r d e rt os o l v et h o s ep r o b l e m s ，o u rc o u n t r ys h o u l dp e r f e c tt h e d e c i s i o n - m a k i n gi n s t i t u t i o n so nt h eg o v e r n m e n t a li n v e s t m e n ta n d s u p e r v i s i o n m e c h a n i s mc o n t i n u o u s l ya sw e l la se x p l o r ee n d l e s s l ym o r ee f f e c t i v ea d m i n i s t r a t i o n m o d e sa g a i n s tt h ep r o j e c t si n v e s t e db yg o v e r n m e n t s 。t h i st h e s i s b e g i n sf r o mt h e t h e o r e t i c a lb a s i so fe n t r u s t e dc o n s t r u c t i o n s y s t e m f o rt h ep r o j e c t si n v e s t e d b y g o v e r n m e n t s ，i nt h ea f t e r m a t ho fa d o p t i n gt h em e t h o d so fs u b s t a n t i v es t u d y , d o c u m e n t s a n a l y s i sa n ds y s t e m a t i ca n a l y s i s ，a n a l y z e st h ec o n n o t a t i o na n dc h a r a c t e r i s t i c so f p r o j e c ta d m i n i s t r a t i o no fg o v e r n m e n t a li n v e s t m e n tw i t ht h ee n t r u s t e dc o n s t r u c t i o n s y s t e m ，c o m p l y i n gw i t ht h e o r i e so fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dl a w , o b s e r v e sa n d s t u d i e st h er e f o r m i n gp r o c e s s e so fm a n a g e m e n tm o d e so fp r o j e c t si n v e s t e d b y g o v e r n m e n t s ，a f t e rt h a t ，c a r r i e so u tc o m p a r a t i v ea n a l y s i so nt h ep r e v i o u sm a n a g e m e n t m o d e sa d o p t e db y g o v e r n m e n t s ，嬲w e l la sc o m p a r e sw i t ht h em o d e l i n gm o d e s i m p l e m e n t e de x p e r i m e n t a l l yi ns h a n g h a i ，s h e n z h e na n dc h o n g q i n g ，t h e ns u m su pt h e a d v a n t a g e so fe n t r u s t e dc o n s t r u c t i o ns y s t e m s ，f u r t h e rc l a r i f i e st h eo r i e n t a t i o no f e n t r u s t e dc o n s t r u c t i o n s y s t e m f o rm a n a g e m e n tm o d eo f p r o j e c ti n v e s t e d b y g o v e m m e n t s t h i sa r t i c l es t u d i e st h ee n t r u s t e dc o n s t r u c t i o ns y s t e m sa m o n go t h e rc o u n t r i e s a n dr e g i o n s t h eu n i t e ds t a t e s ，g r e a tb r i t a i n ，j a p a n ，g e r m a n ya n ds oo n ，a tt h es a m e t i m ec o m p a r e sw i t hm a n a g e m e n tm o d eo fe n t r u s t e dc o n s t r u c t i o ns y s t e m si nc h i n a 。 a n da n a l y z e st h ep r o b l e m so fe n t r u s t e dc o n s t r u c t i o ns y s t e m s t h e n ，b a s e do nt h e f o r e - m e n t i o n e ds t u d i e sa n da n a l y s i s ，t h ea u t h o rp u t sf o r w a r dac o u n t e r m e a s u r et o f u r t h e r p e r f e c tt h ee n t r u s t e dc o n s t r u c t i o n s y s t e m f o r p r o j e c t si n v e s t e db y g o v e r n m e n t s 。f i r s t l y , f o r m u l a t e sr e l a t e dp o l i c i e so ne n t r u s t e dc o n s t r u c t i o ns y s t e m ， e s t a b l i s h e si t sl e g a ls t a t u s ；s e c o n d l yp e r f e c t st h e m a n a g e m e n td u r i n gt h ep r o c e d u r e so f i m p l e m e n t a t i o n ，p e r f e c t i n g r e l a t e d s y s t e m s ，r e v i s i n ga u x i l i a r yr u l e s ，p e r f e c t i n g d e t a i l e dr u l e sf o ri m p l e m e n t a t i o n ；f i n a l l yi n i t i a t e st h es u p e r v i s i o ni n s t i t u t e s 。t oe n d t h i st h e s i s ，t h ea u t h o rc a r r i e so u ts u b s t a n t i v ea n a l y s i so nt h eo p e r a t i o no fe n t r u s t e d i i i 公其管理硕i ：学位论文 c o n s t r u c t i o ns y s t e mc o m b i n e dw i t h t h et w oe x p e r i m e n t a lp r o j e c t s ，o n ei st h eo f f i c eb u i l d i n go fh u n a nb r a n c ho f x i n h u an e w sa g e n c y ，t h eo t h e ri st h ec o m p r e h e n s i v eb u i l d i n go fh u n a ns o c i a l s c i e n c ea c a d e m y , p r o v e st h ee n t r u s t e dc o n s t r u c t i o ns y s t e mi st h ec r e a t i o no f m a n a g e m e n tm o d ef o rp r o j e c ti n v e s t e db yg o v e r n m e n t ，w h i c hi si nc o m p l i a n c ew i t h t h ed e v e l o p m e n tr e q u i r e m e n t so fm a r k e te c o n o m y k e yw o r d s ：p r o j e c ti n v e s t e db yg o v e r n m e n t ；t h ee n t r u s t e dc o n s t r u c t i o ns y s t e m ； c o u n t e r m e a s u r e i v 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特另t i , d n 以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 它个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名：弋獬日期渺年纱月 i 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 善嘉蓁霎：一1导师签名：i狮教 日期：夕口矿9 年，尹月矿e 1 日期：似庐1 月厂日 公共管理硕l j 学位论文 第1 章绪论 1 1 选题背景和意义 1 1 1 选题背景 经济学研究证明，政府投资项目是一个国家经济起飞的前提和保障。中国改 革开放的历史，是经济起飞的历史，也是政府投资项目快速发展的历史。这些年 来，我国为了适应国际国内经济形势的需要，采取了积极的财政政策，政府投资 力度进一步加大。我国基础设施建设投资“十五 期间一直保持在超过3 万亿的 年平均水平，政府投资保持年均6 0 0 0 亿的水平；“十一五”期间政府投资更是又 上一层楼，仅铁路投资( 2 0 0 4 2 0 0 6 年) 政府投资就年均高达1 0 0 0 亿元。可以预计， 至少到2 0 2 0 年，我国将持续地进行世界上几乎是最大规模的工程建设。如此巨大 的投资，其投资决策、管理、建设、运营维护的重要意义可想而知。 然而，在政府建设项目投资迅速增长的同时，政府投资项目中存在的一些问 题却令人不安：据统计，9 0 工程超支，超支幅度达4 0 以上，“三超”工程之多 令人惊讶不已；“马拉松”、“半拉子”、“豆腐渣”、“烂尾”工程令人痛心不已；政 府投资成为被“挪、”“占 、“贪 、“拿”的“唐僧肉 ，贪污腐败之严重令人痛恨 不已。显然，政府投资项目的管理问题和资金控制问题日益受到社会和公众的密 切关注。另外，作为w t o 成员方之一，我国必须遵守w t o 的各项协定，其中与 政府投资有关的主要规定有服务贸易总协定和政府采购协定( 目前我国尚 未加入该协定，虽只有少数发达国家参加，但极有可能在为期不远的时期内成为 具有普遍约束力的协议) ，为了适应w t o 的要求，也必须对我国政府投资项目的 管理问题和资金控制问题进行研究和探索。 我国政府投资项目管理的诸多不良状况，引起了中央和地方政府的高度关注。 为了切实解决这些问题，我国逐步采取了如下一些措施： ( 1 ) 国家把投资体制改革作为重点，在1 9 7 9 2 0 0 4 年的2 0 多年间颁布了4 0 多 项与投资体制相关的法规和文件。 其中，1 9 9 3 年颁布的关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定首次 将投资项目划分为“公益性、基础性和经营性 三类，要求对不同类型项目采用 不同的管理方式：公益性项目由政府投资建设；基础性项目以政府投资为主，广 泛吸引企业和外资参与；经营性项目由企业投资建设【l 】。该决定更合理地将政府 投资的范围界定为关系国家安全以及市场不能有效配置资源的经济和社会领域。 随着投资体制改革的深入，政府投资的方式也有所扩展。起初，政府投资的 政府投资项目代建制管理问题研究 方式主要为直接投资和资本金注入两种，政府投资项目与财政性建设资金投资项 目的范围可等同。依据财政部财政性基本建设资金投资项目工程预、决算审查 操作规程，政府投资项目是指经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设 资金投资或部分投资的项引2 1 。2 0 0 4 年，国务院关于投资体制改革的决定又补 充了投资补助、转贷和贴息等政府投资方式，并提出“要针对不同的资金类型和 资金运用方式，确定相应的管理办法【3 】，体现了对不同类型项目采用不同管理模 式的清晰思路。 ( 2 ) 我国在不断完善政府投资决策和监管机制的同时，也在不断探索更有效的 政府投资项目管理模式。 在计划经济阶段，政府投资项目管理所采用的两种主要模式一自建模式和工 程指挥部模式，都存在权力过于集中、资金易被浪费或挪用以及超支责任难以追 究的投资预算软约束问题。 在体制转轨阶段，国家出台了一系列改革措施，旨在强化政府投资项目中的 责任机制，改善项目管理效果。其中，国家计划委员会于1 9 9 2 年颁布了关于建 设项目实行业主责任制的暂行规定，要求建设项目的业主单位对项目实施的全过 程负责【4 】；又于1 9 9 6 年颁布了关于实行建设项目法人责任制的暂行规定，要 求国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须按中华人民共和国公司 法组建项目法人【5 j 。然而，项目法人责任制这种市场化运作方式虽在经营性项 目中建立了有效的激励和约束机制，却不能解决非经营性项目中管理专业化水平 不高和投资预算软约束等问题。 随着市场经济体制改革的深入，国家计委、建设部和财政部一直积极进行非 经营性政府投资项目管理模式改革的探索。财政部主张对政府工程项目实行适度 集中的政府采购模式，2 0 0 2 年颁布的中华人民共和国政府采购法就将工程纳 入了政府采购的范卧6 1 。建设部在经过一些课题研究和国内外考察之后，也支持 政府采购模式，并主张由建设行政主管部门作为政府投资工程的主管部门。但是， 国家计委作为由国务院“三定”( 定职能、定机构、定编制) 方案明确的政府投资主 管部门，反对组建集中机构管理的方式，而主张采用厦门市、北京市和上海市等 地从1 9 9 3 年开始探索的市场化的代建制方式。 ( 3 ) 2 0 0 4 年，国务院关于投资体制改革的决定明确提出对非经营性政府投 资项目加快推行“代建制”。 该决定规定：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制，即通过招标等方 式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期， 竣工验收后移交给使用单位。 在中央政策的推动下，代建制的发展由在部分地区小规模试点变成了在全国 范围内大规模推行。大部分地区已经开始实行代建制。截至2 0 0 6 年1 月，在4 7 公共管理硕i j 学位论文 个省、自治区、直辖市、计划单列市和副省级省会城市中，已有3 2 个开始了代建 制取向的改革工作，占6 8 1 7 j 。 1 1 2 选题意义 首先，明确代建制的概念，消除人们对代建制认识上的分歧；阐述代建制的 特征，促使人们认识代建制的优点和不足；论证代建制实行的理论依据，为代建 制的推行提供有力的支持。 其次，为改进代建制组织方式和政府监管体制提供建议，将有助于合理界定 政府职能，协调不同机构的监管职责，增强政府监管的独立性和权威性，保障代 建项目的顺利实施。 再次，有助于代建制在湖南省范围内的推行。湖南作为起步稍晚的一个省， 在政府投资项目中推行代建制模式才刚刚开始。本文通过对北京、厦门、上海和 重庆等地推行代建制情况的比较和研究，将提出有针对性的推行代建制的策略， 有助于纠正不实事求是、盲目推行代建制的做法。 1 2 文献综述 1 2 1 国内文献综述 国内文献可分为三类：第一类是对我国政府投资项目管理模式的研究：第二 类是对其他国家及地区公共工程管理模式的介绍和分析；第三类是对我国政府投 资项目代建制的研究。 政府投资项目管理模式，从2 0 0 1 年开始成为政府、企业和学术界研究的热点。 在政府投资项目管理改革的探索中，相关政府部门的政策研究人员或管理人员是 重要研究群体。这些政府人员或介绍不同地区的改革做法，或探讨政府投资项目 监管的某一方面问题，如项目决策、审计和稽查等，紧密联系实际情况，具有较 强的针对性。 为了解地方开展政府投资工程组织实施方式改革的情况，2 0 0 3 年建设部先后 组织人员到深圳、珠海和厦门进行调研，介绍和分析了深圳和珠海的工务局模式 以及厦门的代建制模式【8 ，9 1 。深圳市建设局的胡建文( 2 0 0 2 年) 比较和分析了临时 型、基建处室型、代建型、事业单位型、项目法人型和政府部门型等几种主要的 政府投资项目管理模式【1 0 】。珠海市政府投资建设工程管理中心提出了明确政府投 资的责任主体，完善管理规章制度，特别是投资问责制和审计制度等建议【1 1 】。 全国人民代表大会财政经济委员会经济室的李命志( 2 0 0 6 年) 提出，完善政府 投资项目监督机制，包括人民代表大会监督、设计监督、社会监督和党的纪律监 督；重视建立长效管理机制，包括政府投资管理分工机制、政府投资责任追究制 度和重大项目稽查制度等【1 2 】。湖北省仙桃市人民代表大会常务委员会的荣延舫和 3 政府投资项目代建制管理问题研究 荣浩( 2 0 0 5 年) 分析了人民代表大会对政府投资项目监管存在的“决策审查不严、 实施监督不力、竣工评估缺失 等缺陷，提出规范政府投资行为、加强对政府投 资计划审查以及督促审计和监察等改进措施【l 引。 国内学者对政府投资管理模式的研究大多侧重于理论研究或比较研究。其中， 天津理工学院造价工程师培训中心承接了建设部委托的“政府投资工程管理方式 改革研究”课题，并于2 0 0 2 年出版了政府投资项目管理模式研究，介绍了英 国和美国等发达国家的政府投资项目管理模式，并对政府投资项目的行政管理体 制、决策方法、建设方式和支付体系都进行了研究【l4 1 。 严玲和尹贻林( 2 0 0 3 年) 分析了我国非经营性政府投资项目管理中的弊端，比 较了上海模式与深圳模式的优缺点，提出了可供选择的政府投资项目管理的过度 模式【i5 1 。严玲和尹贻林( 2 0 0 3 年) 还介绍了发达国家和地区政府的投资项目组织管 理和监督的运行机制，探讨了我国政府投资项目代建制模式下，如何从资金、计 划和市场三个方面共同构建项目监管体系【l 引。 部分学者对政府投资项目管理模式进行了较好的综述和分析。黄霆和申立银 等( 2 0 0 5 年) 分析了我国政府投资项目管理中存在的问题及其原因，对政府投资项 目改革试行的工务局和代建制模式进行了分析，指出我国政府投资项目管理改革 需要一个合理的制度框架，仅依靠某一两项具体措施是不够的【1 7 】。张伟和朱宏亮 ( 2 0 0 5 年) 基于明晰政府与市场职能、发挥专业机构优势和建立权利制衡等原则， 对各种类型的政府工程管理模式进行了分析和比较，并以此为依据，提出公益性 项目推行代建制、准公益性项目采用项目法人制、经营性项目实行私人融资模式 的改革方向【1 8 】。范成方等( 2 0 0 6 年) 介绍了非经营性政府投资项目管理模式的现状 及其弊端，对比分析了深圳市和上海市两个典型地区的改革模式，建议我国各地 应根据咨询市场的培育情况来选择不同的政府投资项目管理模式【l 引。 李德全( 2 0 0 2 年) 对蒙古、英国、德国、日本和新加坡等国以及我国香港地区 的政府工程管理法规、机构和模式等程序进行了介绍，建议我国对政府投资工程 颁布专门法规和制定合同范本，实行集中采购 2 0 】。朱俊文和刘共清等( 2 0 0 2 年) 对 英国、美国、日本和德国等国以及我国香港地区的政府工程采购制度进行了介绍， 也主张实行集中采购【2 1 1 。孟宪海( 1 9 9 9 年) 接受了美国工程项目管理的做法：将工 程项目分为私人项目和公共项目，对公共工程项目依据联邦政府采购规章等 法规开展政府采购【2 2 1 。任树本和江显华( 2 0 0 1 年) 总结了美国政府投资工程监督机 构独立、监督程序制度化、重视信用管理和处罚层次分明等经验，针对我国政府 投资工程监管提出了实施全过程稽查、监管制度化和建立信用评价体系等建议【2 3 1 。 郝建新和尹贻林( 2 0 0 3 年) 将美国政府工程管理的特点概括为六个方面：一是范围 和分工明确；二是法规体系完善；三是集中化管理；四是严密的决策和实施程序； 五是政府对承包商的相对特权；六是政府工程的内外部监督机制【2 4 1 。 公共管理硕i j 学位论文 我国探讨代建制的文章数以百计，本文只选取其中观点较客观、较新颖的文 章加以综述。 国家发改委固定资产投资司的杨庆蔚( 2 0 0 6 年) 介绍了全国各地代建制实施的 具体情况和中央政府投资项目的代建制试点情况，在归纳代建制推行中遇到的主 要问题的基础上，对推行代建制提出了尽快出台代建制管理办法、完善代建制实 施组织机构以及培育代建市场等建议【2 5 】。这在一定程度上代表了国家发改委推进 代建制的改革思路。 国家重大项目稽查办的周国栋( 2 0 0 5 年) 分析了代建制的理论依据，阐述了代 建制改革的思路：代建制应向市场化和社会化方向发展，宜由专业化项目管理公 司承担代建项目。在总结北京市、上海市和厦门市等典型地区代建制做法的基础 上，他提出代建制实施的关键问题应包括发挥竞争机制确定代建单位、让代建单 位成为法人主体、加强项目前期工作、发挥使用单位监督作用以及重视工程担保 和保险，并提出了获取政府支持、完善相关法规、规范市场机制、积极消除各部 门的分歧以及建立有效的监督监查机制等建议【2 6 1 。周国栋和袁锡卿( 2 0 0 5 年) 认为， 政府集中代建模式不符合市场经济体制发展趋势，可能导致管理的低效率，易导 致权利寻租等，认为代建制的推行应坚持社会化、市场化和竞争性的方向 2 7 1 。徐 高鹏和王孝洋( 2 0 0 6 年) 探讨了政府投资项目代建单位的绩效考评机制，考评体系 包括绩效标准体系、考评内容和指标体系、评价方法等，考评制度包括奖惩制度、 绩效考评资源配置和实施机构等【2 引。 中国建筑工程总公司的张清林和董红梅( 2 0 0 4 年) 认为，代建制是政府投资体 制改革的亮点，它与传统模式的区别可归纳为“社会化、职业化、商业化”，代建 制推行应实现“政府监管、业主投资、代建管理、各负其责 的管理模式【2 引。北 京中招国发工程项目管理有限公司的康克龙( 2 0 0 5 年) 对代建制理论和实施等多个 方面问题进行了探讨，认为在代建制实行中，应通过市场机制选择代建单位，在 委托单位、使用单位和代建单位三方之间建立合同关系，并赋予代建单位建设期 项目法人的地位和权利【3 0 1 。甘文成( 2 0 0 5 年) 介绍了代建制实施的上海模式、重庆 模式和深圳模式的做法，经过代建项目选定范围、主管部门监管职能、委托单位 形式和代建市场培育四个方面的比较，认为市场化是代建制发展方向【3 l j 。 5 e 冈, j 和傅晓i 碉( 2 0 0 5 年) 认为，在代建制中，使用单位和代建单位应该是基于 合同约束的平等主体；此外，他们还分析了代建单位产生、代建单位资格条件、 代建费用标准和代建单位信用机制等具体问题【3 引。 段晓晨、张晋武、李利军、张建龙( 2 0 0 7 年) 认为，必须从改革政府投资项目 管理体制和机制着手，构建以政府投资项目建设管理局为基础的双层代建制是核 j 凸, 1 3 3 1 。 陈应春( 2 0 0 4 年) 分析了代建制的起源、发展、性质以及不同的地方模式，阐 政府投资项目代建制管理问题研究 述了代建制中代建单位招标文件和代建合同等特殊法律文件制作中应注意的关键 问题，并提出了代建制实施中若干问题的防范措施【3 4 】。 张伟和朱宏亮对代建制的多个问题进行了研究。他们于2 0 0 6 年分析了代建制 的概念，认为只有通过竞争方式选择代建制的做法才是代建制【3 5 1 ；探讨了代建制 的适用范围，构建了综合考虑项目特点、使用单位状况、市场情况和法律限制等 多方面因素选择代建制的程序和机制【3 6 1 。 1 2 2 其他国家及地区文献综述 其他国家和地区有与代建制类似的做法，但应用和研究文献都比较少；然而， 研究工程项目管理模式和公共工程管理模式的大量文献都能供代建制研究参考。 d a v i dc w e s t o n 和g e d w a r dg i b s o nj r ( 1 9 9 3 年) 调查和比较了美国陆军工程师 兵团在美国3 7 个州实施的1 9 个采用p a r t n e r i n g 模式的公共工程项目，发现 p a r t n e r i n g 模式显著改善了项目成本控制、工期控制和索赔管理的效果，尤其是对 造价介于1 亿3 3 亿美元之间的项引”】。 m a r kk o n c h a r 和v i c t o rs a n v i d o ( 1 9 9 8 年) 对美国最主要的三种项目管理模式， 即d b b 模式、c m 模式和d b 模式的发展进行了介绍，对三种模式在成本、工期 和质量等方面的效果进行了比较【3 8 】。d e n n i sl m u l v e y ( 1 9 9 8 年) 是一家大型施工企 业的副总裁，他依据多年的工程经验，对d b b 模式、c m 模式和d b 模式和项目 管理咨询( p r o j e c tm a n a g e m e n t ，简称p m ) 说明等几种主要项目管理模式进行了比 较分析，归纳了工程项目管理发展趋势：项目的复杂性和精密性还在提高； 对工期的要求更紧；重视质量，追求高价值；更重视团队合作；尽可能 避免争端【”】。 x u e q i n gz h a n g 和m o h a nm k u m a r a s w a m y ( 2 0 0 1 年) 总结了中国香港地区采 用b o t 模式实施的5 个大型隧道项目的经验，阐述了可行性研究，招标投标，立 法、融资、征地补偿，设计与施工，运营与维护，以及移交及运营管理的全过程 做法【4 0 1 。d a v i dc b r o w n 等( 2 0 0 1 年) 系统地设计了p a r t n e r i n g 项目的流程，包括明 确主体的职责、设立项目目标、选择设计者以及选择承包商等。该流程有助于增 进合作和避免冲突f 4 1 1 。 e d w a r dj j a s e l s k i s 和d a v i db a s h l e y ( 1 9 9 1 年) 分析了如何分配有限的项目管 理资源，以取得良好的项目管理效果【4 2 1 。j a m e sb p o c o c k 等( 1 9 9 6 年) 提出了一种 衡量项目中各方沟通程度的方法，并利用2 5 个公共工程项目的相关资料验证项目 沟通与实施效果之间的关系【4 3 1 。m i n y u a nc h e n g 等( 2 0 0 3 年) 构建了一种针对项目 管理组织中的信息沟通阻碍方面的定量分析模型【矧。 d a v i db a c c a r i n i ( 1 9 9 9 年) 探讨了项目成功的概念和内涵，运用逻辑框架方法， 将项目目标分解为四层，即目标、期望、投入和产出；将项目成功分为两部分产 公共管理硕i j 学位论文 品成功和项目管理成功f 4 引。v i c t o rs a n b i d o 等( 1 9 9 2 年) 经过对1 6 个项目的调查， 归纳出项目实施中四个最关键的因素，分别为良好的组织、系统的合同、管理类 似项目的经验、在计划和设计阶段各方之间及时有效的沟通【4 6 1 。 c h r i s t o p h e rm g o r d o n ( 1 9 9 4 年) 建议综合考虑项目特点、市场状况、业主情况、 法律规定、风险管理和奖励方案等，以确定项目管理模式和计价方式【4 7 1 。 p e d l o v e 等( 1 9 9 8 年) 通过对4 1 个业主和3 5 个承包商的调研，确定了选择项目 管理模式的指标，并确定了它们的权重【4 引。 公私合作模式( p u b l i c - p r i v a t e p a r t n e r s h i p ，简称p p p ) 和私人融资模式( p r i v a t e f i n a n c i n g i n i t i a t i v e ，简称p f i ) 是英国实施公共工程项目的主要方式，l ib i n g 等 ( 2 0 0 5 年) 研究了p p p 和p f i 项目中公私部门如何分担风险的问题，也就是哪些风 险应该由公共部门承担，哪些应该由私人部门承担，哪些应该由双方分担【4 9 1 。 w i l l i a mw w u e l l n e r ( 1 9 9 0 年) 归纳了评价咨询公司工作的主要指标，包括设计 与服务质量、盈利能力、风险管理、工期和成本控制效果以及客户满意度【5 们。m a r t i n b e t t s ( 1 9 9 4 年) 认为，项目管理和咨询公司要想保持可持续性的竞争力，需要进行 良好的战略规划，合理拓展所承担咨询服务工作的业务范围【5 1 1 。 对公共工程项目d b 模式的研究。主要包括d b 模式发展情况介绍、d b 模式 实施效果、d b 模式选择标准、成功要素和采购方式等。 a n t h o n yd s o n g e r 、c w i l l i a mi b b s 和t h o m a sr n a p i e r ( 1 9 9 4 年) 运用知识建模 法，构建了计划和实施项目的d b 流程模型【5 2 1 。m i c h a e lc h a r l e s ( 1 9 9 6 年) 分析了 1 9 9 6 年美国国会通过的新d b 法案( b i l ls 11 2 4 ) 的内容，该法案要求联邦机构采用 两阶段招标法选择d b 承包商【5 3 1 。n i c kr e t h e r f o r d ( 1 9 9 8 年) 调查了美国国外建造办 公室在各国建设的使馆项目实施情况。这些使馆项目从2 0 世纪9 0 年代之后大都 采用d b 模式建造，调查显示d b 项目比d b b 项目平均缩减工期4 0 ，节约成本 6 【5 4 】。 对政府其他项目模式的研究。j o h na k u p r e n a s 等( 1 9 9 9 年) 介绍和分析了洛杉 矶工程局实施市政工程的矩阵式项目管理做法，也就是对废水处理以外的所有市 政项目专门组建项目部，负责从概念、计划直至竣工的全过程管理【5 5 】。d o u g l a sd g r a n s b e r 等( 1 9 9 9 年) 对得克萨斯州交通部实施的4 0 0 多个项目进行了调查和统计 分析，这些项目的总投资额接近2 1 亿美元，其中一半是利用p a r t n e r i n g 模式实施 的。对两组项目实施效果的比较显示，p a r t n e r i n g 模式对项目的成本控制和工期控 制有很大影响【5 6 1 。 综上所述，国外对项目管理模式的研究比较深入，大多数文献利用实证分析 方法对项目具体问题进行研究，超出了模式比较和概念、机理研究的阶段。由于 我国提出推行代建制刚刚4 年，国内政府部门、企业和高等院校学者对代建制的 研究也不深入。现在对代建制的大多数研究还停留在概念分析、机理分析和模式 政府投资项目代建制管理问题研究 比较的阶段，也有学者探讨代建制中合同关系、计价方式、企业战略和法律法规， 但大都缺乏实证支持，浅尝辄止。本论文将综合地从概念和特征、法规制度以及 项目管理细则三个层面研究代建制，以理论研究为主，以必要的实证分析作为补 充和验证，从而构建完整的代建制实施制度框架。 1 3 研究内容和研究方法 1 3 1 研究内容 本文的研究对象是政府投资项目代建制。其中，政府投资项目是指财政性直 接投资或以直接投资为主的非经营性项目，不包括采用资本金注入、投资补助、 转贷和贴息方式的项目。依据国务院关于投资体制改革的决定，代建制是指“通 过招标等方式，选择专业化的项目管理单位建设实施，严格控制项目投资、质量 和工期，竣工验收后移交给使用单位”的管理方式。 本文的研究范围是财政性直接投资项目的代建制管理方式，主要针对项目建 设阶段，但在此范围基础上有适当的延伸。项目类型范围：本文以财政性直接 投资项目为主，但在第2 章延伸到整个政府投资领域。项目阶段范围：本文以 项目建设阶段为主，但在第3 章第5 章延伸到项目实施的全过程。地域范围： 本文对全国范围内如何推行代建制进行了研究，但实证分析的案例和材料主要来 自于湖南省发展和改革委员会以及湖南省长沙市发展和改革委员会。 本文拟解决的问题： ( 1 ) 明确代建制的概念，阐述代建制的特征，分析代建制在行政管理学和法学 层面的理论依据。 ( 2 ) 构建代建制下政府投资项目的监管体系。 ( 3 ) 分析代建制下政府监管体制的现状和问题，为进行适当的政府监管机构和 职能调整提供建议。 ( 4 ) 通过对典型地区和机构管理模式的比较和分析，提出不同地区推行代建制 的合理策略，为有关投资管理、决策、实施部门和单位提供决策依据。 1 3 2 研究方法 本文运用规范分析、实证研究和制度比较相结合的方法，研究我国政府投资 项目代建制及相关法规、制度问题。 ( 1 ) 规范分析方法：本文综合运用了公共管理学的公共事业民营化理论、项目 管理学理论等有关理论进行规范分析。 ( 2 ) 实证研究方法：包括案例分析和专家访谈两种形式。通过案例分析，对本 文的部分论点进行了有力的验证；通过专家访谈，了解代建制实施过程中出现的 问题，听取了对代建制实施的建议。 公共管理硕i j 学位论文 ( 3 ) 制度比较方法：一方面，对不同国家及地区与我国的政府投资项目管理模 式进行了横向比较，以借鉴不同国家及地区管理中的经验；另一方面，对我国改 革历程中出现的各种管理模式进行了纵向比较，以分析我国政府投资项目管理模 式改革的趋势和方向。 政府投资项目代建制管理问题研究 第2 章政府投资项目代建制管理的理论基础 政府投资项目因其非盈利性、公益性以及超强的影响性，理所当然成为社会 公众关注的焦点。本章将通过对政府投资项目管理和代建制两者的内涵与特征的 分析，探索对政府投资项目实行代建制管理的理论依据，从而为代建制的推广提 供有益的启示。 2 1 政府投资项目管理的内涵与特征 2 1 1 政府投资项目管理的内涵 政府投资项目的核心内容，在于对“政府投资”的诠释。所谓投资，是指经 济主体为获取预期收益的一种资金投入以及相应的资本流通过程。投资一般是一 种营利行为。政府，是指执行国家权力、管理公共事务的机关。在政府、市场职 能严格分工的市场经济体制下，政府应是履行公共职能的组织，一般不实施营利 行为。市场经济下也有公有经济，但投资主体是国有企业，不是政府机构本身。 因此，美国、英国和德国等发达市场经济国家以及我国香港地区等并无“政府投 资 的表述，而是将政府出资的项目称为公共工程或公共部门项目，将公共工程 作为政府采购的一部分。在我国，之所以形成了“政府投资”概念，是沿袭了计 划经济时期政府对经济全面包揽的观念。随着我国投资体制改革的深入，“政府 投资这一表述已显不妥。根据国务院关于投资体制改革的决定的精神，经 营性项目将全部交由市场主体投资，准公益性项目将尽可能吸引社会资金，公益 性项目则由政府出资，并推行代建制。政府直接出资的领域仅限于不能营利的公 益性领域，因此，称为“政府出资项目 或“政府工程采购 更为妥当。然而， 由于“政府投资项目”已约定俗成，本文还是沿用该表述。 政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社 会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资， 发行国债或地方债券，向证券市场或资本市场融资，利用外国政府赠款，国家财 政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定 资产投资项目。 政府投资项目管理制度的内容既包括行业层面的制度安排，如基本建设程序、 招标投标制、工程监理制、政府质量监督制和项目法人制等，也包括项目建设阶 段( 包括设计、采购和施工) 的人员组织和合同安排。前者可称为项目监管制度，为 基本建设领域的普适性规定，通常以法规和规章的形式明确；后者可成为项目管 公共管理硕1 ：学位论文 理模式，表现为项目各阶段参加主体应遵守的实施细则，通常以规范、指南和合 同范本等形式体现。 2 1 2 政府投资项目管理的特征 由于政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，所以它具 有与一般投资项目不同的特点。从理论上分析，政府投资项目应该大多数是为社 会提供公共产品，即主要提供非盈利的为社会大众所需的项目。但也可能会包括 一些虽盈利、却难以收回投资或投资回收期较长的基础设施项目。在近期，政府 投资项目也可能会因国家发展高新技术产业，迎接知识经济挑战的产业政策而涉 足部分高风险、高收益的高新技术产业等。 综上所述，我们可以概括出政府投资项目管理的主要特点为： 1 政府投资项目大多数集中在为社会经济发展服务的非盈利的公益性项目方面 这是由政府投资项目的性质所决定的，这种性质就是非盈利性。因为在市场 经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，所以除政府财 政基本建设资金以外的投资都会追求高收益的回报，而对非盈利、难以盈利或投 资回收期较长的项目则不会涉足，但这些非盈利、难以盈利或投资回收期较长的 项目又往往是国家或区域发展经济必不可少的基础设施，是关系到改善投资环境、 改善人民生活、加强国防安全的设施，所以国家财政基本建设资金必须集中投资 在这些公益性的基础设施上。正是由于这个特点，在发展中国家，由于基础设施 短缺，所以政府投资项目所占比例相对发达国家较大。 2 超大型政府投资项目比一般项目投资大、风险大、影响面大。 这是由政府在国家公共