（公共管理专业论文）公共政策制定过程中公民参与问题的研究.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。除本文 已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得内羹直太 堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在 论文中作了明确的说明并表示谢意 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，i p , 内蒙古大学有权将学位论文的 全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允许编入有关数据库进行 检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文为保护学院和导师的知识产权，作 者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须 征得内蒙古大学就读期间导师的同意：若用于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公 开发表。 学位论文作者签 日 指导教师签名： 期：塑丛! 望： 日 期： 公共政策制定过程中公民参与问题的研究 摘要 公民参与是民主政治的基本特征之一，也是现代社会民主制度赖以存在的 基础。促进我国公民的政治参与，提高人民政治参与的积极性，是社会主义政治 文明建设的重要内容，是建设和谐社会的题中应有之义。公民参与公共行政过 程，尤其是参与公共政策制定过程成为学术界研究的重要课题。成熟而广泛的 公民参与已经成为贯彻民主政治，提高公共政策质量的必要手段，成为“公共 政策的基石”。在我国建立健全社会主义市场经济体制的过程中，如何从制度 上、程序上保障公民参与公共政策的制定”拓宽公民参与方式以真正让公民有 效地参与到公共政策的制定中是一个值得深入研究的问题。本文以公共管理中 的公民参与问题作为选题，其研究目的在于全面、深入地探讨这些问题，理性 地思考如何根据我国现阶段公民参与的现实状态，寻求发展和完善我国公共政 策制定中公民参与的现实路径。 本文在宏观把握、充分借鉴前人研究成果的基础上，从公共政策与公民参 与的一般理论开始，分析我国公民参与公共政策制定的重要的价值功能和意 义。其次分析了现阶段我国公共政策制定中公民参与的现状、存在的问题、以 及问题的成因。再次，比较研究国内外公民参与公共决策制度的历史与现状基 础。最后，针对这些问题及其成因，分别从提高公民的参与能力和水平等方面 尝试提出了发展和完善我国公共政策制定中公民参与的现实路径。 关键词：公民参与，公共政策，问题，对策 p u b l i cp o l i c ym a k i n gp r o c e s so fc i t i z e n p a r t i c i p a t i o np r o b l e m a b s t r a c t c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni sa l le s s e n t i a lf e a t u r eo fd e m o c r a c y , i so n eo fm o d e m s o c i a ld e m o c r a c yr e l i e su p o n p r o m o t et h ep o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o no fc i t i z e n si no u r c o u n t r y , i m p r o v i n gt h ee n t h u s i a s mo ft h ep e o p l e sp a r t i c i p a t i o ni np o l i t i c s ，i sa s o c i a l i s tp o l i t i c a lc i v i l i z a t i o no fi m p o r t a n tc o n t e n t ，i st h eq u e s t i o no fb u i l d i n ga h a r m o n i o u ss o c i e t y c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o np r o c e s s e s ，i n 一， ”4 ； p a r t i c u l a r , p a r t i c i p a t i o ni np u b l i c p o l i c yd e v e l o p m e n tp r o c e s sh a sb e c o m ea l l i m p o r t a n ts u b j e c tf o ra c a d e m i cs t u d y m a t u r ea n dw i d e s p r e a dc i v i cp a r t i c i p a t i o n h a v eb e c o m ea l li m p l e m e n t a t i o no f d e m o c r a c y , i m p r o v et h eq u a l i t yo fp u b l i cp o l i c y a san e c e s s a r ym e a n s c o m e r s t o n e o fp u b l i cp o l i c y i nt h ee s t a b l i s h m e n to fa s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , h o wt oi n s t i t u t i o n a l ，p r o c e d u r a l s a f e g u a r dc i t i z e n s p a r t i c i p a t i o ni np u b l i cp o l i c yd e v e l o p m e n t ，b r o a d e nt h ep a r t i c i p a t i o no fc i t i z e n si n w a y st ot r u l ye n a b l ec i t i z e n st op a r t i c i p a t ee f f e c t i v e l yi nt h ef o r m u l a t i o no fp u b l i c p o l i c i e si sad e s e r v e di n - d e p t hs t u d y t h i sa r t i c l eb yp u b l i cc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni n t h em a n a g e m e n to fat o p i c ，t h eo b j e c t i v eo ft h es t u d yi sac o m p r e h e n s i v e ，i n - d e p t h d i s c u s s i o no ft h e s ei s s u e s ，r a t i o n a lt h i n k i n ga b o u th o wo u rc i t i z e n st op a r t i c i p a t ei n t h es t a t eo f r e a l i t y , s e e kd e v e l o p m e n ta n dp e r f e c t i o no fp u b l i cp o l i c yd e v e l o p m e n t i nt h er e a lp a t hf o rc i t i z e np a r t i c i p a t i o n i nt h i sa r t i c l e ，t h em a c r o g r a s pt h ef u l lr e f e r e n c eo ft h ep r e d e c e s s o r so nt h e n ：b a s i so ft h er e s e a r c hr e s u l t sf r o mp u b l i cp o l i c ya n dc i t i z e n s p a r t i c i p a t i o ni nt h e r ? i 。 g e n e r a lt h e o r y , a n a l y s i so fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni np u b l i cp o l i c yd e v e l o p m e n ti nt h e i m p o r t a n tv a l u eo ft h ef u n c t i o na n ds i g n i f i c a n c e s e c o n da n a l y s i so ft h ec u r r e n t s t a g eo fp u b l i cp o l i c ym a k i n gi nt h ec i t i z e np a r t i c i p a t i o ns t a t u s ，p r o b l e m s ，a n dt h e c a u s eo ft h i sp r o b l e m o n c ea g a i n ，t h ec o m p a r i s o no fd o m e s t i ca n df o r e i g nc i t i z e n p a r t i c i p a t i o ni np u b l i cd e c i s i o n m a k i n gs y s t e mi nt h ep a s ta n dp r e s e n t f i n a l l y , i n r e s p o n s et ot h e s ep r o b l e m sa n dt h e i rc a u s e s ，f r o mi m p r o v i n gc i t i z e n s p a r t i c i p a t i o n i nc a p a c i t ya n dl e v e l ，a n ds ot r yt op u tf o r w a r dt h ed e v e l o p m e n ta n d i m p r o v e m e n t o f p u b l i cp o l i c yd e v e l o p m e n ti nt h er e a lp a t hf o rc i t i z e np a r t i c i p a t i o n k e y w o r d ：c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ，p u b l i cp o l i c y , p r o b l e m s ，s o l u t i o n s n l 目录 弓f 言1 ( 一) 选题的背景及意义。1 ( 二) 基本概念的厘定2 ( 三) 研究现状5 ( 四) 研究思路和方法8 一、公众参与公共政策的理论分析。 ( 一) 理论基础。1 0 1 人民主权1 0 2 公共权力多元化理论1 1 3 公共治理理论1 2 ( 二) 我国公民参与公共政策制定的价值功能1 2 1 公民参与有利于实现公共政策制定的科学化、合法化1 3 2 公民参与符合公共政策的价值取向1 4 3 公民参与有利于促进政府与公民的良性互动，协调利益冲突1 4 二、我国公共政策制定过程中公民参与的现实困境及其原因分析。1 5 ( 一) 我国公共政策制定过程中公民参与存在的问题1 5 1 公民参与公共政策制定的渠道不完善1 5 2 公民参与公共政策制定的无序性和非制度性并存。1 6 3 公民参与公共政策制定的阶层和地区差异比较明显1 6 4 公民参与公共政策制定的深度和效度有限1 7 ( 二) 我国公共政策制定过程中公民参与存在问题的成因1 7 1 传统文化影响1 8 2 参与水平有限，参与积极性不高18 3 参与渠道不完善1 9 三、加强与改善公共政策制定过程中公民参与的对策思考。 ( 一) 加强公民教育，促进积极的公民参与。2 1 ( 二) 拓宽和畅通公民参与政策制定的渠道2 2 i v 1 建立民意调查制度2 2 2 建立信息公开制度。2 3 3 完善听证制度2 4 ( 三) 健全法律制度，保障公民有序参与2 6 ( 四) 加快完善政府的回应机制2 7 结语2 9 参考文献。3 0 致谢3 2 v 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 引言 ( 一) 选题的背景及意义 在现代社会，公民参与是公共生活的重要组成部分。公民参与不仅在形式和实质上赋 予公民表达自己利益的机会，保证公民获得影响自身生活质量的权利。而且，它更维系了 公民与政府之间持续沟通与信任的关系，保持了政府公共政策的合法性基础。公共政策作 为政府对社会公共利益进行资源配置与权威性价值分配的行为过程，涉及到整个社会的公 共利益，其目标在于实现公共利益与推进社会福祉。胡锦涛总书记在党的十七大报告中强 调指出：推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参 与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。 公共政策是随着公共权力机关的产生而产生的，它是社会公共权威在特定情境中，为 达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。公民直接参与公共政策不但会给自己带来更 多的表达利益要求的机会，而且政策制定部门需要在考虑公众利益要求的基础上制定公共 政策，这样不但能保证政策的准确、全面、及时，还能限制、约束政府的特殊利益，使公 众利益在政策制定中得到最大程度的体现。公民参与是民主政治的核心。公民参与是公民 的政治权利在国家生活中的直接体现，是促进民主政治健康运行的重要因素。公民参与是 衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标，有效的公民参与既有利于决策的科学化、 民主化及其贯彻实施，也有利于拉近政府与公众的距离：政策制定是公共政策过程的首要环 节，是决定一个政策能否有效执行并实现其目的的关键，在公共政策制定中保证公众的充 分有效参与，是形成科学高效的行政管理体制的有效途径。 公共政策制定，是公共政策过程的首要与核心阶段，最后往往表现为国家强制性的法 律、法规或政策，决定着社会资源的分配，在各个方面对公民的切身利益产生巨大的影响。 然而，由于政府自身的缺陷和公共事物的愈加复杂等因素，使仅仅靠政府的力量已很难制 定出公正、合理、科学的公共政策。 随着我国政治和经济体制改革的不断发展，公民越来越强烈的认识到自己是国家和社 会的主人，在公共政策中要强化自己的主体地位，公民不再满足仅仅作为公共政策的客体存 在，而是强烈要求向公共政策系统表达自己的利益要求，使公共政策能够代表自己的利益。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ， 同时，政府职能发生了很大的转变，政府对自我角色的定位也发生调整，从传统时期的万能 政府逐渐转变为有限政府，正视市场的自发作用同时重视社会的自主能力。我国政府正经历 由管制到服务，由无限到有限，从权威到民主的转变。公共部门的活动愈来愈开放，愈来 ，愈离不开公民的参与和监督。这样的转变既是民主行政的必然趋势，也符合科学决策的根 本要求。这种转变的一个重要内容就是政府决策体制的转变。市场经济也使得公民的主体 意识觉醒，造成了多元利益格局的形成，这也要求国家统揽全局，兼顾各个阶层利益主体的 利益要求，尊重他们的利益表达。良好的公共政策能调动人们的积极性，减少人们之间的利 益冲突，使他们相互协作：能适当配置有限资源，实现社会效率和社会福利的最大化。社会 公众与政府共同参与，形成两者之间的良性互动，制定出的公共政策才能既符合社会公众 的利益，也符合政府的利益。可以说公众参与政策制定过程是实现政策体系合法性的基础， 也是衡量政策民主化的一个基本标尺。 在现实中，公众对公共决策的参与程度还有待于提高，包括政府要不断改革和完善决 策机制，努力推进决策的科学化、民主化，通过各种形式支持和扩大公众对政府决策的有 效参与等。在这一背景下，选择了对公共政策过程中的公民参与问题进行研究，以期能够 提出健全公民参与机制、改进公民参与状况的建议，以达到促进公共政策制定的科学化、 民主化，提升公共政策合法性的目的。 ( 二) 基本概念的厘定 公民参与，亦称公共参与、公众参与。“公民参与概念最早提出的是第二次世界大战 前后一些研究比较政治的西方学者，比如说阿尔蒙德和维巴。布莱克维尔政治学百科全书 对公民参与的定义是：“参与制定、通过或贯彻公共政策的行动。它是公民试图影响公共政 策和公共生活的一种社会活动。公共政策的制定过程，实际上就是一个利益分配和调整的过 程。“公民参与 的概念，其根源可以追溯到古希腊的城邦时代。主要包含三个要素：首先 是对“公民 资格的界定，其次是参与领域，即公共领域的界定，最后则是公共参与的渠 道。“公众参与是一种有计划的行动；它通过政府部门和开发行动负责单位与公众之间双 向交流，使公民们能参加决策过程并且防止和化解公民和政府机构与开发单位之间、公民 与公民之间的冲突。“公共性是公共政策的题中应有之义，尽管不同时期公共性表现出不 同的内容和形式，但公共性一直是现代公共政策赖以存在的基石与权威性的根源。 关于公民参与，人们从不同的角度出发，对公民参与的涵义有着不同的解释。美国学 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 者亨廷顿和纳尔逊将公民的政治参与定义为“平民试图影响政府决策的活动：台湾学者一 般认为“公民的政治参与是指公民通过投票、组党、加入政治的利益集团等活动，用以直 接或间接地影响政治之决定的行为”；我国也有学者认为，“公民参与是指公民试图影响和 推动政治系统决策过程的活动。 或者“公民参与是指公民为了争取，实现和维护自己的利 益而参与社会政治过程，以直接、间接的方式影响政治决策的行为，影响决策论将公民参 与的重心指向政策决策环节，而将政策执行等环节的参与行为排除出公民参与之外。 此外， 还有学者持有一种更为广义的理解，将公民参与定义为“参与制定、通过或贯彻公共政策 的行动。这一宽泛的定义适用于从事这类行为的任何人，无论他是当选的政治家、政府官 员或是普通公民，只要他是在政治制度内以任何方式参与政策的形成过程。很明显，这一 定义将政治参与主体涵盖了政治家、政府官员和公民，没有将政策制定主体和政治参与主 体区分开来。由此可见，关于公民参与的定义尽管表述不一，但是都包含了三个基本要素： 参与主体，参与客体，参与途径。但学者们对公民参与这一概念的内涵以及外延的范围宽 窄有不同的认识。 从各国的实践来看，公民参与涉及的内容更多地是集中在公共政策领域：公民通过参与 公共政策的制定和执行来影响国家对政治、经济以及社会生活的管理，甚至有的学者把公 民参与的内容局限于公民在公共政策制定和执行中的行为及活动。笔者认为公众参与是指 公共权力在作出立法，制定公共政策，决定公共事务或公共治理时，由公共权力机构通过 开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共 决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接以政府或其他公共机构互动的方 式决定公共事务的过程。公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通 和协商对话。遵循“公开，互动，包容性，尊重民意等基本原则。 公共政策这一概念在研究中还存在很多观点。大致可分为三类：第一，强调政府主导 作用。埃斯顿认为广义上的公共政策就是“政府机构和周围环境之间的关系戴伊的定义 是“公共政策是一个政府选择要做的任何事，或者它选择不去做的任何事。彼得斯认为， 公共政策是“政府活动的总和，无论行为是直接的还是通过代理，因为其行为对公民的生 活产生影响”。第二，以政策主体与客体间的互动为视角进行定义。格斯顿将“公共政策 定义为“由那些掌握或影响政府正式职能的人们所作的基本决策、承担的义务和他们的行 为的结合。在多数情况下，这些组合由那些变化者、决策者和受到该政策影响的人们之间 的互动而产生。第三，认为公共政策是一种行为准则。张金马教授给公共政策下的定义是： “党和政府用以规范、引导有关机构、团体和个人行为的准则或指南。其表达形式有法律 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等： 陈庆云教 t 授从公共政策的本质出发，认为“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利 益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。从以上观点可以看出，国 内外学者从不同的角度进行研究，形成了对公共政策不同的理解和认识。可见，由于社会 公共问题的复杂性和公共政策学科知识的多样性，对公共政策的具体界定是有差异的。但 无论如何，对公共政策的理解仍是具有本质的共同性的，即公共政策是公共政策主体依据 特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为 准则。 本文认为公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达 成公共目标、以实现公共利益的方案。是政府实现对社会公共事务管理的一个重要方式。 国家通过制定和实施公共政策来实现社会公共事务的管理，制定政策和实施政策是政府存 在的基础。公共政策的目标是解决社会公共问题，政策制定和执行的主体是政府或其他公 共权力机构，政策功能是指引和规范社会行为以达到社会的良性运行和协调发展。良好的 公共政策能够集中反映国家政治，控制和指引社会行为以及保障社会的良性运转和协调发 展。 所谓公共政策制定，德洛尔从广义上把它理解为整个公共政策的生命过程，包括政策 制定阶段和后政策制定阶段，其中，政策执行、政策评估等环节属于后政策制定阶段。琼 斯、安德森等多数政策学者则对公共政策制定作了狭义上的理解，将其理解为政策形成或 政策规划，即从问题构建、目标确定到方案选择以及合法化的过程。公共政策问题提出并 选择解决方案的过程，包括目标确定、方案设计、方案的评估、可行性论证、方案选择五 个方面。公共政策的制定过程实际上就是各种利益的输入、协调的过程。 公共政策制定中的公民参与，就是指公民通过各种制度化及非制度化的途径，直接或 间接影响政府的公共政策制定过程，以使其有利于自身利益、特定团体利益或社会公共利 益实现的一种公共政策活动。其中，公共政策参与主体是公民，可以是公民个人，或公民 组成的社会组织，但不包括政策制定和执行的主体：其参与行为具有非法定职业性，参与重 心在于影响从输入到输出的整个政府公共政策过程，以促成特定利益的实现。所以，公民 要求参与公共政策制定过程以维护公民个人的合法权益和公共利益。实现公共政策的民主 化，就是要在公共政策制定与执行的过程中通过各种民主化措施，实现公民对公共政策制 定的直接参与和间接参与，确保公共政策行为最大限度的反映民意和社会需求，更好地实 现、维护和发展公共利益。 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 三) 研究现状 公共政策学诞生于二战结束后的西方社会。它的产生，是西方社会多种因素综合作用 的结果产。它的问世，适应了西方社会发展的需要。随着公共政策学研究的深入，特别是2 0 世纪6 0 年代西方新社会运动的发展，公共政策学的研究视野不断扩展。1 8 8 7 年，伍德罗威 尔逊在其行政学研究中，提出了政治与行政“两分法”的思想。随后，古德诺在政 治与行政中对此进行了系统解释，“政治必须行使政策制定职能或者国家意志的表达，行 政必须行使政策执行职能。 这一时代的理论家认为，公众参与应是政治领域的适当范畴， 而不适用于公共行政领域的范畴。另外，从这一时期“公众参与”的用词也可以看出，早 期著作中提到的“公众参与更多地表现为政治参与意涵，体现把公众参与界定为公民投 票和选举领导人的被动公民资格。 随着参与式民主研究领域的拓展，以及2 0 世纪6 0 年代掀起的公众参与运动的热潮， 西方学界开始把视角伸向公共政策制定中的公众参与研究。这一时期“公众参与着重公 众的投入和奉献。这个概念涵盖了当代公众投身于公共服务，展示积极公民资格，提升自 主管理能力的民主治理方向，体现了一种积极公民资格。应该看到，富有积极能动精神的 公民，还是表达自身利益、影响公共政策的有生力量，是参与社区决策的有机组成部分， 更是与公共管理者一起提供社区公共服务的合作伙伴，他们用自己的行动承担着在社区服 务中的责任，由此，积极、主动的公众参与角色观念逐步确立。 美国著名学者约翰克莱顿托马斯在公共决策中的公民参与：公共管理者的新技 能与新策略中进一步理性地分析公众参与的优点和内在缺陷，并论证了公众参与有效性 的评判标准，为政策制定中的公众参与具体操作提供了使用和可操作性的指南“问题的关 键在于如何将公民积极参与的热情和行动与有效的公共管理过程有机平衡或结合起来，即 如何将有序的公民参与纳入到公共管理过程中来，在公共政策制定与执行中融入积极、有 效的公民参与。书中展示了一系列丰富的美国社区公民有序参与的图景，使人们更直观的 看到公众参与政策制定过程中的问题、挑战和经验。但是这些都与我国公众参与现状存在 着很大差异，无法为我国公众参与政策制定提供直接的经验。却为我国学者研究带来了新 的研究思路的启迪。科恩在其论民主一书中，特别强调“参与 的意义。在他看来， 民主政治无论取何种形式，其关键都是民众参与，“社会成员多广多深地以及在什么问题上 参与共同有关的事务，这不是己经做了些什么的问题，而是现在正在做什么的问题。民主 永远处于尚待改进的状态，而改进的过程是永远不会完成的。”日本政治学家蒲岛郁夫认为： 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ，“政治参与是旨在对政府决策施加影响的普通公民的活动。 这些观点都体现为：公众参与 不仅是重塑政府的动力，也是政府改革的重要目标。加强公众参与和实现行政民主化正在 成为新时代公共管理改革的发展趋势。 忠此夕卜，还有从政治文化的视角，对政策制定过程中的公众参与的影响进行了研究。这 种思路认为一种参与型的政治文化可以为公众参与公共政策提供一种良好的氛围，我们可 以通过培养公众的自主性来提高政治认知水平，从而促进公众积极，主动地参与公共政策。 例如阿尔蒙德在公民文化一五国的政治态度和民主中认为，不同的政治文化决定了不 同的参与心态和不同的政策参与行为，“民主国家为普通人提供一个有影响力的公众参与决 策过程的机会，而极权主义国家提供给普通人的则是参与臣民的角色 。欧文e 休斯的 公共管理导论的译者前言中写到“当我们确立了公众和社会组织可以成为公共管理的 主体地位时，对于政府来说，并不愿也不适应让渡一部分权力给公众，而靠公众自身的努 力又难以在短时间内建立一套行之有效的制度和程序规则。在缺少政府支持下，公众成为 公共管理主体的程序规则难以在短时期内出现。 林德布洛姆对于政策制定中公众参与困境问题，在其决策过程中提到，公众缺乏 参与公共政策的动力，自己总希望坐享其成，最后导致自己的合法权益得不到切实维护， 这就是公众参与的困境。罗伯特达尔认为，公众和政府的信息不对称以及公众素养的不 均衡降低了公众参与政策制定的可能性，在一定程度上导致参与困境。他在指出：“如果你 觉得你的知识太有限了，不能有所作为，你就不大会介入政治，似乎在每个国家中，有很 多人都觉得他们对政治不甚了了，他们中的一些人完全避开政治是不足为奇的。阿尔温托 夫勒指出“人们受教育程度愈高，对民主的要求就愈强烈。 面对政策制定中公众参与的诸 多困境，国外学者对突破其困境的治理之道也不同程度上做出了有益的尝试。如日本学者蒲 岛郁夫在政治参与中提出的，为了进一步推广公众参与公共政策制定，政府部门可以 多采用一些公众参与的方法，如深入交流法、在政策过程中吸收公众代表参与、公众训练、 基层意见搜集、价值取向法等等。更重要的是，公众应懂得运用不同方法去影响公共政策， 如个别接触、舆论扩散、集体推动、游说工作等政策参与方式，就是较为积极和主动的做 法。 公民参与公共政策已是大势所趋，越来越多的人支持公民参与。安思坦、桑利、皮而 斯和斯蒂菲尔，均认为公民参与是增进人民在决策程序中的权利的一个重要手段。柏特曼 强调了直接的公民参与在改善民主质量中的作用。弗里德曼把它看作是一个增进公众理解 规划程序的重要战略。美国学者谢尔阿斯汀曾经用“公民参与阶梯”描述了那个时代公 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 民参与城市规划过程中出现的呈阶梯上升状态的公民参与形式或手段，展望了在公民自主 。 性增强和政府与民间关系改变等变量的作用下，公民参与将逐步走向公民自主治理的趋势。 总体来看，公民参与公共决策已经成为西方国家当代公共管理的重要方式。在此情况下， 西方政治学和公共管理学界对公民参与公共政策制定的大量研究成果表明，他们己基本完 成了理论体系的确立，并正在进一步探索公民参与公共决策的一般机制和方法在各类公共 管理领域的具体应用。 与西方国家相比，我国的公众参与制度起步较晚，到目前为止，尚未建立起完整、有 效的公众政策参与系统。改革开放以来，我国公众参与政治的深度与广度都有了极大的提 高各级政府机关也先后建立了决策民主化的规章制度但效果不够理想。随着我国民主进程 的推进，公民参与作为社会主义民主政治的一种体现，引起人们的重视，学界对它的研究 也逐渐增多。研究公民政策参与的学术论文主要集中论述了我国公民政策参与的作用和公 民政策参与中存在的问题。我国公民政策参与中存在的问题主要论述了公民参与意识不强， 公民政策参与渠道不畅通，公民参与组织形式单一，公民政策参与呈无序化状态。 国内研究多从宏观的角度出发探讨公民参与，或者从个案出发研究公民参与的差异化， 或者强调从公民决策的环节增加公民的参与。一方面研究方法十分单一，关注的视角也很 狭窄，单纯从政治学或者公共行政学出发的阐释力不足。另一方面，由于我国特殊的转型 时期，对我国公民参与公共政策的特殊性的研究不足，不能用西方的理论对我们目前的现 状做出充分的解释。当然，努力拓展当前我国公民参与公共政策的研究，还是要在现有的 基础之上进行，通过更加系统化和整理性的研究，在关注理论积累的同时把握我国的特殊 现状。 近年来，具有代表性的研究观点如张国庆在现代公共政策导论中提到“大多数的 公共政策都处在与环境的矛盾冲突中，表现为相关的利益群体围绕既定的政策问题提出不 同的政策主张，并试图通过各种可能的方式使之成为最终的政策决定。而最终的决定事实 上常常较多地反映了一定利益团体的直接利益，并冠以公众利益的名义。 王学杰也提到“在 政策制订中，执政党包办太多，耳府公共政策主体地位不突出，难以充分发挥其在公共政 策制订中的主动性：人民代表大会和政治协商会议参与政策过程不够深入，公共政策的审 议、监督和评价不到位：民间思想库，法人组织、利益团体和公民个人，在政策参与中难 以找到自己的位置。刀著名学者俞可平认为，我国社会主义由传统型向现代型转变，政治过 程必须向民主化和法制化方向发展。从民主化角度来看，人民越来越强烈地意识到，“真正 的民主，需要通过公众不断的参与，方能领略什么是民主，在心理上融会和建立民主作 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 风，在行为上获取民主办事的技巧和方法，这样才可以保证社会运作是真正由人民主宰。 在政策制定中公众参与困境问题方面，国内学者将其概括为：公众参与的无序状态，公众 参与意识淡漠，公众参与渠道单一等。在学者的探索带动下，我国政府也把增强公众参与 放到政府决策体制改革的首要位置上来。十六届三中全会提吐增强透明度和公众参与度的 决策制度建设新要求：“完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序， 充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度”。用“规范化”要求推 进决策科学化、民主化，赋予完善社会主义市场经济体制进程的决策制度建设以“务实 要求：突出透明度和公众参与度，表明形成开放式决策机制的努力。温家宝总理在十届人大 二次会议政府工作报告中指出：“要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合 的决策机制，保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家 咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度所有重大决策，都要在深入调查研究、 广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定。这些要作为政府的一项基本工 作制度，长期坚持下去。 公共政策研究中涉及公民参与问题可归结为如下两种情况：在偏重于公民参与公共政 策的原因和公民参与公共政策的功能分析研究中，都涉及到公民参与途径，例如公共政策 民主化、公共政策公平性、公民知情权与参与权等，但都没有对公民参与政策制订的有效 方式做出应用实施上的具体说明。如：党秀云论公共管理中的公民参与、杜乾公民参 与一公共政策的基石、邹乐扩大公共政策过程中的公民参与、周晓丽论公共政策中 的公民参与。在偏重于研究影响公共政策制定中的公民参与的各种主客观因素中，公众参 与问题在制度上、程序和参与方式上都有加以讨论。但是在提出的解决方法上都没有对其 进行具体深入的论述。邹乐扩大公共政策过程中的公民参与、李新娟公民参与在政策 制定中的作用不容忽视、杜乾公民参与一公共政策的基石。由此可见，公共政策中的 公民参与问题研究还比较薄弱，具有中国特点的公民参与的制度、程序和方式等问题还没 有得到深入地说明，因此本文拟对公共政策创新中公民参与问题进行研究。 ( 四) 研究思路和方法 本文在吸收众多学者研究成果的基础上，以行政学、管理学和政治学的相关理论为知 识背景，考察现阶段我国公共政策制定中的公民参与问题。试图从制度层面来探讨公民参 与的运行机制问题，从而寻求一种科学合理的机制来实现公民的有效参与，帮助提高政府 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 行政管理效率，实现公共利益的最大化i 首先通过对我国公民参与公共政策制定的价值功 能的分析，阐明在现阶段进一步推进我国公民参与公共政策制定的必要性：进而分析了现阶 段我国公共政策制定中公民参与的现状及存在的问题，并对存在问题的成因进行剖析：最后 针对我国公共政策制定中公民参与存在的问题及其成因提出了发展和完善我国公共政策制 定中公民参与的现实路径。 具体采用的研究方法如下： ( 1 ) 文献分析法。对公民参与公共决策的理论基础，国内外公民参与的变迁的论述参 考了许多著作和论文； ( 2 ) 比较分析法。把我国公民参与与外国公民参与状况作比较，以期得到一些有益的 启示。 9 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、公众参与公共政策的理论分析 - ( 一) 理论基础 公共政策是社会生活的政治成果之一，是公共意志和理性选择的产物。“公共政策 一 词己经成为现代社会政治生活中使用广泛、出现频率较高的日常话语之一。对于这样一个 耳熟能详的概念，人们对它的解释可谓众说纷纭莫衷一是。笔者认为公共政策是实现公共 意志、满足社会需要的公共理性和公意选择，是规范、引导社会公众和社群的行动指南或 行为准则，是由特定的机构制定并由社会实施的有计划的活动过程。公共政策制定是一种 特殊的重大的决策形式，即“公共决策 。是公共政策过程中的核心而又关键的环节。政策 制定工作的优劣，直接关系到政策运行的成败。 古典民主理论家点梭在社会契约论中提出誓公意的概念。强调公共问题的讨论，一一 必须要有全体人民参与，其基本假设为：民众应拥有同等的政治资源及参与政治生活的基 本权力。公民参与本质上就是民主，依据公民参与的不同层次，实际上也代表了民主的不 同层次，而最高层次的公民参与是公民直接的进行政策的决策。从古到今，民主理论家都 不同程度地强调公民参与的重要性。在公共政策制定过程中的实现公民参与是保障公民的 知情权、参与权和监督权，推进我国社会主义民主建设的必由之路。围绕着怎样实现公民 参与，有着各种各样的理论。尤其是2 0 世纪8 0 年代开始，西方国家乃至全世界范围内兴 起的公共行政改革，促使新公共管理模式的出现，一些学者就公共政策制定问题提出了新 的理论设想，为公共政策制定的科学化、民主化奠定了理论基础。 公民参与的思想可谓是源远流长，其兴起与发展是有着深刻的理论基础的，主要有以 下理论依据： 1 人民主权 其基本含义是“人民的统治 。因此，民主理论潜在地预设了一个理论前提：人民主权。 人民主权的历史可以追溯到雅典民主时期，史学界一般认为，公元前462 年改革之后， 雅典政体形成了以“主权在民为特征的民主政体。真正的人民主权理论是民族国家形成 以后的产物，它是随着1 8 世纪法国启蒙运动的兴起而提出的，最杰出的代表是卢梭，他认 为：主权是公意的具体表现，主权是不能分割、不能转让的。人民是国家最高权力的来源， l o 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 人民订立契约建立国家，他们便是国家权力的主人，而政府是主权者为实现自身利益而建 立的一个管理公共事务的机构，其权力也是人民授予的。因此，国家的主人不是君主、也 不是政府官吏而是人民。由此可见，卢梭的人民主权理论阐述了政府官员与人民之间是公 仆与主人的关系，政府宫员必须服从人民的意志，如果违背人民的意志，人民就有权撤换 或推翻他们的统治。1 7 9 3 年的雅各宾宪法进一步宣称主权属于人民，人民有起义的权 力。随着社会主义运动的兴起，人民主权思想在社会主义国家里成为普遍的政治指导思想。 马克思主义一贯坚持真正的民主应是人民主权的观点。人民作为社会实践的主体，是 社会历史的真正创造者，是推动历史前进的动力。他们应该是国家权力的真正主体。随着 社会主义运动的兴起，人民主权思想在社会主义国家成为普遍的政治指导思想。我国宪法 就规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民是国家的主人。既然人民是国家的主 人，是所有公共权力的唯一合法来源，那么作为公共权力受托人的政府就必须对全体人民 负责。因此，政府的行政活动与公共活动的出发点和归宿点都应该是为广大人民牟取利益。 那么，作为由政府制定和执行的公共政策这一政府公共行政所依赖的重要依据和工具就必 定是服务于广大人民利益的。然而，要做到这点就必然要求政府在制定公共政策时要察 民情、听民声、悉民意，这也就必然要求广大人民对于公共政策制定的积极参与。 2 公共权力多元化理论 自2 0 世纪以来，积极的服务性公共行政成为一种时代趋势。而今，作为一种复杂社会 变革过程的结果，一方面由于社会进步，另一方面由于经济与工业的发展，政府的事务已 经超出了提供司法、警察和战争防御的范围，人们要求它履行各种其它职能，这些职能包 括提供公共教育、济贫以及铁路运输等等。为适应这种社会发展的需要，国家从经济、社 会发展的“外部保证人 演化成了直接参与者。在这种演变之下，公共行政已由消极有限 的权力行政转化为积极扩张的服务行政，无论从其活动范围、方式以及主体而言都日趋多 样化、灵活化。 随着社会经济、文化生活的发展，国家职能的日益增多，公共权力的活动领域日渐扩 张，单纯的国家行政、权力行政已经不能满足现代社会的需求，公共行政灵活化、民主化、 多样化成为一种必然的发展趋势。随这一趋势出现的是公共权力分化与公共行政分权制度 的产生，就是将复杂的公共行政事务以地域或事务为标准分配于其它组织，在其自主公共 行政、自负其责的前提下，建立科学、合理的国家监控制度。随着这种分权制度的落实， 在国家这一公共权力主体之外，涌现出大量的非政府组织，它们在其各自职能范围之内享 有权利、承担义务，成为公共权力不可或缺的主体。这就产生了多元的力量的代表。公共 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 权力主体的多元化使公共权力由原先的一维变成了多维，这种变化亦要求一部分外在手政 府系统的公民积极参与到政府公共行政的活动中来，同时也为一部分公民参与政府公共行 政提供了条件和途径。这部分隶属于某一团体的公民一方面基于参与公共行政的需要，另 一方面也基于自身的利益要求，必然会积极主动地要求参与公共政策制定的全过程苫詹 3 公共治理理论 全球治理委员会在1 9 9 5 年发表了一份题为我们的全球伙伴关系的研究报告，对治 理做出如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其公共事务的诸多方式的综 合。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，这既包括有