（行政管理专业论文）“服务型”模式下政府与公立高校关系中的政府定位研究.pdf

摘要 摘要 过去，在管制型政府治理模式下，政府是全能的政府，特别是在高校管理方面， 政府对高校采取的是“政策治校的方针，对高校的管理就是控制、审批、监管 和处罚，从而造成政府为高校的服务意识淡薄。随着经济体制的转型和政府职能 的转变，必然要求转变政府对高校的传统管理模式，建立以服务为中心的政府管 理体制，迫切需要对政府参与高等教育管理的职能以及管理的方式等进行明确的 界定，分清包括政府在内的社会各方参与高等教育管理的权利和义务，完善社会 主义市场经济条件下政府对高等教育的管理职能，控制和利用并发展好高校，建 立政府与高校之间良好的协调关系，促进政府与高校的“双赢 。 本文从政府与高校之间关系的要求入手，对我国政府职能在转型中存在问题的 现状和原因进行深入的分析，在借鉴国外先进经验的基础上，分别从政府、高校 和社会层面提出完善措施。论文主要分以下几个部分：第一章是导论，主要介绍 问题的提出，国内外研究动态，论文研究意义和思路与方法；第二章主要对本文 所涉及的一些概念，理论基础进行先期的介绍，为后面的研究奠定理论基础；第 三章为现状分析，主要分析现在的政府服务现状，找出问题；第四章介绍国外政 府与高校关系的演变以及对我国政府与高校关系的经验借鉴；第五章为本文的核 心，在运用相关理论依据的基础之上，以“服务型 政府为研究视角，探索政府 与高校关系的重新定位，以此协调好政府与高校的关系。 关键词：“服务型 模式，政府与高校，定位思考 a b s t r a c t a b s t r a c t i nt h ep a s t ，i nt h ec o n t r o l - b a s e dg o v e r n a n c em o d e l ，t h eg o v e r n m e n ti sa l l - p o w e r f u l g o v e r n m e n t ，p a r t i c u l a r l yi nt h eu n i v e r s i t ym a n a g e m e n t ，t h eg o v e r n m e n to fc o l l e g e sa n d u n i v e r s i t i e st oa d o p ta ”p o l i c yo fr u n n i n gt h es c h o o l s ”p o l i c y , t h em a n a g e m e n to f c o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e si st h ec o n t r o l ，a p p r o v a l ，s u p e r v i s i o na n dp u n i s h m e n t ，r e s u l t i n g i nt h eg o v e r n m e n tc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e sw e a ks e n s eo fs e r v i c e a st h ee c o n o m i c s y s t e mr e s t r u c t u r i n ga n dt r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sw i l li n e v i t a b l yr e q u i r e c h a n g e si ng o v c z n m e n ti n s t i t u t i o mo fh i g h e rl e a r n i n gt r a d i t i o n a lm a n a g e m e n tm o d e l ， a n de s t a b l i s has e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m , t h eu r g e n tn e e df o r g o v e r n m e n ti n v o l v e m e n ti nh i g h e re d u c a t i o na d m i n i s t r a t i o na n dm a n a g e m e n tf u n c t i o n s o ft h em o d eo fac l e a rd e f i n i t i o n t od i s t i n g u i s hb e t w e e nv a r i o u ss e c t o r so fs o c i e t y i n c l u d i n gt h eg o v e r n m e n t , p a r t i c i p a t i o ni nh i g h e re d u c a t i o nm a n a g e m e n tr i g h t sa n d o b l i g a t i o n s ，i m p r o v et h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yu n d e rt h ec o n d i t i o n so ft h e g o v e r n m e n t sh i g h e re d u c a t i o n m a n a g e m e n tf u n c t i o n s ，c o n t r o la n d u s ea n dd e v e l o pt h e u n i v e r s i t i e s ，t h ee s t a b l i s h m e n to ft h eg o v e r n m e n ta n dg o o dc o o r d i n a t i o nb e t w e e nt h e c o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e st h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e m m e n ta n du n i v e r s i t i e st o p r o m o t e ”w i n w i n ” i nt h i sp a p e r , t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h er e q u i r e m e n t so f c o l l e g e sa n d u n i v e r s i t i e ss t a r ti nt h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n so fc h i n a s p r o b l e m si nt h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dt h ec a u s e so fi n - d e p t ha n a l y s i s ，d r a w i n go nt h e b a s i so ft h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo ff o r e i g n c o u n t r i e s ， r e s p e c t i v e l y , f r o mt h e g o v e r n m e n t ，u n i v e r s i t i e sa n ds o c i a ld i m e n s i o n so fac o m p l e t es e to fm e a s u r e s m a i n l y c o n s i s t so ft h ef o l l o w i n gs e c t i o n s ：t h ef i r s tc h a p t e ri st h ei n t r o d u c t i o n , t h em a i ni s s u e a n ds u g g e s t e dt h a ti n t e m a t i o n a lr e s e a r c ht r e n d s ，r e s e a r c hp a p e r sm e a n i n g , i d e a sa n d m e t h o d s ；t h es e c o n dc h a p t e ro ns o l t l eo ft h ec o n c e p t si n v o l v e di nt h i sp a p e r , t h e t h e o r e t i c a lb a s i sf o ra ne a r l yi n t r o d u c t i o nt ot h et h e o r e t i c a lb a s i sf o rs u b s e q u e n t r e s e a r c h 。c u r r e n ts i t u a t i o no f t h et h i r dc h a p t e r , t h em a i na n a l y s i so f t h ec u r r e n ts t a t u so f g o v e r n m e n ts e r v i c e s ，f i n do u tt h ep r o b l e m c h a p t e ri vd e s c r i b e st h er e l a t i o n s h i p i i a b s t r a ( 玎 b e t w e e ng o v e r n m e n ta n du n i v e r s i t i e sa b r o a d ，a sw e l la st h ee v o l u t i o no ft h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n du i l i v e r s i t i e se x p e r i e n c e c h a p t e rf i v ei st h ec o r eo ft h i s a r t i c l e t h eu s eo fr e l e v a n tt h e o r e t i c a lb a s i si nt h eb a s i so ft h e ”s e r v i c e ”f r o mt h e p e r s p e c t i v eo ft h eg o v e r n m e n t t oe x p l o r et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n d u n i v e r s i t ) ，r e - p o s i t i o n , t h u sc o o r d i n a t i n g t h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e m m e n ta n d u n i v e r s i t i e s k e y w o r d s ： s e r v i c em o d e l ，g o v e r n m e n ta n dc o l l e g e ，t h i n k i n go f p o s i t i o n i n g i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他入已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名盏毽嘲训年6 胪日 论文使用授权 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：醢导师签名：监 日期：砷( o 年( ，月( o 曰 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 党的十六大第一次把政府职能归结为四项内容：经济调节、市场监管、社会管 理和公共服务。 2 0 0 6 年1 月6 日，在全国贯彻实施中华人民共和国行政许可法工作会议 上，温家宝总理要求：“继续改进经济调节和市场监管方式，更加重视履行社会管 理和公共服务职能，各级政府要把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共 服务倾斜，各级领导干部的精力要更多地放在推进社会发展和解决人民生活问题 上。 这是自中共十六届三中全会明确指出“要完善政府社会管理和公共服务职能， 为全面建设小康社会提供强有力的体制保障 之后，对加快政府职能转变提出的 更高的要求。 过去，在管制型政府治理模式下，传统的科层制组织形式就是建立在对人、对 下级机构的严格控制、监督之上的。我国的计划经济时代的政府是全能主义的政 府。它控制了整个社会的所有的资源，拥有无限的权力，对社会的所有领域和所 有资源进行强制性的调配和安排。在管理上，它讲求计划、控制和监督，把广大 的公民和社会组织都看作是它们管制的对象和客体，管理的主要方式就是惩办主 义的方式。管制型政府在计划经济体制的特征，是以牺牲整个社会的积极性和创 造性来实现对社会的管理的。同时，由于社会的复杂性、社会资源的复杂性、人 的丰富性和政府管理能力的有限性，管制型政府没有在我国实现社会资源的优化 配置和有效利用，也没有造成社会生产力的大发展和社会产品的极大丰富。相反， 政府决策的频频失误给我国的发展带来了很大的破坏。 在管制型政府治理模式下，政府就是规则的制造者。在高校管理方面，总是想 方设法制定出各种规制来管制，从而造成政府为公立高校服务的意识淡薄，认为 政府对公立高校的管理就是控制、审批、监管和处罚。由于管制是政府对公立高 校管理的一种强制性行政行为，因而在公立高校与政府之间形成了一种控制与被 控制、命令与服从的关系。政府对公立高校采取“政策治校的方针，即政府以 政策而不是借助于法律和制度的手段来处理高等学校的管理事务。在这种管理模 电子科技人学硕十学位论文 式下，政策常常凌驾于法律和制度之上，并可以根据政府管理的需要对法律和制 度的规定做出任意修改，从而产生政府主管部门法制观念淡薄，权大于法或以权 代法，政治法制化程度低等弊端。 随着经济体制的转型和政府职能的转变，必然要求转变政府对公立高校的传统 管理模式，建立以服务为中心的政府管理机制。因此有必要对政府在高校中的定 位进行研究。 1 。2 国内外研究现状 本文以“服务型”治理模式下政府对高校的定位研究为论题，从论题来看， 要涉及到政府对公立高校的职能方面的研究状况，因此，本文选择目前国内外对 政府对高校职能的研究现状进行综述，从中得出本文立论的依据所在。 1 2 1 国外研究现状 在国外，高校与政府关系的定位研究也是一个热点。总体来看主要从以下几个 角度进行研究： 经济学角度：西方许多知名的经济学家从经济学的角度，主张限制政府对于高 等教育的管理，实行高等教育的市场化。古典政治经济学的奠基人亚当斯密就 在其著作国富论一国民财富的性质和起因的研究一书中提出，政府应该关注 普通人民的基础教育。而对于高等教育， 用，即遵循“谁受益、谁付费 的原则。 则应该由本身收入来支付本身的开支费 n 1 此外，新自由主义经济学派的代表哈耶 克和弗里德曼，也从经济学的角度论证市场和竞争优于国家干预，主张高等教育 应该走向市场，反对政府完全控制教育。弗里德曼在1 9 5 5 年的政府在教育中的 作用一文中指出：公共教育制度缺乏必要的市场竞争的约束，效率低下，资源 浪费。要改变这种状况，通过以往的改革措施是无效的，唯一的出路是走市场化 道路。2 1 哈耶克也认为：市场是教育活动的基础和依据，应将市场的竞争原则运用于教 育领域中。多少人需接受高等教育完全应该由市场来决定，国家对教育的投资规 模不应受非经济的各种社会因素的影响，而完全应由教育投资的回报率来决定。似1 “坚决反对政府控制教育，认为国家教育是对人们的头脑实行专制，并自然而然地 导致对人们身体的控制，政府不应该再做教育的主要实施者 。n 1 政治学、管理学的角度：2 0 世纪8 0 年代以来兴起于西方的政府改造运动也引 2 第一章绪论 发了政府对于高等教育管理体制等诸多方面的调整。许多学者也就此问题进行了 深入研究。约翰麦钱特在市场经济体制下的政府角色：美国高科技产业的未 来战略一文中指出，市场经济体制下政府对大学的作用主要是对高技术产业的 关注，鼓励技术创新过程中大学的竞争。5 1 布里克等人则指出“政府的权力下放需 要一些原则和规定发生相应的变化，使政府成为学校的倡导者，而不是高高在上 的控制者，并认为政府必须在学校外部确立以下四个职能，即制定政策以支持权 力下放、重视地方能力建设、推动地方能力建设、鼓励改革和创新川引。然而，迪 曼阿斯曼得和凯维克斯文则在挪威高等教育行政管理体制的新变化一文 中论述了一些分权的西方国家，政府正在逐渐的收回对高等教育的权力，因为分 权的政府看到了长期分权的弊端，高等教育的国家目标很难实现。n 1 组织学的角度：美国高等教育学家伯顿克拉克在高等教育系统：学术组织 的跨国研究( 1 9 8 3 ) 一书首次提出并建构了高等教育发展的政府、市场、大学“三 角协调模式他认为高等教育发展是政府、学术寡头及市场三股主要力量共同作 用的结果。即“提供教学和科研的学术供应者们受其专业规则和自身旨趣的影响； 学生消费者希望能够获得可以提升他们自身人力资本含量的知识和技能；国家追 求的是整个社会的利益，至少是维持政权所必需的社会大多数人的利益。高等教 育机构，和其他经济组织一样，受到高校( 学术力量) 、学生( 市场) 以及政府( 国家 权力) 三者之间相互竞争的合力影响。 口3 近年在全球化背景影响下，已有研究者考虑到高等教育系统新的生存情境的变 化，对克拉克的三角协调模型予以改进和修正。比如，廉斯在高等教育的市场 化：高等教育财政的变革与潜在变化( 1 9 9 5 ) 一文中，依据伯克拉克的上述模 式又发展出六个细部模式，将高等教育机构所面对的政府、市场及学术三种势力 的强度与方向进一步图像化，并强调了国家对于自身角色的重新认定呻1 。 1 2 2 国内研究现状 从2 0 世纪四十年代后的三、四十年间，研究有关政府与大学关系方面的论文 和著作不是很多。从九十年代初开始，随着我国高等教育的进一步发展，学术界 逐渐认识到社会、政府、大学之间的发展对高等教育有着重要的影响。因此，研 究市场经济体制下政府与高校关系的文献著作呈逐步递增趋势。下面是国内“政 府与高校关系 的研究现状。 首先，研究“政府与高校关系 历史演进的文献相对来讲是比较丰富的。由 3 电子科技大学硕士学位论文 于政府与大学的关系一直存在着矛盾，“一方面大学为了发展自身的学术而要求自 治；另一方面政府为了国家的利益，又要求大学体现社会价值，为国家服务。因 此，以韩映雄为代表的“利益派 认为利益是“政府与高校关系 的重要联系因 素，并根据双方在利益获取上所持有的态度和在不同时期的发展状况不同，将西 方国家“政府与高校关系”的发展分为四个阶段：一是国家和大学无共同利益期( 从 大学的产生至1 4 世纪末) ；二是国家利益主导期( 1 5 世纪初至1 8 世纪末) ；三是大 学利益主导期( 1 9 世纪初至2 0 世纪中叶) ；四是国家和大学利益共生期( 2 0 世纪中 叶至今) 。由于我国和西方国家的历史发展不同，没有经历资本主义阶段。因此， 我国政府与大学的关系只经历了国家利益主导期阶段，现正在向利益共生期阶段 转变。 以赵婷婷为代表的“权能派 根据政府和大学双方的权力和职能的不同，把西 方国家的政府和大学之间的关系的发展历史分为四个阶段：一是大学自治时期( 中 世纪时期) ；二是国家权力专制时期( 中世纪至1 8 世纪末) ；三是法律赋权控制时 期( 1 9 世纪初至2 0 世纪中叶) ；四是平等合作分权时期( 2 0 世纪中叶至今) 。在四 个历史时期发展的过程中，政府与大学的关系要么是大学自治，要么是政府控制。 如今，随着政府与公民、政府与社会的关系越来越融洽和政府的社会服务和平衡 职能越来越加强，政府与大学的关系更加趋向于平等与合作。n 其次，从研究政府职能转变及角色分化的角度研究政府与高校的关系。从研究 政府职能转变、政府角色分化问题来研究政府与高校的关系一直是学术界重点研 究的一个方向。各位学者对政府转变职能的背景、政府角色的重组以及因政府职 能角色划分不清对高校造成了深远影响均达成共识，但是具体到政府管理大学的 权责界定问题上出现了不同的意见。李泽或在谈到高校和政府的关系问题时认识 到，政府与大学之间关系的两难问题，不在于政府的权力下放量的问题，或是简 单的权力收缩，而在于政府与大学之间关系的如何合理的界定，权与责的如何重 新界定。政府的角色应当从“既掌舵又划桨转变成“掌舵而不划桨 。特别是 在市场经济条件下，政府应当更多的考虑公众对教育的需求，从经济、社会和教 育发展出发，从服务出发，以最有效最便捷的方式来履行公共服务管理职能，为 更多的公众服务。许多事实证明，政府在市场经济的社会发展中不履行应有的职 能，一样会对社会和教育的发展造成极大的消极影响。如今，在我国体制转轨过 程中，政府插手干预经济、教育太多不好，撒手不管也不好，这是一个需要平衡 的问题。换言之，政府对于高等教育的管理应实现三个转变：由直接管理转变为 间接管理，由具体管理转变为整体管理，由刚性管理转变为弹性管理。n 别 4 第章绪论 吴同善认为：政府教育行政不应该再指令参与高校日常管理事务，而应该成为 制定高校管理政策和发展规划的最高机构，向中央政府提出高教发展的政策建议： 实旖高等教育法，对政府和高校责、权、利做出明确界定；利用立法、规划、拨 款、评估、监督、审查等手段强化宏观调控，以保障教育质量和效益。n 砧 赵大字认为政府对高等教育的管理方式，由过去以行政手段直接管理为主转变 为以间接管理为主，综合运用整体规划、法规、评估、拨款、信息等间接调控手 段，不直接管理和控制高等学校内部的运行环节与过程，不插手、干预高等学校 内部日常事务，不在学术领域里滥用行政命令。n 町 王洪斌认为政府的管理职能应该主要体现在高等学校系统内外部的宏观关系 方面，体现于高等教育事业的方向和质量标准方面。概括而言，政府的必要控制 或称管理，应该主要地体现在如下三个方面( 当然还有其它一些方面) ：规划与立 法；教育经费的划拨与控制；高等教育评估。“5 ， 1 2 3 对国内外研究现状的评价 本文认为，国外学者围绕政府、市场、高校进行的高等教育管理的论述，反映 了当今社会高等教育行政发展的规律。从上面的综述我们可以看出，主张自由市 场的经济学者认为，只有“看不见的手市场才可以保证高等教育的高效发 展，提高高等教育的效率，为保证这一目标的实现，要将政府对于高等教育的影 响降到最低；认为政府的作用应该受到限制。即主张“小政府”、“大市场。从政 治学和管理学角度出发进行论述的学者，同样重视市场的作用，认为不是要让政 府无所作为，而是政府角色的转型以适应市场的发展，不是发布行政命令而是对 高等教育起到鼓励竞争、关注科技创新的作用，此外我们还可以看出，当前中央 集权的政府与国家正在下放权力，而地方分权的政府与国家正在有逐渐收回政府 的部分权力。西方学者伯顿克拉克提出并建构了大学、政府与市场的“三角协 调模式，加雷斯威廉斯则对该模式进行了拓展。两人提出的都不仅仅是一种相 互竞争的利益团体的模式，更重要的是模式背后都蕴涵着不同的价值体系和高等 教育理念。它们对于促进当下我国高等教育的改革与发展具有多方面的启示。但 组织理论的视角使这些研究大多局限于高等教育机构内部，缺乏更为宏观的思考。 最后本文认为，政府与高等教育的关系定位受到各方面因素的制约，国外的研究 结果是否适合我国，这关涉教育本土化及国际化等较为复杂的问题。如何对这些 研究加以借鉴，我们不可照搬照抄，应该考虑民族文化传统等相关因素。 5 电子科技大学硕士学位论文 此外，国内学者同行对于市场经济体制下政府与高校关系的定位研究顺应了当 前的时代要求，为我们的实践与研究提供了很好的参考性意见。但目前对高等教 育行政管理改革的研究主要围绕中央与地方政府的关系。因此对于政府与大学的 关系问题，目前尚未从行政管理体制的视角给予确切的定位。 1 3 研究的意义、思路与方法 1 3 1 研究意义 在我国，随着市场经济体制的建立和全球化时代的来临，社会发展对知识的依 赖程度日益增强。为了契合社会发展和市场的需要，高校培养的人才越来越具有 广泛性和多样性，高校的科学研究也日益社会化，这些也要求高校自身管理随之 科学化与灵活化。然而在长期计划经济体制的影响下，我国高校的资源配置和管 理实行高度集中，学校只是政府的隶属物，缺乏追求自身利益和自我发展的动力 机制，体现出很强的政府主导型特征，这使得高校内部管理体制僵化，缺乏灵活 性和竞争力。但是高校作为一个面向市场面向社会的实体，它的发展兴衰是受控 于市场的选择，特别是在当代这种国际化的环境中，不仅面对来自国内的竞争压 力，更要面对来自越来越多的国外优质教育资源的竞争。因此高校应该改变制约 自身发展的种种弊端。 1 3 2 研究思路 本文深入分析了我国政府在转型期与高校的关系以及存在的问题和原因，在介 绍国外政府与高校关系演变历史的基础上，分别从政府、高校和社会层面提出完 善措施，以协调我国政府与高校的关系。 主要介绍问题的提出，国内外研究动态， 主要分以下几个部分：第一章是导论， 论文研究意义、思路与方法；第二章、 第三章主要对本文所涉及的一些概念，理论基础进行先期的介绍，为后面的研究 奠定理论基础；第四章则主要介绍国外关于政府与高校关系的演变历史以及在“管 制型胗治理模式下政府对高校管理存在的问题。第五章为本文的核心章，在运用 相关理论依据的基础之上，以服务型 政府为研究视角，探索如何转变政府职 能、合理定位政府角色，以此协调政府与高校的关系。 6 第一章绪论 1 3 3 研究方法 本文研究主要采用的研究方法有文献研究法、比较研究法和历史研究法等。 文献研究法：主要是指对相关文献资料的搜集和整理，在此基础上进行分析和 研究，是最常用的研究方法。这也是本文主要的研究方法。主要通过互联网、电 子图书馆在内的各类图书馆、c n k i 等各类数据库搜集文献资料，再对其做进一步 的梳理与分析。借鉴前人的理论思想和研究成果为本文的研究作好铺垫。 比较研究法：主要是指按一定标准对相互有联系的事物进行比较分析，找出他 们的异同点，总结出各自的特点和值得学习的地方。如通过对法、英、美政府与 高校的关系演变比较中得出有益的见解。 历史研究法：主要是指对过去发生的事件进行分析和解释，总结出规律性的东 西来指导或改进现实问题。在此基础上提炼出一些值得借鉴的经验用以指导我国 政府的高等教育管理。 7 电子科技大学硕士学位论文 第二章“服务型 模式下政府与公立高校关系中的政府定位研究 概述 2 1 相关概念界定 2 1 1 “管制型”治理模式 “管制型”治理模式主要以马克斯韦伯的“官僚制理论 和凯恩斯的“国家 干预理论 为基础。这种治理模式强调公民对政府的服从、下级对上级的服从。 管制型政府模式主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通 过财政和货币政策调控市场经济的运行。因此“管制型”治理模式具有以下特征： 在理念方面，“管制型治理模式更强调政府的权力和社会的纪律，公民对政府的 服从、下级对上级的服从；在政府工作的实现过程方面，管制型政府的管理是一 种给予而非服务。 2 1 2 “服务型”治理模式 服务型治理模式所对应的时代是后工业社会或信息社会和知识经济时代，即从 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初至今。服务型治理是与新公共管理理论相接轨的，美国 学者珍妮特v 登哈特和罗b 伯登哈特认为：新公共服务政府应该是，为公民服 务，而不是为顾客服务；政府的职能是服务，而不是掌舵，公共官员所扮演的角 色越来越不是服务的直接供给者，而是调停者、中介人、甚至裁判员；重新强调 公民权和公共服务。n 们一般来讲，服务型治理模式下的政府管理呈现以下特点：1 政府管理以“顾客导向为原则，即以顾客需求为导向，以顾客为中心，遵循顾 客至上和效率效益至上；2 政府管理的主体多元化，即公共行政的主体性分化， 从传统的政府的“一元参与 主体格局发展为“政府+ n g o + 企业 的多元参与公共 服务格局。“管制”行政和“干预”行政逐渐让位于以合乎公民利益要求的，以公 共责任意识、回应速度、管理水平、适应能力和忠诚感为核心内容的服务行政。 第二章服务型治理模式下政府对高校定位研究概述 2 1 3 “管制型”和“服务型 治理模式的区别 “服务型治理模式和管制型治理模式的根本区别是官僚导向还是公众导向、是 政府机关独断还是公民参与、是控制为目的还是以服务为目的 。通过对上述二 种治理模式的论述，我们大致可以从以下几个方面对“管制型”治理与“服务型 治理进行区别： 第一，在行政理念上，“管制型”治理模式更强调政府的权力和社会的纪律， 以政府自身及其权力为本位，这种陈旧的理念与时代的发展、社会的进步是不相 容的，而服务型治理是与新公共管理理论相接轨，更加突出了政府的公共服务职 能，主张以公民、社会和权利为本位。 第二，在角色定位上，在传统政府治理模式中，政府凌驾于社会之上，担当的 是“统治者 、“管理者 的角色，处于居高临下的“主人 地位；而在服务型政 府治理模式下，政府必须对自身角色进行重新定位，由“统治者 、“管理者转 变为为民众提供公共物品的“服务者，由“主人”转变为“仆人一。 第三，在管理方式上，“管制型 治理模式以国家干预理论为理论基础，主张 政府对国家经济社会生活的全面干预，以政府调控为主，市场调节为辅。“服务 型 治理模式则主张政府权能的有限性，即明确政府的主要职能是制定公平的规 则、弥补市场缺陷、提供公共产品和服务，这要求政府管理实现从全面参与到有限 参与、从直接管理到宏观调控、从管理向服务转变。 2 1 4 政府高等教育职能 从政府职能的角度讲，教育是一种典型的社会服务职能。随着改革的不断深入 与市场经济体制的不断完善，必须切实转变政府职能。但培养人才的高等教育发 展却相对滞后，而要改变这个滞后的状况，前提和基础是必须明确政府管理高等 教育职能的内涵和转变的方向。目前，国内一些学者曾在此问题上进行过研究和 讨论，并从不同角度归纳总结出政府管理高等教育的职能内涵。张伟，任建明认 为政府应当提供合理的竞争机制，构建竞争型的高等教育市场；克服高等教育市场 “信息不对称；建立完善健全的助学贷款市场等高等教育的“辅助市场，合理地 对高等教育进行财政补贴，运用有效手段克服市场机制的固有缺陷，对高等教育 市场继续进行合理的公平性规制。“ 王景，肖福赞从避免“越位”和“缺位，从而 “到位 地促进高等教育的改革与发展角度出发，认为政府的职能就是宏观调控 和提供服务。n 8 1 此外，一些国家政策性文件中对政府管理高等教育职能也有一定程 9 电子科技大学硕士学位论文 度上的框定，如在中华人民共和国高等教育法中从宏观上界定了高等教育管 理的职能范围和管理权限，明确规定政府管理高等教育主要表现在高等教育办学 体制、高等教育改革、高等教育投入体制、高等教育的管理以及高等学校的学术 自由等方面。 综上分析，本文认为现阶段政府管理高等教育的职能应该主要为：制定和实 施高等教育发展的总体战略规划和高等教育政策，着眼于对高等教育的宏观服务 和指导；制定高等教育适应市场运行的基本法则，建设井然有序的市场环境和竞 争环境；完善高等教育法律法规，加强政府对高等教育的合理监督和评估；提供 必要及时的信息资源，鼓励高等教育对外交流与合作；有效利用公共财政政策， 保护教育消费者的合法权益。 2 1 5 公立高校类型定位的内涵 不同类型的高校，政府对其定位是不完全一样的，因此，针对本文的研究内容， 有必要明确高校类型定位的主要内涵。 高校类型反映了高等教育系统内不同教育类别办学主体间的分工和协作关系。 目前，对于高校类型的划分有多种不同的划分标准。 首先从“行政隶属 的角度，可以分为教育部所属院校、其他部委所属院校和 地方政府所属院校。 其次从“办学主体 的角度，可以分为公办高校和民办高校；从“高校职能 发挥的不同，可以分为研究型、教学研究型、教学型院校。 另外从“学科属性 上，可以定为综合性大学、多学科性大学以及单科性大学。 本文针对的高校类别是从“办学主体的角度出发，主要是指的公办高校。 2 1 6 政府对公立高校定位的内涵和范围 高校与政府的关系是在经历了一个不断变化和调整的过程，而今在市场经济和 高等教育全球化、国际化的大背景下，我国政府对高校的恰当定位在很大程度上 还来自于高校自身的新发展和国际高等教育体制的新要求。 政府对高校定位的内涵和范围主要从政府作为高校的举办者和管理者两方面 进行分析。 第一，政府作为举办者对高校的定位。政府作为高校的举办者其职能主要是根 据国家高等教育发展规划，以国家和社会的公共利益为目标，为高校的正常运行 l o 第二章服务型治理模式下政府对高校定位研究概述 提供充足的教育经费。在对高校的定位中，其权力主要集中在：制定高校政策， 设定高校办学目标，明确办学宗旨，根据经济、政治和文化发展的战略目标，提 出包括专业、类型、层次和规模在内的人才培养计划。 第二，政府作为管理者对高校的定位。作为高校的管理者政府的职能主要体现 在以下四个方面：首先是规划立法权，政府必须依法行政，根据相关的行政法规， 对高等教育的地区布局和层次结构做出合理有序的规划；其次是审批权，政府有 权对高校的名称、类别、修改章程等其他重要事项具有审批和核准的权力；再次 是制定评判标准权，政府有权进行高校分层分类的研究，制定各层次和学科类型最 基本的办学标准，作为评判高校定位的依据；最后是评估监督权，政府有权对高校 的办学质量进行评估和监督，以保证高校有效运行的科学性。 2 2 理论基础 2 2 1 政府职能理论 政府职能是公共行政与公共管理研究的基本问题，它反映政府活动的基本方 向、根本任务和主要作用。具体规定着对国家和社会事务管多少、如何管等问题， 是政府的神经系统，它的确定直接影响着政府组织活动的各个环节和整个政府的 机构改革。具体地说，就是政府作为国家行政机关，依法在国家的政治、经济以 及其他社会事务的管理中所应履行的职责及其所应起的作用。 钔政府职能是一个 完整体系，依据不同的标准，从不同视角，政府职能可以有不同的分类。从管理 作用的属性来看，政府职能可分为统治职能、保卫职能、管理职能、服务职能； 从职能性质来看，可分为行政立法职能、行政司法职能、行政检察职能等，从职 能运行的过程和作用方式来看，可分为计划职能、组织职能、协调职能、控制职 能、沟通职能和监督职能；从管理的领域来看，可分为政治职能、经济职能、文 化教育职能和社会服务职能。 随着我国经济社会的发展、市场经济体制的建立和完善，当前，我国已经步入 了经济社会体制转型的关键时期，政府管理体制改革滞后于经济体制改革，政治 职能转变滞后于政府机构改革，逐渐成为我国经济社会发展的重要的制约因素。 为了适合时代发展的需要，党的十六大将我国政府职能界定经济调节、市场监管、 社会管理和公共服务四个方面。 电子科技大学硕十学位论文 2 2 2 新公共管理主义 2 2 2 1 新公共管理主义的思想来源 新公共管理运动首先从英美发起，随后又在澳大利亚、新西兰、日本等国掀起， 而后波及其他发展中国家。它自诞生之日起就以其相对于传统行政模式的诸多优 点而受到各国政府与学者的关注。为了研究的需要，这里有必要对“新公共管理 主义的思想来源做一阐述。 2 0 世纪7 0 年代起，西方各国政府面临宏观经济停滞不前，物价指数不断攀升、 失业人口急剧增加等。政府管理危机四伏，无论是传统的公共行政，还是新公共 行政学都无法解释所面临的新问题，更无法为当代政府管理实践，尤其是政府改 革提供有效的理论指导。在这样历史背景下，一种新的政府管理理论新公共 管理理论应运而生。新公共管理主义受多种思想的影响，最早可以追溯到1 9 世纪 末2 0 世纪初所形成的传统公共行政模式，该模式是以马克斯韦伯和伍德罗威 尔逊的政治与行政二分法为理论基础的。谢志岿则在新公共管理的知识基础及 其局限兼论公共行政学的发展趋势中提到了公共选择理论、新制度经济学、 新自由主义、实用主义哲学等。但一般认为，传统的公共行政模式基于两种理论， 即韦伯的官僚制理论和威尔逊的政治、行政两分法。而“新公共管理 主义主要 来源于经济学理论( 特别是公共选择理论和新制度经济学) 和私营部门管理理论。 经济学假设个人具有理性，也就是个人总是趋利避害的。个人理性假设使其后 来研究中的模式得以成立，并可以将其高度抽象，依据此模式可预期人们的总体 行为。因此，经济学理论实际上是为“新公共管理 提供了方法论。按照 m u e l l e r ( 1 9 8 9 ) 的观点，“公共选择理论是对非市场决策的经济研究，或者说是经 济学在政治学中的应用。公共选择的主题就是政治学的主题：国家理论、选举规 则、选民行为、党派政治、官僚体制等等 。啪1 因此，公共选择理论对公共行政学 的影响极大。公共选择理论家认为人类社会由两个市场组成：一个是经济市场； 另一个是政治市场。在这两个市场上活动的是同一个人，都是自利和理性的人。 也就是说，政府公职人员与普通市民一样，都是以自己利益的最大化为目的的。 至于政府，由于人民对其所有权分散且不可让渡，故缺乏加以监督的诱因，再加 上没有市场竞争的机制予以有效制约，因而自利的官僚得以不顾社会公益，专注 于追求个人的权力、名望和利益，最终造成政府效率不高。基于这一认识，公共 选择理论认为，失败的是政府而不是市场，要解决公共管理的危机，应减少政府 的职能，尽量交由更有效率的市场来调控物品和服务的供应，以达到最有效率的 1 2 第二章服务型治理模式下政府对高校定位研究概述 资源配置。 h o o d ( 1 9 9 4 ) 也认为幢，新公共管理的个重要思想来源是席卷公共部门的商业 形式的管理主义。现实中，新公共管理的诸多管理主张( 如绩效评估、绩效工资、 目标管理、全面质量管理、战略管理等) ，都可以从私人部门管理实践和著名管理 学者的管理思想中找到原形和依据。由于采用了经济学和私营部门管理的理论和 方法，“新公共管理主义才具有了重视“经济、效率和效果 的“3 e 特征。 2 2 2 2 新公共管理主义的基本内涵 由于各国学者研究的视角不同，本文所提的新公共管理在学术界有不同的称 谓，如“新公共管理，“管理主义，“以市场为基础的公共行政 ，“后官僚制典 范，以及“企业型政府”等。瓦尔特基克特在荷兰的行政改革与公共部门管 理一文中将“新公共管理 界定为一种强调商业管理风格、顾客至上和市场竞 争的改革取向。恤1 胡德则将“新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制、产出 导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构，采用私人部门管理、技 术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。乜3 1 近年来， 国内也有学者对“新公共管理主义理论及其范式做出了概括，陈振明教授认为， “新公共管理 的范式主要包括以下八个方面，分别是强调职业化的管理；明确 的绩效标准与绩效评估；战略管理与项目预算；提供回应性服务；公共服务机构 的分散化和小型化；竞争机制的引入；采用私人部门管理方式；管理者与政治家、 公众关系的改变同。啪1 关于新公共管理的主要思想，本文综合管理学者的观点得出以下几点： 第一，政府管理职能主要是掌舵而非划桨。新公共管理主张政府是有效的政府， 有效的政府应是一个能够治理并且善于治理的政府。 第二，政府服务以顾客或市场为导向。新公共管理认为政府应以顾客或市场为 导向从而改变传统行政模式下的政府与社会之间的关系，政府不再是自我服务的 官僚机构，政府公务人员也应该对作为纳税人的社会公众负有责任，而社会公众 是享受政府服务的“顾客”或“客户 。 第三，政府应重视公共管理的效率、效果和质量。新公共管理主义将公共产品 区分为两种：核心公共产品和准公共产品。教育产品就是准公共产品，且具有市 场化的内在基础，因此在高等教育领域引入市场机制，赋予高校更大的自主权， 提高高教的效率、效能和效益。 1 3 电子科技大学硕士学位论文 2 。2 3 治理理论 2 2 3 1 治理理论的内涵 在英文中，治理( g o v e r n a n c e ) 原意是控制、引导和操纵。长期以来它主要用于 与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。关于“治理 的内涵，学者们 有着不同的看法。治理理论的主要创始人之一j n r o s e 将治理定义为一系列活 动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效地发挥作用。与统治不 同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府， 也无须依靠国家的强制力量来实现。乜钉罗茨在新的治理一文中提到：作为最小 国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的 效益；作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手 段引入政府的公共服务；作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公 共服务体系。啪1 联合国开发署( u n d p ，1 9 9 7 ) 的定义：治理是行使经济、政治和行政 的权威来管理一国所有层次上的事务。它包括机制、过程和制度。公民及其各类 组织在这个过程中表达利益、行使合法权