（行政管理专业论文）“善治”视角下当代地方治理中公民参与的对策研究.pdf

摘 要 参与存在相当的不足，有些地方 “ 公民参与”仅流于形式。研究与我国具体国 情相结合的公民参与正迫在眉睫。 关键词:地方治理:公民参与;善治;第三部门 ab s t r a c t abs tract s in c e t lle 9 0 s o f th e 2 0 thc e ll tu 口，b o thin dev e loped and d e v e lopin g c o u n t ri e s ， l o c a l g o v e rnanc emo v em e nt i sc o ntin 飞班 llystro 飞 a n dbec om ethep o l iti c al and a d n 1 in i st ra t1 v ed e v e lopment pheno m eno nd ra w 1ng th eatte ni io no finiern at io n al c o mn lu lllty.a lo n gw i thc hi nase c o nomicd e v e lo p me nt andre form continue dto d e e p e n ，c h in ais al so spe ed1n gup s o c ialtr a l1 s fo m1a tion 一c hin ais tr a n s forn l illg from s e lf- s u ffic ie n c y出 ldsem i一s e lf- s u mc i e ncye c o nomy即ds o c i e tytoas o c ial is t m ar k e t e c o nom y a n d soc ie ty，fro man agri c u 1t u r a 1 s o c iety toan 1n d u strials o c ie t y ， 丘 以 na rurals o c ie ty toa u r b an s o c i e ty，froma c lo s e dands e mi一c lo s e d s o c ie tytoan ope ns o c iety ， froma h o mo g ene o u s and s in g le s o c i e tyt o 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io n s o f lo c alg o v e rnm e nt.e ithanc i n g c ivic p a rt 1c ip atio n a n d d e mo c r at iz atio n i s b e c o m ing d e velopm e nttr e nd o f g lo b al ly p ubli c mana g e me ntre form inn e wa g e this th e s is c om b ine s th e o re t1 c aland e in p 试c a l s tudy and m al n ly d i s c use s o n the re latio n s h 1pb e tw e e nlo c alg o v e n 1 a n c e a n dc i v il p artic ip at io n fromth e v ie wo f g o o d g o v e rnanc e ， .c h o o s in g o f this r e s e ar c his b ase d o n the follo w in g facto r s : 1 . c i v il p artic i p at io ninc hi na ma in lyfo c u s e s o np o liti c alfi e ld s ， s u c ha s p o liti c ale le c tio n ，e le ctin g r e p r e s ent at iv e s ， hear i n g me e tin g ， e tc .infact ， i t is o n ly th e p artic ip at io n p atte m s in re p r e s entat iv e p o l iti c s ， whic h ar e lim i te d t o thes c o p e o f e l e c t io nando n lyp o litic al p artic ip at io n .i no th e rwo r d s ，th i sp a tt e m o fc iv i l p artic ip at io nis “ in d irec t p artic ip at io n ， i nd e c is io n 一 m akin gatmo s t .i t iss erio u s l y ab s l r a c t lag g in gfo r c iv il p artic ip at ion inp e rfoe e valuat10 ninp o lic y e xec ut i o nan d a ft e r d e c i si o n 一n l aking. 2 . hic h in a c o n s titutio n and v ario u s law s and re g u lat i ons ， c ivil p arti c ip at i o n in g e n e ral guid e l in e s w ithlo fty v al ue wasquit e ab und an t .h o w e v e r ， m a ll y o f the p ri n c ip le s andri g ht s r e g u iat e d int h e c o n stitutio nand th ela w s are lacko f s p e c ifi c s y s t e mand p roc e d ure a s g u a r a n te e ，w ll lc h o ft enrem ai n ed inwords . there fore，th e valu e o f s tu d y i n go f sp e c ifi c w ays o f c iv il p a rt ic ip at io ninl o c a i g o ve rnan c ei s o b v i o u s . 3 .b ythe e n 1p iri c aianal y s iso f the c ase s o nc iv il p a rt ic i p at i o ni nl o c al g o v e rnm ent in c h in a a n d fo re ign c o u n tr y inth e fi ft h c h apte r we c o u l d k n o wth at 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治理”即 “ 善治” ，依托强大的公民社会，实现政 府、 市场、 非政府组织三方面的参与合作， 它打破单一的政府公共权力中心， 强 调上下互动的管理过程。 而在地方政府治理中增加公民的参与力度无疑成了最有 号召力的方法之一。只有公民参与了 地方政策、规章和制度的制定及实施过程， 才 能增加公民的认同感和顺从感， 才能取得公民对政府的支持和满意。 从国际发 展的变化看，人们明显偏离了所谓的 “ 华盛顿共识” ，而遵循新兴的“ 后华盛顿 共识” 及“ 修正官僚组织” 模式， 主张通过重建民主行政的“ 黑堡宣言” 来改变 以往的“ 官僚中心” 政府模式， 而转变为以“ 公民中心” 的“ 公民与政府一体化” 的政府，以达到对地方政府的善治。 特别是在全国十六大第四次会议上， 温家宝总理在政府工作报告中不仅提到 了 “ 加强和巩固基层政权，推进和谐社区、和谐村镇建设广 而且还提到了 “ 健 全民主制度，丰富民主形式， 扩大公民有序的政治参与， 保证人民依法实行民主 选举、民主决策、民主管理、民主监督。 ”这更加坚定了我钻研这方面的想法。 第 1 章概述 1 .2 研究方法 ( 一)比较分析法 当代西方国家在地方治理中的公民参与方面的研究比我们起步早， 这方面的 理论与实践也比我们要丰富得多，有必要对其进行比较研究，借鉴其成功经验， 以达到 “ 为我所用”的目的。 ( 二)数据图表法 在文章的论述过程中， 适当加入数据、 插入图表可以使观点更形象， 论据更 充分，论证更透彻，而且能起到图文并茂，形象生动的效果。 ( 三)文献分析法 查阅大量相关著作、杂志、报纸、期刊及计算机数据库等，借助于图书馆、 资料室、阅览室及i ntern e t 等手段，搜集所需的信息与资料。 ( 四)案例分析法 任何理论都来源于实践， 而案例就是一种经典的实践经验总结。 通过分析中 外案例可以总结出经验教训，从而找到解决问题的最佳答案。 1 .3 学术价值和现实意义 西方研究地方治理中的公民参与是从上世纪70 才开始， 而我国则更晚。 令 人欣慰的是， 在近年的行政改革中， 我国政府己明确表示出我国管理理念正在从 传统的 集权主义理念向民主行政理念转变。 而民主行政理念必须建立坚实的民主 政治基础， 这不仅需要地方各级政府的支持配合， 更需要从公民这个基本单位入 手。因此， ( 一) 研究地方各级政府如何构建配套的公民参与机制迫在眉睫 ( 1) 有利于为公民参与提供合适的场所和基地 (2) 有利于地方治理不仅仅依赖于地方政府，需要将视野拓展到其他横纵 政府间， 拓展到地方政府与第三部门间， 拓展到地方政府与市民间等。 ( 3 )有利于地方政府从静态的制度转向动态的外部环境治理，从组织结构 角度转向政策和结果角度。 ( 4 )有利于政府从命令、控制和指挥转向推动、合作甚至讨价还价;从等 级和权威关系转向网络和伙伴关系。 ( 二)研究符合我国地方治理结构的公民参与的形式正迫切需要 ( 1) 能鼓励公民通过广泛组织，特别是通过非营利组织进行参与。 ( 2 )能使公民及公民团体具有更大的发言权，研究如何使公民参与的结构 性发言 加以制度化， 使这些制度化的方式促进公民实现真正意义上的平 等和民主。 第 1 章概述 (3)能使 “ 后物质主义”问 题得到一定的解决，也能力争实现地方政府和 公民参与间的 “ 零和关系” ，甚至 “ 正和关系气 1 .4 公民参与和地方治理涵义的界定与理论 “ 治理” 与“ 善治” 是从加世纪90年代起， 在西方学术界， 特别是经济学、 政治学和管理学领域十分流行并被讨论的热点。 治理理论自 从兴起以来， 就被迅 速发展并以“ 善治” 为目 标取向。 善治理论的提出从更高层面强调了公民参与公 共管理的重要性。 围绕善治这一总方向， 在政府与社会的关系上， 政府不再是公 共管理的唯一权力中 心， 强调政府与市民 社会的良 好合作; 在政府与公民的关系 上，主张政府与公民的良 好互动，公民的参与管理以及管理民主化等。 1 .4 .1 公民参与的涵义界定及其理论基础 公民的概念 公民的概念来自 于古代的希腊。 古希腊是城邦制的共和国家， 当时希腊的自 由民全部参与政治的决策， 他们享有政治的自由， 在议会中轮流执政。 公民， 具 有自 然属性和法律属性两个方面。 公民的自 然属性， 反映出公民首先是基于自 然 生理规律出生和存在的生命体。公民的法律属性，是指公民作为一个法律概念， 以一个国家成员的身份， 参与社会活动、 享受权利和承担义务， 应由国家法律加 以规定. 显然，公民的存在，离不开自然属性，而公民的本质，则反映了其法律 属性。 公民参与的涵义 公民 参与 (citi ze n p artici p at io n) 也源于古希腊雅典的 直 接民 主模式， 到十八、 十九世纪表现为j o h e l ocke与jo hns 。 mili提倡的民主理论、 黑格尔的“ 公民社 会观” 、哈贝马斯的“ 公共领域”论点，体现在公共行政领域中则为近代新公共 行政学派所主张的 “ 公民参与” ，认为公民参与可使政府公共部门更能反映民众 关心的问 题， 解决民众与政府的冲突， 促使公共决策的合法化， 并提高政府的行 政能力。 公民 参与是民主政治的核心概念。 所谓民主， 从其目 的 性讲， 就是要体现广 大人民 群众的意愿， 代表广大人民 群众的利益; 从其手段性讲， 就是要让群众说 话，要让群众更多地参与政策、法规的制定过程。亨廷顿强调，“ 政治现代化的 主要内 容就在于权威的 合理化和参政的扩大化。 ” 布莱克认为， “ 国家对民众的 直接面对、 私人或地方活动领域中国家权力的进入、 强大的社会动员能力以及公 民 对国家的承认、公民的政治参与， 这些都是政治现代化的内涵。 ” 。 在19 98年9 月7日 一11日 在法国巴黎召开的第24届国际行政科学大会就 把公民与公共行政作为大会讨论的主题。 在此次大会上， 与会者着重讨论了公民 期望、公民保护形式与公共行政、 政府与行政作用中的公民参与等问题。 在公民 与行政的关系中，公民究竟是作为公共服务的使用者还是作为顾客参与行政过 。5 p 亨廷顿. 变动社会中的 政治秩序 川. _ 二 海译文出版社，1 邻9 年. 。c e 布莱克. 现代化的动力 川 四川人民出版社，1 9 88 年. 第 1 章概述 程， 这在理论上有较大的区别。 有的学者强调公民面对行政的身份是用者; 有的 学者主张公民面对行政的身份是顾客。在讨论公民行政关系时有学者采用 “ 用者”这一术语;有的学者采用 “ 顾客” 这一术语; 有的学者兼而采用。 选择 “ 用者”还是选择 “ 顾客” ，这涉及到行政制度的民主性问题。作为用者，公民 有权要求行政机关遵守公共服务的原则， 诸如平等性原则、 持续性原则等， 这些 原则体现普遍利益、 社会安定和共同福利的要求。 采取用者立场的学者认为“ 用 者说” 有利于将 “ 参与” 作为一种民主价值， 有利于使 “ 参与”包含透明性和责 任性等价值观念。 何谓公民 参 与 ? 公民 参与 理论的 先驱安斯坦( she n 了 a rn st ei n ， 19 6 9) 认为， “ 公 民参与是一种公民 权力的运用， 是一种权力的再分配， 使目 前在政治、 经济等活 动中，无法掌握权力的民 众，其意见在未来能有计划地被列入考虑。 ” c 留 s on 与willi ams( 1 9 82 ) 提出 ， “ 公民 参与是在方案的 执 行和管 理方面， 政府 提供更多 施 政回馈的渠道以回应民意， 并使民众能以更直接的方式参与公共事务， 以及接触 服务民众的公务机关的行动。 ” 笔者认为， 所谓 “ 公民参与” 就是指为了落实民主政治、 追求公共利益最大 化及实现公民资格，由公民个人或公民团体从事包括所有公共事务与决定的行 动， 使政府反映民众关心的问题、 解决民众与政府的冲突， 促使公共决策的合法 化， 进而提高政府的行政能力。 从社会层面上看， 公民参与实质上是一种社会资 源的重分配与再创造的过程。公民参与理念是适应民主政治发展的需要而形成 的，是民主社会发展的必然要求。 公民参与实质上是一个国家内的所有公民对法定权利的行使和规定义务的 履行。 但是通常意义上的公民参与在主体范围和活动范围上都比其原意要小。 国 家机关的工作人员是公共权力的直接掌握者和行使者， 他们以国家工作人员身份 对政府活动的参与不属于通常意义上的公民参与。 公民可以在政府活动中行使权 力， 也可以在企业活动、 社会组织活动中行使权力， 然而通常意义上的公民参与 仅指公民对政府活动的参与。 所以， 通常意义上的公民参与是指公民以非国家机 关工作人员的身份对政府活动的参与。 本文所指的公民参与都是通常意义上的公 民参与。 公民参与有广义和狭义之分。 从狭义上讲公民参与即由公民参与选出公共权 力机构及其领导人的过程， 这是现代民主政治的重要标志， 也是现代社会公民的 一项重要责任; 而广义上的公民参与除了上述政治参与以 外， 还必须包括所有关 于公共利益、 公共管理等方面的参与。 本文讲的是广义上的公民参与。 在代议制 民主中， 公民在政治上的参与越来越成为次要角色， 而“ 在公共行政活动中直接 参与关系到公民切身利益的公共决策以及公共事务的处理，这日益成为主要角 色。 ”事实上，公民参与表明了一种全新的公民责任、权利以及治理的观念。 公民参与的分类 学者谢尔 阿斯汀在比较不同国家公民参与发展水平和制度演进的基础上， 提出了“ 公民参与阶梯论” ， 讨论了公民参与发展可能出现的不同阶段。 他认为， 公民自 主参与发展的历程可以划分为八个层次， 三个阶段。 其中八个层次分别是: (l ) 政府操纵; (2 ) 宣传教育: ( 3) 给予信息; ( 4) 政策咨询; ( 5 ) 组织形成; ( 6) 合作伙 介 沪a r n s t e i n ， s h e r r y ( 1 9 6 9 )“ a lad d e r o f c i t i z e np a r t i c i 那t i o n .， ， jou r nal o f腼e r i c a nl n s t i t u t eo f p l a n n e r s ，v o l ， 3 5 . 咙 g a r s o n ， g . d . a n dj . 0 . w i l l i a m s ( 1 9 5 2 ) : “ p u b l i ca d m i n i s t r a t i on: c onc e p t ， r e a d i n g ， s k i l l ” ， b o s t p u b l o n . m a s s a c h u s e t t s : a l y n (7 ) 授予权力; ( 8) 公民自 主控制。 其中三个阶段是: 第一阶段( 1) 和( 2) 是 无参与式形式，公民的实际参与的程度很低，参与过程由官方操纵，或以教育、 动员方式达成参与。 第二阶段( 3) 一 ( 5) 为象征性参与形式。公民 通过政府的信息分 布、政策听政与质询，具有了一定程度的公共政策过程进入和积极参与的机会， 但是， 政府为了 避免对其权力产生激烈的影响， 通常会改变参与的相关团体的权 力分配方式，决定参与的过程， 其自 主性程度不高。 第三阶段( 6 卜 ( 8) 为完全型公 民参与，公民享有合法的实体性权力与程序权力，参与公共政策的制定和执行， 对社区的公共事务进行自主式的管理。 公民参与的类型依据公民参与方式的不同可以分为原子化公民参与和集团 式公民参与。 原子化公民参与是指单个公民从个体利益出发， 凭借自 身拥有的资 源， 采取单独行动参与政府活动， 追求利益的行为。 集团式公民参与是现代可治 理型民主下公民参与的主要方式， 以公民社会的成熟发达为前提。 集团式公民参 与由于集合了大量个体公民的资源， 因此更具影响力， 更能表达和实现公民利益。 公民参与的类型根据公民行使权利、 参与活动的不同还可以分为选举参与、 决策 参与、管理参与和监督参与。 在传统的保护型民主下， 公民参与只能涉及政府活动的部分政治事务和政治 问题，其目的在于 “ 限制政府滥用权力，防止政府行为不轨， 保护公民的权利和 自 由” 。 : 在现代可治理型民主下， 公民参与的范围不断扩大， 包括对政府政治、 经济、 文化等活动各个方面的参与; 公民参与的目的也发生了变化， 现代的公民 参与更注重提高政府的公共行政能力， 帮助并监督政府有效地代表和实现公共利 益。 1 .4 .2 地方政府治理的内涵及其理论基础 治理的涵义 “ 治理” ( g o ve rnan ce ) 相对于传统的“ 统治” ( g o veinme nt)而言， 是20世纪 后期西方学者基于市场经济和福利国家政策相继失灵， 社会权力主体日益多元化 而提出的一种公共管理新理念。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首 次使用了“ 治理危机”( erisi s ingover n a n c e) 一词，此后 “ 治理”便广泛地被用 于政治发展研究中。治理一词 ( g overnanc e) 源于拉丁文和古希腊语，原意是控 制、 引导和操纵之义。 20世纪00年代以来， 学术界对治理的定义作了许多界定。 但最具代表性和权威性的定义是全球治理委员会于1995年在 我们的全球伙伴 关系 研究报告中所下的定义: 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共 同事务的诸多方式的总和， 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联 合行动的持续的过程。它有四个特征:治理不是一整套规则，也不是一种活动， 而是一个过程;治理过程的基础不是控制， 而是协调;治理既涉及公共部门，也 包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。 概括地说，治理理论的基本观点主要有三个方面:一是治理主体的多元化， 该观点认为， 政府并不是国家的唯一权力中心， 各种公共部门和私营部门行使的 权力只要得到公众认可， 就可能成为不同层面上的权力中心; 二是主体间责任界 限的模糊性和权力依赖性， 治理理论认为政府与社会、 政府与市场的责任界限实 际上是相当模糊的，国家( s tate) 正在把原先由 它独立承担的责任转移给私营部门 。陈金贵. 公民 参与研究 j . 台湾行政学报， 1 9 97年，( 2 4). .赵成报. 民主与公共决策 m . 哈尔滨:黑龙江人民出版社， 2000年 川9 . 全球治理委员 会. 我们的 全球伙伴关系 川.美国:牛 津大学出 版社，1 995 年， p 23. 第 1 章概述 和第三部门，而且在多元化的治理主体之间存在着权力依赖关系与合作伙伴关 系; 三是自 主自 治的网络体系的建立， 治理主体的多元化， 多元化主体之间的权 力依赖与合作伙伴关系， 表现在运行机制上， 最终必然形成一种自 主自 治的网络。 地方治理的定义 加世纪90年代以 来， 无论是在发 达国 家， 还是在发 展中国 家， 地方治理 ( loc al g ovetnanee) 运动正不断地走强，日 益成为当今国际社会瞩目 的 政治与行政发展 现象。 地方治理是由 经济全球化浪潮直接推动的， 它是民族国家及其次级地方政 府组织为了能够应对社会环境急剧变化， 解决一系列棘手的公共问 题， 增强回应 和抵抗危机能力而自 觉、理性地采取的公共事务管理模式的变革。 中国人民大学孙柏瑛教授在 当代地方治理中将地方治理的含义界定为: “ 在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内， 依托于政府组织、民营组 织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题， 共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。 其目的在于: 达成 以 公民 发展为中心， 面向 公民需要的、 积极回应外部环境变化的、 促使地方富有 发展活力的新型社会与公共事务管理体系。 ” 1 .4 . 3 “ 善治”的提出 西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念， 是因为他们既看到了市场 失败，同时又看到了政府失败，他们希望用治理机制来对付市场和国家的失败。 但是，治理也不是万能的， 它也存在失败的可能。既然治理存在失败的可能， 那 么如何使治理更加有效等问题便自 然而然的摆到了学者面前。 为此， 学者和国际 组织纷纷提出了“ 善治” ， 作为对治理失败这一问题的回答。 “ 善治” 理论的提出 使我们摆脱了原有的惯性思维模式， 为我们提供了一个全新的视角， 是一种比较 理想的管理方式，理应成为治理理论的目标取向。 善治在上世纪90年代才开始出现，其英文名为 “ goedg o vem anc e，90年 代后，善治在全球范围内的流行直线上升。 我国学者俞可平在 治理与善治一 书中指出， “ 善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它 是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系， 是两者的最佳状态” 、 “ 善治有五个基本要素: 合法性: 透明性: 责任性;回应 性 : 有 效 性 ” 。 。 “ 善治 ( g ood govem ance) 作为公共管理研究领域的核心范畴，实际上就 是国家权力向社会的回归。 善治的过程是一个还政于民的过程， 表示政府与社会 之间的友好合作， 它有赖于公民自 愿的合作和对权威的自 觉认同， 要求公民积极 参与。 ” 通过合作、协商、 伙伴关系等方式形成一个政民互动的合作网络。 随着全球化时代的来临 人类政治过程的重心正在从“ 统治” 走向“ 治理， 从 “ 善政”走向 “ 善治” ，从民族国家的政府管理走向全球治理。公共权力的运 用不仅是自上而下，同时也是自下而上的双向运用。“ 治理”理念强调的是在社 会自治的基础上国家与社会之间的合作，“ 作为社会控制体系的治理，它强调政 府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。 ”治理的目的是通过改善政 府管理和倡导社会参与， 推动经济发展和社会进步。 治理更强调通过民主参与促 当代地方治理面向21 世纪的挑战 m .北京:中国人民大学出版社，2 0 04年，p 33 治理与答治 ml北京:社会科学文献出版社，2 0 00 年， ps一p ll. 治理、 善治与治道变革:公共管理的新趋向 j . 中国政治学，2 0 03年 第 1 章概述 使国家与社会的良 性互动。 形成 “ 善治”的社会治理理念， 增进政府与公民之间的互动与合作。 所谓善 治， 就是使公共利益最大化的公共管理过程。 善治的本质特征就在于政府与公民 对公共生活的合作管理， 是国家与市民社会的一种新型关系， 是两者的最佳状态。 善治实际上就是国家权力向 社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程， 不是政府与社会的友好合作， 它有赖于公民自 愿的合作和对权威的自 觉认同， 要 求公民的积极参与。 善治关注政府与公民积极而卓有成效的合作， 而合作的关键 在于公民的参政权利。 公民必须拥有足够的政治权利参与公共管理活动， 从而促 使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。 由于善治是一个还政于民的 过程， 如果没有一个健全和发达的民间组织和公民 社会， 就不可能真正实现善治。 第2 章“ 善治”视角下当代地方治理与公民参与的共舞艺术 第二章“ 善治”视角下当代地方治理与公民参与的共舞艺术 公民与地方政府人员共同参与地方公共政策有利于形成一个上下互动的治 理过程，并且通过合作、 协商、 伙伴关系、确立认同和共同的目 标等方式共同参 与地方治理， 有利于形成地方政府人员与公民合作参与的治理型的政策网络， 如 马奇和奥尔森所言， “ 在地方，公民正不断通过对话和直接讨论，以不同于以往 代表制和官僚机构的决策方式，向政府显示需求， 表达不同方面的利益， 以求对 公共政策产生实际影响力， 可以说， 这是当代治理的 标志. ” 。 而在公民 与地方政 府人员对地方政府事务的协商与参与中，促进了“ 善治”的实现。 2 .1 地方治理是公民 参与的基点 2 .1 .1 全球化加速了地方治理的发展 全球化的发展影响了当代的民主观念。 在今天， 民主更多地被理解为是在宪 政制度的基础上， 人民通过自 治的共同体， 获得参与公共事务管理的权利， 并实 际参与公共事务管理的过程。 因此， 衡量一个国家民主状况最主要的标准是公民 是否有权获得公共领域的资源， 并能够直接参与公共资源管理的过程。 对民主的 理解已经不再局限于像过去那样， 将民主等同于公民选择自己的民意代表管理和 决定国家或地方的公共事务管理， 并依靠行政的和技术的官僚执行公共事务管理 的过程。 这种超越狭义的代议制民主参与的公民直接参与观念， 在实践中， 推动 了一个国家将更多的公共事务决定权和行政管理权下放到能够直接面对公民的 地方层次上， 为公民直接参与建立了可行性基础。 如何将公民参与发展成为解决 公共问题和提供公共服务的有效资源，这也是地方政府必须面对的重要变化。 一些地方治理研究报告指出， 席卷全球一体化发展绝对不是对地方化治理的 否定。 恰恰相反， 全球化更加促使人们走向地方化， 但这一地方化不是闭关自守 的， 而是向世界其他部分开放的。 开放性提升了地方组织制度结构中民主参与的 效能，公众在与他们密切相关的、特殊事务上的参与程度正在稳步增长。 “ 政府 的以及各种非政府组织形式的混合型、 参与型的治理结构， 为公民社会及其民主 的不断发展开辟了 广阔的前景。 ” 因 此，与传统公共行政单一、集中的管理模 式相比，地方治理模式从一开始就注定与分权化、 地方民主治理、多中心治理、 n g o等话语直接联系在一起，它依靠的是在解决问题过程中地方政府、公民及 其组织、第三部门、企业组织治理网络的构建，以及这些组织广泛的、战略性的 合作与参与。 2 .1 .2 地方治理与公民参与密不可分 地方治理是公民参与公共生活和公共事务管理的天然实验场， 地方治理的理 念及其分权化的制度设计为公民进入并影响地方公共政策过程开辟了广阔的空 m arc hj ， andj0 l s e n . d e 田 ocr a t i c g o v e r n anc e . n 昨y o r k :f r e e p r e s s . 1 9 9 5 ，p 3 1 . z d r a v k om l i n a r . “ l o c a lr e s p o n s e st og l o b a 1 c h a n g e a r o u n dt h e毋 orl d c . t h ea n n a l so f腼e r i c a na c a d em y o a k s : s a g ep u b l l c a t i o n ，1 9 9 5 . p 1 4 5 . 仁 a . i n h e n r y t e u n e ( 即. ) . l oca 1 g o v e r n anc e o fp o l i t i c a la n ds oc i a 1s c i e n c e ， t h o u s and 第2 章“ 善治厅视角下当代地方治理与公民参与的共舞艺术 间。而且，地方基层自治完全赋予了公民参与的一切因素，适当的规模、自主、 自我实现、自我教育， 公民在具备了基本参与公共事务的经验与能力之后，再逐 渐地扩大到地方以外的全国性、国际性事务。正是从这样一个顺序上说， 公民 参与要以基础生活为起点， 再进而将这种情感与能力进一步扩大到其他社区乃至 整个社会、国家。也就是说， 地方治理与公民参与是密切联系在一起的， 不可分 割: 1 、全球化时代，地方政府公共事务管理的视野发生了很大变化，越来越将 管理的焦点集中在战略管理、资源管理和社会协调、 冲突解决等问题上， 这就需 要将一些具体的公共事务通过分权的形式由社区组织、 公民自组织以及民营企业 组织来承担。 2 、 治理模式对地方政府组织运作效率化、 弹性化、 灵活性和回应性的要求， 也不允许地方政府延续传统的权力集中、 层级节制、 反应滞后的管理形式， 需要 引入开放、公开、 透明、 互动、 政治参与和适度分权的体制框架，以增强对外部 环境变化的反应能力。 这也要求地方政府积极推动自 身的公开性， 并为公民参与 和自主管理提供更多的机制和制度安排。 3 、全球化给地方提出的一些公共问题的确需要政府与民间力量的共同努力 才能解决。 例如， 生态环境和资源的保护需要企业和公民的充分理解和合作， 地 方可持续性战略发展的政策需要公民的充分认同和支持。 只有企业组织和公民认 识到问题的重要性和严峻性， 意识到未来可能存在的困境， 他们才能遵从政策的 规则， 感受到自 身的责任。 在地方治理的视野里， 公共事务管理被赋予了事业共 同体的概念与精神，形成为地方追求更好的生活品质所做的共同努力。 今天， 在公民社会不断发展和民间力量日益成长的背景下， 一些国家的地方 政府通过建立合作、 参与、自 主管理的地方 ( 社区)治理框架，开辟并发展了多 种形式的公民参与渠道， 形成了制度化的公民参与网络， 从而强化了公民对公共 政策的影响， 提高了地方应对和解决本地公共问题的能力。 可以说， 没有公民参 与， 地方治理就只能是一个空壳。 公民参与和被赋予的社区自 主管理权，既是地 方治理实践采用的策略工具， 也是地方治理追求的善治目 标， 公民参与程度是检 验地方治理发展水平的重要标志之一。 2 .1 .3 地方治理在我国的发展 具体到我国， 公民参与地方治理是指我国公民积极从事地方公共事务， 关注 地方普遍的、 广泛的居民利益， 重视地方照顾、 人际交往、 环境卫生等公益事项， 这些公共事务可以说都不是空洞的， 而是具体的。 因为它的影响广泛地关系着人 们生活的各种层面， 与人们切身利益密切相关。 公民由于生活在不同层面上的特 殊优势， 更可以 有效的协助各基层居民委员会组织进行地方基层服务， 参加各种 类型的非营利组织以及帮助解决社区内的居民困难、进行基础公共事务管理等， 实现基层自治。 公民视这些问题为: 人人都应关心并且有责任加以解决， 是一项 实践公民资格权利与义务的活动，也是公民的美德。 随着市场经济的建立， 地方政府的职能将逐步定位。 长期以来， 计划经济体 制下所形成的政府无所不能的体制， 遭到了市场经济规则的冲击。 公共产品因其 公共性， 谁都可以 搭便车，因此由 政府或不具营利性的公共组织( 第三部门 ) 提供 有其合理性， 但是如果既由地方政府提供公共产品， 又由地方政府生产公共产品， 必然导致政府加大配置资源的强度和广度，也就是加大了政府参与经济活动的 面。实践证明，由地方政府生产公共产品， 往往成本高而效率低。由于政府行为 第2 章“ 善治” 视角下当 代地方治理与公民 参与的共舞艺术 的评价标准是公众满意度， 而非成本， 公众对公共产品量和质的高追求是无止境 的， 因此公共事务管理的变革就是要逐步实现地方政府提供公共产品但不直接生 产公共产品的公共管理模式， 但是这种模式的建立需要一个政府管理体制和市场 参与机制的完善。 要加强基层自治的能力。 基层发展工作一个重点， 是公民要改变过于忽略地 区具体事务的偏差，强调以 “ 地方” 、“ 社区”为中心，以个人日常生活为起点， 去关心、 参与自 身周围的公共事务， 并且在参与的过程中， 培养人与人之间的共 同认同情感以及参与社区公共事务的能力。 从一定意义上说， 地方基层自治是公 民参与公共事务、 表达公民利益的起点。当社会危机突发时， 公众可以通过社会 组织立即将资源、 诉求、 信息充分调动起来， 进行自 我防范， 并要求政府采取行 动。 这样的社会组织就可以将危机减少到最小的伤害程度， 或尽快解决相关事件。 在发达的公民社会中， 社会的自治组织程度很高， 他们按照法律的规定活动。 在 事件或危机突发时， 这些社会自治组织可以迅速地产生反应、 解决问题、 或通过 媒体、民意机构、利益集团向政府反映， 影响政府的决策， 形成公共政策。如果 公民社会