（社会保障专业论文）社区保障体系里非政府组织研究.pdf

武汉科技大学硕士学位论文第1 页 摘要 2 0 世纪8 0 年代以来，随着我国经济体制改革与政府职能转变，单位制逐渐向社区制 过渡，社区居民逐渐从单位人向社区人的角色转变。我国也经历了从单位保障到社区保障 的转变，而在社区保障中，非政府组织是一支重要的新生力量。非政府组织在社区养老、 残疾人照顾、居民医疗保障等多方面发挥不可替代的作用。这些非政府组织，一部分来自 于政府部门主导的具有福利性质事业单位改制，如养老院、托儿所等等；另一部分则是民 间自发成立的关注于社区保障的非政府组织。然而，我国非政府组织在社区保障中的作用 还发挥得不够，一方面，社会结构处于转型期，社区保障才逐渐起步，在社区保障中政府 和非政府组织的定位和相互间协调还不清晰；而另一方面，非政府组织自身存在制度缺陷， 发展受到制约。本文在阐述相关理论基础上，分析了国外非政府组织承担社区保障的经验， 进而分析了我国非政府组织承担社区保障的发展现状与困境，最后，提出重构我国社区保 障中的非政府组织的建议。 关键词：社区；非政府组织；社区保障；发展建议 第1 i 页 武汉科技大学硕士学位论文 一一一 a b s t r a c t s i n c et h e1 9 8 0 s ，a st h et r a n s i t i o no fc h i n a se c o n o m i cs y s t e mr e f o r ma n dg o v e r n m e n t f u n c t i o n s ，t h eu n i ts y s t e mt r a n s f o r m st ot h ec o m m u n i t ys y s t e mg r a d u a l l y , t h ec o m m u n i t y r e s i d e n t sg r a d u a l l yt r a n s f o l - m sf r o mt h eu n i tp e r s o nt ot h ec o m m u n i t y p e r s o n c h i n ah a sa l s o e x p e r i e n c e d at r a n s f o r m a t i o n w h i c hf r o m u n i t s e c u r i t y t o c o m m u n i t ys e c u r i t y n o n 。g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o ni s a l l i m p o r t a n t n e wf o r c ei n c o m m u n i t ys e c u r i t y n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sp l a ya ni r r e p l a c e a b l er o l ei nt h ec o m m u n i t ye n d o w m e n t ， h a n d i c a p p e r sc a r e ，m e d i c a ls e c u r i t yo fr e s i d e n t se t c o n ep a r to ft h e s en o n g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n sc o m ef r o mc h a n g i n go fi n s t i t u t i o n sw i t haw e l f a r e o r i e n t e dn a t u r ew h i c hm a i n l y c h a r g e db yt h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n t s ，s u c ha sn u r s i n gh o m e ，b a b yf a 肋，e t c t h eo t h e rp a r ti s g r a s s 。r o o t sn o n 。g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sc o n c e r n i n gc o m m u n i t ys e c u r i t yw h i c hf o r m e d s p o n t a n e o u s l yi nt h ep u b l i c h o w e v e r , c h i n a sn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sh a v e n ，tt a k e n e n o u g he f f e c ti nt h ec o m m u n i t ys e c u r i t y o nt h eo n eh a n d ，t h es o c i a ls t r u c t u r ei si nt r a n s i t i o n ， t h ec o m m u n i t ys e c u r i t yi si nt h eb e g i n n i n gs t a g e ，t h eo r i e n t a t i o na n dt h em u t u a lc o o r d i n a t i o n o fg o v e r n m e n ta n d n o n 。g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n si nt h ec o m m u n i t ys e c u r i t ya len o tc l e a r ；o n t h eo t h e rh a n d ，t h e r ea r es y s t e md e f e c t si nn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sw h i c hr e s t r i c tt h e d e v e l o p m e n to ft h e m t h ea r t i c l et a k e sd e s c r i b i n gt h er e l e v a n tt h e o r i e sa st h eb a s i s ，a n a l y s e s t h e e x p e r i e n c e so ft h ef o r e i g nn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sh o wt ou n d e r t a k et h e c o m m u n i t ys e c u r i t y , a n d t h e n a n a l y s e st h ed e v e l o pa c t u a l i t yd i l e m m at h a to fc h i n a s n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n su n d e r t a k et h ec o m m u n i t ys e c u r i t y i nt h ee n d j tm a k e ss o m e s u g g e s t i o n so fr e c o n s t r u c t i n gc h i n a s n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n si nt h ec o m m u n i t v s e c u r i t y k e yw o r d s ：c o m m u n i t y ；n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ；c o m m u n i t ys e c u r i t y ； d e v e l o ps u g g e s t i o n s 武汉科技大学 研究生学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立进行研 究所取得的成果。除了文中已经注明引用的内容或属合作研究共同完成的 工作外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 论文作者签名：墨盎：量日期：也星：壁：i 研究生学位论文版权使用授权书 本论文的研究成果归武汉科技大学所有，其研究内容不得以其它单位 的名义发表。本人完全了解武汉科技大学有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向有关部门( 按照武汉科技大学关于研究生学位论文收录 工作的规定执行) 送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅， 同意学校将本论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索。 论文作者签名： 指导教师签名： 日 期： 二一 武汉科技大学硕士学位论文第1 页 第一章绪论 1 1 问题的提出 2 0 世纪7 0 年代以来，非政府组织迅速在全球范围内兴起。随着社区治理结构的变化， 非政府组织日渐成为社区治理的主体之一，社区保障也同益成为非政府组织关注的重要领 域。在我国社区保障的过程中，理论界逐渐意识到非政府组织在社区保障中的主体地位与 作用。首先，政府、市场和非政府组织三者在社区保障中各自定位和功能尚不明确；其次， 我国的社区非政府组织自身面临着发展的困境。这些因素的存在阻碍了社区非政府组织承 担社区保障的功能和作用。目前学者们对于社区非政府组织的研究大部分是从社区保障需 要和社区非政府组织的作用的角度考察，而缺少从社区非政府组织在社区保障中的定位和 承担的功能的研究。 1 1 1 研究背景 如果从社会变迁的角度来分析中国改革开放以来的三十年，那么传统农业社会向现代 工业社会的转变显然是其一大特色。我们的祖辈父辈也许还生活在血缘宗族、地缘乡党等 关系交织的社会中，而我们这一代的社会关系环境则已发生很大变化，血缘、地缘关系的 影响逐渐变弱，同学、同业、社团等关系的影响相应增强。 随着单位制向社区制的逐步转变，社区居民逐渐从单位人向社区人的角色转变。在传 统单位制下，居民的居住环境和工作环境十分稳定，居民区内的居民绝大部分都生长于斯， 老死于斯，居民区中的居民关系亲密，大家都是同事、熟人等等。在这种自然的熟人关系 中，守望相助、友爱睦邻等社区意识和社区规范基本上也保持稳定甚至是静止的状态。但 2 0 世纪8 0 年代以来，随着农村劳动力不断涌进城市和城市企业改制等原因造成的人口流 动，单位制的居民区纷纷瓦解，取而代之的是社区制的居民。在传统单位制居民区中，居 民区是社会的缩影，社区集工作、居住、社会交往、娱乐、文化、政治、社会保障等于一 体。居民的社会保障主要依托单位来实现，偏重服务方面的社会保障也依托同事熟人间守 望相助、友爱睦邻的精神。而在社区制的居民下，现代化的过程也就是社会分化的过程。 社区不是国家行政的底层，而是逐渐过渡到与国家行政相分离的“市民社会”，居委会也不 是国家行政的基层组织，而是逐渐过渡到与国家、市场不同的“半官方组织”，甚至“非政 府组织”。 社会保障的对象从“单位人”转变为“社区人”的同时，社会保障的实施主体也面临着诸 多困难。随着生活水平的提高，在资会保障的基础上，人民期望更高层次的服务保障，而 在这个领域，“政府失灵”效应凸显。政府在逻辑上不可行，在现实上不可能触及到社区保 障，特别是服务类保障等领域。如社区养老、残疾人照顾、社区医疗等等。而单位制下政 府主导带有福利性质的事业单位和机构，如福利院、残疾人联合会等等，在社区养老、残 疾人照顾等等领域有着先天的优势。在“小政府、大社会”的趋势下，在政府职能转型的背 景下，将这些单位和机构去掉“官方色彩”，从而减轻政府压力，是很有必要的。而这些带 第2 页武汉科技大学硕士学位论文 有福利性质的单位和机构营利条件和能力不足，又不能完全推向“市场化”。所以，将这些 带有福利性质的单位和机构转型为界于“政府”和“市场”中间的“非政府组织”是很有必要 的。 除政府主导的原带有福利性质的各事业单位转制成为关注于社区保障的“非政府组 织”外，在西学东渐的浪潮中，基于志愿精神，民间自发成立的“非政府组织”也大量涌现。 一部分专注于政治诉求、环境保护等等领域，也有一部分专注于社区养老、残疾人救助等 等社区保障等领域。如后文提到的从事社区养老的南京市鼓楼区_ 心贴心”社区服务中心。 1 1 2 研究意义 改革开放以来，以国民经济发展为关键特征的社会关系转型正在持续进行，其中最主 要的是政府与社会关系的转型。这种转型体现在社会生活的各个方面，尤其体现在从单位 式纵向社会关系网络向社区式横向社会关系网络的转变中。具体而言，政府通过转变政府 职能逐渐与社会分离，并将部分社会保障职能转移给社区和个人承担。而经过2 0 多年的产 业结构调整和国有企业改革后，企业也已经从计划经济时代的“小社会”型社会组织转变为 专门从事经济活动的经济组织；个人的归属逐渐从单位回到了社区。这既为个人带来了种 种自由与变动的空间，同时也使诸如养老、失业保障、残疾人关怀等社会保障问题凸显激 化。2 0 0 1 年学者提出了“社区保障”的概念，目的是加强社会保障中服务保障的理念，也减 轻政府越来越不堪重负的养老保障压力。谁来进行社区保障，如何进行社区保障，这些问 题都是新形势下迫切需要解决的。而依赖政府的力量进行社区保障是不可行的，也是不可 能的，社区保障的主体应当是社区居民及各类自治互助组织、社区非政府组织等。 近年来政府也逐渐加强了与非政府组织的合作，按照政社分开、政事分开的原则，通 过购买服务、职能转移、项目委托、协助管理等方式，把社区保障的相应职能移交给社区 非政府组织。非政府组织也逐渐将更大的精力关注于养老、就业、医疗等社区保障领域。 从非政府组织承担社区保障的实际发展情况看，我国社区保障程度和社区非政府组织 的发展水平与发达国家相比还有明显的差距，社区非政府组织的发展滞后于国民经济的发 展。阻碍非政府组织承担社区保障的因素有很多，如社区保障中政府与非政府组织的定位 协调、非政府组织自身的缺陷等等。因此，对我国社区非政府组织承担社区保障的过程中 面临的困境进行具体而系统的原因分析、并提出相应的解决对策和相关的建设性建议，对 于社区保障和非政府组织两者的健康成长是非常必要而且迫切的。 综上所述，对非政府组织承担社区保障的障碍的研究具有重要的理论意义、实践意义 和政治意义，加强社区非政府组织发展研究是社区保障过程中亟需解决的一个重大课题。 基于以上原因，特选定此论文题目。本选题拟对我国非政府组织承担社区保障的现状与发 展困境等问题进行深入的探讨和分析，并提出相关的对策建议。 1 3 本文的主要创新点 1 3 1 研究角度的创新 从国内的理论研究来看，对于非政府组织在社区保障中扮演角色的研究还比较少。目 武汉科技大学硕士学位论文第3 页 前学者们要么关注于对非政府组织存在的必要性，非政府组织与政府、市场三者关系的界 定等方面做研究；要么对社区保障的状况和发展做研究，将两者结合起来的还很少。现有 的研究逐步关注到非政府组织对社会保障的意义，如清华大学公共管理学院陈旭清教授在 ( n g o 与社会保障探析一文中指出，n g o 参与社会保障，既有逻辑的可行性，又有现 实的必要性。而本文着重分析非政府组织在社区养老、残疾人照顾等等社会保障的地位与 作用，为完善我国的社会保障提供可行对策。 1 3 2 研究观点的创新 居委会作为政府色彩还很浓厚的自治基层组织，在社区保障中应该发挥什么作用，能 够发挥什么作用，也是目前理论界较少涉足的课题。本文提出居委会应该充当非政府组织 和政府间的桥梁作用：一方面，仍然要承担部分政府行政职能，如管理居民最低生活保障 金的申请等等；但另一方面，服务、引导和监督政府组织和非政府组织承担社区保障，这 部分职能还处于起步阶段。本文提出的观点对于完善现行社区保障体制具有较大的参考意 义。 第4 页武汉科技大学硕士学位论文 第二章相关理论基础 2 1 社区保障的内涵 由于社区保障这一概念是伴随着社会保障体系的建立，以及社会保障事业的发展需 要而产生的，因此，应从社会保障的角度为其进行定义。社区保障这一概念有广义、狭义 之分。广义上的社区保障是指社区组织承担的政府交办的各项社会保障管理与服务工作， 以及社区组织通过优化社区资源专门为本社区居民提供的各项保障业务和服务。狭义上的 社区保障专指社区组织通过优化社区资源为社区居民提供的各项保障业务和服务。我国当 前正处在计划经济向市场经济转型、“单位人”向“社会人”过渡的特殊时期，社区保障实际 上在很大程度上承担着社会保障事务，因此，本文采纳广义社区保障的定义。在我国，作 为广义的社区保障，兼有社会保障及社区管理的特色。 社区保障是整体社会保障中的一个直接面向社区居民的较为基本的一种社会保障形 式。它是社会保障体系的重要组成部分，社区在政府的授权和指导之下，利用社区力量、 开发社区资源，为社区居民提供社区性的社会保障服务。政府和民间在社会保障上是结合 在“社区”里面，整个社区都成了社区保障的提供者，最后建立的是包括政府、社团、社会 网络和市场综合式多元化的保障体系。社区保障的根本旨趣就在于促进社会保障社会化和 社区发展的良性互动。 国外并没有社区保障的概念，与这类似的应用广泛的是社区照顾( c o m m u n i t yc a r e ) 。 苏珊特斯特认为：最广泛的社区照顾，包括室内保健、居住地保健和福利机构服务、家 庭外医疗服务、日问照管服务，以及有助于保证老人生活质量的社交的、休闲的和教育的 设施等等，换句话说，社区照顾包括了对有需要群体特别是老年人的所有照顾。本文为了 研究和行文的方便，将国外的社区照顾( c o m m u n i t yc a r e ) 近似等同于我国的社区保障。 2 2 社区保障中非政府组织概述 2 2 1 非政府组织的概念和分类 “非政府组织”( n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ：n g o ) 是一个从西方引入的概念，国 际上对于非政府组织所涵盖的这片社会公共领域称法不一，与这个概念类似的有，“非营 利组织”、“志愿组织”、“免税组织”、“公民社会组织”、“公益组织”等，这些词汇各有自己 的侧重点，但都是指政府与企业之外的社会组织。目日仃国际研究中运用得较多的是美国约 翰霍布金斯大学非营利组织比较研究中心推荐的“结构运作定义”，它着眼于组织的 基本结构和运作方式，认为非政府组织应具有五个特征：( 1 ) 组织性：指有正式的组织机 构，有成文的章程、制度，有固定的工作人员等；( 2 ) 非政府性：指不是政府及其附属机 构，也不隶属于政府或受其支配，也可称为“民问性”；( 3 ) 非营利性：指不以营利为目的， 不进行分红或利润分配：( 4 ) 自治性：指有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理；( 5 ) 志愿性：指成员的参加特别是资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的，组织活动 武汉科技大学硕士学位论文第5 页 中有一定比例的志愿者参加。按照上述标准，可以说中国并不存在完全意义上的非政府组 织。但是鉴于在我国现实中确实存在为数众多的在行为和运作机制上不同于政府又不同于 企业的社会组织，这些组织虽不完全具备非政府组织上述的五个特性，但它们在性质、功 能、组织特性等方面与非政府组织极为相近，或者其发展逐渐趋向于非政府组织。因此我 国学者们大多倾向于从中国实际以及推动和促进中国非政府组织发展的角度出发，不将定 义限制得过于严格，认为只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和 公益性要求，具有不同程度的独立性和自治性，即可称为“中国的非政府组织”。 本文充分考虑我国社会实情，接受我国学者的普遍定义下，但将居委会定位于“半官 方组织”和特殊的“非政府组织”。 按照清华大学n g o 研究所王名教授的观点，我国的非政府组织按照组织形成方式可 以分为自下而上型和自上而下型两种。自下而上型是指民间自发成立的非营利组织。自上 而下型是指有关政府部门或非营利组织将职能延伸到社区或是依照规定由上级部门发起 或批准成立的。 2 2 2 社区保障中两个非政府组织个案比较 ( 一) 自上而下的非政府组织北京市新街口街道社区服务中心 改革开放以来，以社区组织( 主要是社区福利组织) 为主的民间社会逐渐成为新兴社区 组织体系主体部分。上世纪八十年代中期，企业承当的社会职能迫切需要剥离出来，城市 社区( 街道、居委会) 成为福利社会化最佳的组织载体。与此同时，城市居民生活状况迅速 得到改善，在家庭自我服务功能不断弱化的同时，减轻家务负担的需要日趋强烈。1 9 8 6 年，国家“七五”计划提出“有步骤建立起具有中国特色的社会主义的社会保障制度雏形” 的总体战略规划，为社区福利与整体社会福利制度建设营造适宜的宏观社会环境，社区服 务概念与服务实践应运而生。1 9 8 6 年，北京市民政局制定以民政工作对象为主要服务对 象的社会福利服务网络三年建设规划，要求在三年内基本实现四个层次( 市、区、街道、 居委会) ，三条线( 老年入、残疾人、优抚对象) ，并以街道网络为重点的社会福利保障体系。 1 9 8 8 年西城区筹资2 0 0 万元，建设街道层面社区服务中心。1 9 8 9 年1 2 月新街口街道社区 服务中心大楼落成并投入使用。新街口街道社区服务中心基本经历网络社区、地域性社区 服务中心和功能性社区服务中心三大历史发展阶段，贯穿其历史变迁的是社区福利体系的 建构与社区型民问组织的成长：第一阶段( 上世纪七十年代中期至1 9 8 8 年) ，社区服务机 构主要是专门化的活动站，社区福利服务机构基本处于网络社区状态，尚未建立街道社区 服务中心的组织体系。第二阶段( 1 9 8 9 年至1 9 9 6 年) ，街道社区服务中心正式建立，成 为典型的地域性社区服务中心和街道地域范围内社区福利服务的中心组织，开展以街道地 域社区为基础的福利服务。第三阶段( 1 9 9 6 年至今) ，街道社区服务中心服务职能由地域 性社区上升为功能性与网络化社区，既成为社区福利组织网络的中心，又成为以社区为基 础民问社会组织体系的核心组成部分。纵观西城区和新街口街道社区服务中心的历史变迁 轨迹，一方面，街道社区福利组织地位同益提高，在社会生活中扮演越来越重要角色；另 一方面，街道社区服务中心的“官化”色彩越来越淡，社区型“民间组织”色彩越来越浓，在 第6 页武汉科技大学硕士学位论文 地域社区层面基本形成国家、市场与非政府组织三足鼎立局面。街道社区服务中心的兴起 发展完全适应了传统地域社区的结构转变与重构，并在传统社区改造和建设新型现代社区 中扮演多种积极角色，成为社区保障的组织主体。 ( 二) 自下而上非政府组织南京市鼓楼区_ 心贴心”社区服务中心 “心贴心”社区服务中心成立于2 0 0 1 年5 月，在南京市鼓楼区民政局登记注册，身份是” 民办非企业单位”。由下岗再就业明星韩品嵋将鼓楼区五条巷社区的一个闲置的社区幼儿园 改建而成立。 “心贴心”服务对象主要为社区内的老人，包括：( 1 ) 年老体弱或者伤残又缺乏照顾的老 人，( 2 ) 因家人外出工作未能够在日间得到照顾的体弱老人，( 3 ) 患有老年痴呆症的老人，( 4 ) 因工作忙或体能差以至饮食需要配送的老人及其家人。 “心贴心”旨在”以老人为中心，全心全意为老人服务，积极发展各项老年服务( 老年饭桌、 老年课堂、老年棋社、老年艺术团、水电维修、家餐配送、家庭保洁、老年康复等1 ，为体 弱、缺乏照顾的老人及其家人提供全面的支援、照顾及康复服务，满足老年人身体及心灵 上的需要，令老人活出积极人生，丰盛晚年。除了直接提供服务以外，q 心贴心”还提供养 老培训、介绍就业。由于服务周到，还有很多免费项目，因而q 心贴心”成立以来深受本社 区居民的欢迎。“心贴心”人数不多，规模不大，组织机构、组织方式比较简单，采用的是 主任负责制。主任既是最高决策者，又是管理者。下设办公室，负责和协调日常行政工作。 另外按照服务项目设立分部门。 经过五年的运营，“心贴心”在政府、社区等多方的支持下，取得丰硕的成果，得到社 会各界的广泛赞誉目前，“心贴心”援助老人2 0 0 0 人，低偿服务老人1 6 0 0 人，并建有十几个 社区托老所，俨然成为全国范围内成立较早、运营较为成功的承担社区保障的非政府组织 之一。 2 3 非政府组织承担社区保障的意义 2 0 世纪8 0 年代以来，非政府组织在世界范围内得到了空前的发展。非政府组织兴盛的 原因是复杂的。其主要原因在于，市场缺陷未必都能通过政府来弥补，而政府缺陷同样未 必都能通过市场来解决。而社区保障罩很多方面总是需要公民自己组织起来，自主解决。 从宏观上而言，非政府组织承担社区保障能够承接以往由政府包揽的部分社会保障职 责，整合社会保障资源，提供更有效的社会保障服务，从而推动中国政府职能的转换和政 府职能转变。这是社会发展的必然趋势，也是中国逐步实现民主化、法制化的重要标志， 是社会文明、进步的表现。 从微观上而言，非政府组织促进社区保障建设具体体现在以下五个方面： 一是实现服务对象方面：就我国现有的生产力水平来说，社会财富还不足以在短期内 将全部人口纳入社会保障网中。在这种情况下，非政府组织一方面通过资金捐赠，调查研 究和宣传，推动全社会广泛关注弱势部门、弱势群体，促进社区保障逐步将其纳入正规体 系获得帮助；另一方面也弥补了社会政策、政府权利应当保障尚无力给予帮助的边缘群体 武汉科技大学硕士学位论文第7 页 的不足，使得这些群体获得一定的经济安全感和社会福利。这无疑对社会稳定、社会问题 的解决有很大的促进作用。 二是实现资金筹集方面：采取多元化的筹资方式，扩充资金来源，应当成为发展社区 保障事业的主要努力方向。非政府组织因为有广泛的社会群众基础，其资金来源相当开阔。 非政府组织的加入，可以使融资渠道更加广泛，捐赠服务的数量和质量大幅度提高，从而 极大地减轻政府财政负担，提高社会保障基金的运用效率。 三是实现管理服务方式方面：我国目前的社区保障管理体制不统一，一些政府部门承 担了具体项目的领导、管理、经办、服务和监督的职能。这不但影响了有关部门的工作效 率，也影响了社区保障的有效管理和稳定运行。由非政府组织承担一些具体的社区保障事 务则会收到更好的社会效果。因为非政府组织依靠的是其成员内在的自律力量而非强制性 力量自觉地去实施，可以调动民间的积极性，使社会救助、社会福利等真正成为全社会关 心的事业。尤其是一些社区福利服务部门，不仅提供高效率的福利服务，还开拓了就业机 会，使居民自觉地参加进来，增强了社区的凝聚力。 四是实现居民的参与互助方面：非政府组织在社区保障中所起的重要作用还体现在它 促进了居民的参与和互助，激发了居民的个人责任感，减少了对政府部门的的依赖，并且 增强了社区居民的联系和凝聚力。 五是实现监督机制社会化方面：非政府组织的宗旨是为公共利益服务，可以在一定程 度上组织群众进行有力的监督。非政府组织所拥有的合法性和社会声誉、社会公信度是其 最宝贵的资产。他们通过对各自拥护人群的宣传组织。强化公众参与社区保障监督的意识， 推动社区保障监督体系的可操作化，从而实现监督机制的法制化、社会化。 改革开放以来，我国的非政府组织虽然发展很快，但社区非政府组织的发展还不够充 分，再加上它们大都从政府组织转变过来，与政府的关系还没有真正理顺，即使有非政府 组织愿意介人社区保障的实践领域，也由于相关制度的缺失而导致其在发挥社区保障功能 方面非常有限，尚未形成与社会发展相适应的社区保障功能体系。有活力的社区非政府组 织介人社区保障，不但可以发挥其自我管理、自我服务的功能，达到服务社区、服务社会 的目的，而且还可以起到沟通政府和社会的联系，把政府和社会紧密结合在一起，发挥社 区非政府组织所固有的桥梁和纽带作用。 目前，虽然非政府组织在我国社会保障体系中还处于发展的起步阶段，但是在我们建 立适应市场经济发展的社区保障体系的过程中，大力发展社区非政府组织，非政府组织参 与社区保障服务是国际社会保障的整体发展趋势，是世界发展的潮流。 第8 页武汉科技大学硕士学位论文 第三章国外非政府组织承担社区保障的状况和经验 3 1 国外非政府组织承担社区保障的状况 在2 0 世纪5 0 年代和6 0 年代，各国政府和联合国的附属机构大力促进社区发展。而 在2 0 世纪8 0 年代初期以来，非政府组织、社区组织或非官办的部门等新主体日益介入社 区发展的各种项目中。本文的目标是在以本国国情为基准的前提下，借鉴和吸纳国外社区 非政府组织承担社区保障的有利因素，因此所选择的国家是经慎重考虑的，它们代表了世 界上三种不同的形式的社区发展历程：美国是世界上市场经济最发达的国家，公民有着自 我管理与互助互惠的传统，社区非政府组织十分活跃。与北欧的社会福利国家相比，美国 的社区发展与非政府组织的运作方式有自己的独特之处；欧洲的社会福利发展程度很高， 非营利部门的发展程度居于世界前列，其志愿者占成年人口总数的比例和志愿部门创造的 价值占g d p 总量的比例均为世界第一。不过在7 0 年代的经济衰退之后，很多西欧福利国 家施行的“从摇篮到坟墓”的福利保障制度遭到了多方面的质疑与阻力；日本是亚洲的发达 国家，与我国同属大陆法系。二战后经济发展迅速，在2 0 世纪7 0 年代以后，非政府组织 发展很快，不过其非政府组织规模并不大，这与日本社会严密的垂直结构不无关系。 3 1 1美国的非政府组织承担社区保障的状况 美国的非政府组织在1 8 世纪已经出现，经过1 9 、2 0 世纪的繁荣发展，现在已经成为 社区实行居民自治和民主管理的主要载体。目前活跃在美国各个社区的各类非政府组织共 有1 0 0 万个左右。非政府组织规模的扩大与发展，使得美国社会管理模式呈现“小政府、 大社会”的格局，政府与非政府组织之间形成了合作伙伴关系。2 0 世纪5 0 年代社区发展 的浪潮席卷世界，美国的国家资源设计委员会( n a t i o n a lr e s o u r c e sp l a n n i n gb o a r d ) 带l j 订了许 多综合的社区计划( c o m p r e h e n s i v ec o m m u n i t yp l a n ) ，这些计划由各地的区域计划委员会负 责实施，两区域计划委员会则由县市有关机构联合组成，目的是推动地方性的建设工作。 在计划的具体实施过程中，美国的社区非政府组织发挥了重要作用。社区非政府组织 在美国的蓬勃发展，很大程度上归因于美国人对自治传统的坚持和对政府的怀疑态度。美 国是一个移民国家，文化的多元性使社区的民意表达与服务需求存在很大差异性，政府提 供的保障服务囿于统一平均的局限，难以满足社区居民的需要。差异性越大的地区，非政 府组织的规模也越大。美国非政府组织大致可以分为两种类型：一是全国性和州县一级非 政府组织在社区的分支机构：二是社区居民自发组成的民间团体。社区非政府组织在社区 保障中的作用主要有推动社区服务体系的建立与发展，与政府合作管理社会事务，积极沟 通官员与选区居民的联系、拓展政治参与的渠道和促进社区各类服务业的发展，增加就业 岗位。这些组织及其活动使美国的非营利部门充满了活力。 3 1 2 欧洲的非政府组织承担社区保障的状况 早在1 7 世纪，欧洲的社区发展工作就十分活跃，社区发展工作人员由社区居民选举 武汉科技大学硕士学位论文第9 页 产生，负责协调个人与社会之间的问题，是欧洲社会中一支不可忽视的力量。2 0 世纪5 0 、 6 0 年代，各国政府和联合国的附属机构大力促进社区发展，与此同时建立起以福利国家 理论为指导的社会福利模式。这神福利模式以国家力量为主导，政府承担起了“从摇篮到 坟墓”的福利责任。到了2 0 世纪7 0 、8 0 年代，各福利国家都遭遇到了不同程度的经济衰 退，其社会福利体制难以负荷社会的需求。如英国著名社会学家安东尼吉登斯所说，面 对自由化和全球化浪潮中的充分就业难题，选择福利国家的老路，将会使人们陷入福利之 中不能自拔，从而被更大的社会所排除；而通过减少福利来迫使个人寻求工作，则会导致 更多人涌入本来就已经十分拥挤的低收入劳动力市场。 为了解决城市居民区的问题，社区中的居民组织逐渐发展起来，获得了稳定的社会基 础。如英国在布莱尔政府上台以后推行一系列改革，走积极福利的道路，法国也制定了区 域行动计划，目标是寻求城市与乡村的均衡发展。荷兰、瑞典等典型的社会福利国家则注 重在社区发展中引入社会力量，鼓励社会参与，建立政府、市场、社会分工合作的新道路。 对不同的社区非政府组织发展模式研究表明，不同的社会背景与社会团体。会选择不 同的发展目标与道路。它们有的强调经济利益，有的则集中于社会关系，但它们都希望创 造一个建立在相互帮助基础上的更加合作的、以人为中心的社会( m e l y n k ，1 9 8 6 ) ，并作为对 经济发达的西方国家的极端个人主义、激烈竞争和普遍背离环境的一种矫正方法。在欧洲 的社区经济发展运动( c e d ) 中，非政府团体则选择致力于使社区经济、社区环境和可持续 发展。以社区为基础的改革和公共事务参与，可以使社区居民拥有更多权利、增加收入和 就业机会，并为社区的基础设施和社会服务筹措资金。这些社区非政府组织的主要目标是 通过强化社区的社会关系结构，加强团结和自我管理，改进居民的生活和福利。因此，目 前荷兰社区发展的主题与社区非政府组织主要关注着被边缘化的群体，以及社区居民的日 常生活环境的改善。主要包括这几个方面的工作：自然环境的保护与地方工作；对老年人、 妇女、少数民族、残疾人等群体的针对性工作；住房、健康、教育、失业、社会保障、减 少贫穷等方面的职能工作，尤其关注经济上和社会上被边缘化的人群。 3 1 3日本的非政府组织承担社区保障的状况 相比于欧美国家，日本的社区非政府组织起步较晚，总体规模也不大。1 9 9 8 年以前， 由于日本长期采取限制非政府组织发展的“主管官厅负责制”，9 0 的同本非政府组织是没 有登记的“任意团体”，只有不到1 0 是正式登记的法人组织。1 9 9 5 年，以阪神大地震和 日本海重油泄漏事件之后的非政府组织和志愿者活动为契机，日本国内对n g o ( 社区非政 府组织1 丌始有了进一步的了解。1 9 9 6 年，日本正式成立“日本n g o 中心”，随后众议院 于1 9 9 8 年通过并颁布了新的特定法特定非政府组织活动促进法( 通称n g o 法) ，并设 定了日本“特定非营利活动”的1 7 个范畴，包括医疗、福祉、文化、艺术、体育、国际协 助、人权、和平等各个方面。日本一种主流的观点认为，社区的活性化关键在于传统地缘 居民组织与包括由市民、居民等组成的社区非政府组织的合作、协作关系。2 0 世纪9 0 年 代以来，很多的社区非政府组织积极协助当地居民进行自我保障，日本政府也通过立法、 优惠税制和财政补贴支持社区保障罩这些非政府组织的活动，鼓励它们的发展。现在同本 第1 0 页武汉科技大学硕士学位论文 社会生活的发展方向与目标逐渐由政府公共保障为主的“福利国家”向居民自助和相互协 作为主的“福利社会”转变，行政职能部门加强了关怀居民为主体所进行的社区保障活动。 以基本的社区单位“m a c h i ( 町) ”开展社区保障协同合作活动。 3 2 国外非政府组织承担社区保障对我国的借鉴意义 3 2 1 规范对非政府组织的管理 对于非政府组织的管理，欧美国家一般不以行政力量进行直接干预，而是通过法律、 协议、税收制度等构成制度性的监督体系，因此遇到问题能够迅速及时地做出反应。例如 美国对非政府组织的管理就事政府管理、行业管理评估、机构自我管理三者相结合。在税 收政策方面，凡是寻求税收优惠的美国非营利机构，都需要向美国国税局申请免税资格。 要取得这个资格，非营利机构必须通过组织测试和运行测试。组织测试就是按照税法 5 0 1 ( 2 3 条款对非政府组织进行逐个审查，看其目标是否符合免税要求；运行测试则是对 这个机构的活动进行审查。如果发现该机构有腐败现象或违法活动，则不能取得免税资格。 如果非政府组织违反了公益性原则，政府还会对其采取税收惩罚。英国则是建立了全国性 的公益举报和迅速及时的受理机制，主要根据举报对慈善组织进行监控。负责管理全国慈 善组织的慈善委员会不是政府部门，而是独立于政府的、拥有立法权的中立机构。由于大 多数社区非政府组织规模较小，达不到登记注册的要求，对它们的管理也应该视具体情况 作出调整，不做过多限制。例如美国的非营利机构可以选择与法律形式不同的组织形式， 包括非营利公司、信托和未注册非营利公司的协会。非营利公司又有三种主要形式：公益 性公司、互助性机构和宗教机构。其中必须向州检察官登记处进行非营利性公司登记注册 的只有公益性公司。非政府组织的公益性与非政府性是受到严格监督的两大方面，这是原 则性的界限，不得逾越。 3 2 2 增进政府与非政府组织的合作 从发达国家的发展经验来看，政府与非政府组织建立合作伙伴的关系是十分必要的。 即使是独立自主性较强的美国非营利部门，政府的财政支持也越来越成为非政府组织发展 的重要因素。英国政府更是把推动非政府组织发展作为政府的一项基本职能，通过建立相 应的监督和支持体系和每年提供大量财政资金来支持非政府组织的发展。英国政府和慈善 组织之间还签订了一项叫做c o m p a c t 的重要的协议，上面写明了政府各有关部门以及 地方政府与非政府组织之间的合作原则，比如政府对民间组织财政支持原则，保证民间组 织独立性、公丌性和透明度的原则。自布莱尔执政以来，英国在社会福利体制上进行了大 刀阔斧的改革，致力于建立一个积极的福利社会，推动人们从福利走向工作。“积极福利” 的开支不再只是由政府来创造和分配，而是由政府、企业、非政府组织共同承担，通过合 作共同提供给个人。社区非政府组织作为与居民直接深入联系的部门，应当在提供福利服 务、促进社区发展上发挥更大的作用。政府与社区非政府组织之i 日j 的合作可以采取多种形 式，不必局限于直接的拨款等单一形式。各国政府采用的主要方式有资金支助、项目合作、 购买服务、税收优惠等，这些方式也可以根据具体情况进行不同组合，力求发动社会力量 武汉科技大学硕士学位论文第1 1 页 的参与，达到社会效益最大化。这种通过增进政府与非政府组织的合作，变福利为工作、 变福利支出为社会投资、变事后补救性福利为事前预防性福利的改革方向，正是积极福利 社会中社会投资的国家政策取向的具体体现，并且已经取得了显著的成果。 3 2 3明晰非政府组织的产权界定与监督主体 所谓的产权界定，只是一个理论上的范畴，具体的措施还是要落实到理顺社区非政府 组织的所有权、经营权、受益权和监督权等关系上面。要确定非政府组织的公益产权地位， 首先就要明确划分非政府组织和营利组织。美国是以联邦税法为基础对非政府组织做出了 明确、具体界定，从而为依法治税提供了法律依据。而从我国非政府组织的大体划分可以 看出，除公益事业捐赠法所规定的公益性非政府组织外，社会团体登记管理条例 和民办非企业单位登记管理暂行条例虽然都把其所要求登记的社会团体和民办非企业 单位定性为非营利社会组织，但都只对这些组织规定了“不得损害国家利益、社会公共利 益以及其他社会组织和公民的合法权益”、“不得从事营利性经营活动”等最低要求，笼统 的划分了我国的公益性组织和非政府组织，并没有对其以社会公益为目的或以发展公益事 业为宗旨等明确的公益性做出规定或划分，也没有对公益性组织和非政府组织所应具有的 基本条件或界定标准做出具体规定。这使得一些实际上以谋取利益为目的的组织也混入了 非政府组织的行列，降低了非政府组织的社会信誉。我国可以借鉴美国的做法，按照一定 标准如行业业务性质、活动范围、目标宗旨等进行分类，明确区分和具体界定非政府组织 的营利性和非营利性，公益性和互惠性，为非政府组织税收政策的制定和实施提供依据。 其次，要保证社会公众对非政府组织的所有权与监督权，就要提高非政府组织的透明 度。非政府组织的运行情况、财务状况、人员调动与工作分配等信息都必须对社会公众公 开，使公众认同非政府组织的公益性质，一旦出现腐败违法，可以及时作出公正处理，从 而减少腐败丑闻对整个非政府部门的破坏性影响。 第三要加强对非政府组织的社会监督力量。目前我国对非政府组织的监督主要是依靠 政府的力量，即登记单位与业务主管部门的年检，以及一年一度的会计审查。随着非政府 组织的发展与业务主管部门管理职能的转变，这种单一形式的监督不仅加重了民政部门的 负担，而且也难以达到有效的监督成效。美国的非政府组织则是采取政府监督、行业监督 与非政府组织自我监督三重监督结合的机制，不仅加强了监督力度，也减轻了政府的负担。 英国建立了全国性的投诉监督机制，鼓励社会力量参与到非政府组织监督中。而社会公众 的监督正好符合了非政府组织作为公益产业的本质内涵。 3 2 4 加强非政府组织的发展动力 加强社区非政府组织的发展动力，就是要强化社区发展建设中志愿精神的力量，鼓励 社会公众的参与。志愿精神作为一种文化形态，是产生发展于一定的经济、政治社会环境 中的，因此经济上的支持与政府的提倡能够有效促进志愿精神的发达。 以志愿精神发达的美国来说，一方面宗教、文化传统是人们从事志愿活动、参与社区 非政府组织的重要原因，另一方面政府的支持与优惠政策也推动了志愿精神与非政府组织 第1 2 页武汉科技大学硕士学位论文 的发展。例如美国的志愿工作者虽然不一定收取薪酬，但是可以得到一定的“影子工资”， 即依据志愿工作者的志愿服务时间提供个人所得税减免或其他社会服务的劳动报偿形式。 它以一种“服务信用”的形式，激励人们广泛地参与公益活动。参加慈善工作的志愿者可以 从别的志愿者那里得到以时间为单位的“报酬”，并且可以积累起来支付保健、医疗卫生、 培训和就业等服务的费用。政府也可以通过给为有授权证书的合法免税组织工作的志愿 者，按志愿服务小时数提供税收减免，以鼓励人们更多地参与第三部门的工作。政府也给 予非政府组织一定的拨款以帮助其招募和培训