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上海交通大学mpa学位论文 信访事项复查复核制度研究 i 信访事项复查复核制度研究 摘 要 本文首先分析了行政信访的涵义和背景， 行政信访作为一种权利 救济的行政行为，在某种意义上成为了行政复议、行政诉讼之外的兜 底救济。然而，随着政府法制化进程的推进，传统“清官”意识、现 行法制缺位、公共管理和决策存在不当和政府失误、责任追究机制不 到位等因素的影响， 以往行政信访采用一级终局办理的行政手段不但 很难真正把矛盾化解在基层，造成信访人重复、越级上访告状，而且 对基层单位缺乏有效监督，不利于职能部门依法行政。由此可见，信 访事项复查复核制度的确立有其深刻的社会背景和法制原因。2005 年信访条例的颁布，可以看作信访变法阶段性的成果，以往信访 事项一级办理的工作方法转变为三级复查复核机制， 体现了以治理精 神和法制理念为指导的变革， 使信访从政治化向法治化、 民主化转变。 信访事项复查复核制度的确立正是信访变法的精髓所在， 体现了公民 参与价值和对公权力的监督价值。 本文运用比较分析法和案例分析法，引入治理理论、公民参与、 政治沟通等公共管理理论，从法学、政治学、行政学、管理学和心理 学的不同视角对复查复核制度进行理论分析， 详细阐述了复查复核制 度的受理原则、提起人和管辖、发起程序和时效、受理期限和办理期 限、救济途径、执行力、三项建议权等内容,介绍了与复查复核制度 相配套的信访公示、信访听证机制，探讨了信访复查复核制度对于信 访终结目标的作用和价值。 本文还将信访事项复查复核制度与国外行 上海交通大学mpa学位论文 信访事项复查复核制度研究 ii 政申诉专员制度和国内行政复议、行政诉讼进行了比较，以期从相关 制度的程序和方法中取得一些借鉴和启示。同时，本文也对如何推进 信访事项复查复核制度作了深入的思考， 复查复核制度在实践中不能 仅仅作为终结机制，更应重视在开展复查复核程序过程中，既要强调 合法性因素，维护公权力的严肃性；也要重视合理性因素，运用信访 听证、信访公示等手段，吸收律师、专家和群众自治组织参与到信访 事项的处理过程中， 发挥社会组织协调政府与公民之间关系平衡器的 作用，逐步形成政府与公民、社会合作互动、公共资源与社会资源相 互补充、公共领域与私人领域相互支持的信访治理格局。 关键词：信访，复查复核，制度 上海交通大学mpa学位论文 信访事项复查复核制度研究 iii research on reinspection and reexamining system for administrative appeal abstract the definition and background have been analyzed firstly within this essay. administrative appeal playing the role as an administrative behavior to right-relief, to some extent, it becomes the bottom relief except for administrative reconsidering and lawsuit. however, as the advancement of the legalization of government, under the effect from traditional “honest official” consciousness, present vacancy of law system, and improperness existence within public management and decision -making, added with the government fault and inappropriate placement of responsibility investigation system, the “level 1 result management”, as an administrative measure, used currently by former administrative inquiry, which not only hasnt melted the contradiction within the basic unit, but also forming the present complaining through repetitive and direct appealing by ignoring the rank difference. moreover, lack of effective inspection towards basic units of the government has caused the disadvantages for functional department to administrate according to the law. thus the conclusion is drawn, there is deeply social 上海交通大学mpa学位论文 信访事项复查复核制度研究 iv background and legal reasons lie in the establishment of reinvestigating and reexamining system for administrative appealing. the promulgation of “administrative appeal rules” in 2005, could be taken as the gradual achievement of appeal reform. it transferred formerly level 1 result management method into level 3 reinspection and reexamining mechanism, which manifests the transformable instructed by governance spirit and legal ideas, and realize the transformation of appealing from politicalization to legalization and democratization. the establishment of reinspection and reexamining system is precisely the essence of appealing reform, which demonstrated the value of citizen participant and worth of right-surveillance. methods of comparative analysis and cases study have been used within this essay to carry out the theoretical analysis towards reinspection and reexamining system out of different points of view including law, politics, administration, management and psychology, etc. it elaborates the contents of accepting rules, procedures and three suggesting power of the system, introduces the disclosure of appealing and hearing mechanism as its relative mating, study on the value to termination target. meanwhile, comparison has been made between administrative appeal items and overseas administrative appeal commissioner, together with domestic administrative reconsideration and litigation. through which some reference and inspiration could be obtained from similar procedures and methods. according to the essay, its considered that reinvestigating and reexamining system can not only be taken as termination mechanism, it should focus more on emphasizing validity facts and the solemnity of vindicating citizen rights; but also attach importance to rational factors, using the methods of appeal hearing and disclosure to absorb lawyers, specialist and mass self-governed organizations into the solving 上海交通大学mpa学位论文 信访事项复查复核制度研究 v procedures of appealing, playing as the function of social organization to balance the relationship between government and citizen, and gradually forming the administrative appealing pattern of interactive cooperation between government and citizen, society, added with mutual supplement between public resources and social resources, mutual support of public and private domain as well. key words: administrative appealing, reinspection and reexamining , system 上海交通大学mpa学位论文 信访事项复查复核制度研究 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得 的成果。 除文中已经注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或 撰写过的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式 标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：陈 宇 日期： 年 月 日 上海交通大学mpa学位论文 信访事项复查复核制度研究 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、 使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家 有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交 通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：陈 宇 指导教师签名：刘 霞 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 信访事项复查复核制度研究 1 第一章 绪论 第一章 绪论 第一节 研究目的和意义 信访，作为我国政治生活特有的一个现象，近年来越来越引起学者和公众的 注意。行政信访作为行政机关行政活动的重要形式，是公众参与国家政治生活， 在受到行政机关及其工作人员职务侵害时，维护自身合法权益的渠道。有学者指 出， 信访救济对于偏于程序正义疏于实体正义的法律救济来说是一种代替性纠纷 解决方式的互补手段，对于畏惧诉讼之程序繁复、成本高昂的行政相对人来说是 一种可以接近正义的便利渠道 。因此信访主要重视实体性问题的解决，而具体 信访救济得以实现的保障是一套公众可以平等参与并给予行政机关职务行为有 效监督的制度。由于信访事项复查复核制度是随着 2005 年国务院信访条例 修订后才逐步确立的，受制于机构编制、人员配备、层级设置等客观因素，一些 省市的信访复查复核机构至今都没有建立，即使在复查复核工作起步较早的上 海， 也仅在市级层面和一些委、 办、 局和区、 县建立了正式的信访复查复核机构， 而大多数单位仍是临时设立复查复核部门，相关人员也属于临时抽调，而非在编 在岗。事实上，不论在理论研究还是行政实务方面信访事项复查复核制度都是一 个全新的课题。 本研究旨在从我国目前信访形势、研究现状出发，运用公共治理理论、危机 管理理论进行分析，探索与信访事项复查复核制度配套的机制和工作方法，总结 和剖析信访实务工作经验和存在的问题，同时参照国外行政申诉专员、国内行政 复议、行政诉讼等类似制度，提出一些有利于推进信访事项复查复核制度建设的 意见和建议。 应星.论作为行政救济相对人救济手段的信访a.周汉华.行政复议司法化：理论、实践与改革c.北京： 北京大学出版社，2005.295 上海交通大学 mpa 学位论文 信访事项复查复核制度研究 2 第二节 研究综述 国内对信访事项复查复核的研究还处于起步阶段。 笔者对中国期刊网、 维普、 万方数据、人大复印资料等网络数据库进行检索，发现无论是针对信访事项复查 复核的个案研究，还是针对信访事项复查复核制度建设的研究，都几乎是空白。 究其原因，笔者认为：信访事项复查复核制度是信访工作和行政管理进程中的新 探索、新实践。就实践现状而言，这项工作的开展还局限在一些经济较发达或法 制意识较强的省份或地区；而且，这些地区在建立和建设复查复核工作机制方面 也正处于一个逐渐探索的阶段，客观上也形成了相关研究不足的现象。 与此同时，笔者也发现目前国内学者对信访功能、信访变法、信访制度都开 展了一定的研究，并形成了一些学术争论，这为本文的研究工作提供了较好的借 鉴作用。对信访功能学术界和实务界有不同的表达。有学者认为信访具有救济功 能、监督功能和调解功能 。也有人认为信访具有监督功能、调节功能、沟通功 能、控制功能和统治功能 。当前学术界和实务界从立法、政治体制等角度为信 访变法也设计了不同的格局。如有学者提出撤销各级信访机构，将信访纳入现代 司法的运行机制； 有学者提出利用人民代表大会制等选举政治逐步吸纳消化信访 制度；也有观点认为可以从信访权利救济功能出发，将信访作为制度外的正式制 度。 信访条例中提出的信访事项复查复核在国内也是一个全新的制度设计， 是立法机关对信访终结机制的探索，也体现了政府对社会民主生活的有益尝试。 第三节 研究思路和研究方法 一、研究思路与框架 本文主要是在阅览和参考相关文献的基础上，采用理论研究、实证研究与案 例研究相结合的方法，尝试提出自己对信访事项复查复核制度的认识和分析，全 文共分七章，首先叙述我国行政信访的涵义和背景，指出信访变法的精髓在于复 查复核制度的推进。接着介绍了信访事项复查复核制度的内容、信访听证机制和 信访公示制度，通过案例阐释了信访事项复查复核制度对信访终结的价值，同时 姜明安.信访制度及其解决正义的机制应该创新n.法制日报，2004-2-12(6) 王学军.中国信访体制的功能、问题和改革思路j.湖北社会科学，2003，(1):62-63 上海交通大学 mpa 学位论文 信访事项复查复核制度研究 3 从公共管理理论和法律等视角论述信访事项复查复核制度的建设。 本文认为，“善 治”理念对于目前社会的转型有着重要并且现实的指引意义。依据这一理念，信 访格局应当从政府主导型向社会治理型转变， 尽快改变对公民和社会组织发展的 限制，通过复查复核机制，加强私权利与公权力合作互助、协同配合，动员和组 织社会各方面的力量，形成迅速化解矛盾纠纷的整体合力。针对我国公域治理模 式的转型，提出必须转变政府职能，开放政府管理过程，吸纳公众参与，通过信 访复查复核机制的开展，提供了大量的政府工作范本和信访事项处理实例，让公 众了解政府在哪些领域行政失灵或已让位于司法，因而有利于收缩国家管理范 围，重构或者建构公民价值观念，培育和发展社会自治。 二、主要研究方法 本文综合运用了文献研究、案例研究、比较分析和理论分析等方法，结合信 访复查复核工作中的实践和经验，并在这一基础上进行制度分析和研究，提出一 些设想和意见。 （一）文献资料研究法。本文充分利用期刊、报纸、网络、书籍等媒体，利 用搜索引擎查找相关网络资源，针对所选题目，有选择地对相关文献进行分析， 为本文的完成提供可靠的理论保证和研究基础。 （二） 访谈法。 本文采用访谈法为主的实证研究方法， 通过与社会公共安全、 应急管理和危机管理方面的专家和相关政府信访部门的实务工作者、 从事复查复 核工作的人员进行关于研究的可行性咨询，提出相关的分析、对策和建议，为理 论研究提供事实材料。 （三）案例研究法。通过对复查复核程序终结、化解的信访案例进行分析和 剖析，总结信访工作的具体经验，结合公共治理、危机管理等理论依据，着重于 归纳信访事项复查复核制度的价值和意义。 （四）比较分析法。通过比较分析法对信访变法潜在的问题进行讨论，并借 鉴国外申诉专员制度，国内行政复议制度、司法三级审判制度，提出针对符合国 内实际的信访事项复查复核制度的机构设立、 程序、 工作机制建设等方面的建议。 （五）理论分析法。运用法学、政治学、行政学、管理学和心理学等原理进 行制度分析，探讨信访事项复查复核制度确立和推进的建议和对策。 三、主要创新点及实践意义 （一）选题的创新。信访事项复查复核制度是目前信访制度研究的一个崭新 上海交通大学 mpa 学位论文 信访事项复查复核制度研究 4 的课题，虽然可供直接借鉴的文献资料缺乏，但同时也给本文的研究提供了很大 的发挥空间。 （二）给予实务部门借鉴和启示。本文详细介绍了信访事项复查复核制度的 受理原则、提起人和管辖、发起程序及时效、受理期限和办理期限、不服处理的 救济途径和二次审理的期限、执行力及三项建议权的行使等内容，并提供了具体 案例分析样本，介绍了信访听证、信访公示等工作手段和机制，为尚未开展和处 于初创阶段的信访复查复核机构提供了相对完备的程序和范本。 上海交通大学 mpa 学位论文 信访事项复查复核制度研究 5 第二章 我国信访制度概述 第二章 我国信访制度概述 第一节 行政信访的涵义和背景 信访条例第二条规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织 采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人 民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关 处理的活动。由此可见，信访条例所界定的“信访”定义，实际上就是行政 信访的定义。 本文是从行政信访范围内对信访事项复查复核制度进行一定的研究 和探讨。 一、新中国行政信访概述 建国初期政府的信访工作处于初创阶段， 其工作手段主要通过鼓励人民群众 通过来信来访，向党和政府反映情况，提出批评和建议，揭发检举反革命分子。 1953 年 3 月国家政务院秘书厅成立群众信访组，这也是我国行政机关第一个专 职的信访机构。 随着人民政府工作制度的逐步健全， 为保障信访工作的顺利开展， 全国各大行政区和省委、省政府一般都设立了信访机构，配备专职人员，建立了 相应的工作制度。第一次全国信访工作会议于 1957 年召开，总结了信访工作方 法。此后直至 1961 年，全国信访数量逐年大幅度下降。文革期间，党和政府工 作普遍处于瘫痪、半瘫痪状态。由于广大群众干部蒙冤挨整，文革结束后，全国 各地要求平反冤假错案、拨乱反正的信访量创下了历史最高记录。1978 年第二 次全国信访工作会议召开，其后五年，全国有三十多万件冤假错案得以平反，数 百万历史遗留问题得到处理。党的十一届三中全会以后，第三次全国信访工作会 议于 1982 年召开，正值改革开放初期，较为剧烈的社会变革给信访工作带来了 新的矛盾和课题，要求信访工作有明确的、规范的指导 。随着我国的法制进程 的开展，1995 年 10 月 28 日国务院正式颁布了新中国第一个信访条例。其 金国华，汤啸天.信访制度改革研究m.北京：法律出版社，2007.16-22 上海交通大学 mpa 学位论文 信访事项复查复核制度研究 6 后，直到 2007 年第六次全国信访工作会议召开，政府信访工作的法制化一直作 为党和政府一个重要的课题。 从法理因素来看，行政信访是一项具有宪法属性的权利。 中华人民共和国 宪法第二条第三款规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家 事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。中华人民共和国宪法第四十一 条规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对 于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、 控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申 诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和 打击报复。行政信访正是公民能够具体行使上述公民权利的途径，是可以从宪法 精神、原则和相关权利条文中引申出来的一项默示性宪法权利（implied constitutional rights） 。 二、行政信访主体的多样性和受案范围广泛性 行政信访活动参与主体相对行政复议或行政诉讼而言，主体更显多样化。行 政信访涉及的职务行为不限于具体行政行为，还包括抽象行政行为，因此其主体 不仅包括投诉类信访所涉及的权利人， 也包括参政类、 建议类信访所涉及的主体。 行政信访作为一种权利救济的行政行为，在某种意义上成为了行政复议、 行政诉讼之外的兜底救济。其受案范围之宽泛，不仅在于涉及到行政法律行为和 事实行为，而且由于缺乏必要的时间拦断，导致很多历史遗留问题长年堆积在信 访上，悬而不决。例如要求平反落实政策、私房落实政策等一些问题都是由于历 史原因形成，囿于政策所限，拖延至今仍无法妥善解决的矛盾。 三、信访事项复查复核制度的必要性 行政信访作为一种兜底救济手段，随着政府法制化进程的推进，其主体多 样， 受案范围广泛的特点决定了以往采用一级终局办理的行政手段很难真正把矛 盾化解在基层，也使得信访人热衷于越级上访告状，对基层单位缺乏有效监督， 不利于职能部门依法行政。因此，信访事项复查复核制度的确立有着深刻的社会 背景和必要性。 （一）社会原因。中国传统“清官文化”、礼俗文化的影响，民众依靠清 官、依据道德、伦理纲常解决问题而非诉诸法定途径和法律制度解决的意识一脉 朱应平.行政信访若干问题研究m.上海：上海人民出版社，2007.7-8 上海交通大学 mpa 学位论文 信访事项复查复核制度研究 7 相承。 同时改革开放给传统社会在观念文化、 民主政治等方面经历深刻思想变革， 导致社会矛盾高发， 给政府机构带来较大信访压力。 一些信访矛盾难以有效终结， 信访人重复信访、越级上访消耗了大量行政资源，而现有法律制度对这些信访事 项难以有效终结， 如何建立与信访终结相配套的信访制度成为立法者一个亟待解 决的课题。信访事项复查复核制度的确立正是对于信访终结机制的一项探索。 （二）现行法制缺位。现行诉讼、行政复议等法律制度尚不完善，无法受 理和解决全部由公权力行使而引发的矛盾。对许多问题尤其是历史遗留问题，事 实已经难以完全查实，法律规定又缺乏有效和系统性，实务中对这些问题要么束 之高阁，要么处理因缺乏现成的证据，只能考虑法定外的因素，如政策、道德以 及文件精神等，多采用调解的手段加以化解。由于法律事实难以证明以及法律政 策依据缺乏，通过司法途径确实难以解决，不利于维护法律的确定性和权威性。 而信访渠道往往可以结合实际情况，通过复查复核程序审查处理信访问题，其方 法和手段较诉讼、复议而言更为灵活也更能合乎情理。 （三）公共管理和决策存在不当和失误。社会是不断发展的，一个执政党 和政府的政策也随着时间推移需要不断调整， 否则旧的政策必然会因新的社会关 系、社会力量的改变对公众造成一定程度的侵害。另一方面，一些政策不可能在 制订之初就周全的考虑到所有人的利益，需要不断调整和完善。一些信访问题也 确实是由于公共管理和决策失误直接或间接引发的， 问题是引起这些信访矛盾的 政策缺失并非都能被公共管理部门或决策部门及时发现。 复查复核制度所确立的 “三项建议权”中的完善政策建议就成为一个有效的反馈机制。通过复查复核程 序发现的政策缺位或管理不当问题都可以以书面建议的形式直接送交有关职能 部门领导，推动职能部门内部自上而下、及时推动政策完善和工作改进，从一个 政策面上解决相关问题，使公众得利。 （四）责任追究机制不到位。党和政府的执政基础在基层，事实上，绝大 多数信访矛盾的化解也在基层。引发信访矛盾的原因有很多，但几乎所有信访人 都相信自己的权益受到了侵害。信访的受理范围就是针对排除在诉讼、复议途径 外，侵害公众利益的职务行为。由于信访机构有责无权，直接导致信访责任监督 力度不到位，基层领导对信访重视不够，难以有效将信访矛盾化解在基层。没有 相应的责任追究机制，职能部门可以滥用权利而不用承担过多的责任，而由信访 部门去应付权利受到侵害的信访人。 不少职能部门或基层单位做出了答复意见后 上海交通大学 mpa 学位论文 信访事项复查复核制度研究 8 就不再受理， 甚至一些处理部门根本不给信访人答复， 导致信访人只能越级信访。 长此以往，社会矛盾不断累积在各级信访部门。信访事项复查复核制度通过复查 复核程序强化了职能部门和基层单位的责任， 使他们对具体信访问题作出书面答 复时必须依据法律、政策出发，并且从合理性的角度给予充分考虑，从而维护了 信访人的权益，减少了重复信访。此外，信访条例第三十八条规定，县级以 上人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重 后果的行政机关工作人员， 可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。 据此， 赋予了信访复查复核机关可以行使行政处分建议权， 对职能部门和基层单位行政 机关在处理信访问题时给予必要的监督。 第二节 当前的信访形势需要推进信访变法 一、当前的信访形势 进入新时期以来，特别是近年我国已经进入改革发展的关键时期，工业化、 城镇化、市场化、国际化的加快推进，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、 利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，这既给国家的发展进步带来巨大活力， 也必然带来多种矛盾和问题。其中，大量的矛盾和问题通过信访渠道反映出来。 因而，新时期信访制度所具有的功能在传统意义的基础上发生一些新的变化，主 要体现在： （一）政治参与性明显增强。我国宪法第 41 条明确规定“中华人民共 和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任 何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告 或者检举的权利”。这是公民运用信访进行政治参与的法定依据，它表明公民的 信访权是一项可以引申的宪法性权利。因此，政治参与和意愿表达是信访制度本 身所具有的法定功能之一。 （二）通过信访渠道寻求权利救济的要求愈加强烈。与传统意义上的解决历 史遗留问题的信访矛盾相比，新时期的信访维权呈现出诉求类型多样化，既有历 史遗留问题，又有现实矛盾。涉及行为全面化，既有刑事行为，又有民事行为； 既有行政行为，又有非行政机关行为；既有具体行政行为，又有抽象行政行为。 涉案数量规模化，通过信访渠道维权的数量实际上已经远远超过行政复议、行政 上海交通大学 mpa 学位论文 信访事项复查复核制度研究 9 诉讼受案的总和。 （三）维护社会稳定的功能凸显。新时期，信访总量仍持续在高位运行。信 访群众在信访过程中出现了历史遗留问题与现实问题相互交织、 经济利益诉求与 政治权益诉求相互交织、合理要求与不合法方式相交织、多数人的合理诉求与极 少数人的无理取闹相互交织、群众自发行为与敌对势力恶意插手操纵相互交织、 正常上访与非正常上访现象相互交织的复杂局面， 再加上信访工作自身还存在一 些不适应的地方，这些都使新时期信访工作面临着繁重的任务，正常的社会秩序 面临着严峻的挑战，在追求和谐社会的今天，维护社会稳定将成为新时期信访工 作的一个重要任务。 二、当前的信访变法格局 一直以来， 从中央到地方各级政府和信访机构都尝试了很多不同的信访工作 手段，取得了一些效果。但从当前的信访形势来看，信访在制度内的变革已经不 能适应高速增长的信访量和抑制严峻的信访态势， 很多学者和信访工作者纷纷提 出，只有进行并推进信访变法，才能有效解决越级上访、缠访闹访等社会矛盾， 信访变法迫在眉睫。当前学术界和政府机构从立法、政治体制等角度为信访变法 设计了不同的格局。以下列出的是几种比较主流的观念。 （一）将信访纳入现代司法的运行机制 有学者提出，在法治框架下把实际救济功能从信访制度中剥离出去，将属于 司法管辖范围内的信访事项转入司法领域， 形成信访呈情与行政和司法救济的程 序上的有机对接，使其逐步纳入到国家法治体系中 。一些主流性观点认为，信 访的产生有着深层体制上的原因，在目前相关改革还未到位，取消信访制度是无 法做到的。而通过对信访立法改革信访制度则是目前一个较好的化解办法。并提 出可归结为以下四种方案： 方案之一， 撤销各级信访机构， 代之以公共法律援助机构。 将原来的信访局、 信访办成建制地改为“公共法律援助中心”， 聘请具备律师资格的人员担任“公 职律师”，为上访群众服务； 方案之二，撤销信访机构，由各级人民法院的立案庭派出机构或司法人员， 在各级党委、人大、政府原信访机构的办公地点办公，直接受理各类案件并为群 甘震、利旻. 信访制度的程序法视角分析j/ol， htm/mzfz/fxtt/2006-04-12-12670.htm， 2008-3-8 上海交通大学 mpa 学位论文 信访事项复查复核制度研究 10 众提供免费法律服务； 方案之三，撤并信访机构，将其原有职能并入各级政府法制工作机构； 方案之四，彻底裁撤各级信访机构，将各级工会、妇联、共青团等群众组织 现有的“维权”机构，以及律师协会、街道、社区“法律援助中心”的法律服务 力量组织起来，成立民间性质的法律援助志愿者服务机构，进驻各级信访局原来 的办公地点，义务援助上访户。 （二）信访制度功能的扭曲 有学者提出，信访于法治可以是一种并立互补互融的模式，并不一定是一种 对立的模式 。中国社会科学院法学博士李秋学主张在法治框架内完善信访这一 非诉讼救济机制，使其成为具有独立法律地位的、有效能的、与法治并行不悖相 辅相成的公民权利保障机制。这实际上是提出将信访作为制度外的正式制度，从 信访权利救济功能出发，而非着眼于信访政治沟通的功能，在一定程度上可以看 作是信访形势的功能扭曲 。 （三）规范信访部门责任及权力 有学者提出，现行信访制度的设计不合理，即信访机构庞大分散，缺乏统一 协调机制， 建议对目前过于分散的信访系统进行整合， 参照国外的申诉专员制度， 统一协调各地各部门的信访工作， 修改相关法律以扩大行政复议和行政诉讼的范 围，发挥人民代表的作用等。建议从部门体系、职能权力上进行政府内部行政改 革，以改变信访部门一直以来“责重权轻”、“监督失位”的局面。 （四）选举政治逐步吸纳消化信访制度 有学者提出，应当将信访制度与人民代表大会制度有机地结合。人民代表大 会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主、参与管理国家大事和实现公民 宪法权利的首要途径。人大代表是人民当家作主、管理国家事务的中间环节。人 民政府的有效运作需要人大及其代表的制度化监督。 如果能在各级人民代表大会 中设立信访监督委员会，把国家信访局作为它的办事机构，并充分发挥人大代表 的作用，这样不仅可以强化人大代表与人民之间的关系，实现公民对政治的有序 参与，也将督促政府和司法机关依法行政和公正司法，进一步保障公民权利的实 现。周其明博士认为，信访作为一种表达意见的活动，在根本意义上它表现为公 李秋学. 信访，何去何从j/ol. 姜明安. 信访制度及其解决争议的机制应该创新n.法制日报，2004-2-12(6) 上海交通大学 mpa 学位论文 信访事项复查复核制度研究 11 民的民主权利，这种权利需要在立法和代议制中找到表达的平台。我国信访反映 的突出问题，迫切需要各级人大及其常委会归位，不使自己的权力虚置。可以想 像，我国各级人大代表有 300 多万，他们如果能够真正发挥听取民声、反映民意 和监督政府的作用，信访中的大部分问题就有可能被解决 。 三、信访变法的精髓在于复查复核制度的推进 面对当前中国所面临的信访困境，社会各界众说纷纭：有的认为应当强化信 访机构的职能与作用，真正能为老百姓解决实际问题；有的则坚决主张取消信访 制度，强化法律的权威性和司法救济的力度；有的则持有较为折衷的态度，提出 在法制不健全的条件下应当保留信访救济。如何突破信访困境，前提是必须对我 国当前所面临的信访困境具备清醒的认识和评价， 这也使信访工作者和学者的观 点具有很重要的研究价值。学者为信访变法提出了不同的格局，然而信访变法不 是一蹴而就，不能脱离政治体制和法制范畴，不管是裁撤信访工作机构，还是在 现行的体制和法制架构外另行设立一套权利救济机制， 在变法实践上都缺乏可行 性， 而通过选举政治消化信访制度的设想对于目前严峻的信访形势来说仍比较遥 远。治理理论作为一种来源于西方政府改革实践的新的分析框架，虽然目前在我 国的发展还不很成熟， 但它毕竟为我们理解当代核心问题提供了新的重要而有益 的视角和范畴，对分析和指导我国政府改革也具有一定的价值和意义。中国改革 开放以来进行的政府管理的多方面改革，也正体现了以治理精神为指导的变革。 如通过依法行政、法制监督实现对政府行为法治化的追求。通过选举制度改革、 决策听证等创新制度体现出政府民主化的走向等 。 2005 年 信访条例 的颁布， 为信访变法最终明确了方向， 把以往信访事项一级办理的工作方法转变为三级复 查复核机制，试图在化解矛盾和信访终结上进行一定尝试，运用治理理念通过三 级程序使信访从政治化概念向法治化、民主化转变，因此信访事项复查复核制度 的确立就是信访变法的精髓所在。 其一、信访事项复查复核制度体现了公民参与价值。作为权利主体，信访人 员直接表达的可能是对个人权益的主张或者要求政府满足其诉求， 实际上信访反 映出来的问题很多是行政决策失误或行政不当造成的。换言之，当信访人以提出 问题，要求解决的方式指出政府工作中的欠缺时，其客观上已成为社会治理的参 周其明. 信访权的宪法学解读-兼论国家权力与公民权利的配置j. 人大研究. 2005，(10):20-21 胡仙芝从善政向善治的转变j中国行政管理，2001，(9)：24 上海交通大学 mpa 学位论文 信访事项复查复核制度研究 12 与力量。而为政府决策提供参考意见的参与类信访，毫无疑问是社会治理的参与 力量。复查复核机构通过三级复查复核程序，督促指导相关行政部门纠正行政瑕 疵，是在指导和帮助公民维护合法权利，也是在帮助修复和重建行政机关与行政 相对人之间的合作关系。善治，其难度在于在公权力与私权利的制约抗衡关系之 中，培育起互助合作的关系。复查复核制度的可贵在于改变了职能部门独断的局 面，对行政部门处理信访的时限、答复、依据都作出了具体、详实的形式要求， 强调了职能部门行政的合法性、透明性、责任性依法性和公正性。更深来说，要 发挥信访人成为社会治理的参与力量的作用， 引导信访人从利益诉求型向公共参 与型转变。目前的群众信访诉求基本上属于一种物质层面的利益表达，信访人通 过信访渠道维护的主要是自己的生存权利、劳动权利、保障权利和就业权利等， 随着复查复核工作的开展，有助于推动劳动、民政救助和社会保障等相关政策的 完善，这类信访诉求将会逐步减少。随着公民文化水平的日益提高和民主法治意 识的日益增长，公民的公共参与意识将更加强烈，这种公共参与则是一种基于对 执政合法性认同基础上的精神参与、价值参与和信念参与。 其二、信访事项复查复核制度体现了监督价值。最近几年，之所以形成信访 洪峰，一个重要的原因在于传统信访很难适应不断变化的政治民主形势，其解决 现实问题的能力事实上非常有限。一方面，由于职能部门责权脱节，责任意识薄 弱，导致职能部门用权、信访部门“埋单”的现象长期存在，信访办处于社会矛 盾的“峰口浪尖”。另一方面，由于信访人多方投诉，各级政府信访工作机构在 信访事项的“抄、转、报”等方面耗用了大量的人力资源，用于督查督办的精力 必然相应减少。一直以来，信访办履行职责步履维艰，难以摆脱“第二邮局”的 尴尬角色， 关键在于信访工作机构缺乏履行职权的相应手段。 新修订 信访条例 的进步在于确立了信访工作机构关于行使“督查（改进工作）建议、完善政策建 议、给予行政处分建议”这三项建议权。但由于政府工作涉及社会各个方面，信 访工作机构在专业能力、机构设置、工作手段等方面存在诸多限制，在很大程度 上影响了其督查的能力。信访事项复查复核制度的确立，使复查复核机构、信访 督查机构在实际工作中，为查明事实，处理争议，有权查阅相关文书档案、要求 职能部门作出解释和说明、 对处理具体信访问题中折射出的政策缺失给予完善政 策建议， 要求政府首长在职能部门不采纳确有理由的督查建议或行政不作为时给 予行政处分等。三项建议权的行使，有助于强化职能部门的责任，对责任部门推 上海交通大学 mpa 学位论文 信访事项复查复核制度研究 13 诿办理信访事项、违法不作为乱作为给予有效监督，在一定程度上有助于理清信 访责任，有助于逐步改变以往信访人多头投诉的乱象和投诉无门的窘境。 其三、信访事项复查复核制度体现了案例价值。复查复核制度的价值还在于 积累了大量的信访事项实体和程序方面的实践案例， 不仅提供了很多珍贵的信访 处理工作经验和范例模本，还有利于建构公民价值观念，培育和发展社会自治。 以下案例就说明了运用调解手段在信访事项三级复查复核处理机制中化解信访 矛盾的可行性。复核申请人胡某系残疾人，反映 2002 年动迁时因其家庭内部矛 盾等原因，导致其在 3 年内没有得到安置。由于申请人所住公有房屋的承租人与 拆迁人签订了拆迁补偿安置协议并领取了货币补偿款， 该拆迁补偿安置协议已履 行完毕。信访人提出要求妥善安置的信访事项后，办理机关、复查机关均以被拆 迁人与拆迁人签有拆迁补偿安置协议， 协议规定在履行协议过程中发生纠纷应当 向人民法院起诉为由不予受理。此后，经多方协调，并在申请人所在街道有关领 导的介入下， 街道的人民调解室进行了调解， 解决了申请人的拆迁安置补偿问题。 申请人很快写来了感谢信， 并请求撤回复核申请。 根据信访条例第十四条第二款、 第二十一条第一款第一项之规定，应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解 决的投诉请求，信访部门不予受理。本案的信访办理、复查机关对申请人申请事 项在程序上不予受理并无不当。但是，当前各级行政机关不能把处理信访事项的 工作重心仅仅放在程序规范上，而在化解矛盾工作上不愿意下功夫，花时间。在 本案中，申请人经过了信访事项办理、复查程序，但所反映的拆迁安置矛盾并没 有化解，仍会不断向各级信访部门反映情况，并没有实现信访条例规定信访事项 三级办理机制在化解矛盾的基础上实现信访程序的法定终结的立法目的。 这个案 例给我们的启示在于： 其一， 信访事项处理、 复查、 复核工作应当立足矛盾化解。 对某些民事纠纷，经双方当事人同意，收到投诉请求的信访办理、复查、复核机 关可以在作出不予受理决定时前置调解程序， 借助行政调解简捷高效、 形式缓和、 灵活性高、权威性强的优势，尽最大可能化解矛盾。其二，各级行政机关在信访 事项办理、复查、复