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基本公共福利对社会最低生活保障辅助作用研究 捅要 由于我国经济和社会的转型，我国的贫困现象比较突出，不但贫困人口的数量 有所增加，而且贫困程度也有所加深，严重影响了社会的进一步发展。我国的最低 生活保障制度在保障人的基本生活需要方面也呈现出其局限性，单纯而有限的资金 补助已经不能满足人们日益提升的最低生活需要，无法适应时代的要求。因此，发 展基本公共福利事业，辅助最低生活保障制度满足人的具有公共性特征的最低生活 需要具有积极的现实意义。基本公共福利与最低生活保障制度相比，有着诸多优越 性：如有规模效益，能够有效利用资源等，因而能够真正有效的对弱势群体进行全 方位的扶持。文章分为四部分进行论述： 第一部分是导论部分，简要阐述了问题的研究背景及研究意义，对相关概念进 行界定，回顾了国内外有关最低生活保障和公共福利的相关理论，提出主要创新之 处。 第二部分是对人的最低生活需要的分析。分析现代社会中人的最低生活需要的 内涵，把人的最低生活需要划分为个体性需要和公共性需要，个体性需要指对可以 划分为个体消费的必须生活资料的需要，公共性需要指对不易划分为个体消费的， 但也是最低生活资料的需要。同时分析人的最低生活需要根据社会经济的发展而不 断的提升，越来越具有更丰富的内容，是无限发展的。 第三部分主要论述了最低生活保障制度存在的制度性缺陷。首先对我国最低生 活保障制度的重要意义进行了综述。其次分析了由于人们最低生活需要的提升，最 低生活保障制度的局限性便显现出来。它只能通过低水平的现金补助的方式满足人 的个体性最低需要，即温饱的需要；而对人的最低公共性需要方面却保障不足，如 对教育、健康、医疗等。最后提出需要建立与之配套的制度，填补其在满足最低公 共性需要方面的空白。 第四部分论述了应建立基本公共福利辅助最低生活保障制度，并提出相关的政 策建议，这是本文的核心部分。首先论述了基本公共福利的含义和特点，分析了其 在满足人的公共性需要方面的作用和优势，即为弱势群体提供所需公共资源，体现 社会公平；其亦具有实效长，社会效益大，可重复利用的优势等。最后论述了其在 医疗、教育、就业、住房方面的辅助作用和政策措施。 关键词：最低生活需要，最低生活保障，基本公共福利 t h es t u d yo nt h ea u x i i i a r ye f f e c to ft h eb a s i cp u b c w e l f a r eo v e rt h em i n i m u ml i v i n gs t a n d a r ds e c u r i a b s t r a c t a sm ee c o n o i n i ca i l ds o c i a lt r a i l s i t i o ni nc h i n a ，t 1 1 ep o v e r t vb e c o m e sac o m m o n p h e n o m e n o n ，n o to i l l ym en u n l b e ro fp 0 0 rp e o p l eh a si n c r e a s e d ，b u tp o v e n yh a s d e e p e n e da n ds e r i o u si m p a c to nt t l ef h r t h e rd e v e l o p m e n to fm ee o n l n l u n i t y t h e r n j n i m u ml i v i n gs t a i l d a r ds e c u r i t ys y s t e mh a se m e r g e di t sl i i i l i t a t i o n si nt l l ep a r to f p r o 航t i n g t l l eb a s i cn e e d so fl i f e ，s i n l p l ea i l d1 i 血t e d 剿l tf u n d i n gh a sb e e nu n a b l et 0 m e e tm eg r o w i n gn e e df o ru p g r a d i n g 血n i m u ml i v i n g ，锄dc a i l tm e e tt h ed e m a n d so f t h et i i n e s t h e r e f o r e ，t od e v e l o pb a s i cp u b l i cw e l f a r ea i l ds u p p o r t i n gt l l em i i l i m u ml i v i n g s t a l l d a r ds e c u r i t vs v s t e mf o rr n e e tw i mt h ep u b l i cn a t u r eo fm e 皿n i m u mn e e d so fl i f e w i l lh a v eap o s i t i v ea n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e c o m p a r ew i t t lt h e 面n i m u ml i v i n g s t a i l d a r ds e c u r i t ys y s t e m ，m eb a s i cp u b l i cw e l f a r eh a sm a n ya d v a i l t a g e s t h ea n i c l ei s d i v i d e di n t of b u rp a n s ： 一 t h ef i r s tp a r ti st h eh l t r o d u c t i o nt h a tb r i e n ve x p l a i n e dt h eb a c k g r o u n da n d s i g n i f i c a n c e0 ft h ep r o b l e ma n d ( 1 e f i n e dt h er e l a t ec o n c e p t s r e c a l l i n gm et 1 1 e o 巧o f m e1 1 1 i i l i 皿l u ml i v i n 2s t a n d a r ds e c u r i t ya n dp u b l i cw e l f a r e 。a n dp u tf 6 r 、v a r dm em a i n i n n o v a t i o n t h es e c o n dp a i ti st 1 1 ea n a l y s i so nt h ei i l i n i m u ml i v i n gn e e d s a n a l v s i s 也ec o n t e n t o fan l i n i 舢mn e e d so fh u m a ni nm o d e ms o c i e t v a n dd i v i d ei ti n t ot h em i n i m u mn e e d s o fm ei n d i v i d u a ln e e d sa i l dp u b l i cn e e d s t h ei n d i v i d u a ln e e d sm a tc a i lb ed i v i d e di n t o i n m v i d u a lc o n s u m p t i o n t h ep u b l i cn e e d sc a n tb ed i v i d e di n t oi n d i v i d u a lc o n s u m p t i o n ， b u ta l s om ei i l i n i m u mm e a n so fs u b s i s t e n c e a tt h esa 田【et i n l em er n j n i m u mo fl i f e d e v e l o d si na c c o r d a n c ew i ms o c i a le c o n o m i c t h et h i r dp a r tf o c u s e so nt h ed e f e c t so ft h e 蛐n i m u m1 i v i n gs t a i l d a r ds e c u r i t ys y s t e m d i s c u s s i n gm ei m p o r t a i l ts i g n i f i c a n c eo ft h e 血n i m u m1 i v i n gs t a n d a r ds e c u r i t ys y s t e m t h el i m i t a t i o n so fi i l i n i m u ml i v i n gs t a l l d a r ds e c u r i t ys y s t e mh a sa p p e a r e db e c a u s eo ft l l e n e e d sk e e pr 2 l i s i n g i tc a no n l vm e e tm em i n i m u mn e e d so fm ei n d i v i d u a ln l r o u 曲t 1 1 e l o w1 e v e lo fc a s hs u b s i d v ，b u th a v ei n a d e q u a t ep r o t e c t i o ni nt h ep u b l i cn e e d s s 0w e n e e dt oe s ta _ b l i s hac o m p l e t es e to fs v s t e m ，a n df l l lt h er n j n i m u mn e e d so fm ep u b l i c b l a n k t h ef o u r t hp a nd i s c u s s e st 1 1 a tw es h o u l de s ta _ b l i s ht h ep u b l i cw e l f a r et os u p p o r tm e b a s i c 皿n i m u ml i v i n gs t a n d a r ds e c u r i t ys y s t e m ，a u l dp u tf b n 】l ，a r dp o l i c yp r o p o s a l s ， w h i c hi st h ec o r ep a r to ft l l i sp a p e r f i r s td i s c u s s e sm em e a i l i n ga n dt h ec h a r a c t e r i s t i c so f a n 2 l l y s i s e si t sa d v a n t a g e sa n df u n c t i o n si nm e e t i n gw i t hp e o p l e sp u b l i cn e e d s f i n a l l l y d i s c u s s e sm es u p p r o t i n gf u n c t i o n sa i l dp u b l i cm e a s u r eo fm eb a s i cp u b l i cw e l f a f et h a t i nm ep a r to fh e a l mc a r e ，e d u c a t i o n ，e r n p l o y m e n t ，h o u s i n ga i l ds oo n k e yw o r d s ：m i n i m u mn e e d so fi i f e ，m i n i 而u mi i v l n gs t a n d a r d s e c u r i t y ；b a s i cp u b cw e i f a r e 2 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是在导师的指导下取得的研究成果。据我 所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经发 表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中作了明确说明并表示了谢意。 作者签名：查整日期：暑6 1 学位论文使用授权声明 本人授权沈阳师范大学研究生处，将本人硕士学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索；有权保留学位论文并向国家主管 部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，允许论文被查阅和借 阅；有权可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 保密的学位论文在解密后适用本规定。 作者签名：垄夔 日期： 丝翌：堑：f 基本公共福利对社会最低生活保障辅助作用研究 第一章引言 一、选题背景及意义 ( 一) 选题背景 改革开放以来，中国的经济持续高速增长，但在经济快速增长、改革不断深 化的同时，伴随而来的激烈的社会变迁也引发了诸多的社会问题，中国城市居民 的贫困问题就是突出的社会问题之一。针对这个严重的社会问题，中国政府采取 了建立城市居民最低生活保障制度的反贫困措施。1 9 9 9 年1 0 月1 日正式实施的 城市居民最低生活保障条例是我国第一个关于城市居民最低生活保障制度的 法规，它揭开了我国社会保障制度中社会救助部分的新篇章。最低生活保障制度 实施几年来，取得了不少的成绩，为保障广大人民群众基本生活，维护社会稳定 发挥了不可低估的作用。 最低生活保障是指当公民难以维持最低生活水平时，由国家按照法定的标准 和程序向其提供保证最低生活需要的物质帮助的制度。我国城市居民最低生活 保障条例规定，城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活 所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电煤燃气费用及未成年人的义务教育费 用确定。1 9 9 3 年以来，我国的低保制度经历了一个从创建到确立的过程。为确 保贫困城镇居民的最低生存所需，推动社会经济的进一步发展，起到了重要的作 用。但在社会激烈变革的背景下，我国的社会最低生活保障制度呈现出许多问题， 如最低生活保障标准低，而经济的发展又随之带来了基本生活成本的大幅提高， 如医疗、住房、教育等，低保家庭无力承担如此巨额的开支。而这种最低生存需 要外的最低生活需要在最低生活保障制度中又无法安排。另外，随着社会经济的 进一步发展，人民生活水平的总体提高，绝对贫困人口会日益减少，些特殊救 助对象可能随着时间的推移而逐渐消失，新的救助对象可能产生，“相对贫困“会 逐步取代“绝对贫困”，人的最低需要己发生了质的变化，在因发展不足带来的 衣食之忧得到解除之后，人的需要却在发展中以新的内涵及外延日益凸显出来， 贫富差距扩大、劳资关系失衡、分配格局失范以及教育、就业、医疗、住房、社 会保障等各种基本民生问题的发展不断升级，城乡人民对良好的教育、稳定的就 业、公正的收入分配、安全的社会保障网、健康的生活环境、自由平等的发展空 基本公共福利对社会最低生活保障辅助作用研究 间，乃至民主的政治、文明的法制、个人的尊严与体面的普遍追求，已经由仅仅 满足于温饱的最低生存需要向追求健康、方便、有质量的最低生活需要转变。至 此，最低生活保障的局限性便显现出来，最低生活保障制度仅是满足贫困公民的 最低生存需要，最低生存需并不等于最低生活需要，住房、健康和基本教育等都 是一个公民的基本生活需要，然而现存的低保制度无法满足。 ( 二) 选题意义 为了满足低保制度无法涵盖的最低生活需要的供给，必须建立一套有利的措 施，给最低生活保障制度以有利的补充。因此需要新型的制度与之配套，本文提 出加强公共福利的建设，给最低生活保障以有利补充，满足新形势下人们的最低 生活需要。 第一，研究公共福利对低保的辅助作用有其深远的理论意义。这是站在历史 持续发展的背景下对于最低生活需要的重新审视。传统的保障观局限在人对物质 需要的满足，衡量保障的程度是通过物质供给量的比较，其出发点是保证人的物 质方面的生存权。而近年来学术界普遍探讨的积极福利思想是时代发展的必然产 物，物质富足仅仅是生存的标准之一，更多的在于与时代接轨的需要。本文将积 极福利思想贯穿于公共福利对低保制度的补充作用之中，寻找出一个积极福利提 供的新途径。 第二，发展公共福利事业，保障每个公民在新的历史背景下的基本生活具有 重要的现实意义。如何从国情出发，建立与最低生活保障相配套的公共福利制度， 使之不仅起到社会安全网和减震器的作用，而且为提高人们的生活质量服务，是 现阶段值得关注的问题。我国走以人为本的发展道路，首先要体现公正原则，保 障人的生存权利。在信息社会意味着社会对所有成员的“包容 ，即所有的社会 成员不仅在形式上，而且在实际生活中有实实在在的民事权利、政治权利以及相 应的义务，有积极的公共空间参与机会，而不是仅仅停留在物质生存的层次。要 通过制度和措施的建立，提供给人们能够在现今社会生存下来的能力和机会，通 过人自身能力不断增长的获得，确立人的主体地位。而低保制度的局限性由此显 现出来，必须通过完善其补充措施来满足人们生存能力和机会的获得。 二、文献综述 ( 一) 国外研究综述 在发达的市场经济国家，总体上说，公共福利已经得到相对成熟和完善的发 展，建立了比较健全和全面的公共福利网络，对贫困人口的基本公共福利供给始 终是各个国家关注的重大问题之一。大多数国外学者对于公共福利方面的研究是 从维护社会公平，保障贫困人口的基本生活，维护人的尊严的角度来进行。从社 2 基本公共福利对社会最低生活保障辅助作用研究 会正义的实现角度出发，罗尔斯将社会福利做了这样的描述：社会福利是社会中 处境最差的人决定的，只有当社会中最差的人的处境得到改善时，社会福利才会 增长。认为，社会正义的问题就是社会中分配的公正。他认为，个人是社会的， 而社会的基本结构对于个人具有非常大的影响，因此，合理的社会结构是每个人 实现自己的极为重要的条件。世界银行在1 9 9 0 年世界发展报告中曾说：“回 顾以往的发展经验，要迅速改善穷人的生活素质，并能在政治条件上保持不断提 高，最有效的途径是实行从两方面减轻贫困的战略。第一方面是寻求一种能保证 穷人最丰富的资产劳动力用于生产建设的发展模式。第二方面是广泛地向穷 人提供基本的社会服务，特别是初等教育、基本卫生保健和计划生育。第一方面 是提供机会；第二方面是提高穷人利用这些机会的能力。 所以，必须要落实各 项与低制度配套的措施，不仅要保障低保对象的基本生活需要，而且要对低保对 象涉及的就医、子女上学、就业、住房等深层次救助问题予以解决，为其进一步 发展创造条件。经济学家托宾( t o b i n ) 认为，只有对那些具有特殊意义的商品 或权力，才应该进行公平或公证分配。战争年代i 食品作为特殊的商品，应该进 行公平分配。选举权也应是一种具有特殊意义的权利，应该在所有的公民之间进 行公平分配，不应该有歧视。在现代，由于各国都普遍重视科学技术和教育，并 把它作为一个国家发展战略的重要组成部分，所以，受教育的权利，在公民之间 也应该进行平等分配。1 9 世纪末德国新历史学派代表人物施穆勒、布伦坦诺等 人认为，在进步的文明社会中，国家的公共职能应不断扩大和增加，凡是个人努 力所不能达到或不能顺利达到的目标，都理应由国家实现；国家除了维护社会秩 序和国家安全外，还具有文化和福利的目的。应该由国家兴办一部分公共福利事 业来改善国民的生活，调剂再分配渠道，以缓和阶级矛盾；他们从改良社会主义 观点出发，提出要增进社会福利，实行社会改革。 ( 二) 国内研究综述 国内对于贫困问题，力图在寻求最低生活保障制度的改进和完善中的到解 决，更多的是对于最低生活保障的不足及应如何完善的研究。唐钧( 2 0 0 3 ) 在讨 论了现行最低生活保障制度本身的缺陷以及在实施中存在的问题后，提出建立综 合的最低生活保障制度。建议将现代社会中不可或缺的一些基本权利，譬如受教 育的权利，健康的权利，居住的权利等等囊括到最低生活保障制度中。邓卫华 ( 2 0 0 4 ) 通过对城市居民最低生活保障制度历史沿革的论述，提出其存在的问题， 并提出不断会有新的问题出现，提出应制定和落实与低保制度相配套的救助政 策。另外，有关最低生活保障制度的专著，论弱势群体的“社会报复”( 吴鹏 森，2 0 0 3 年) 、城乡低保制度历史、现状与前瞻( 唐钧2 0 0 5 年) 、中国城市 贫困问题研究综述( 李瑞林，2 0 0 5 年) 、最低生活保障制度规范化运作初探 基本公共福利对社会最低生活保障辅助作用研究 ( 刘纲、颜玉强、邓迎春2 0 0 5 年) 等，分别对最低社会保障问题作了相关论述， 提出完善最低生活保障的理论观点。随着经济的发展和社会的进步，弱势群体的 对象发生了改变，一些新生弱势群体产生了，人们的生活水平普遍提高，人们对 于最低生活水平的要求也随之发生变化，简单的最低生活保障制度已无法维持人 们的最低生活水平，人们的需要不再仅仅停留在温饱的层次。许志雄、陈铭详、 蔡茂寅、周志宏、蔡宗珍在合著的现代宪法论中提出，生存权本位要求国家 积极地作为，建立相应的社会福利制度，并提供各种必要的服务，使人民能享有 符合人性尊严的最起码的生活条件，进而能够追求其人生的幸福与快乐。丛树海 在公共福利配置效应和均衡分析( 1 9 9 7 ) 中，通过对公共福利的选择、公共 福利供给效应和公共福利的均衡供给的分析，提出公共福利的供给既要有助于平 等分配，缓解收入差距，其规模、范围和体制又必须与经济发展水平相适应。陈 一舟在提升公共福利拯救“对社保的信心”中提出( 2 0 0 6 ) ，拿什么来拯救 公众对于社保的信心? 他认为，只能是公共福利，只有公共福利提升到一定的水 平，政府所提供的公共福利以看得见i 摸得着的物质化存在，才能让公众消除担 忧心理。 总结上述研究发现，国外对于公共福利的研究是基于经济相对发达的基础 上，已经到达了一个相对成熟的阶段。中国社会的经济情况不同于发达国家，中 国的基本公共福利的供给应建立在最低生活保障制度的基础之上，平等的分配社 会资源。 三、创新之处 第一，本文从分析人的最低生活需要入手，揭示了最低生活需要中的不同组 成部分，即个体性基本需要与公共性基本需要。个体性基本需要即可以划分为个 体消费的需要，在物质提供上具有排他性的特征；而公共性需要指有些基本需要 虽然也成为每个公民的生活必需品，但却无法以分配给个人的方式进行消费，具 有公共消费的特征，如医疗、教育、公共安全等。 第二，阐述了基本公共需要在现存低保制度中无法解决的现实状况。最低生 活保障满足的是人的个体性基本需要。而最低生活保障的给付标准，使享受低保 的对象又无力承担温饱外的公共需要费用支出，指出低保在满足人的最低生活需 要中的局限性。 第三，提出了通过建立和完善基本公共福利制度补充低保制度的政策思考。 通过公共福利的供给满足低保制度无法涵盖的人的基本公共需要，给低保制度以 有益的补充。寻求一种在最低生活保障制度外的配套措施与之呼应，为满足提升 了的人的最低生活需要提供一种新的选择。本文将采用定性研究和文献研究的方 法进行研究论述。 4 基本公共福利对社会最低生活保障辅助作用研究 第二章人的最低生活需要及其提升 一、最低生活需要的含义及内容 ( 一) 人的需要的含义 人作为一种有思想、有感情的“社会动物 ，在其生活中，必然要同外部环 境发生种种联系，也必然会不断地产生种种欲望。当这种欲望比较稳定地、长时 间地体现在相当数量的社会成员身上时，它就成为被社会学家所称谓的“人的需 要”。如果给人的需要下一个定义，那就是：“所谓人的需要从其一般的意义上说， 就是人同外部环境之间的一定联系的必要性，是人们对某种对象的渴求和欲望”。 【1 】这一定义表明了需要一方面和外界物质条件这个客体相联系，不能脱离外界条 件，没有这个客体就没有需要的产生和发展，就没有需要本身；另一方面，需要 又和人这个主体相联系，需要是人的需要，与人本身为一体存在，是人的活动积 极性的源泉。在人和外界的关系中，需要揭示了主体对客体的依赖与渴求状态， 它成为沟通和联络主体与客体的中介和桥梁。如果没有需要，没有需要引发的欲 求、愿望等等，外界条件就不会被人们所关注。从心理学上讲需要是人的一种匮 乏而必需的摄取状态，是人和社会生存与发展的客观依据和各种积极形式的来 源。如果把个体的人作为需要的主体，它则是指维持个体生存、延续种族和参加 社会生活的客观条件在人脑中的反映，以及由此而产生的欲求状态。在哲学意义 上，人的需妻则是指主体对物质生活条件和精神生活条件的内在的自觉的指向。 ( 二) 最低生活需要的含义 由人的需要的含义可以看出，需要是因匮乏而产生。需要是生物体自我保存 和自我更新而同其周围世界的物质要素、能量要素和信息要素发生联系的必要 性。它表达的是主体的一种缺乏和等待状态，它存在于主体和客体的联系中，实 现于主体和客体的关系中。然而人的需要是就有层次的，马克思将其分为生存的 需要，享受的需要和发展的需要，人们总是先追求低层次的需要，只有低层次的 需要得到满足之后，才会追求高层次需要的满足。 最低生活需要即为摆脱贫困、满足最低生活水平而必须向外界摄取各种要素 的基本欲求。最低生活需要需要有两方面的意思：一是指“应该有或必须有”而 不至于落入贫困；二是指“对事物的欲望或要求”。这里的最低生活水平是在衣、 食、住、行等方面保障居民生存的最低限度的生活标准，但这个标准并不是一成 不变的，它是与社会经济发展水平相适应，随着社会生产力和经济的发展而不断 1 1 马克思恩格斯全集( 第三卷) ，人民出版社，1 9 6 0 年3 卜3 2 5 基本公共福利对社会最低生活保障辅助作用研究 变化和提高的。关于贫困，国内外专家学者从各个不同角度作出了不同的描述。 英国的奥本海姆在贫困的真相中这样定义贫困：“贫困指物质上、社会上和 情感上的匮乏。它意味着在食物、保暖和衣着方面的开支少于平均水平贫困 夺取了人们建立未来大厦你的生存机会的工具。他悄悄地夺取了人们享受生 命不受侵害、有体面的教育、有安全的住宅和长时间的退休生活的机会。 1 9 8 9 年欧共体给贫困下的定义是：“贫困应该被理解为个人、家庭和群体的资源 包括物质的、文化的和社会的如此有限，以至于他们被排除在他们所处的国 家可以接受的最低限度的生活方式之外。 我国的研究者也提出了自己的看法。 国家统计局课题组认为：“贫困一般是指物质生活困难，即以个人或一个家庭的 生活水平达不到一种社会可接受的最低标准，他们缺乏某些必要的生活资料和服 务，生活处于困难境地。 可见，贫困是由于资源的匮乏而使生活水平低于社会 可接受的最低标准。这里所说的资源既包括物质的，也包括文化的和社会的。从 根本上说，贫困是缺乏手段、能力和机会。 由此可知，最低生活需要不仅是对维持其生存的生活资料的需要，涵盖着一 种必需性，而且也是对于满足获得这些生活资料的手段和方式的需要。在现代社 会，人们对于最低生活的目标已经达到追求健康而文明的水平。在社会领域，公 民应该享受的基本权利可被概括成6 个方面：生存权、健康权、劳动权、受教育 权、居住权和资产拥有权( 卢政春，2 0 0 5 ) 。这些基本的社会需要都处于“生理 的”和“安全的这两个最低层次上。在这6 个方面，由于民众几乎没有退路， 因此需要政府和社会加以切实的保障( 唐钧，2 0 0 6 ) 。 ( 三) 现代社会中最低生活需要的内容 人的需要具有十分丰富的内容，最低生活需要亦是如此，它以物质需要为基 础，又不仅仅局限于此。不能将人的最低生活需要只局限于某一项内容，从横向 上划分，可以把人的最低生活需要划分为自然需要、社会需要和精神需要。 1 、自然需要 人的生理需要或者机能性需要就是自然需要。如人对食物、水、药物、运动、 休息、衣物、房屋、处所的需要就属于这种自然性需要。自然性需要是用来解决 人的生理平衡，满足人的生理需要的。自然性需要是维持人的生命、身体健康和 舒适所必需的，它是人的社会性需要的前提和基础。如：食物，从一般意义上来 说，这是人作为生物，也即人最本质、最原始的状态下的最基本的需要。食物可 以有许多的种类，基本的如米、面粉、水、蔬菜、肉( 畜类、家禽、鱼、及其他 动物) 、蛋、水果等，随着社会的发展，食物的形式会更加的丰富多彩；住房、 居家，人要遮风避雨，要有一个可以进行日常活动的生活空间，这就是家、住房。 而且，家也不能只有空空的四壁，所以还得有相关的家居用品；衣着也是人基本 6 基本公共福利对社会最低生活保障辅助作用研究 的需要之一，一为避寒、二为遮羞。而随着社会的发展，穿着打扮的需要也己不 再局限于这两项了，更多的是追求美观。健康的需要，健康的身体是人类从事一 切社会活动的前提，人们对于健康的追求也就成为了人们的基本需要之一。 2 、社会需要 社会性需要是人在社会生活中形成的需要。主要包括参与社会的需要，社会 交往的需要，劳动的需要，发展的需要等等。参与社会的需要，即每个社会成员 都希望获得社会“准入资格，不仅在形式上，而且在实际生活中获得应有的权 力和机会，获得政治参与的机会，获得参与公益事业的机会，获得参与社会活动 的机会等等，以确立个人在社会中的主体地位。社会交往的需要，人作为社会中 的个体，时刻都需要与外部( 其他人) 发生联系，涉及人在经济和社会生活中的方 方面面，是人作为社会动物的本质活动之一，人通过与他人的交往进行基本的情 感和信息的交流，以获得维持基本生活所必需的生活资料及其实现手段，在其形 式上大致有谈话、信件、网聊、电话等；劳动的需要主要指工作机会的获得，人 之所以成为人，就在于可以通过自己的劳动创造价值，改变自身的生活状况，进 而获得各种满足的必要手段，实现自我价值。基本的发展需要主要是指每个人能 够不断的获得维持生存所必需的知识、技能、信息等，以实现与时代的同步发展， 而不会因为时代和科技的发展而失去生存的能力。 3 、精神需要 精神需要是人的需要区别于动物需要的根本标志，没有精神需要，人就失去 了作为人的意义。精神需要主要包括，人们对科学文化知识、对真理的追求和需 要，对理想信念、事业的追求和需要，对健康的生存环境的需要，安全的心理感 受的需要等。在对科学文化知识和真理的追求和需要方面，每个人都有学习和求 知的欲望，都渴望通过接受教育获得对世界的认知，对各种事物的特性和运行规 律的掌握，从而把握自我的发展；在对理想和事业的需要方面，人的事业给人们 提供了一种身份，使他们获得了身份认同，找到其在社会中的主体地位，使其寻 找到他的生存意义；在健康的生存环境上，人们需要卫生清新无污染的公共空间， 吃水和食品安全的需要等等；在安全的心理感受方面，不仅需要一个安全犯罪率 低的生存环境，也需要相对稳定的生活预期，如医疗的保障，养老的保障等等。 精神需要是建立在物质需要基础上的需要。当人对物质需要得到了起码的满足， 精神需要就成了人的重要追求目标，当物质需要得到比较充分的满足时，精神需 要就成了人追求的主要目标，成为人的主导性需要。 人的最低需要超出生存意义的日益丰富性是它的重要特征。任何人的需要都 是物质需要与精神需要的现实统一。既包含物质需要，也包含诸如自主自觉地活 动、充分地表现自己的才能和求得社会承认、为实现某种理想而献身等心理的或 基本公共福利对社会最低生活保障辅助作用研究 精神的需要。 二、现代社会中最低生活需要的个体性与公共性 ( 一) 现代社会中最低生活需要的个体性 所谓最低生活需要的个体性就是指对可以划分为个体消费的必须生活资料 的需要。个人需要通过个人消费来满足，个体需要表现在对个人消费品的需要， 为个人的学习、生活、工作所用。个体的最低需要要根据个人的生理、心理的特 点来决定需要的内容。由于个体的人是千差万别的，因此不同人的需要也是丰富 多彩的。但个人需要也具有一般性的特征，如吃饭、穿衣，一般说来，家庭需要 也属于个人需要，诸如养育子女等的消费都是个人消费。这些需要可以通过给每 个人提供所需资料，即把这些生活资料分配给到每个个体本身来实现。如吃饭的 需要，可以把一定量的食物分配给需要帮助的人，为他一个人独享等等。人的需 要的个体性具有排他性和竞争性的特征。其一是排他性，即一个人使用了这项资 源，其他人就无法使用；其二是竞争性，即一个人使用了一项资源就会减少其他 人的消费量。个人需要的水平取决于家庭收入水平、生活消费的价格水平和预期 的家庭支付能力，也受社会消费习惯、生活环境的影响。 ( 二) 现代社会中最低生活需要的公共性 最低生活需要的公共性即公共性需要指对不易划分为个体消费的，但也是最 低生活资料的需要。即这些资源无法具体分配给某一个个人，由某个个人独享这 份资源，而是通过提供公共物品、公共服务等，以全体成员共享的方式来满足的 需要资源。个人需要尽管千差万别，但又有一致的方面，把一致的需要抽取出来， 由社会来满足和实现，便形成了公共需要。在最低生活需要范围内，公共性需要 包括两个方面：一是公共安全需要，比如，维护社会秩序、国家制度的需要，如 军队、警察、国家机关的消费需要；二是公共服务的消费需要。如环境建设，城 镇功能配套设施，体育场馆等公共设施，公共娱乐场所、道路桥梁等基础设施， 教育、公共卫生、基本的社会参与等服务设施的建设及维护需要，道德风尚，民 族文化，社会思想的需要；最低需要的公共性具有非排他性的特征。非排他性， 即不能把任何一个人排除在消费某种公共资源之外。这些需要也不易通过以分割 给个人的方式使人们得到满足，如果以分割的方式分配给个人便会造成资源的无 效利用和浪费。如提高公共卫生和防疫水平，要比个人的医疗费资助的宏观作用 大；加大教育投入，保障义务教育的实施，逐步提高免费教育的层次，要比个人 教育资助更优越；就业服务、以工代赈比失业救济更有积极意义。特别是在信息 化加速发展的时代，人们需要更多的是人文关怀和劳务资助。因此，人的公共性 需要与个体性需要应以不同的方式得到满足。 基本公共福利对社会最低生活保障辅助作用研究 三、最低生活需要在社会发展中的提升 ( 一) 人的最低生活需要的历史规定性 每一时代的人总是以该时代的社会需要表现自己的需要，而不能超越历史条 件。人的需要不能超越一定历史条件，比如古代人不会有现代人的需要，这就是 它的历史规定性。 人的最低生活需要是由社会生产力及其发展水平所决定的，是历史的产物， 经常地发生变化。正如马克思所说：“人的需要有很大的伸缩性和变化性，它的 固定性是一种假象。 【2 】人的需要是由社会生产力决定的。而社会生产是一个历 史发展的过程，因而人的需要必然具有历史性。人的需要都是在社会历史之中产 生和发展的，无不打上其时代和社会的烙印。生产力发展的高度和水平，是形成 并满足人的需要的根本前提。只有当生产力的发展能够为社会提供出某种现实产 品的时侯，人们才会形成对该产品的相应的欲望和需要并得到现实的满足。社会 生产的具体状况不同，社会财富的结构、数量和质量不同，人的最低生活需要的一 内容及其满足的程度和方式也不同。有怎样的社会发展水平就会产生相应的最低 生活需要，来满足适合于这个发展水平的最低的生活状态。不能出现经济已经达 到相当发达的水平，而人们的最低需要还停留在吃饱、穿暖的层次上，这是不符 合自然规律和不利于社会发展的。而社会生产力和经济是不断向更高层次发展 的，社会财富日渐积累和丰富，那么人的需要和欲望也便相应地增长和扩大。马 克思指出：“由于人类自然发展的规律，一旦满足了某一范围的需要，又会游离 出、创造出新的需要”。【3 】列宁根据马克思的思想，总结人类历史的经验，还提 出了“需要上升的规律 ，反映在一部分需要消灭了，另一部分更高级的需要产 生和发展起来了。人的需要就是这样历史的变化发展的。 早期最低生活需要受低水平生产力决定，有体力就可以劳动，获得生活资料， 因此，最低需要局限在维持体力需要的生活资料上，主要是食品的需要；现代社 会只有体力无法适应生产方式的要求，知识、技术都成为获得基本生活的必要因 素，所以最低生活需要的范围亦随之扩大，增加了健康、教育、社会交往等等的 内容。 ( 二) 人的最低生活需要发展的无限性 伴随着这种历史规定性，人的最低生活需要又表现出永不满足的无限性，即； “已经得到满足的第一个需要本身，满足需要的活动和已经获得的为满足需要用 【2 1 马克思恩格斯全集( 第二1 _ 五卷) ( m ) ，北京人民出版社，1 9 7 4 2 l o 【3 1 马克思恩格斯全集( 第四十七卷) ( m ) ，北京人民出版社，1 9 7 9 2 6 0 9 基本公共福利对社会最低生活保障辅助作用研究 的工具又引起新的需要 ，【4 】如此循环往复，以至无穷。人的最低生活需要的无 限发展，表现为质和量两个方面： 第一，从量上说，随着社会的发展人的最低需要和最低需要的对象呈现出无 限多样性，它表现为人所需要的最低生活资料的数量日益扩大、种类日益增多的 过程。即在人的最低生活需要的内容中提到的：人的自然需要、社会需要、精神 需要。这些丰富多样的需要，从经过改变了的自然需要一直到变得越来越“抽象 的 精神需要，是一个无限发展的系列。 第二，从质上说，随着经济水平的提高和社会财富的丰富，人们的最低生活 需要相应的表现为最低生活消费品的档次不断提高和翻新、人们的生产劳动和社 会关系越来越“最无愧于和最适合于他们的人类本性 【5 】的过程。 基本生活需要与社会环境有着密不可分的联系，这就使基本生活需要有了相 对意义。在分析人的基本需要的同时，同样要考虑由谁来决定需要。在传统社会， 最低生活需要仅限于维持生命的最低限度，由于生产力落后，他们的最低需要局 限于食品的满足；在工业社会人的最低生活需要提高到对人权的需要，不仅要求 能够维持生命的延续，亦需要获得尊严的维护，即基本的健康、卫生、安全、社 会参与和地位平等；进入知识和信息社会以后，社会结构发生了根本性的变化， 知识成为创造价值的决定性因素，成为人们获得收入的基本手段。产业的转换和 技术的更新使贫困缘由发生了改道，纵观当代贫困无不因“能力的缺失”导致社 会的排斥，能力的贫困成为根本的贫困。1 9 9 7 年联合国开发计划署在人类发 展报告1 9 9 7 把一般的物质贫困提升到人文贫困，指出“人文贫困是指人们在 寿命、健康、居住、知识、参与、个人安全和环境等方面的基本条件得不到满足， 而限制了个人的选择。 【6 】这个定义充分说明人的最低生活需要已经提升为以生 存为基础，以尊严为核心，以发展为目的，包括安全、健康、知识、地位、环境、 机会、参与等全方位的起码的基本需要。据统计资料显示：从1 9 9 0 年到2 0 0 5 年 间，随着人均年收入的上升，城镇居民用于食品、衣着、杂项商品与服务的支出 不断下降，其中，食品支出占消费性支出的比重由1 9 9 0 年的5 4 2 5 下降到2 0 0 5 年的3 6 6 9 。而与公共服务相关的支出却不断上升，其中，医疗保健消费性支 出占消费性支出的比重从1 9 9 0 年的2 0 1 上升到2 0 0 5 年的7 5 6 ，交通通讯 支出占消费性支出的比重由1 9 9 0 年的1 2 0 上升为2 0 0 5 年的1 2 5 5 ，教育文 化服务支出占消费性支出的比重由1 9 9 0 年的1 1 1 2 上升到2 0 0 5 年的1 3 8 2 ， 三项支出相加由1 9 9 0 年占全部支出的1 4 3 3 上升为2 0 0 5 年的3 3 9 3 。“这反 映了我国城镇居民对社会公共服务需要有明显的增加。对社会公共服务的需要大 【4 】马克思思格斯选集( 第一卷) ( m ) ，北京人民出版社，1 9 7 2 3 2 嘲马克思恩格斯全集( 第二十五卷) ( m ) ，北京人民出版社，1 9 7 4 9 2 1 6 1 景天魁论底线公平光明日报，2o 04 年8 月l0 日 1 0 基本公共福利对社会最低生活保障辅助作用研究 幅度上升。【7 j 人的需要包括最低需要是无限发展的，人的需要总是要和那个时代、那个环 境及其所提供的指导相适应，有意识的人总是要根据当时的条件和自己的能力确 定需要的内容。传统社会吃饱穿暖便可以保障生存，一百年前人们绝不会产生对 电视机和电脑的需要。但是在社会现代化和城市化相对发达的背景下，单纯的温 饱已经不能解决生存问题。因为在现代文明社会中基本的健康、教育、医疗、社 会参与都是最基本的生活需要，不解决，人们无法正常生活下去，而最低生活需 要的改变和提高必然增加了家庭开支。 【7 1 根据国家统计局编：中国统计年签2 0 0 6 ，中目统计出版杜2 0 0 6 年版第3 4 9 页相关数据计算 1 1 基本公共福利对社会最低生活保障辅助作用研究 第三章最低生活保障制度在满足人的最低需要中存 在的制度性限制 一、最低生活保障制度的社会功能及其意义 目前，在经济全球化的背景下，大多数国家失业率在增长，贫富分化日趋严 重。因此，专门针对贫困问题而设立的最低生活保障制度必然成为市场经济国家 解决贫困问题的重要政策措施和长期性的基本制度。改革开放以来，我国经济快 速发展，人民生活水平日益提高，同时也加剧了贫富两极分化，城镇有1 0 0 0 多万 低收入居民生活困难，农村有5 8 0 0 万贫困人口没有解决温饱问题，还有数以千万 计的灾民、五保户、孤老病残人员需要救助和扶持。“给穷人体面的供给乃是对 文明的真正考验 ，可见，最低生活保障制度运行的状况关系到多方面，它更是 一个国家文明程度的体现。在十五大报告中第一次把建立和完善多层次的社会保 障制度提上日程。可见，作为社会保障最后一道安全网的最低保障制度的必要性， 它承担着意义重大的社会功能。 ( 一) 解除现实的贫困问题维护公民基本生存权利 根据国家统计局课题组观点：“贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一 个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活 资料，生活处于困难境地。从不同角度，按不同标准，可以把贫困分为绝对贫困 与相对贫困，绝对贫困是指维持生存的最低限度的需要品缺乏，相对贫困是建立 在将贫困者的生活水平与其他社会成员的低生活水平对比上的，是指比社会成员 平均生活水平低的生活状态。最低生活保障制度的目标是保障全体公民的生存和 基本生活权利，克服现实中的贫困问题