（社会保障专业论文）关于社会救助资源组织机制的研究——以大连市“爱心超市”为例.pdf

摘要 摘要 当前，经济体制改革的不断深入和社会结构转型的快速推进，为我国社会 的迸一步发展注入了新的生机和活力。然而，作为改革开放和社会转型期的代 价，新的社会群体一“弱势群体”开始凸现出来，并日益受到关注。 尽管国家在弱势群体救助方面进行了不懈的努力，投入了大量的人力、物 力，并取得了很大的成就，但是，从实际情况看，我国在扶持弱势群体方面还 存在许多不足之处，社会救助资金总量不足，配套服务措旆没能很好运行，诈 多闲置资源没有得到充分利用，政府为弱势群体“雪中送炭”的政策设计和运 行还有待完善。可以说，在社会救助资源组织过程中，仅仅依靠政府是不行的， 还需要整合其他社会力量筹集更多资源，为弱势群体提供更为有效的服务。在 这一过程中，第三部门、企业、社区发挥越来越重要的作用，成为社会救助组 织机制中不可忽视的力量。 2 0 世纪8 0 年代以来，全球社会政治经济生活中出现了一个新的重要现象， 就是“第三部门”的迅速发展以及它们作为政府、企业之外的新的角色广泛参 与人类社会各个领域的活动。目前，“第三部门”已经成为社会救助中不可忽 视的重要力量。“第三部门”在弥补政府改革所产生的“公益真空”，政府提 供社会救助资源不足、以及政府部门效率低下等方面，都起到了重要的作用。 因此，围绕第三部门作为社会救助主体提供社会救助资源的理论与实践都受到 极大关注。 本文以大连市“爱心超市”为例，探索社会救助资源组织机制由政府主体 向第三部门转移的过程。笔者走访了大连市的相关政府部门，收集了大量的资 料，并通过访谈的形式，对体现这一转移趋势的载体“爱心超市”的运行 过程进行深入了解。此外，笔者还广泛收集了大量的有关社会救助方面的研究 资料，采取理论与实践相结合的科学研究方法，从社会现实问题出发，力图对 社会救助资源组织机制进行深层次的理论探讨。笔者重点讨论了大连市爱心超 市的特点和运行中存在的问题，尝试性地从救助资源组织主体选择的角度来研 究社会救助资源组织机制，试图建立一种以第三部门为主体，以社区为基础， i 摘要 依靠政府政策协调企业、单位、个人共同发挥作用，汇聚各种形式的救助资源 为弱势群体提供有效救助的机制。 关键词：社会救助，第三部门，社区，爱心超市 a b s t r a c t p r e s e n t l y ，t h ee c o n o m i cr e s t r u c t u r i n ga n dt h er a p i da d v a n c e m e n to fs o c i a l s h - o c t l l r er e f o r m i n gi n j e c t0 1 1 1 s t a t eal l e wv i t a lf o r c ea n de m e r g ei n t of u r t h e rs o c i a l d e v e l o p m e n t a tt h ec o s to f r e f o r ma n do p e n i n ga n dt h ep e r i o d i ct r a n s i t i o n a ls o c i e t y , n e ws o c i a lg r o u p t h ev u l n e r a b l eg r o u p s 一- h a sb e e nr e c o g n i z e dn o t a b i l i t ya n dh a s b e e np a i dm o r ea t t e n t i o n o u rs t a t eh a sm a d eg r e a te f f o r t so nt h es o c i a lr e l i e f p r o b l e m so f t h ev u l n e r a b l e g r o u p sa n dh a sl a u n c h e dl a b o r sa n dr o s o u r s , h o w e v e r , i nf a c t , t h e r ea 尬m a n y d e f e c t so fs u p p o r t i n gt h ev u l n e r a b l eg r o u p si no u rc o u n t r y g o v e r n m e n t sd o e sl l o t d ow e l li ns u p p o r t i n gt h ev u l n e r a b l eg r o u p s ，t h ea m o u n to ff u n d so fs o c i a lr e l i e fi s a l w a y si n s u f f i c i e n tw h i l et h es e r v i o eo fs u p p o r t i n gt h ev u i n e m b l eg r o u p sd o e sn o t a c tw e h , m a n yi d l er c s o u r c c sh a v en o to b t a i n e dt h ef u l lu s e ，t h ep o l i c yd e s i g na n d t h eo p e r a t i o nt h a tt h eg o v e r n m e n t g i v eo p p o r t u n eh e l p f o rt h ev u l n e r a b l eg r o u p s a l s ow a i tf o rt h ec o n s u m m a t i o n i tc a nb es a i d ，i nt h ep r o c e s so ft h es o c i a lr e l i e f r e s o u r c e so r g a n i z a t i o n , m e r e l yd e p e n d i n gu p o nt h eg o v e r n m e n ti sn o tg o o d , i ta l s o n e e d si n t e g r a t eo t h e rs o c i e t ys t r e n g t hc o l l e c tm o r er e s o u r c e s ，p r o v i d eam o r e e f f e c t i v es e r v i c ef o rt h ev u l n e r a b l eg r o u p s i nt h i sp r o c e s s ，t h i r ds e c t o r , e n t e r p r i s e , c o m m u n i t ya l lp l a yt h em o r ea n dm o r ev i t a lr o l e ，a r eg o i n gt ob e c o m et h en o t i c e a b l e s t r e n g t hi nt h es o c i a lr e l i e f r e s o u r c e so r g a n i z a t i o nm e c h a n i s m s i n c e1 9 8 0 s ，t h e r eh a sb e e nan e wi m p o r t a n tp h e n o m e n o na b o u ts o c i a l ，p o l i c y a n de c o n o m i co v e rt h ew o r l dw h i c hi sc a l l e dt h ed e v e l o p m e n to f t h i r ds e c t o r a n d i t sr e wr o l eb e s i d e sg o v e r n m e n to re n t e r p r i s e so f p a r t i c i p a t i n gw i d e l yi ne v e r ys o c i a l d e p a r t m e n to fh u m a n - b e i n g s a tp r e s e n t , 叮1 1 i r ds e c t o r h a sa l r e a d yb e c o m ea n i m p o r t a n tp o w e rw h i c hs h o u l d n tb ei g n o r e do f s o c i a lr e l i e t h i r ds e c t o r p l a y sa n i m p o r t a n tr o l ei nm a k i n gu p p u b l i cw e l f a r ev a c l m m p r o d u c e db yg o v e r n m e n t , t h e i n s u f f i c i e n tr e s o u r c e so fs o c i a lr e l i e fs u p p l i e db yg o v e r n m e n ta n dt h el o we f f i c i e n c y o ft h eg o v e r n m e n t a ld e p a r t m e n t s t h e r e f o r e ，t h et h e o r i e sa n d 删o fr e g a r d i n g i t h i r ds e c t o ra st h em a i np a r to ft h es o c i a lr e l i e ft os u p p o r tt h er e s o u r c e sa r et a k e n t r e m e n d o u sa t t e n t i o n t h i sp a p e rt a k e st h ee x a m p l eo ft h ed a l i a n “l o v es h o p ：i n v e s t i g a t i n gt h e p r o c e s so ft h e s o c i a l r e l i e fr e s o u r c e s o r g a n i z a t i o nm e c h a n i s m sc o r p u sf r o m g o v e r n m e n tt ot l l i r ds e c t o r t h ea u t h o rh a su n d e r s t o o dt h eg r a v i t a t i n gp r o c e s so ft h e l o v es h o p sd e v e l o p m e n tp r o f o u n d l yb yv i s i t i n ga n di n t e r v i e w i n gt h er e l a t e d g o v e m m e n t a ld e p a r t m e n t sa n dc o l l e c t i n gal o to fi n f o r m a t i o n l o v es h o p i st h e c a r r i e ro fm a m f e s t i n gt h i ss h i rt e n d e n c y f u r t h e r m o r e ，t h ea u t h o ra l s oc o l l e c t e dl o t s o fm a t e r i a l sa b o u ts o c i a lr e l i e ft od i s c u s st h ep r o b l e m , a d o p t e ds c i e n t i f i cr e s e a r c h m e t h o dw h i c hc o m b i n e dt h et h e o r i e sa n dp r a c t i c et o g e t h e r ，a t t e m p t e dt oc a n yt h e t h e o d e ss t u d yo fd e 印s t r a t i f i c a t i o no nt h es o c i a lr e l i e fr e s o u r c e so r g a n i z a t i o n m e c h a n i s m t h ea u t h o rp a i dm o r ea t t e n t i o nt od i s c u s st h ed a l i a nl o v es h o p s f e a t u r e sa n dt h ep r o b l e m sw h i c ha r ee x i s t i n gi nt h eo p e r a t i o na n dt r i e dt os t u d y s o c i a lr e l i e fo r g a n i z a t i o ns y s t e mf r o mt h ea n g l eo ft h ec h o i c eo ft h em a i nr e l i e f r e s o u r c e so r g a n i z a t i o n t h ea u t h o rs u g g e s t st os e tu pas y s t e mw h i c ht a k e st h i r d s e c t o rf o rt h ep r i n c i p a lp a r t ，b a s e so nc o m m u n i t y ，d e p e n d s0 nt h ef u n c t i o no f g o v e m m e n t e n t e r p r i s ea n di n d i v i d u a la n da s s e m b l e sa l lk i n d so f r e l i e f r e s o u r c e st o h e l pt h ev u l n e r a b l eg r o u p s k e yw o r d s ：s o c i a lr e l i e f ，t h i r ds e c t o r ，c o m m u n i t y ，l o v es h o p 东北财经大学研究生学位论文原创。性声明 文 在 成 果。据本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人已发表或撰 写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体 均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 大学 作者签名：印盒日日期：锄刁年阴占日 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 系本人在东北财经 成的博士硕士学位 论文。本论文的研究成果归东北财经大学所有，本论文的研究内 容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关于 保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论 文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阕。本人授权东北 财经大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以 公布论文的全部或部分内容。 作者签名： 导师签名： 日期：) 口刀年7 侗捆 日期：砌年f 阴g 日 第一章绪论 1 1 选题的背景 第一章绪论 长期以来，不管是发达国家还是发展中国家都存在着贫困的问题，为了最 大限度的减少和消除贫困，世界各国都采取了各种各样的反贫困政策和措施。 反贫困也是我国目前面临的一大难题。随着社会主义市场经济体制的建立，我 国的社会保障制度发生了巨大的变化，社会救助作为社会保障制度“最后的安 全网”的作用，越来越受到重视，反映了社会的进步和民众的需求。 整体上来看，一是当代中国的社会救助越来越凸现出其重要性，完善社会 救助已经成为共识；二是社会救助正处于转型时期，在长期的实际工作中逐步 发展出来的各项社会救助制度越来越暴露出其局限性，正面临着逐步整合和统 筹的重要任务；第三，社会救助的主要内容还是针对各种持续性和暂时性贫困 人口的基本生活救助，其他专项救助尚不充分。 与此同时，随着人们思想观念的更新，现代意义上的社会救助，已经不仅 仅是一种完全由政府承担责任和义务，而是一种新的社会价值观。在大力发展 社会主义市场经济、弘扬社会主义道德的环境下，促进第三部门的发展，把第 三部门、企业、社区等社会力量整合到社会救助资源组织体制之下，更有效地 为弱势群体提供社会救助，成为当今社会的一个重大课题。因此，本文围绕政 府与第三部门在社会救助制度建立与完善过程中如何发挥协同作用，更有效地 筹集救助资源，更好地为弱势群体提供救助服务进行探讨，力图寻找到社会救 助制度发展的长效机制，避免许多国家在社会救助发展过程中出现的短视问题 和不可持续问题。 1 2 研究意义 研究和探索社会救助资源组织机制，对于社会救助资源的整合、救助资源 提供主体之间的协同合作，对于弱势群体福利的提高和生存权的保障方面都有 关于社会救助资源组织机制的研究 着非常重要的意义。本文不仅在理论方面进行探索，而且结合大连市这个中等 发达城市的社会救助实践，对社会救助制度资源组织和协调机制进行探讨，也 力图为全国社会救助提供有意义的现实借鉴，促进社会救助制度在实际运作过 程中健康、持续地发展。 1 3 研究思路和方法 本文通过现实救助中“爱心超市”这一个案研究，探讨政府汇集社会救助 资源的有限性与不足，及其与第三部门的关系，从社会救助组织主体方面分析 各种主体提供社会救助资源的利弊，进行社会救助资源组织机制的有益探索， 为了更适当地整合社会救助资源，为弱势群体提供更有效的救助，提供一种路 径选择。 本文主要采用的研究方法是个案研究。通过对大连市爱心超市的调查研究， 以爱心超市作为社会救助资源的载体，在“爱心超市”这个整合各种社会救助 资源的平台上，分析各种主体在实际救助工作中的角色转变与效能，为社会救 助资源组织机制的研究提供事实依据。 1 4 国内外研究 1 4 1 国内研究 尽管中国民政部门在2 0 世纪8 0 年代初期就提出了“社会福利社会化”的 口号，但是学术界对于福利私营化以及第三部门在社会福利领域的作用关注较 晚，其中在第三部门方面主要的研究现状和趋势有：进入2 0 世纪9 0 年代，随 着改革把中国社会带入史无前例的转型时期，随着政府职能的转变，各种社团 大量产生，我国的第三部门也日益引起学术界的关注。1 9 9 7 年7 月清华大学主 办的“非营利部门与中国发展学术研讨会”召开；1 0 月底，中国青少年基金会 与联合国计划开发署共同主办的“非营利组织发展和中国希望工程国际研讨会” 召开，中国第一套第三部门丛书( 共1 0 册) 正式出版发行。这都标志着学 术界对于这一领域的研究进入了新的阶段。此外，一些大型的非营利组织和国 2 第一章绪论 家民政部下设的民间组织管理局也在进行第三部门的研究。 但是，国内有关第三部门的个案研究多侧重某个侧面、如养老制度、非营 利机构的评估，比如杨团教授的非营利机构评估一上海罗山市民会馆个案研 究、非营利机构评估：天津鹤童老人院个案研究，而对于建立在社区平 台上的致力于把政府、企业、第三部门、甚至是个人力量整合起来的“社区民 间组织”探讨不多。因此，本文把“爱心超市”作为个案来研究，探讨社会救 助资源的整合机制，是有着创新意义的。同时，虽然我们虽然一直强调社会救 助既是国家责任，又是社会权利，但是对于政府在社会救助方面能力是否充足， 在资源组织方面遇到哪些问题，如何寻求新的解决路径，政府与第三部门力量 之间到底是怎样一种关系，还缺乏深入的思考。面对中国社会救助不系统、不 完善，甚至可以说是支离破碎的严峻现实，这方面的思考和研究无疑是非常重 要的，所以笔者在跟随导师进行社会救助课题研究过程中，进行了这方面的初 步思考，也是关于国家与第三部门合作伙伴关系的一个新的探索。 1 4 2 国外研究 早在1 9 8 7 年，非营利组织研究专家莱特斯m 萨拉蒙就提出了国家与第 三部门伙伴关系的想法，扬弃了国家与第三部f - - 元对立理论以及第三部门填 补政府功能缺失的拾遗补缺理论。后来，他在1 9 9 5 年出版了公共服务中的伙 伴一书，系统地发展了他早期的一些想法，从志愿失灵的角度为政府与第三 部门的合作伙伴关系提供了理论论证，把第三部门与政府的关系由原来的补缺 型转变为互补型。美国的民营化理论学家伊曼级尔萨瓦斯在民营化与公私 部门的伙伴关系中，基于对公共服务参与者不同角色的划分，提出了政府与 民间组织在公共服务领域中分工合作的主张；后来他还在此基础上全面发展了 公私伙伴关系的理论。“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构 来提供”，“更多依赖政府来满足公众的需求在产品服务的生产和财产拥 有方面减少政府作用，增加社会其他机构作用的行动”，对政府改革而言，“建 立伙伴关系是核心要素之一，所要建立的伙伴关系包括社区伙伴( 公民与志愿 者) 、私营部门伙伴、非营利组织伙伴等”，这些观点鲜明的理论为我们提供 了丰富的启示，它山之石，可以攻玉，但是，中国毕竟有着不同于西方国家的 3 关于社会救助资源组织机制的研究 国情，不同于西方国家的文化，因此，如何立足于本土的社会保障实践，提出 符合我国实际的思考路径，也是本研究所面临的艰巨课题之一。 4 第二章社会敷助资源组织的不同形式 第二章社会救助资源组织的不同形式 2 1 社会救助资源的不同类型 由于现实生活中人们的需求是多种多样的，所以社会救助资源种类也极其 繁多，有的需要钱财救助、有的需要物品救助、有的则需要技术救助或服务救 助。只有分清楚社会救助各种不同资源类型，才能谈到对救助资源进行有目的 地组织，实施有效地救助。如果社会救助资源类型划分不清楚，就会导致资源 重叠，浪费甚至无法实施救助的情况。所以可以说，社会救助资源的不同类型 划分是社会救助资源组织的基础，基于这种认识。我们把社会救助资源划分为 以下几种类型。从资源不同类型来看，社会救助资源主要包括资金，物品和服 务。 2 1 1 资金 资金主要是指用于社会救助的财力资源，如最低生活保障金、救灾资金、 五保供养金、社会捐助款等。以往，社会救助资金特别是最低生活保障金主要 来自地方政府，自1 9 9 9 年开始中央政府开始为低保群体提供最低生活保障金。 资金作为救助资源，其特点是易于流通，便于救助对象得到最需要的物品。但 是对于一些生活无法自理的弱势群体来说，运用资金资源则不太便捷。 2 1 2 物品 物品主要是指用于社会救助的物力资源，比如帐篷、米、面、油等救助物 资，药品或其他生活必需品等。有时，我们也把设施归结到这一项中。比如为 无儿无女的五保老人提供敬老院等养老设施。在敬老院里有各种各样的饮食、 居住等物品为其老年生活提供保障。 2 1 3 服务 服务主要是指用于社会救助的人力资源和技术资源。比如，同样是五保供 5 关于社会救助资源组织机制的研究 养的例子，在敬老院里，由服务人员为老人洗脸、喂饭、洗衣服、整理房间等 服务都属于救助服务的范畴。这种服务资源的出现在当今越来越受到重视，因 为人们认识到，单单为弱势群体提供金钱和物品是不足的，必须通过良好的社 会公共服务资源来达到有效的救助目的。另外，有时我们也把政策作为服务资 源归结在这里。政策设计是最为重要的，只有具备良好的政策设计，并保证其 有良好的运行，才能保障救助对象的需要真正得到满足。 以上只是资源的不同形式，在现实生活中，各种资源表现形式也会发生变 化，有时以资金形式出现，有时以物品形式出现，有时以服务方式出现，有时 以几种资源结合的形式出现。所以也有人把各种不同资源的整合称为“大资源”， 只有具备良好的整合“大资源”的能力，社会救助制度才能有效运行。 2 2 社会救助资源的组织主体各不相同 2 2 1 以政府为单一的资源主体提供发挥作用 社会救助的实施主体是国家，是国家通过立法保护贫困人员，在相应的立 法规范下，通过实施社会救助政策为社会成员提供最低生活保障。这就意味着 实施社会救助是国家义不容辞的责任和义务。社会救助的对象是贫困人口。虽 然任何人或者任何一个家庭只要其家庭人均收入水平低于国家规定的某一贫困 线，就可以享受社会救助待遇，但实际上只有有限的人群才可以享受到社会救 助待遇，这是与社会保险、社会福利等其他社会保障制度不同的地方，因为后 者实施的对象具有广泛性，往往包括所有社会成员享受社会救助的条件不是 缴费而是低于贫困线，但对于是否低于贫困线需要经济状况调查，通过核实以 后才可以享受。 2 2 1 1 社会救助体系及其具体内容 随着社会救助内涵和外延的发展，社会救助的内容也得到不断的丰富，社 会救助制度的主要内容包括生活社会救助、医疗社会救助、住房社会救助、生 产社会救助、教育社会救助和灾害社会救助。除此之外，有些国家还实行丧葬 社会救助、护理社会救助、法律援助等。其中，生活社会救助是整个社会救助 6 第二章社会救助资源组织的不同形式 体系的核心，最具有重要性，而其他社会救助项目是对生活社会救助起补充作 用。虽然这些社会救助项目仅仅是针对某一个方面而言的，但有时会具有重叠 性，即某一些或某个家庭可能会同时享有其中的几种社会救助待遇1 。 ( 1 ) 生活社会教助。生活社会救助指的是解决贫困人员吃、穿等温饱问题 的一种社会救助项目。这里所谓的生活是狭义上的概念，并不包括居住、医疗、 教育等方面的内容。因此，生活社会救助主要解决温饱上面临困难的一些贫困 人员的生活闯题。生活社会救助是整个社会救助制度中最为重要的组成部分， 其支付方式有现金支付和实物支付，但是以现金支付为主，实物支付主要有食 品支付等。政府首先确定一条贫困线，然后对申请者进行家庭经济状况调查， 对家庭人均收入水平处于贫困线以下的人员和家庭给予生活社会救助待遇。 世界各国都有生活救助方面的制度，但是在不同的国家，生活救助的具体 内容也是不一样的，而总的目标都是要对陷入生活困境的个人和家庭提供满足 其基本生活需要的现金和实物支援，来帮助他们满足最基本的物质生活。生活 社会救助的实施不仅可以起到社会稳定的作用，还是公民应该享有的权利和国 家应尽的义务。 中国的城市居民最低生活保障制度就是一种生活社会救助。它是国家和社 会为生活在最低生活保障线下的社会成员提供满足最低生活需要的物质资源帮 助的社会救助制度。1 9 9 9 年9 月，国务院颁布了城市居民最低生活保障条例 ( 以下简称条例) ，并立即于1 0 月1 日正式实施。条例的颁布和实施， 标志着我国城市居民最低生活保障工作正式走上了法制化的轨道。也标志着这 项工作取得了突破性的进展。条例在保障对象、保障标准、资金来源、待 遇领取程序、优惠政策和配套措施方面都进行了界定，为更好的推进生活救助 保障提供了政策依据。 ( 2 ) 医疗社会救助。医疗社会救助是指由政府从财政、政策和技术上为贫 困人群中的疾病患者提供某些或全部基本的医疗健康服务，以改善贫困人口健 康状况的一种社会救助项目。其基本内涵是由政府主导，全社会广泛参与，通 过医疗机构实施的以贫困人员中的患病者为对象，旨在恢复其健康、维持其基 本生存能力的救助行为。根据2 0 0 3 年我国民政部公布的“全国百城万户低保抽 查”结果显示，6 成以上低保户家庭中，有一个或一个以上人生大病或患有需 7 关于社会救助资源组织机制的研究 要长期治疗的慢性疾病，很多人因为丧失劳动能力，因病而背上债务。由此可 以看出，因病致贫是弱势群体产生的又一原因。 世界卫生组织( w t o ) 组织法中指出，政府对其人民的健康负有责任， 要通过适当的卫生保健和社会措施才能履行政府职责。由此可见，改善贫困人 口的健康状况是政府义不容辞的责任。因此，在政府的主导下对贫困人口实行 医疗社会救助是必要的，它能够保障贫困人口的基本生存权。 ( 3 ) 生产社会救助。是指政府给低收入者提供生产上帮助的一种社会救助 项目。生产社会救助的对象一般是有一定劳动能力的贫困者，他们可以通过外 界的帮助而自食其力，很容易摆脱贫困，改善生活质量。政府提供生产社会救 助的形式主要有以下四种：第一，政府以低收费甚至免费提供劳动技能的培训， 提高他们的劳动技能或经营能力，使他们可以开展生产自救，提高劳动生产率， 从而改善他们的收入水平：第二，政府给予低息甚至无息的小额贷款，帮助他 们开展生产活动，如资助他们开一个小商店之类的；第三，政府以有偿或者无 偿的方式给予实物上的帮助，提高他们的生产效率，改善经济效益；第四，政 府对贫困户的生产社会救助采取政策优惠的方式，对他们的生产经营活动实行 税收减免等优惠政策。 生产社会救助是一种更为积极的救助方式，能够帮助贫困户从根本上解决 贫困问题。生活社会救助等救助方式带有一定的被动性和消极性，而生产社会 救助则是救助工作由被动辅助到主动开发，由“输血”到“造血”的实质性转 变，帮助贫困者获得生产条件和生产技能，为其脱贫致富创造环境，相对来说， 它更具有长远可持续的反贫困效果，能从根本上帮助受助者摆脱贫困，因而是 社会救助制度改革和完善的一项成果。生产社会救助对于促进社会稳定和协调 发展、推动社会进步、建设和谐社会也是意义非凡。 ( 4 ) 住房社会救助。是指政府向低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭提 供现金补贴或直接提供住房的一种社会救助项目。目前，我国针对低收入者的 住房社会救助形式主要有廉租住房和经济适用房。 ( 5 ) 教育社会救助。是指政府帮助贫困学生完成学业的一种社会救助项目。 救助的对象是所有享受政府基本救助且需要接受九年义务教育的未成年人，以 及接受高中教育、各类高等教育和职业教育的在读学生采取的主要方式是现 8 第二章社会救助资源组织的不同形式 金救助和实物救助。现金救助包括学费减免、助学贷款和发放特别奖学金等； 实物救助包括免费发放学习用品、校服等。教育社会救助也是社会救助的重要 内容之一，它是对教育投入不足的一种补充。 ( 6 ) 灾害社会救助。是指政府对受灾者及其家庭提供物质上帮助的社会救 助项目。灾害救助往往是一种临时性救助，救助方式有现金救助和实物救助， 其中实物救助占有重要地位。我国的灾害社会救助主要是由民政部门负责实施 和指导具体工作执行的。 除上述救助制度外，我国还建立了护理社会救助、社会捐助，流浪乞讨人 员救助、临时救助等制度。 由于实施社会救助是国家一项义不容辞的责任，以及不具有权利与义务的 对等性，因此，社会救助资金来源具有单一性。社会救助资金的主要来源是国 家财政，包括中央财政和地方财政。只有通过财政支出才能保证社会救助资金 来源的充分性和及时性，才能让贫困人口不需要支付任何的相关费用就能够领 取社会救助金。当然除了国家财政支出外，社会救助资金来源的另一途径是社 会的各种捐款，但这种捐款不是社会救助资金的主要来源，在整个社会救助资 金中仅占一部分，而且，有时社会捐款无法保证资金的充分性和及时性。 2 2 1 2 政府提供社会救助资源存在不足 ( 1 ) 救助资金问题：资金是社会救助的保障，社会救助资金决定救助对象 多少、救助范围宽窄、救助标准的高低。救助资金问题主要表现在以下几个方 面： 一是社会救助资金总量不足，与城乡困难群众的需要相比，还存在很大的 距离。我国的社会救助资金主要来源于国家财政，政府在社会救助支出方面虽 然逐年增加，但它占政府财政支出的比例仍然偏低，供需矛盾依然突出。城镇 低保制度在实施中面临较大的资金支付压力，部分城市低保标准偏低，不能满 足分类施保的要求。医疗救助、住房、助学贷款等困难群众急需的专项救助资 金严重不足。据1 9 9 9 - 2 0 0 3 年五年的民政事业费支出统计的数据显示，我国社 会救助支出目前仍处于较低水平( 见表) ，而发达国家社会救助资金一般要占 到国内生产总值1 五。 9 关于社会救助资源组织机制的研究 表1 1 9 9 9 - 2 0 0 3 年民政事业费支出统计数据 指标 1 9 9 0 芷2 0 0 0 矩2 0 0 1 年2 0 0 2 正2 0 0 3 芷 民政事业费 1 9 4 6 亿元2 3 0 5 亿元2 8 5 1 亿元3 9 2 2 亿元4 9 8 9 亿元 支出 占国家财政 支出的比例 i 4 9 1 5 1 5 1 1 7 8 2 0 3 占国内生产 o 2 4 o 2 6 o 3 o 3 8 0 4 3 总值的比重 资料来源：摘自李刚 我国社会救助体系的问题与对策，科学决策，2 0 0 5 年第 3 期 以低保为例，如果把2 0 5 3 6 万( 截至2 0 0 2 年底) 应保对象全部纳入保障 范围，按照各省( 区、市) 的救助平均补差标准测算，全年共需资金1 6 0 亿元。 而已经列入预算的2 0 0 2 年中央财政是4 6 亿元，全国各级地方财政总共是5 9 3 亿元，两者相加共1 0 5 2 亿元，资金缺口相当大，还需5 5 亿元。资金投入不足， 直接影响到救助政策的落实2 。 二是救助资金配置的不合理。这主要表现在重城市、轻农村，城市投入大、 农村投入少，社会保险投入多、社会救助投入少的问题3 。 三是救助资金管理不平衡的问题。社会救助资金需要解决的是最困难最弱 势群体的基本生活问题，保障的是其基本生存权，应该通过从中央到地方实行 专项转移支付的形式进行管理。目前，面向城市居民的救助资金主要是通过专 项转移的形式解决的。仅有的一点农村五保供养救助资金则是通过一般性转移 支付或“打捆”的方式下拨的。结果，由于层层挤占、挪用、侵吞，资金最终 落实不到五保户的头上。 ( 2 ) 社会救助管理问题。由于社会救助管理体制的不完善，在一些地方社 会救助资金被挪用、截留甚至被侵吞的现象屡有发生，这严重影响了社会救助 工作的顺利进行，对需要社会救助制度帮助的贫困人员的基本生活问题、对整 个社会稳定产生了不良的影响。 ( 3 ) 部门分割问题。目前，几项主要的救助制度分散在各个部门。城乡低 保、特困户生活救助、五保供养由民政部负责，教育救助由教育部负责，司法 1 0 第二章社会教助资源组织的不同彩式 救助由司法部负责，住房救助由建设部负责，扶贫开发由国家扶贫办负责，财 政部与国务院税费改革办公室负责整个社会救助资金的筹集。除了这些职能部 门之外。一些群团组织如工会、团中央、老龄协会等都不同程度参与社会救助 工作。在这些部门和群团组织内部，一些业务又分散在多个司局4 。部门分割的 现状导致社会救助缺乏联动机制，社会救助工作的协调难度加大，造成了政策 之间的衔接问题和救助资源的严重浪费，难以有效的满足救助对象的各种救助 需求。 ( 4 ) 社会救助政策法律法规问题。目前，社会救助没有专门的法律全国 和地方性的社会救助方面的政策法规还不是很完善，目前建立起来的只有城 市居民最低生活保障条例、农村五保供养工作条例等法规。医疗救助、 灾害救助、教育救助、住房救助等工作还没有专门的法律依据虽然有关部门 也出台了一些部门文件，但因其位阶和效力的局限，不能从根本上保障社会救 助法制化运行和规范化管理。 小结：政府对弱势群体豹扶助，包括物质上的救济、生活上的服务、精神 上的慰藉、道义上的声援等。在现阶段，政府在保护弱势群体、制定有关社会 政策方面处于主导地位，政府通过建立完善的社会救助制度，保障弱势群体最 基本的生存条件。但是弱势群体还无法得到社会救助制度的全面支撑，政府把 弱势群体完全包下来是不可能的，也是不现实的，这就需要政府之外的社会力 量向弱势群体提供支持。 2 2 2 以第三部门作为主体与政府、企业协同发挥作用， 2 2 2 1 第三部门概念的界定 从2 0 世纪8 0 年代至今的2 0 多年里，第三部门在全球范围内得以迅速发展。 第三部门一般来说具有如下几个共同的特性：( 1 ) 组织性( f o r m a lo r g a n i z a t i o n ) 。 组织应具有内部规章制度，有负责人，有经常性活动，是根据国家法律登记注 册的独立法人。非正式的、临时的、随意性的聚会不能算第三部门组织。( 2 ) 非政府性( n o n g o v e r n m e n t a l ) 体制上独立，既不是政府的一部分，也不受制 于政府。( 3 ) 非营利性( n o n p r o f i t - d i s t r i b u t i n g ) 。组织不以营利为目的，法 律也禁止将组织的利润分配给所有者和管理者，其活动所得到的剩余金额必须 关于社会救助资源组织机制的研究 投入到组织宗旨所规定的活动当中去。( 4 ) 自治性( s e l f - g o v e r n i n g ) 。非政府 组织内部实行自主管理，不受外部控制。既不受制于政府，也不受制于私营企 业。( 5 ) 志愿性( v o l u n t a r y ) 。组织中的成员都是志愿地参与组织的经营活动 的，特别是形成由志愿者组成的董事会和广泛使用志愿人员。( 6 ) 公益性 ( c o m m o n w e a l ) 。组织服务于某些公共目的和为公众奉献。与政府机构相比， 第三部门是独立的社会机构，它们的组织形式不同于政府机构的自上而下的官 僚机构，组织的运作也不是按照行政指令机制，而是扎根社区的、权力流动双 向或多向的、独立运作的组织；与企业组织相比，第三部门是具有非营利性的 社会组织。这类组织具有较强的志愿性，是公民自发形成、志愿参与的，组建 方式与政府组织都不相同。 第三部门，我国官方文件里一般称为民间组织( 但英语翻译仍为n c r o ) 。 与之类似的概念还有非营利组织( n p o ) 、社会团体、民间组织、志愿者组织、 公民社会等。对于这些概念，大多数学术界人士在使用它们时基本上是指同一 概念，只是表现出个人的偏好差异。第三部门、公民社会、n g o 、非营利组织， 指的都是同一类的社会组织，即独立于政府和企业市场体系之外的非营利的、 具有公益性导向的社会部门。本文倾向于这些词语意指同一种语境即指第三部 门。 2 2 2 2 第三部门与企业协同发挥作用 第三部门与企业在其基本的价值取向上是存在区别的，第三部门是非营利 性质的社会组织，目标是追求社会福利的提高。企业则是营利性的社会组织， 目标是追求利润最大化，但是这并不能隔绝两者的有效沟通与合作。第三部门 简洁高效、反应灵敏、与公众关系密切、具有较高的公信度等运营形象是不少 具有战略眼光的企业家所谋求的企业形象。企业与第三部门合作，可以富有说 服力的提高企业形象，同时，第三部门还可以采取动员大量的企业领导人参与 组织事务活动的形式。让他们建立追求人类幸福状态和正常生活的价值取向， 可以更好的动员企业的积极性，与第三部门合作为社会提供资源来帮助困难群 体。 第三部门为了弥孙资金上的不足和吸纳更多的社会资源，与企业组织进行 协作，充分利用企业的资金优势和完备的组织管理机制，达到更有效的为困难 1 2 第二章社会救助资源组织的不同形式 群众提供帮助的目的。与此同时，第三部门还要加大宣传力度，鼓励更多的企 业加入到社会救助资源组织机制当中。 2 2 2 3 第三部门与政府共同作用 社会救助由第三部门提供。源自于政府与市场在这个领域的失效。同时， 其自身所具有的非营利性、自治性和公益性等特点，也决定着其可以成为社会 救助的供给主体，增大社会福利总量，提供多元化的社会服务。 1 、政府与第三部门合作的可能性分析 ( 1 ) 第三部门能弥补政府提供公共产品资金不足的问题。第三部门可以动 员社会各方面的资源参与社会发展，帮助政府解决一些容易忽略的边缘问题。 例如，作为解决贫困儿童失学的希望工程的第三部门组织，中国青少年发展基 金会实施十年来募捐了l o 亿元，建立希望小学8 0 0 0 多所，学校危房面积减少 了7 6 5 ，获资助的小学生不少于4 l 万人，使贫困地方的1 5 0 多万失学或濒临 失学的儿童进入学堂现如今，希望工程已经成了中国保障贫困地区儿童得以 继续学习的重要方式。 ( 2 ) “第三部门”涉足社会保障领域，本身就是政府职能的转变，还权于 民、还权于社会的过程，对于社会上刚刚兴起的“第三部门”而言，需要政府 的引导才能更好的发挥作用。在原有的计划经济体制下，政府掌握着绝对的权 利，对社会的各个方面进行着严格的控制与管理，政府之外的社会管理主体没 有丝毫的生存发展空间。政府在社会保障领域，仍然习惯于直接从事着大量的 具体而微观的管理活动，当社会保障事务增多时，必然造成政府机构的膨胀。 同时，政府自身的特点，决定着政府代替社会“第三部门”直接从事微观事务 管理，极易造成管理的低效率，亦抑制“第三部门”自我发展。长远来看，政 府要在宏观管理或全局上的关键事件中承担更多的责任，而微观管理就交由“第 三部门”来完成。因为第三部门的效能是政府的两倍，在社会管理与发展的一 些空白区域和一些传统上由政府从事活动的领域里，第三部门常常比政府做得 更好、更有效。 ( 3 ) 第三部门以社会弱势群体或边缘性社会群体为服务对象，恰能在政府 无暇顾及的方面发挥作用。第三部门作为非营利组织，具有规模小、灵活机动 和能够利用基层活力的优点，因而较为理想的适合于填补国家对公共产品供给 1 3 关于社会救助资源组织机制的研究 中的不足。“非营利组织作为半公共机构而独具的特点使它们成为这种第三 方管理( t h i r d - p a r t l yg o v e r n m e n t ) 体制中最喜爱的伙伴。第三部门对于社 会救助工作所作的贡献并不局限于投入钱和物，它们还在影响舆论，传播知识、 信息和技术，关爱特殊贫困人口，迸行社会救助制度创新和组织创新等方面， 做出了有益的探索，对于政府的救助工作起到了积极的补充甚至示范作用。第 三部门作为一种社会救助资源的组织形式，虽然不是最主要的，但是却是非常 必要、非常有效率的。 ( 4 ) 政府可以通过公共舆论以及社会价值观的导向来促进第三部门的发 展。比如，政府可以提倡慈善公益行为，以便第三部门的发展获得广泛的社会 支持。政府还可以在哪些是第三部门应重点关注的问题，