（行政管理专业论文）公众参与公用事业民营化问题研究.pdf

p r i v a t i z a t i o no fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni np u b l i cu t i l i t i e sr e s e r c h b y x u ey i ( z h o n g n a nu n i v e r s i t y ) 2 0 0 4 at h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c t i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o rt h ed e g r e eo f m a s t e ro fm a n a g e m e n t p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i nt h e g r a d u a t es c h o o l h u n a nu n i v e r s i t y s u p e r v i s o r a s s o c i a t e p r o f e s s o rl ij i n l o n g n o v e m b e r , 2 0 1 0 7川9470m 9 iiiiiiy 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 碍、1 哈 日期：训晦月旧日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密囤。 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 作者签名：辞帕 刷磁轹参必 日期：坩砌年f 啁l 口日 日期：川霹f , f ifo 日 公众参0 公用事业民营化问题研究 摘要 随着经济全球化以及工业化，城市化，信息化的迅速推进，我国政府面临的 公共事务日益繁多，行政任务日益繁重，政府提供给公众的公用物品和公共服务 越来越经受不住公众的考验，腐败，贪污，行政效率低下等不良现象充斥着整个 政府及其各个部门。面对这些问题，传统的科层体制显示出的是无能为力，或者 是力不从心，这就是典型的“政府失灵”。改革政府不可避免。选择一种既可以避 免政府失灵，又可以避免市场失灵的方式，这种方式就是对公用事业进行民营化 的改革。西方国家早在2 0 世纪初就开始了公用事业民营化的改革，并取得了卓越 的成就。这股改革之风随后刮到了中国这片古老神秘的土地上，我国便开始了漫 长的公用事业民营化的改革。最初的改革实践表明，这种方式有所奏效，公共物 品和公共服务的供给都有了新的起色，然而在华丽的背后居然藏着丑陋的病垢。 在我国公用事业民营化的过程中出现了很多问题，当我们正视这些问题后，有学 者提出，解决的方法之一应该是积极发展公众参与。 在我国，公众参与公用事业民营化已经有了初步的发展，自然也会有许多问 题：公众参与的能力低下；公众参与公用事业民营化制度不健全：官本位思想导 致官员排斥公众参与公用事业民营化等等。如果公众要想有效地参与到公用事业 民营化过程中，公用事业民营化的利益相关者都必须做出一些改变和努力，例如， 国家应该重视公众参与公用事业民营化方面制度的完善；应该尽可能地为公众提 供必要的利益表达机制或平台；公民应该提高自身参与意识；应该积极主动地向 相关机制表达自己的利益；民营化企业应该将相关信息公之于众等等。只有公众 充分地参与公用事业民营化，公用事业民营化才可以走出一条真正的“民赢化 道路。 关键词：公用事业；民营化；公众参与 硕t ：学位论文 a b s t r a c t w i t ht h ee c o n o m i cg l o b a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n ，i n d u s t r i a l i z a t i o n ，i n f o r m a t i o n i z a t i o no fr a p i d l ya d v a n c i n g ，o u rg o v e r n m e n tf a c e si n c r e a s i n g l yn u m e r o u sp u b l i c a f f a i r s ，a d m i n i s t r a t i v et a s k s ，t h eg o v e r n m e n tp r o v i d e sm o r eo n e r o u sp u b l i cu t i l i t y i t e m sa n dp u b l i cs e r v i c ea n dw i t h s t a n dp u b l i cc o r r u p t i o n ，e m b e z z l e m e n t ，t e s t ，t h e a d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c yp h e n o m e n aa w a s hw i t h t h e g o v e r n m e n ta n dv a r i o u s d e p a r t m e n t s f a c i n gt h e s ep r o b l e m s ，t h et r a d i t i o n a lb u r e a u c r a c ys y s t e ms h o w st h e p o w e r l e s s ，o ri st o o ，t h i si sat y p i c a l ”g o v e r n m e n tf a i l u r e ”t h er e f o r mo fg o v e r n m e n t a r ei n e v i t a b l e c h o o s eo n ec a na v o i dg o v e r n m e n tf a i l u r e ，a n dc a na v o i dt h em a r k e t f a i l u r em o d e ，t h em o d eo fu t i l i t yf o rp r i v a t i z a t i o ni st h er e f o r m w e s t e r nc o u n t r i e s e a r l yi nt h e2 0 t hc e n t u r yb e g a nt h ep r i v a t i z a t i o no fp u b l i cu t i l i t i e s ，a n do b t a i n e dt h e r e f o r mo fo u t s t a n d i n ga c h i e v e m e n t s t h er e f o r mo fc h i n a st h e ns c r a p e dt h ea n c i e n t m y s t e r yo fl a n d ，c h i n ab e g a nt h el o n gu t i l i t i e sp r i v a t i z a t i o no fr e f o r m i n i t i a lr e f o r m p r a c t i c es h o w st h a tt h i sw a yt ow o r k ，p u b l i cg o o d sa n dt h ep u b l i cs e r v i c es u p p l yh a s an e wi m p r o v e m e n t ，b u ti nah i d d e nb e h i n dt h ed i s e a s ew a su g l y i nc h i n a sp u b l i c u t i l i t i e sa p p e a ri nt h ep r o c e s so ft h ep r i v a t i z e dm a n y q u e s t i o n s ，w h e nw ef a c et h e s e p r o b l e m s ，s o m es c h o l a r sp u tf o r w a r dt o s o l v eo n eo ft h em e t h o d s ，s h o u l db ea c t i v e l y d e v e l o pp u b l i cp a r t i c i p a t i o n i n c h i n a ，t h ep r i v a t i z a t i o no fp u b l i c p a r t i c i p a t i o ni np u b l i cu t i l i t i e s h a v e p r e l i m i n a r yd e v e l o p m e n t ，n a t u r ew i l la l s oh a sm a n yp r o b l e m s ：t h ea b i l i t yo fp u b l i c p a r t i c i p a t i o n i n l o w ，t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni np u b l i cu t i l i t i e s p r i v a t i z a t i o n i s i m p e r f e c t ，r a n k i n go f f i c i a l sr e j e c tt op r i v a t i z a t i o no fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni np u b l i c u t i l i t i e s ，e t c i ft h ep u b l i ct oe f f e c t i v e l yt op a r t i c i p a t ei nt h ep r i v a t i z a t i o np r o c e s s ，t h e u t i l i t yo fp r i v a t i z a t i o no fp u b l i cu t i l i t i e ss t a k e h o l d e r sm u s tm a k es o m ec h a n g e sa n d h a r dw o r k ，f o re x a m p l e ，c o u n t r i e ss h o u l dp a ya t t e n t i o nt oi nt h ep r i v a t i z a t i o no f p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni np u b l i cu t i l i t i e ss y s t e mc o n s u m m a t i o n ，t r yt op r o v i d en e c e s s a r y f o rt h ep u b l i ci n t e r e s te x p r e s s i o nm e c h a n i s mo rp l a t f o r m ，c i t i z e n ss h o u l d i m p r o v e t h e i rp a r t i c i p a t i o na w a r e n e s s ，s h o u l da c t i v e l yt oe x p r e s st h e i ro w ni n t e r e s t sr e l a t e d m e c h a n i s m ，s h o u l dt h ee n t e r p r i s ep r i v a t i z a t i o nw i l le x p o s er e l a t e di n f o r m a t i o n ，e t c o n l yt h ep u b l i cu t i l i t i e st of u l l yp a r t i c i p a t ei nt h ep r i v a t i z a t i o n ，u t i l i t i e sp r i v a t i z a t i o n c a no u tat r u e ”a n dt h e ”r o a dw i n k e yw o r d s ：u t i l i t i e s ；p r i v a t i z a t i o n ；t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n m 公众参与公用事业民f i 化问题研究 目录 学位论文原创性声明和学位论文版权使用授权书i 摘要i i a b s t r a c t i i i 第1 章绪论1 1 1 研究背景及研究意义1 1 1 1 研究背景1 1 1 2 研究意义3 1 2 国内外文献综述5 1 2 1 国外相关文献综述一5 1 2 2 国内相关文献综述7 1 3 研究内容和研究方法1 0 1 3 1 研究内容1 0 1 3 2 研究方法l o 第2 章公众参与公用事业民营化问题的一般理论分析1 2 2 1 相关概念的界定1 2 2 1 1 公用事业民营化的基本内涵1 2 2 1 2 公众参与的意蕴1 4 2 2 公众参与公用事业民营化的理论依据1 6 2 2 1 人民民主理论1 6 2 2 2 公民社会理论1 8 2 2 3 公共利益优先理论1 9 2 2 4 公众参与理论：2 0 2 3 公众参与公用事业民营化的必要性分析2 0 2 3 1 公众参与是保证实现公民权利的基本途径2 1 2 3 2 公众参与使公用事业民营化相关决策更加科学和民主2 2 2 3 3 公众参与可以有力保障消费者的合法利益2 4 2 3 4 公众参与可以使经营企业合法经营2 5 第3 章公众参与公用事业民营化的基本现状透析2 6 3 1 我国公用事业民营化的发展情况2 6 3 1 1 我国公用事业民营化的起步2 6 3 1 2 我国公用事业民营化的现状2 8 i v 硕上学位论文 3 2 我国公众参与公用事业民营化的初步实践3 1 3 2 1 基层民主有了很大的发展3 1 3 2 2 公众监督制度开始得到关注一3 l 3 2 3 非营利性组织的参与日渐增多3 2 3 3 我国公众参与公用事业民营化存在的主要问题3 3 3 3 1 公众参与的方式过于单一3 3 3 3 2 政府对非政府组织参与引导不够导致公众参与的组织性不强3 3 3 3 3 公众参与的程度不够3 4 3 3 4 公众参与的影响力非常有限3 4 3 4 我国公众参与公用事业民营化存在问题的原因分析3 5 3 4 1 公众参与意识不强一3 5 3 4 2 公众参与公用事业民营化的制度不够健全3 5 3 4 3 公众参与能力低下4 0 3 4 4 官本位的思想导致政府官员排斥公众参与公用事业民营化4 2 3 4 5 地方政府自利性倾向严重4 2 3 4 6 效率要求影响着公众参与的广度和深度一4 3 第4 章国外公众参与公用事业民营化相关经验借鉴4 4 4 1 国外公众参与的公用事业民营化的做法一4 4 4 1 1 美国为公众参与打造健全的参与机制4 4 4 1 2 英国为公众参与提供丰富的参与方式一4 6 4 1 3 加拿大为公众参与设置完善的反馈机制4 7 4 2 国外公众参与公用事业民营化经验借鉴4 8 4 2 1 强化法律制度是保障公众有效参与的前提4 8 4 2 2 提高公众素质是促进公众参与的基础4 9 4 2 3 不断发掘公众参与渠道以实现公众参与的梯度发展4 9 4 2 4 培育社区学习型组织5 0 4 2 5 积极发展公民论坛5 0 4 2 6 更好地利用网络平台5 0 第5 章促进我国公众参与公用事业民营化的思考5 2 5 1 健全公众参与的法律体系5 2 5 2 完善公众参与公用事业民营化的制度设计5 3 5 2 1 完善公用事业民营化的信息公开制度5 3 5 2 2 建设公众参与的制度化途径一5 5 5 3 引入司法救济程序保障公众寻求救济的权利一5 9 5 4 增强公众的参与意识和提升公民的素质5 9 v 公众参j 公用事业民? 化问题研究 5 5 正确处理公众反馈的信息6 0 5 6 大力发挥民间组织的参与作用6 0 结论6 2 参考文献6 4 致谢6 7 v i 硕t 学位论文 第1 章绪论 1 1 研究背景及研究意义 1 1 1 研究背景 在人类活动的历史上，私人和社区参与基础设施建设及公共服务的生产供给 是很久远的事情，比如教育最早是由私人( 私塾) 和教会创办的，医疗是由江湖 郎中和社区医生提供的，交通和水务也是由私人经营或社区自理的。到了近代， 随着政府能力的逐步增强和城市的快速发展，逐渐出现了专门提供基础设施和公 共服务的公用事业。“二战”之后，基础设施和公共服务开始成为公共垄断企业的 专有领域，并形成了自然垄断理论和政府管制理论。政府成为邮电通信、电力供 应、公共交通、上下水务等公共产品和公共服务的主要提供者。在一些实行计划 经济体制的国家，如果说在竞争性部门，私人企业还留有一个小小的尾巴，那么 在公用事业领域，私人部门已被完全消灭和排挤出去。 然而，随着科学技术的发展、社会分工的扩大和组织机构的变化，公用事业 的垄断地位受到了挑战，一方面削弱了自然垄断的程度和范围，另一方面创造了 新的竞争领域，如路网的建造维护和运输服务的提供、电网建设和电力输送与电 力的生产、通信网的建设运营与信息服务提供商的服务及其互联互通可以分开进 行，从而使这些以前具有自然垄断性质的经济活动，开始具有了竞争的性质和特 点，这为私人企业的进入提供了机会和条件。与此同时，在很多国家，由于基础 设施和公共服务由公共部门垄断性供给的效果不好，服务差，成本高，一些国家 政府把基础设施或公共服务的融资与它们的运营和提供、公用事业中的竞争性部 门和垄断性部门以及社会保险计划和社会援助计划区分开来，让私人企业参与一 般性公共产品或公共服务的生产和供给，于是形成了公用事业民营化的潮流。如 在电信行业中，欧美以及亚洲国家的私人企业都参与了长途电话、蜂窝式电话以 及互联网增值服务的竞争；在电力行业，很多私人厂商也投资建设，增加发电能 力和电力供应；至于城市供气、供水、公共交通等公用事业，不少国家政府也对 私人部门打开了大门。 在经济全球化趋势引致国际竞争日益趋强的背景下，传统的科层体制已经无 法承载大量的行政事务所带来的重负，那么，如何减轻行政任务繁杂带来的压力， 以及怎样提升政府效能已经成为了世界各国政府的主要目标，公用事业的民营化 是解决这些问题的一条出路，并己然成为世界的潮流。 早在1 9 世纪后期和2 0 世纪初期，英、美等西方国家的绝大部分气、水、电车、 公众参与公用事业民营化问题研究 高速公路等设施和服务都是由私人部门负责投资建设并运营的。到了2 0 世纪中期， 英、美等西方国家的公共部门和地方政府承担起为社会提供公用事业产品的绝大 部分责任，普遍建立了国( 公) 有企业，由政府等公共部门供给公用事业产品。很显 然，公用事业民营化在国外早就已经是屡见不鲜的事情，正是这种政府和企业共 同致力于公用事业发展的方式，为广大的民众带来了极大的好处，民众可以很大 程度地享有优质低廉的公共物品和公共服务，公用事业民营化同时也解决了政府 的一些负担。 中国公用事业改革的帷幕随着政治经济体制改革不断向纵深方向推进而逐步 拉开。自上个世纪末以来，民营化就已经成为推动中国公共事业改革的重要工具， 并取得了很大成效。现今，城市公用事业的大门也正在逐渐向非国有资本开启。 全国各地方政府纷纷出台一系列政策，鼓励、引导民间资本参与城市公用事业建 设，中国公用事业的民营化改革方兴未艾。但是，由于我国独特的历史原因和现 阶段的特殊国情，我们在看到我国公用事业民营化带来的种种有利方面的同时， 也应该看到其中的矛盾和问题，例如如何处理效率和公平的矛盾，如何协调好政 府目标和企业目标问题，如何做好政府监督问题，如何制定合理和合适的价格问 题，如何保证公平竞争问题，从而如何才能做到真正的“民赢”问题等。 公用事业民营化的积极作用在于有利于经济和社会效率的提高，有利于解决 基础性项目的资金短缺问题以消除社会经济发展的“瓶颈”障碍，有利于解决公共 产品的供给相对不足的矛盾等。但是，公用事业民营化也是一把双刃剑。在公用 事业民营化过程中出现了众多损害公共利益的现象，主要表现在以下五个方面： ( 1 ) 重利轻义造成新垄断出现；( 2 ) 公共产品供给缺失造成社会不公；( 3 ) 国有资产 流失；( 4 ) 重放轻管造成监管失灵；( 5 ) 权力寻租现象严重。在公用事业民营化的过 程中，正是将原来完全由政府供给和生产的一部分公共产品的经营权逐步转移到 私人手中，这种权力所带来的收益自然成为寻租的目标【l 】。据了解，在我国公用 事业民营化领域，长期存在着项目决策失误率高，“形象工程”泛滥，“豆腐渣” 工程频频曝光，贪污腐败等现象。这些问题都有待我们科学地研究分析，并找出 有效的解决途径。这些问题的解决不仅仅是要依靠宪法和法律的条文，政府的规 制监督等手段，更应该特别提到的是公众参与有着必须和实际的意义。 公用事业民营化的最终结果要强调的是它的公共性。它不是一项以私人赢利 为目的的私有化改革，它改革的目的是为了更好地服务于人民大众。鉴于国外公 用事业民营化较为成功的经验，其中值得我们关注的一点是：西方国家一般推崇 民主治理，因而在公用事业民营化中较多强调公众参与。而公众参与的好处在于： 对于老百姓而言，可以充分表达自己的利益，维护自己的权利，监督公职部门的 工作，保障与公众切身利益息息相关的公用事业顺利发展；这对于政府而言无疑 也是一件好事，因为政府可以了解公众的真实需要，提供与公众需要相符的公共 2 硕一i 二学位论文 产品和公共服务，减少了公众因为不满与政府发生的矛盾和冲突。在英国，美国 等发达国家，它们在处理公用事业民营化的事情上，引用公众参与是一个非常普 遍的现象，这些国家主张大力推行民主，尊重公众的意见，努力实现公共利益的 最大化。可见发达国家在实现公众参与的广度和深度上都作出了有力的示范。因 此，为了中国公用事业民营化的健康发展，我们有必要研究中国公用事业民营化 过程中的公众参与问题。 1 1 2 研究意义 1 9 世纪3 0 年代，法国政治学家托克维尔在他对美国社会政治生活的考察成果 论美国的民主一书中提出了美国民主制度的核心要素之一就是公民参与。托 克维尔指出，参与社会管理、平等行使政治权利是民主社会的重要特征，公民的 参与使社会充满生机与活力【z 】。社会资本理论的代表人物普特南( r o b e r t p u t n a m n ) 从社会资本视角强调了公民参与的重要性。理论认为，个人之间通过合作、互惠、 参与集体社会行动产生社会信任，形成社会资本，小群体内的社会信任能扩展至 对政府的信任，促进英明的公共政策、强劲的经济增长、有效的公共管理以及较 高的制度绩效的产生。换句话说，个体公民关心公共事务并形成互惠合作的规范 网络是公民参与的前提条件与基本特征，活跃的公民参与是推进民主政治与获得 良好制度绩效的有效保证【3 】。由此可见，西方学者较早地提出了公众参与的重要 性原理。诚如他们所言，公众参与是政府和公众之间互惠互利的事情，对于政府 作出英明的决策和推动社会发展都是十分有利的，而公众也可以尽可能地实现自 己的价值和利益。日后，这种观点也成为了公众参与公用事业民营化的有力依据。 在国外，公众参与作为民主政治的重要方式，经历了近两百年的发展演变， 并且以法律形式确立了公众参与的相关制度，使广大人民群众对政府的制约和监 督作用显著增强，公众参与主要以公众评议，公众听证等形式开展的。早期的公 众参与主要体现在环境影响评价领域，因为经过了工业高速发展的西方发达国家 出现了严重的环境污染和环境公害事故，为了保障公民的生活健康权和财产权， 西方学者提出把公民环境权作为一项基本人权。于是，一些国家及国际组织相应 地将环境权写入了法律之中，公众参与便逐渐得到了国际社会的认可。随着社会 的发展，公众参与在很多领域得到了发扬。在公用事业民营化的过程中，西方国 家在不同的阶段引入了公众参与，如公共投资建设项目的决策中有公众的参与， 一些项目的规划和实践中也有公众的参与等。总之，由于公众的积极参与，大大 提高了居民的生活水平和质量。 伴随着政府规制的改革，放松规制成为大势所趋，相应的公用事业民营化渐 成世界潮流，我国也呈现此种表现。但是，我国的公用事业民营化是由政府主导 采取自上而下的模式，公众参与权容易被忽略，因而需要在放松规制的同时以完 公众参与公用事业民营化问题研究 善公众参与权的规制为契机，加强对公用事业民营化的规制，以保障公众参与权 的实现，最终确保公共利益的维护。我国的公众参与出现在改革开放之后，公众 参与作为实现公众利益的有效手段，日益被政府的相关部门重视。公众参与在我 国常见于立法领域，行政决策和政府管理领域以及基层治理等方面，而针对公共 投资项目决策方面的公众参与则很少。我们应该结合中国的实际情况，在吸收国 外先进经验的基础上，建立起适合我国国情的公用事业公众参与机制。 当前，我国公众参与的总体水平是较低的，公众参与的意识也较差。由于我 们国家在集权行政向民主行政转变的过程中存在着很多的问题，人治观念强于法 治观念，官本位思想根深蒂固，行政支配社会的观念深入民心等，这些因素，在 一定程度上削弱了公众参与的积极性。而政府所做到的支持民众参与也仅仅是形 式上的，没有注意到公众作为决策主体之一应该发挥的实际作用。就目前我国的 公众参与情况而言，还有很多方面做得不够，信息不对称就是一个很普遍的问题， 公众获得信息的渠道非常有限，且容易受到政府和强势集团的控制，最终导致公 众对有关方面知之甚少，更不用提有效参与了。 回眸我国公用事业民营化的发展情况，应该说，成绩是有的，可问题也不少。 造成些问题的原因之一正是由于我国在公用事业民营化过程中对于公众参与的重 视程度不高。在公用事业民营化之前，我国的公用事业存在着很多的问题。多年 的实践表明，政府直接经营公用事业不仅没有达到预期的高质高效，相反劣质低 效、严重亏损却成为长期困扰人们的挥之不去的头疼问题。政企合一的体制不仅 限制和扼杀了企业和职工的积极性，而且这些公用事业企业又不必承担相应的经 营后果，所以公用事业企业往往成了无人负责、不死不活的政府包袱和社会负担。 正是因为如此，所以我国才效仿国外的公用事业民营化，不料新的问题层出不穷， 由此我们不得不开始思考为什么他国可以成功? 思考后，他国在进行公用事业民 营化的过程中，不单是采取“包办”的形式，更多的是“协商”进行。公用事业发展 的结果是为了造福社会大众，所以对于公用事业民营化的问题公众才是最有发言 权的。我们应该借鉴西方国家的有效经验，其中一点就是必须对于公众参与问题 提高认识，让公众积极而有效地参与到公用事业民营化的改革之中来，充分发挥 公众参与的积极作用，全面推进公用事业民营化的改革进程。 公众参与是实现决策民主化、科学化的必经之路，是世界贸易组织关于行政 公开、信息公开的普遍要求。因此，基于公用事业对于社会经济发展的重要性， 以及公众参与对于公用事业民营化良性运行的重要性，研究公用事业民营化过程 中公众参与问题自然有着现实的意义。公众参与是实现公民权利的基本途径，公 众参与可以有效防止公共权力的滥用，公众参与能够促进社会生活的和谐与安定， 公众参与就是体现公民的价值! 世界人权宣言，公民权利与政治权利公约， 经济社会文化权利公约以及我国的宪法都对基本的人权保障与实现做了详细 4 硕十学位论文 的规定，并且基于公共利益优先的原则，我们应该要充分地发挥公众的参与权， 让公众参与到公共事业民营化的过程中来，积极地发挥自己的权利，更好地维护 公民的利益，促使我国公用事业民营化可持续发展。 1 2 国内外文献综述 1 2 1 国外相关文献综述 西方国家公用事业经历了由私人部门市场供给为主到公共部门垄断供给为主， 再到建立公共部门与私人部门伙伴关系的发展历程。由于财政压力、经济绩效和 服务质量等原因，自1 9 8 0 年代开始，西方各国在公用事业领域都不同程度地开始 了民营化的改革实验。所谓“民营化”，大体上是指政府从总体上减少介入的程度， 更多地依靠民间机构、多样化的所有制形式与运作关系，满足公众对产品和服务 需求的运动。从一定意义上说“民营化”与“市场化”、“公司化”等概念相近。 美国学者萨瓦斯根据排他和消费两个变量对人类所享用的物品和服务进行分 类，认为公用事业领域所提供的物品和服务属于排他完全可行的纯共同消费品， 即可收费物品。这类物品由于排他是可行的，使用者只有付费，提供者才愿意供 应物品，因而能够由市场来提供。1 9 世纪后期至2 0 世纪初期，英、美等西方国家 的绝大部分气、水、电车、高速公路等基础设施和公共服务都是由私人部门负责 投资建设和运营的。由于缺乏资本，国家的补助也很少，城市政府通过与私人公司 签订长期合同来解决公用事业产品供给问题。但不久人们发现，以私人部门为主 的供给模式带来了一系列问题，如偏远地区设施缺乏、服务价格高、质量差、政治 腐败等。同时，小规模的私人供给模式逐渐不能满足实际需要，而且规模不经济的 问题也越来越突出。到2 0 世纪中期，英、美等西方国家的公共部门和地方政府承 担起为社会提供公用事业产品的绝大部分责任，普遍建立了国( 公) 有企业并由政府 来供给公用事业产品。然而，这一模式很快也暴露出了政府财政负担加大和供给效 率低下等许多新的问题，而导致这些问题的原因之一在于公众参与的不足。离开 了社会公众的积极参与，政府就不可能获得更多管理的专门技能和专业知识，市 场也不可能良好地运作。 奥斯汀( a r n s t e i n s h e r r y r ) 在公民参与的阶梯强调了公众参与权在政 府制定重要决策时的重要性。公众参与权对于任何一方利益集团的价值不管到什 么时候提出来都是毋庸置疑的。而这个理论确被许多人认为是无知或者被忽略。 公众参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等 活动中无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑范围。公众参 与权是公众的权利，是公众利益的表达，这就意味着公众和政府共享信息，共同 制定政策，共同收集资源，互相协作执行。简言之，这是一项重要的社会变革， 5 公众参l j 公用事业民营化问题研究 它可以带来利益均衡，影响整个社会的发展。此外，文章还对公众参与的方式进 行了说明，分析了公众在和政府合作的过程中所扮演的不同角色，以此来表达公 众参与政府政策制定的重要性和必要性。 约翰克莱顿托马斯在公共决策中的公民参与公共管理者的新技能与新策 略一书中，从公共决策者和公共管理者的视角分析了公民参与的主要优点和内 在缺陷，并论证了公民参与有效性的评判标准，为政府决策者和公共管理者决定 在不同的公共政策制定、执行中选择不同范围、不同程度的公民参与形式提供了 较为实用和可操作的指南。作者虽然未从公民参与制度的角度阐述如何构建公民 参与制度体系，但是他从实用和可操作的角度阐述了公共管理者可以采取的公民 参与技术途径，比如他从公民以获取信息为目的的参与动机中概括了四种技术： ( 1 ) 关键公众接触法；( 2 ) 公民发起的接触法：( 3 ) 公民调查；( 4 ) 新沟通技术。另外， 作者还从公民对政策的可接受性程度归纳出三种公民参与技术：( 1 ) 公民会议；( 2 ) 咨询委员会；( 3 ) 斡旋调解【4 】。特别是他在对公民参与中如何构建政府与公民之间 强有力的合作关系的论证时，提出了构建合作关系的前提条件是政府领导人的认 可；其次还要注意五个原则：一是合作各方需要平衡感情与理智的关系，保证两 者都发挥相应的作用；二是要求管理者要明确把握对方是怎样认识问题的：三是 有效的沟通交流；四是建立彼此的信任；五是管理者在解决冲突时应努力突出“说 服，而不是强制”p j 。 葛森( g d g a r s o n ) 和威廉姆斯( j d w i l l i a m s ) 提出，纵观西方国家的公用 事业民营化改革可以看到，民营化与政府规制是相伴而生的，公用事业民营化实 质上是政府规制政策转变的一种方式。政府必须做好放松规制和加强规制的适用 性，而所谓的加强规制就是要确保诸如公用事业民营化过程社会公共利益的保障 和公民权利的维护等。对于公民权利的维护途径就是公民参与。公众参与是在方 案的执行和管理方面，政府提供更多施政回馈的渠道以回应民意，监使民众能以 更直接的方式参与公共事务，以及接触服务民众的公务机关的行动。 西方学者一般认为，公用事业民营化中公众参与权的理论基础是强势民主。 b a r b e r , b r 就强势民主问题提出了自己的看法，他认为，强势民主意味着由公众 直接治理他们自己的事物，尽管不是每一个层面都会出现公众参与，但对于关系 公众直接利益的公用事业民营化，公众参与则是不可避免的。 通过对西方国家学者关于公用事业民营化及公众参与权问题的认识与了解， 我们知道，公用事业民营化是市场经济发展的一种必然趋势，是放松政府规制的 一种必然选择。同时，公众参与权的保障又是政府规制的一种表现。公众参与权， 使公众感受到自己是国家主人、社会主人、本人所在共同体( 本人所在的单位和 所参与的社会组织) 的主人，感受到自己对国家、对社会、对所在共同体、对他 6 硕- 学位论文 人的公共责任，从而积极与政府和单位、组织的管理者合作，推动社会公共事业 的发展。 1 2 2 国内相关文献综述 同许多西方国家比较，由于我国长期以来实行高度集中的计划经济体制，因 而在公用事业领域实行了直接行政垄断的经营、管理体制。随着我国向社会主义 市场经济体制的转轨，这种经营管理模式的弊端日趋突出。于是，政府开始着力 推进公用事业领域的改革。1 9 9 3 年，国家建设部颁布全民所有制城市供水、供 气、供热、公交企业转换经营机制办法，1 9 9 5 年又颁布市政公用企业建立现 代企业制度试点指导意见，但是公用事业部门的经营机制转换仍然步履维艰。 2 0 0 2 年1 2 月2 7 日，建设部在关于加快市政公用行业市场化进程的意见中明 确规定：“鼓励社会资金、经济社会体制比较”。在这种情况下，我国一些专家学 者展开了对公用事业民营化及其公民参与等问题的研究，产生了不少有价值的成 果。 詹国彬在我国公用事业民营化的现状及其发展趋势透析中详细介绍了我 国公共事业民营化的现实状况。近几年来，随着中央和地方各种法律，法规和政 策的纷纷出台，我国公用事业的大门已经向民营企业敞开，各种民间资本甚至是 外资开始进驻到我国的公用事业领域。古老的神州大地开始掀起了公用事业民营 化的浪潮。全国各地尤其是上海，深圳，广州，南京，成都等城市明显加快了公 用事业民营化的改革步伐，而且取得了较为显著的成效。上海泰姆士自来水有限 公司已经顺利完成了一期2 0 万吨，二期4 0 万吨的供水，完成了上海市北部地区 1 2 0 万人口的供水。广东省鼓励和引导民间投资参与能源，交通，供水，污水处 理等基础设施及公用事业的建设，全面促进了个体和私营经济的发展。而深圳， 南京，无锡，香港等城市也在大力地推动公用事业民营化的快速发展。同时，作 者指出，我国的公用事业民营化虽然取得了初步的成效，但是我们还只是处于起 步的阶段，随着改革的浪潮进一步加快，其中暴露的问题和困难也就显现出来了。 此外，作者还认为我国公用事业民营化将呈现这样的趋势：( 1 ) 公用事业民营化的 范围扩大化；( 2 ) 公用事业民营化的进程快速化；( 3 ) 公用事业民营化的方式多样化； ( 4 ) 公用事业民营化的监管法制化；( 5 ) 公用事业民营化的市场国际化等。总之，我 国公用事业民营化的脚步在不断地加快，公用事业民营化的春天即将到来。 邓聿文在公用事业民营化势在必行中介绍到：在中国，市政公用行业可 以称得上是最后的一块垄断行业，经过几十年的发展，它的存量规模现已十分庞 大，而且每年还有数千亿元的投入，其收入也十分可观。但另一方面，市政公用 设施建设历史欠账又很多。据调查，中国绝大多数省份基本设施投资只占g d p 总量的l ，明显低于联合国提出的发展中国家城市化进程中基础设施投入一般 7 公众参+ j 公用事业民营化问题研究 不低于g d p 总量3 一5 的比例，基础设施短缺已经成为困扰中国城 一个突出矛盾。之所以如此，主要原因在于长期受到“市政公用行业是公益事业， 应该由政府统包”这一传统观念的束缚，从而导致投融资渠道不畅通，设施能力不 够，运行效率低下等诸多问题。在前几年召开的“全国推进市政公用行业市场化暨 项目投资洽谈会”上，建设部副部长仇保兴表示，中国将全面开放市政公用市场， 允许国内各种资本和海外资金参与市政公用设施建设，各地的企业可以跨地区、 跨行业参与市政公用企业的经营。开放市政公用行业，有学者指出，它至少有两 个好处：对消费者而言，在充分竞争的条件下，微观经济主体面临着优胜劣汰的 强大压力，必须不断提高效率，消费者因此则拥有了更多的选择机会，从而使自 己的权益能够得到最大程度的保障。对政府来说，公用事业的民营化意味着政府 可以在财政资源之外，吸引大量的民间资金，投入到公用事业中来，并改进公共 服务的质量。以既定的资源做更多的事情，从而使政府为居民提供更多更好的公 共服务，同时也可以获得更大的政绩。 一些学者认识到民营化虽然是中国市政公用事业的出路所在，但是我们在 为公用事业民营化喝彩的同时，也必须注意两个问题：一是民营化对政府的监管 提出了挑战，比如，就市场准入而言，政府的监管构架还没有相应地建立，政府 应制定出公正、公开、透明的程序、规则和法律，并在保护消费者和投资者的利 益之间找到一个平衡点；二是市政公用事业的价格形成机制问题。因为投融资体 制的改革和民营化的实现，是以市场化为导向并以一定的价格机制支撑的。 还有学者认为公用事业民营化渐渐成为了世界性潮流，我国也呈现出蓬勃发 展的态势。但是，我国公用事业民营化是由政府主导的自上而下的模式。学者们 针对中国公用事业民营化中暴露的问题提出了很多建设性建议：以引入竞争为核 心，建立完善的市场制度；强化政府责任，发挥政府积极作用；建立公共选择机 制，形成多元制度创新与供给体系；发挥意识形态功能，不断促进非正式制度 创新等等。不过，中国公用事业民营化的根本结果是要实现“民赢”。与公用事业 民营化密切相关