（公共管理专业论文）教育领域社会专业组织发展研究——以上海浦东新区为例.pdf

教育领域社会专业组织发展研究 以上海浦东新区为例以上海浦东新区为例 摘 要 当前，我国正处于改革开放的重要转型期。各级政府尤其是教育 行政部门面临着深化教育管理体制改革、 构建公共教育管理服务体系 的战略任务， 其中需要研究和解决的突出问题是如何把握和协调好基 础教育管理三大主体，即“政府、学校、社会”三者的角色定位和职 责关系，以期实现政府职能的转变。发达国家的经验告诉我们，大力 发展教育领域社会专业组织，理顺政府、学校与社会的关系，建立起 新型的基础教育管理运行机制，是政府及教育行政部门转变职能、探 索和发展教育事业的突破口。 上海浦东新区教育行政部门以实施综合 配套改革为契机， 在基础教育管理体制改革方面大胆实践、 积极创新， 初步构建了“管理、办学和评估联动”的新型基础教育管理机制，为 深化基础教育管理体制改革、理顺“政府、学校与社会”的关系、探 索多种途径地发展教育、促进教育多样化发展创造了经验。 本文以当代公共管理理论、非政府组织理论、治理和善治理论为 指导，通过对发达国家教育领域社会专业组织发展状况进行分析，并 结合上海浦东新区培育和发展教育系统社会专业组织的实践， 对发展 教育领域社会专业组织问题进行了系统研究，提出了对策建议。 关键词：教育管理,社会专业组织,发展研究 a research on the development of socialprofessional organization in education realm taking shanghai pudong new area as an example abstract at present stage, the reform and opening-up of china steps into a transitional period. the government, especially the education administrative department, is assigned the strategic task to enhance the reform in governing structure, and to construct an administrative and service framework in the field of public education. the major issue to be solved turns out to be the coordination and cooperation among the three fundamental parties in basic education; that is to say, the government, the school and the society. how should we define their respective roles and duties? obviously our final goal is to transfer the function of the government. experience from developed countries shows that a solution may be reached by fostering social professional organizations, by establishing a cooperative and complimentary relationship among the three parties, and by renewing the operating system. taking advantage of comprehensive reform package, the education administrative department of pudong new area carries out vigorous reforms. by developing an integrated mechanism of administration, management and evaluation, pudong searches for a new governing system. it will give guidance to further reforms and bring diversification to basic education. this article refers to modern theories of public administration, non-governmental organization and governance and good governance. after an analysis of the development of social professional organizations in the developed countries, the author thoroughly explores the situation in pudong, and then put forward a few suggestions. keywords: education administration, social professional organization, developmental research 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：周徐红 日期： 2007 年 月 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：周徐红 指导教师签名：章晓懿 日期：2007 年 月 日 日期：2007 年 月 日 1 绪 论 第一节 选题背景和意义 一、选题背景 当前，我国正处于改革开放的重要转型期。 中共中央关于完善社会主义市场 经济体制若干问题的决定 1提出“要进一步健全国家宏观调控，完善政府社会管 理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障” ；教育部关于中 国教育“十五”发展情况和“十一五”工作思路 2的报告指出“要继续深化教育 管理体制改革，理顺政府、学校与社会的关系，构建现代学校制度；要推进办学体 制改革，积极发展民办教育，鼓励探索多种途径发展教育的新模式，促进教育多样 化发展” 。因此，各级政府尤其是教育行政部门面临着深化教育管理体制改革、构 建公共教育管理服务体系的战略任务，其中需要研究和解决的突出问题是如何把握 协调基础教育管理三大主体，即“政府、学校、社会”三者的角色定位和职责关系， 以实现政府职能的转变。 目前，国外发达国家教育领域社会专业组织的发展已相当成熟，而我国教育领 域的社会专业组织的发展尚处于初级阶段，基础极为薄弱。如何培育和发展教育领 域社会专业组织，使之在“政府、学校、社会”这教育管理三大主体中成为“社会” 这一角色的重要担当者，是当前乃至今后一个时期政府教育行政部门需要积极落实 的工作。做好这项工作，是促进教育多样化发展、推进基础教育管理体制创新，切 实转变政府职能、改变政府公共服务提供方式的重要突破口。 上海浦东新区作为国务院正式批准的国家综合配套改革试点区 3，承担着改革 1 2003 年 10 月 14 日，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过 2 2006 年 2 月 28 日，中华人民共和国教育部网站发布 3 2005 年 6 月 21 日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，批准上海浦东新区进行综合配套改革试点 2 攻坚、率先推进政府职能转变的任务。近年来，新区教育行政部门 4立足于“小政 府、大社会、大服务” ，重视在教育系统培育和发展社会专业组织，在构建高效有 序的基础教育管理运作机制、满足社会对优质教育资源的需求等方面进行了大胆探 索和有益尝试，并取得了一定的成果。为此，本文试以上海浦东新区教育行政部门 的实践为例，对我国教育领域社会专业组织的发展进行研究。 本人作为上海浦东新区教育行政部门的工作者，以“教育领域社会专业组织发 展研究”作为论文选题，目的是通过对公共管理、非政府组织、治理和善治等相关 理论的研究，运用相关理论和借鉴发达国家的实践经验，对我国教育领域社会专业 组织的发展问题进行研究，为促进我国基础教育管理改革作贡献。 二、选题意义 随着公共管理实践的不断深入，政府的角色需要重新定位。一方面，应更多地 承担起公共事务的管理、公共服务的提供，以满足社会成员的基本需要；另一方面， 在市场需求多元化的条件下，应不断改进公共产品供给机制与公共服务效率，改变 服务形式，改善公共事务管理水平，提高政府公共服务的绩效和品质。因此，对社 会专业组织的发展问题进行深入研究，对于实现政府职能转变、完善社会公共服务 具有重要意义。 培育和发展教育领域的社会专业组织，是政府教育行政部门适应社会变革需 要、转变政府职能、改变教育公共服务方式、实现基础教育管理体制创新的重要任 务。以上海浦东新区为例，对教育领域社会专业组织的发展问题进行实证研究，科 学界定政府与教育领域社会专业组织的关系，探索新型的基础教育管理模式和运作 机制，对推进我国基础教育管理体制改革具有重要意义。 第二节 核心术语界定 本文所研究的教育领域专指基础教育领域。 本文所研究的是教育领域内的社会专业组织的发展问题，核心术语为“教育领 域社会专业组织” 。 4 指浦东新区政府所属主管教育工作的职能部门即浦东新区社会发展局，简称新区社发局 3 本文所指的教育领域社会专业组织，是介于政府教育行政部门和办学实体或其 他社会组织之间，以提供教育专业服务为职责，以促进公共教育利益为目的的一种 非政府组织，也是教育类社会中介组织的一种，主要是承接政府和民间法人代表委 托、购买的具体教育事务，为学校提供专业服务。 此外，本文提及的“教育系统社会专业组织”与“教育领域社会专业组织”性 质相同，主要是用于浦东新区层面的有关研究分析。 第三节 研究重点和方法 本文的研究重点是政府教育行政部门如何加快培育教育领域社会专业组织、促 进其发展、充分发挥其作用，加快实现政府职能的转变。 本文运用 mpa 课程所学相关理论，如：公共管理理论、非政府组织理论、治理 与善治理论等，采取理论研究与实证研究相结合的方法，通过对上海浦东新区教育 系统社会专业组织的发展进行实证研究，并运用文献研究、调查研究、比较分析、 案例研究等多种方法，解决选题所提出的问题。 4 第一章 相关理论研究 教育管理属于公共管理范畴。促进教育领域社会专业组织的发展、充分发挥其 作用， 是教育管理改革的重要内容。 因此， 研究教育领域社会专业组织的发展问题， 对与本选题有关的理论进行研究十分必要，主要包括：公共管理理论、非政府组织 理论、治理与善治理论等。 第一节 公共管理相关理论 公共管理作为一门科学，是当代社会科学和管理科学研究的一个重要领域，所 研究的是社会公共事务管理的特殊规律和主要过程。在我国，对公共管理的研究正 处于积极探索和深入实践的阶段。 一、公共管理是社会公共事务管理的高级阶段 社会公共事务管理是政府管理的重要职能。历史上，社会公共事务管理经历了 三个阶段：一是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起到 19 世纪中叶；二是 公共行政阶段，从 19 世纪中叶到 20 世纪 80 年代；三是公共管理阶段，从 20 世纪 80 年代开始至今 5。 从学科的角度看，公共管理学的前身是传统的行政管理学。在中文与英文中， 行政（administration）与管理（management）都是近义词，且词义十分丰富。 牛 津英语辞典对行政一词的解释是：一种行政的活动，这种活动又被解释为处理事 务、指导或监督执行、运用或引导；管理一词则被定义为：通过自己的行动引导、 控制事务的过程、照料或看管。 有关学者认为，基于“行政”和“管理”含义上的差别，加上“公共”之定语 后的公共行政与公共管理也应有所不同。公共行政是指政府特别是执行机关为公众 5 参见，张良，公共管理学上海：华东理工大学出版社，2001.14-15 5 提供服务的活动；公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动。后者主要关注 的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的关注取得结果和 对结果的获得负个人责任。在以往 20 多年，西方公共部门的管理实践发生深刻变 化，过去被称为公共行政的活动，现更多地被称之为公共管理活动。 二、公共管理改革核心是对政府的职能重新定位 自 20 世纪 70 年代末至 80 年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大、旷日 持久的政府改革运动，它起源于英国，并迅速扩展到其他西方国家。1979 年英国保 守党政府推出的这项西欧最激进的改革计划，后来在国际货币基金组织和世界银行 提供的结构调整项目推动下，发展到了一些发展中国家。这一系列的改革已经被习 惯性地贴上了“新公共管理”或“新管理主义”标签 6，被称为“新公共管理运动 （new public management）”。 新公共管理作为一个概念，其发明是出于构建学术性讨论的目的，这种学术性 讨论针对的是与其同时发生的政府组织和管理的变革。这一术语由英国和澳大利亚 致力于公共行政领域的政治学家胡德和杰克逊所提出 7。 在对传统公共行政学理论批判的基础上形成的新公共管理理论，以现代经济学 理论为基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机 制，重视公共服务的产出、质量与效能，强调政府部门对社会公众需求的响应力和 政治敏感性，强调立足于基础组织的主动行动，倡导实行更加灵活、富有成效的管 理。随着“新公共管理运动”改革浪潮在世界范围内掀起，整个西方世界进入了公 共管理改革的黄金时代，这场运动被形象地称之为“重塑政府”。 新公共管理改革要求改变传统模式下的政府与社会、市场之间的关系，重新定 位三者之间的关系，建立新型的“政府、社会、市场”合作关系：一是将竞争机制 引入政府公共服务领域，政府部门提供服务要通过竞争性投标，扩大服务对象的选 择权；二是更加重视提供公共服务的效率和质量，主张实行严明的绩效目标控制与 管理，主张放松严格的行政控制，而主要通过制定并执行法规、制度来宏观控制； 6 george.a larbi, the npm approach and crisis states (discussion paper), unrisd,september,1999. 7 kate mclanghlin and stephen p.osborne,npm:current trends and future prospects of public management,p15 6 三是主张取消公共服务供给的垄断性，政府更多地“掌舵” ，而把具体的“划桨” 任务交给有能力的基层组织，包括让更多的私营部门参与到公共服务的供给中来； 四是更加重视人力资源管理上的灵活性，主张不以固定职位为录用、任期、薪酬依 据并以工作实绩为归依等。 当前，西方国家新公共管理改革已取得了很好的成果。从教育管理方面看，在 一些中央政府内部和地方权力机构内部，众多的学校都已通过强制性竞争投标产生 了相应的执行机构，创造出了新的市场和社会环境。与此同时，使得政府公共管理 部门更加关注绩效取得和绩效监督。 三、西方公共管理改革为我国公共管理改革提供了借鉴 我国改革开放 20 多年来，随着国家行政管理体制改革的不断深化，人们的目 光开始转向政府的公共管理改革。为了我国政治、经济和社会的快速、和谐与持续 发展，需要重新界定政府角色，转变政府职能。一方面，政府应更多地承担公共事 务的管理、公共服务的提供，解决人民群众希望解决的基本问题，满足社会成员的 共同需要，提供基本的公平感和平等感，保证社会稳定；另一方面，在社会发展进 入后工业时代和信息时代的形势下，随着市场竞争压力巨大、市场需求日益多元， 政府有必要改革对公共事务的管理方式，改变提供公共服务的形式，以改善公共事 务的管理水平，提高公共服务的品质。 按照西方新公共管理改革的成熟经验，根据我国社会主义市场经济体制的实 际，我国的公共管理改革主要是转变政府职能，推进公共服务市场化，培植多样化 的公共服务市场主体，建立公共服务提供的竞争机制，从根本上改变我国公共服务 效率低下的状况。具体措施：一是遵循市场化取向推进公共服务部门改革，首先要 厘清“政社关系”和“政市关系” ，转变政府职能，明确政府、社会和市场的各自 职能定位；二是区分各类社会组织包括非政府组织的公益性服务职能和经营性服务 行为，对其承担公益性服务的成本耗费由政府补偿，在经营性领域则成为参与市场 竞争的主体；三是借鉴西方国家合同外包、服务采购、强制竞争等做法，改变政府 公益性服务提供方式，提高公共服务效率。当前，教育管理领域的公共管理改革实 践方兴未艾，公共管理理论为构建新型的教育管理模式和运作机制提供了依据。 7 第二节 非政府组织相关理论 非政府组织是介于政府部门与企业部门之间的一个不可忽视的独立社会领域。 非政府组织活动涉及面十分广泛， 在经济社会发展中的作用愈益重要。 在西方， “市 场、政府和以非政府为主导的公民社会”所构成的“三足鼎立”中，非政府组织已 成为最具发展潜力的“足” 。 一、非政府组织的属性 （一）国外学者的主要观点 （一）国外学者的主要观点 西方国家的非政府组织起始于 17 世纪至 19 世纪后半叶，自 20 世纪 80 年代以 来实现了前所未有的巨大发展。 国际上的非政府组织（non-governmental organization）最早是指得到联合 国承认的国际性非政府组织，后来发达国家中以促进第三世界发展为目的的组织也 被包括进来，现主要是指发展中国家以促进国家经济和社会发展为己任的组织，尤 其是那些“草根”层次的组织。 美国学者莱斯特m萨拉蒙从五个方面概括了非政府组织的基本属性：一是 组织性，即都有正式的组织机构、章程、固定的工作人员等；二是民间性，又称非 政府性， 即不隶属于政府或不受政府支配； 三是非政府属性， 即都不向经营者或 “所 有者”提供利润，不以政府为目的；四是自治性，即基本上都是独立处理各自的事 务，具有自主决策与行动能力，能有效自我管理；五是自愿性，即其成员不是根据 法律要求而组成的，接受一定程度的实践和资金的自愿捐献。 8 日本学者重富真一结合亚洲国家的国情，将非政府组织的定义修正为如下六个 条件：1.非政府性；2.非营利性；3.自发性；4.持续性/形式性；5.利他性；6.慈 善性。 9 （二）国内学术界的主要观点 （二）国内学术界的主要观点 在我国，完全符合西方标准的非政府组织基本不存在，但又确实存在一些从行 8 美 莱斯特m萨拉蒙. 全球公民社会非营利部门视界，贾西津等译， m 北京：社会科学文献出 版社，2002.3-4 9 王名、贾西津. 中国非营利组织：定义、发展与政策建议；范丽珠主编. 全球化下的社会变迁与非政府组织 （ngo） ， m 上海：上海人民出版社，2003.263 8 为和运作机制上既不同于政府又不同于企业的社会组织。因而，我国学者大多更倾 向于从推动和促进非政府组织发展的角度出发，结合我国实际提出定义。 我国学者康晓光认为，只要依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志 愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自治性，即可成为“中国的非政府组 织” 。 10 我国学者王名在中外学者研究的基础上，认为非政府组织的基本属性有三层含 义：一是非营利性；二是非政府性（或自治性） ；三是志愿公益性（或互益性） 。 11 当前，无论是国内还是国外，非政府组织都并不是一个有明确内涵和外延的术 语， 各个国家和地区根据自己的实际有不同的侧重。 在我国， 非政府组织常常与 “第 三部门” 、 “非营利组织” 、 “民间组织”等交替使用。 二、非政府组织的分类 （一）国外对非政府组织的分类 （一）国外对非政府组织的分类 目前，国外对非政府组织划分的标准和范围均有所不同，主要有以下几种： 一是联合国国际产业分类体系（简称 isic 体系）该体系将各种组织的主要 经济活动划分为 17 大类 60 小项。非政府组织是其中的一大类，并又分为 3 小类 15 项，包括教育、医疗和社会工作、其他社区社会和个人服务。 二是欧共体经济活动产业分类体系（简称 nace 体系）非政府组织被划分为 5 类 18 项，具体包括：教育、研究与开发、医疗卫生、其他公共服务、休闲与文化。 三是非政府组织的国际分类体系（简称 icnpo 体系）该体系是在美国约翰 霍普金斯大学的主持下，由来自 13 个国家的众多学者做出的比较完善的分类。 该体系将非政府组织分为 12 类 27 小项，主要包括文化与休闲、教育与研究、卫生、 社会服务、环境、发展与住房、国际性活动等。 （二）我国对非政府组织的分类 （二）我国对非政府组织的分类 我国的非政府组织一般称作民间组织。广义的非政府组织是指政府和营利企业 之外的一切社会民间组织，它在外延上包括社团、民办非企业单位、国有事业单位、 人民团体、其他组织（含单位内部的、以企业形式登记的、未登记的社团等） ；狭 10 康晓光. ngo 扶贫行为研究， m 中国经济出版社，2001.2 11 王名. 中国非政府公共部门清华发展研究报告， m 北京：清华大学出版社，2004 9 义的非政府组织是指严格符合社团登记管理条例 、 民办非企业单位登记管理条 例和基金会管理条例的社会组织，即一般意义上的民间组织，在外延上，只 有社团、民办非企业单位和基金会三类组织（主要由民政部管理） 。 12 在现实生活中，非政府组织主要表现为学会、协会、商会、联合会等各种社会 团体，以及学校、图书馆、博物馆、研究所、医院、福利院等，并主要在教育、文 化、科技、医疗卫生、环保、权益保护、社会服务、扶贫发展及慈善救济等领域为 社会公益提供服务。 本文所研究的教育系统社会专业组织，主要包括教育行业（专业）协会等社团 组织以及从事教育管理、咨询、评估等教育服务的民办非企业组织。 三、非政府组织发展对政府职能转变的影响 非政府组织所具有的非政府性、准公共性特点，使其在某种程度上能够履行与 政府相类似的公共职能，其所提供的公共服务和公共产品对政府服务是一种有益的 补充和替代。因此，通过非政府组织来履行某些公共职能、承接和替代部分政府社 会管理职能，是当前体制改革、政府转变职能的一种尝试，有利于促进政社分开， 实现“小政府、大社会、大服务”的目标。 非政府组织具有创新性、灵活性的优势，与基层联系密切、了解基层实际情况， 具有运作成本低、效率高等优势，可以分担政府的部分职能，缓解社会多元化需求 对政府的压力，使政府专心于提供纯公共产品，促进政府在公共服务方面还权于社 会，实现政府职能的转变。 第三节 治理与善治相关理论 治理与善治理论是有关政府改善治理国家的方式，最大限度地依靠社会和民众 参与公共事务的管理的理论。要实现公共管理的目标，促进非政府组织的发展，有 必要对这一理论进行研究。 12 这三类组织的法律依据为：1998 年国务院发布的社团登记管理条例 、 民办非企业单位登记管理条例 和 2004 年 3 月国务院发布的基金会管理条例 10 一、治理与统治 1989 年世界银行首次使用了“治理危机”(crisis in governance)一词 13，此 后“治理”便广泛地被用于政治发展研究中。英语中的“治理”(governance)一词 源于拉丁文和古希腊语， 原意是控制、 引导和操纵， 长期以来与 “统治” (government) 一词交叉使用，并主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。20 世纪 90 年代以来，西方政治学和经济学家赋予 governance 以新的含义，不再只局限于 政治学领域，而是被广泛运用于社会经济领域。 治理与统治的区别主要在于：一是主体不相同治理需要权威，但该权威并 非一定是政府机关，而统治的权威则是政府；统治的主体一定是社会公共机构，而 治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构 的合作；治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私 人机构的合作、强制与自愿的合作。二是向度不一致即管理过程中权力运行的 向度不一，政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通 过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理；治理则 是一个上下互动的管理过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的 目标等方式实施对公共事务的管理；治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和 认同之上的合作， 所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威， 而是合作网络的权威， 其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的、自上而下的。 西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他 们在社会资源的配置中既看到了市场的失灵，又看到了政府的失灵。既然存在着治 理失灵的可能性，那么，如何克服治理的失灵、使治理更加有效等问题便摆到了学 者面前。为此，一些学者提出了“善治”的概念，以期解决上述问题。 二、善治的基本属性 “善治”的英文名为 good governance（直译为“良好的治理”等）。20 世纪 90 年代以来，在英语和法语的政治学文献中，善治概念的使用率直线上升，成为出 现频率最高的术语之一。概括言之，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。 善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社 13 参见，俞可平，治理与善治，m.北京：社会科学出版社，2004 11 会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。综合各方观点，善治的基本要素有以下六 个：一是合法性指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态，与法律规 范没有直接的关系，是一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序。二是透明性 指政治信息的公开性，公民有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，以 便能够有效参与公共决策过程，并对公共管理过程实施有效的监督。三是责任性 指人们应对自己的行为负责。善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人 及机构的责任性。四是法治强调依法行事，法律面前人人平等。法治是善治的 基本要求，法治与人治相对立，既规范公民的行为，更制约政府的行为。五是回应 指公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得 无故拖延或无下文。回应性越大，善治的程度也就越高。六是有效指管理的高 效率、低成本。善治程度越高，管理的有效性也就越高。 善治理论重新定位了政府在治理中的角色、地位和作用。政府不再是享有独一 无二权利的行动者，其作用正从高高在上的权威分配者、规制者和公共物品的唯一 提供者转变为利益调解者、激励者和合作者。这一角色要求政府集中力量履行基础 性的核心职能，大量转移、卸载不胜任的职能，将可由市场调解的事情交由市场管 理， 将可由社会管理的事情交由社会管理， 在缩小干预范围的基础上提升治理能力。 三、善治与非政府组织 善治是国家的权力向社会的回归，其过程就是还政于民。善治体现了国家与社 会或政府与公民的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，更离不开公民。 善治的基础在于政府或国家，更在于公民或民间社会，一个健全和发达的公民社会 是善治的现实基础。 20 世纪 90 年代以来，善治理论与实践产生和发展的重要原因之一，是公民社 会的日益壮大。公民社会是国家和市场之外的包括非政府组织在内的所有民间组织 或民间关系的总和。这些组织的特点：一是非官方性即以民间的形式出现，不 代表政府或国家；二是独立性即拥有自己的组织机制和管理机构，在政治、管 理和财政上具有独立性；三是自愿性参加组织完全是自愿。随着发展和壮大， 这些组织在社会管理中的作用也日益重要，或是独自承担起社会的某些管理职能， 或是与政府机构合作，共同行使某些社会管理职能，参与社会治理，实施善治。 12 第二章 发达国家教育领域社会专业组织发展状况 教育领域社会专业组织最早是在发达国家孕育并发展起来的，发达国家在培育 教育领域社会专业组织方面积累了相当丰富的经验。 第一节 发达国家教育领域社会专业组织的基本职能与主要作用 一、基本职能 目前，国外发达国家教育领域社会专业组织的基本职能通常界定为以下三种： （一）决策咨询职能 决策咨询职能，主要是指教育领域社会专业组织接受政府委托，对政府所关注 的教育问题进行现状调查、分析和研究，并以报告形式，揭示问题的根源，提出建 议及具体有效的措施，供政府部门决策参考。如美国的卡耐基教学促进会、高等教 育政策委员会、法国的全国高等教育和科学研究审议会等等。当然，也有一些社会 专业组织可能不受政府委托，而是自主开展有关调查研究，其研究结果一般以动议 形式提交政府。 （二）协调管理职能 协调管理职能，是指教育领域社会专业组织在充分考虑双方的要求和现实条件 之后，可以作为学校和政府两者利益的代言人，介入各方的运作过程，包括参与制 订教育规划、分配教育资源、监控教育教学活动、开展教育外部评估等。如美国中 学后教育鉴定委员会（copa） 14，其主要任务是：制定一般的鉴定标准和准则，检 14 1975 年，由美国国家鉴定委员会（nca）和美国高等教育地区鉴定委员会联合会（frache）合并而成的 美国高等教育评价民间组织的最高机构。该委员会下设三个鉴定协会：美国高等院校鉴定协会（aiab） 、美国 高等院校专业鉴定协会（asab） 、全国中学后教学组织协会（anpeo） ；参见，袁韶莹，美国高等教育评价初 探，j.美国研究，1989-1 13 查各成员组织制定的具体标准和准则是否合适，监督各成员组织提高工作水平；代 表整个组织与联邦政府进行联系；帮助各成员组织提高工作水平。 （三）信息服务职能 信息服务职能，是指教育领域社会专业组织通过收集、整理、加工和处理相关 信息，为学校和政府提供有效的信息服务。专业组织通常利用自身信息处理的量化 技术手段，根据用于要求提供有针对性的服务。其调查结果一方面作为自己研究成 果的一部分，另一方面，作为第一手资料提供给政府部门或学校作研究决策参考。 如美国全国教育理事会等。 二、主要作用 在发达国家中，教育领域社会专业组织的作用主要表现在以下几方面： （一）促进教育决策的民主化、科学化 教育领域社会专业组织作为非政府组织的一种，一般不具有政府行政性质，但 其可以作为代表社会利益的一方对政府的教育政策目标进行审议和咨询，将公众对 教育的意见和要求加以分析和集中，并以书面形式反映给政府，从而参与并影响政 府的宏观教育决策，以促进教育决策的民主化、科学化。 （二）促进教育与经济、科技等方面的联系 教育领域社会专业组织在发达国家的发展， 使其所代表的面大为扩展， 有经济、 科技、行会等社会各界的广泛参与。通过这种参与，可以大大加强社会对教育问题 的发言权和影响力并在更大范围内推动教育和经济、科技等方面的联系与结合。 （三）发挥学术和专业特长提供专业服务 多数发达国家都把诸如学校专业发展和课程评估、师资水平鉴定、证书和资格 认可等服务性职能交给社会专业组织承担。在这方面，社会专业组织具有相当高的 学术专业和权威性，它的专业认定结果往往是政府和社会对学校同行的认可依据。 第二节 发达国家教育领域社会专业组织的主要类别与性质划分 一、主要类别 从运作内容看，发达国家教育领域社会专业组织的大致可归为五类。 14 （一）教育评估类 教育评估类社会专业组织，主要参与对教育组织的外部评估。目前，发达国家 都建有比较成型的外部评估机构， 形成了四种具有代表性的评估模式： 美国模式 （由 一综合性的评估机构来统摄分散的专业评估组织） ；英国模式（由亲官方的“高等 教育基金委员会”与亲民间的“高等教育质量委员会”分别进行专业评估和整体评 估） ；荷兰模式（由两个非官方的社会专业组织“荷兰大学协会”和“荷兰高等 职业教育学院联合会”负责对高等院校的教育评估工作，官方机构高等教育督 导团则对上述机构进行元评估） ；法国模式（由独立于教育部和高校，直接对总统 负责的“国家评估委员会”组织评估） 。 （二）教育融资类 教育融资类社会专业组织，主要通过开展对教育单位的质量评估，并在此基础 上将评估结果同资金分配联系起来，确保学校对资金使用的效益和效率。如英国的 大学拨款委员会等。 （三）教育咨询类 教育咨询类社会专业组织，主要通过广泛征询各个学校及社会各界人士的意 见，并加以研究整理，向政府提出建议，从而为政府的教育决策服务。如美国的卡 耐基高等教育政策委员会等。 （四）教育交流类 教育交流类社会专业组织，主要在市场失灵或信息不对称的情况下，为人们更 高效低或去教育信息提供场所或平台。 （五）教育管理（服务）类 教育管理（服务）类社会专业组织，主要接受政府委托，承担学校的管理职责 或接受学校委托，承担学校后勤服务等专业性任务。 二、性质划分 教育领域社会专业组织不仅可按运作内容划分，还可按其性质的不同、并以其 组织形式上表现出的与政府和学校关系的不同进行划分。一般划分为三类。 （一）半官方性质的社会专业组织 15 半官方性质的教育领域社会专业组织，一般是由官方倡导或者提议倡办，维持 经费尽管大多数是由政府部门提供，但它与政府并不是完全的行政隶属关系，其活 动有一定程度的独立性。这种独立性不仅表现为它在不完全受政府控制的情况下， 可以独立地向学校行使某些职能，如资源分配，专业、课程设置的管理，学科的确 定以及政策执行情看的督导等；而且还表现为，它有权力根据教育部门内部的运作 情况，以及自我运作过程中发现的问题，向政府部门提出交涉，如对政府的规划、 目标以及对有关的政策提出建议等。 在半官方性质的教育领域社会专业组织中，最具代表性的有三种：第一种 如英国的英格兰、苏格兰和威尔士高等教育基金会、美国的州高等教育协调委员会 等。其特点是由国家或州政府倡导创立，机构中可能有政府人员参与，但大多数成 员由政府以外的社会和高校人士组成，机构在政府的要求下，独立地行使其特定职 能。第二种以德国的科学审议会、联邦与各州教育规划可科学促进委员会等机 构为代表。这些机构一般由联邦政府、州政府和大学人士组成，其创办往往是联邦、 各州和大学出于共同协调需要的结果。第三种属于州际性协调机构，以德国的 各州文化部长会议为典型代表，该机构尽管人员是由各州的文化部长组成，但它是 自发性的组织，不属于政府的职能部门。 （二）民间性的社会专业组织 民间性的教育领域社会专业组织，通常完全独立于政府之外，是由社会知名人 士、或由社会团体举办的非官方组织。其设置形态可以使财团法人，也可以是临时 的执行特定职能的组织，属于一种民间的、自治的机构。以财团法人形态设置的社 会专业组织分布比较广泛，如美国的高等教育鉴定协会，其出具的鉴定在美国具有 相当的权威性。还有些社会专业组织属于基金会组织，如美国的福特基金会、洛克 菲勒基金会等，都不同程度地介入了高等教育内部和政府的有关决策过程。 （三）学术性的社会专业组织 学术性的教育领域社会专业组织，通常与高等学校关系密切，但在财政和职能 运作上完全独立。学术性的社会专业组织的“学术性” ，是针对机构由高校合作创 办、组成人员几乎都是来自高校这一特点而言的，并不意味着它是专业化的学术组 织。从人员身份角度分析，大概有三种形式：一是由高校管理人员组成的社团，如 16 英国的大学校长委员会等；二是由高校教师或学生代表组成的社团，如德国的大学 生服务总社等；三是由高等学校的专业人员组成的社团，如日本的大学基准协会。 第三节 发达国家教育领域社会专业组织的发展趋势 随着社会变革的不断推进，全球教育正处在重组阶段。社会变革和社会需求的 多元化使各国的公共教育服务提供也出现了多元化的态势，并为各国教育领域社会 专业组织的发展提供了更加广阔的发展空间。当前，在各国教育领域社会专业组织 发展的历程中，出现了一些共同的特征和趋势。 一、各方力量趋于均衡 教育领域社会专业组织发展，其本质实际是各方力量均衡的结果。由于各国国 情的不同，社会专业组织发展的力量也有强弱之分。如，有的国家正从集权制向分 权制转型，教育领域社会专业组织发展力量较弱，且带有集权性质，政府色彩浓厚。 从当今世界发展看，主要倾向表现为：政府主导的教育领域社会专业组织正向着增 加民间（非政府）力量的方向发展，更加尊重社会和学校的意见，且民间主导的组 织也在不断参与政府公共服务的提供，将发挥更重要的作用。 二、运作过程趋向透明 随着教育领域社会专业组织的发展不断规范和成熟，其工作过程的开放性不断 加大、透明度也不断增强。如，专家小组的一些主要活动均被要求向学校公开、评 估结果以及相关信息也被要求及时向社会披露等。从目前的发展趋势看，运作过程 的透明化是大势所趋。 三、机构间交流国际化 随着国际范围内教育领域社会专业组织的发展与合作的逐渐增多，教育领域社 会专业组织的国际化是社会经济全球化和教育国际化的必然结果，也是信息、通讯 等高科技发展带来的积极成果。 教育领域社会专业组织要做大做强， 必须面向国际， 积极参与国际合作与发展，加强国际间的合作与交流。 17 第三章 上海浦东新区教育系统社会专业组织发展分析 近年来，上海浦东新区政府以推进教育综合配套改革为契机，紧紧抓住政策、 人才等基础资源优势，发展和壮大非政府组织，尤其在培育和发展教育系统社会专 业组织、构建科学合理的基础教育管理运行机制方面进行了积极的实践，形成了社 会专业组织与政府、学校联动运作的基本运行模式，取得了一定的成效。 第一节 新区教育系统社会专业组织发展的基本模式 浦东新区教育系统社会专业组织的运行，是在界定社会专业组织与政府、学校 的职能定位的基础之上而进行的联动运作。 一、新区教育系统社会专业组织的职能运行基础 浦东新区开发开放初期，政府主要运用强力的行政手段，在有限的时间内完成 了“学位”的扩展，初步满足了居民就学的数量需求，但“学质”与居民日益增长 的对优质、多元教育需求之间的不协调的问题没有得到解决。如，长期城乡二元结 构形成的城郊教育发展不均衡、学校办学水平参差不齐等。因此，有必要重新认识 并研究政府在公共教育服务中的角色，通过建立科学有效的机制来促进优质教育资 源的引进、产生、成长与扩大。 2005 年，国务院批准浦东综合配套改革试点，其中公共服务部门改革被列为重 要内容。为此，新区教育行政部门以构建促进和谐社会建设的公共教育管理服务体 系为目标，重新界定并承担政府公共教育职能，为发展教育系统社会专业组织，确 保其有效运行搭建了基础平台。 新区政府在教育方面承担的公共职能：一是为全区教育发展做好事业规划与政 策设计，建立全区教育投入保障机制，提高各阶段教育生均公用经费标准；实行义 务教育全免费制度。二是制定教育资源配置标准，遵循城郊教育的“四个统一” （指 18 “统一拨款标准、统一硬件配备水平、统一信息平台、统一提供教师培训发展机会” 原则，促进城郊教育的均衡发展。三是建立公众参与、专家论证、政府决定相结合 的公共教育决策机制。建立重大教育决策的审议制度和听证制度，提高公共教育决 策回应公众和社会需求的能力。四是建立教育绩效问责制度，建立义务教育经费预 算执行情况的公报与监督制度，实现公共教育财政责任法制化。 二、新区教育系统社会专业组织的职能运行方式 （一）厘清政府、学校与社会的基本职责关系，实现“管办评”职能分立 所谓“管、办、评” ，是指政府公共教育服务提供职能的具体内容，包括“管 理、办学和评估”三方面，这是在厘清教育管理三大主体（政府、学校与社会）的 基本职责与关系上提出的。 其基本原则是： 凡属于政府的职能必须由政府承担起来， 凡属于学校的职能逐步交还给学校，凡可以由社会专业机构承担的专业服务、事务 处理职能尽量发挥社会的作用。其基本模式为：政府宏观管理，学校自主办学，社 会提供专业服务。具体是： 政府进行宏观管理。通过对有关教育法律法规的制定与执行、公共政策的 设计、发展规划的制定、服务平台的建设、监管职责的完善等措施，加强对教育发 展的宏观指导和政策服务。同时在具体事务和微观管理方面退后一步。 学校开展自主办学。通过有效运用各种资源，为社