（行政管理专业论文）公共政策制定中的公民参与分析.pdf

， 呷! 删l f i 帅l | f | 舢| f 川删 y 18 2 5 6 5 4 。 i nt h e g o v e r n m e n tp u b l i cp o l i c yd e c i s i o n at h e s i si l l a d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t b y l v x i a l l g a d v i s e d b y p r o f e s s o rd o uz h e n 曲i n su b m i t t e di np a n i a lf u l f i n n l e n t o ft h er q u i r e 】n e n t s f o rm ed e 铲e eo f m a s t e ro fm a l l a g e m e n t m a r c h ，2 0 1 0 t 一 j 1 1 1 引 i 究 文 航 空航天大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。 本人授权南京航空航天大学可以将学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、 汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本承诺书) 船 凌侈斌加专、万 l l r 公共政策是政府提供公共物品和公共服务，实施社会治理的主导方式之一。公共政策制定 中公民参与的发展水平直接影响到它的民主性、合法性、稳定性和连续性。随着我国政治民主 进程不断向前推进，公共政策制定中的公民参与已经成为重要的研究课题，这不仅符合我国当 前政府管理体制改革的客观要求，同时也是我国当前政治民主化发展的应有之义。现阶段，我 国公民参与虽然呈现蓬勃的发展态势，但同时也存在着诸多不容忽视的问题和弊端，如何深入 探讨我国公民参与发展过程中存在的一系列问题，理性思考解决之策，对进一步发展和完善我 国公共政策制定中的公民参与具有重大的理论与现实意义。 本文在借鉴前人研究成果的基础上，主要运用系统分析的方法对我国政府公共政策制定中 的公民参与问题进行了分析。本文首先分析了公民参与的现实依据及其重要意义，认为公民参 与不仅有助于推进我国政治民主化建设，更有助于贯彻落实民主化原则，从而制定出科学的公 共政策，最大程度地维护公民的合法权益。其次，本文从公民的参与能力、参与机制等方面分 析了当代中国政府公共政策制定中公民参与不足的原因及存在的诸多问题，认为当代中国政府 公共政策制定中存在着公民参与意识薄弱、公民参与机制不够健全，公民参与制度化渠道不足 等问题。最后，本文针对以上问题，分别从政府治理理念的变革、公民参与能力的提高、公民 参与制度体系的健全和完善以及公民参与的机制建设等方面，探讨和提出了促进我国政府公共 政策制定中公民参与发展和完善的基本思路。 关键词：公共政策，政策制定，公民参与，民主，参与机制 p u b l i cp o l i c yi sad o m i 彻n ti n o d eo fp r 0 v i d i n gp u b l i cs e n ，i c e 孤d9 0 0 d sf 0 rm e9 0 v e m m e n ta n d i i n p l e m e n t i n gs o c i a l9 0 v e m 锄c e w h e n 埘m l 玳i s 如l lp a n i c i p a t i o no fc i t i z c 璐i i lm ep r o c e s so f9 0 v - e 舢n e n t sp u b l i cp o l i c ya l l dw h e t l l e r 吐屺p u b l i cp o l i c yi sc o l l s i s t e l l tw i mm e 妇e r e s t sa n dn e e d so f c i t i z e n s 锄dv 撕。璐s o c i a lg r o u p s ，d e t e 肿i n et l l ed 锄c r a t i cm t u r e ，l e 垂t i i r 】a c y ，s 讪i l 时觚dc o n t i i l u 时0 fp u b l i cp o l i c i e s a l o n gw i m t l l ed e v e l 叩枨m to ft l l ep o l i t i c a ld e m o c r a c y ，i ep a n i c i p a t i o no f c i t i 弱娜i i lt l l ep r o c e s so fp u b l i cp o l i c yh 鼬b e c o n 圮锄i i i l p o r t a n tr e a r c h 飘j b j e c t i t to i l l yr e n e c t s n l e0 b j e c t i v c 佗q u 觚i i t so fm e 豫n o v a t i o no fa d | l t i i i l i s 删i v em 眦a g e m e n ts y s t e m ，b u ta l s o 聆f l e c t s 吐l eh i s t o r i c a lt r e n do fn l ep o l i t i c a ld e m o c r a c yd e v e l o p m e mi i lc h i n a a tp r e s e n t ，t l l ep a n i c i p a t i o no f c h 硫s ec i t i z e n si sg r a 【d u a l l yb e c o m i i l gp r o s p e r o l l s h o w e v 盯，也e 托眦s t i l l 蝴n yi 辨o r a n tq u e s t i 0 璐 锄dp d o b l e m s 1 ke x p l o r a t i i mo f 也eq u c s 怕i l se x i s t i n gi i lt h ed e v e l o p 删m to fc 慨p a r t i c i p a t i 吼 锄dt 1 1 er a t i o n a lr e n e c t i o no fc o u n 把m 尬a s u 他sa 坨o fg r e a tr e a l i s t i cm e a n i n 笋f 研m ef h r t t l e rd e v e l o p m t 锄dt h e 呻r o v e m e n to ft h ec i t 蕊p a r t i c i p a t i o ni nc h i i l a b 雏e do n 吐圮舱、r i e wo fm ep r e o u sr e s e a r c h e s ，衄st l l e s i ss 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1 ea w a r e i l e s so fc i t i z e i l s p a n i c i p a t i o ni sw c a k ， m ec o r r e s p o n d i i l gs y s t e mi s 岫d e r d e v e l 叩e d 锄dm ec h a n n e l sf l o rs y s t e i l l i z i i l gm ec i t i z e 璐p a n i c i i ) a - t i o n 玳i n s u 伍c i e n t a tl a s t ，的m 也ep e 稿p e 砸v e so fr e n o v a l i o no fg o v e 舢m n t sa d i i l j m s 伽i v ci d e 舔， n 圯i i n p v e r 鹏n to f 托a b i l i t ) ro fc “i z e 璐p a r t i c i p a t i ，t l l ep r o r n o t i o no fn l es y s t e i i l 锄dn l ei i l i l o v a - t i o no f l em e c h 弛i s m ，t l l i sn l e s i sa 1 1 a l y z e s 锄dp u t sf 0 聊砌t l l eb 硒i ca 弭，r o a c h e sf i o r 呻r o 、r i n gm e c i t i z e l l s p a n i c i p a t i o ni i lt h ep r o c e s so f9 0 v e m m e n t sp u b l i cp o l i c y 融i y w o r d s ：p u b l i cp o l i c y ，1 h ep u b l i cp o l i c y m a l ( i n g ，c i 缸孺np a r t i c i p a t i 傩，d e m o c r a c y ，p a n i c i p a t i o n s y s t e m 目录 第一章绪论一l 1 1 本研究问题的提出1 1 2 研究目的l 1 - 3 研究的重要性和意义2 1 4 国内外研究现状2 1 5 研究思路和方法。4 第二章公共政策制定中公民参与的学理分析6 2 1 概念的厘定与理论阐释6 2 1 1 公民参与的涵义一6 2 1 2 公共政策制定中公民参与的具体形式8 2 2 我国公民参与的理论基础及其现实依据1 0 2 2 1 我国公民参与的理论基础1 0 2 2 2 我国公民参与的现实依据1 2 2 3 公民参与的公共政策制定的意义一1 4 2 3 1 公民参与有利于促进公共政策的科学性1 4 2 3 2 公民参与有利于促进公共政策的公共性1 5 2 3 3 公民参与有利于促进公共政策的合法性1 5 2 3 4 公民参与有利于促进公共政策的稳定性1 6 第三章我国公共政策制定中公民参与的现状及原因分析1 7 3 1 我国公共政策制定中公民参与呈现出良好态势1 7 3 1 1 公民参与的自主性逐步提高1 7 3 1 2 公民参与的规模不断扩大1 7 3 1 3 公民参与的效能感不断增强1 8 3 1 4 公民参与的行为法制化水平更高1 8 3 2 我国公共政策制定中公民参与的现实困境。1 8 3 2 1 公民参与的主体意识过于薄弱。1 8 3 2 2 公民参与的表达成本过高1 9 3 2 3 公民参与的民主法律机制不够健全1 9 3 2 4 公民参与的渠道和范围较窄2 0 公共政策制定中的公民参与分析 3 2 5 公民参与主要停留在形式层面2 0 3 3 我国公共政策制定中公民参与的困境分析2 l 3 3 1 强势政府抑制了公民参与的积极性2 l 3 3 2 传统政治文化限制了公民参与公共政策的主动性2 2 3 3 3 制度化渠道不足影响了公民参与公共政策的有序性2 2 3 3 4 信息不对称弱化了公民参与的有效性2 3 3 3 5 社会自治组织力量薄弱降低了公民参与的普遍性2 3 3 4 公民参与公共政策制定的案例分析2 4 3 4 1 价格听证会中公民参与状况示例2 4 3 4 2 价格听证中公民参与存在的问题2 6 3 4 3 价格听证中公民参与存在问题的原因分析2 7 第四章加强与改善公共政策制定中公民参与的对策思考3 0 4 1 树立以人为本理念，建设服务型政府3 0 4 2 构建参与型文化，增强公民的参与意识和能力3 1 4 2 1 克服传统文化的影响，增强公民的参与意识3 l 4 2 2 提高公民参与的能力和水平3 2 4 3 完善公民参与的制度体系，拓宽公民参与的渠道3 3 4 3 1 健全和完善人民代表大会制度3 3 4 3 2 健全和完善听证制度3 4 4 3 3 健全和完善政府信息公开制度3 5 4 3 4 健全和完善民意调查制度3 6 4 4 大力发展社会自治组织，健全公民参与的组织载体3 6 4 4 1 加快社会自治组织的法律建设3 7 4 4 2 加强对社会自治组织的培育型管理3 7 4 4 3 加强对社会自治组织的引导和监督。3 8 4 5 公共政策制定中公民参与的机制建设3 8 4 5 1 建立和培养公民参与的政府互动机制。3 8 4 5 2 健全和完善公民参与的政府回应机制3 9 4 5 3 建立和健全公民参与的政府责任机制4 0 4 5 4 加强和完善公民参与的监督机制4 1 结语。4 3 参考文献4 4 南京航空航天大学硕士学位论文 致谢。4 7 在校期间发表的学术论文4 8 1 1 本研究问题的提出 随着我国改革开放的日益深入，政治民主化进程的不断向前推进，公民越来越多的参与到 政府的公共政策制定领域。党的十七大明确提出：“扩大人民民主，保证人民当家作主”，“扩 大公民有序政治参与”，“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决 策透明度和公众参与度”，“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听 取意见”。在当前构建社会主义和谐社会，实行法治，推进民主化进程，肯定人民的主体地位 和参与国家管理的这一背景下，重新审视公民参与这一主题，分析当前公民参与过程中存在的 问题，总结国内公民参与案例在公民参与实践过程中的经验，探索我国公民参与的实现途径， 具有很强的理论和现实意义。论文课题的来源主要表现在以下两个方面：第一，构建社会主义 和谐社会与加强民主法治建设的要求需要对公民参与进行深入的理论研究。构建和谐社会要坚 持以人为本，以人为本就是始终要把公民权利和公共利益作为各项工作的出发点和归宿：加强 民主法治建设，就是建设社会主义法治国家，发展社会主义民主政治，就是在各个层次上扩大 公民依法、有序参与管理国家和社会事务、管理各项经济和文化事业，推进公共政策制定的科 学化、民主化。和谐社会构建和民主法治建设都需要公民积极而主动地参与。第二，理论研究 为实践提供指导的需要。我国公民参与研究尚处于起步阶段。公共政策制定中的公民参与方面 存在一些至今尚未解决的问题，如公民参与意识薄弱、公民参与整体缺乏有序性、公民参与的 渠道过少、公民参与的政策体制不够健全等，这些公民参与的现实困境迫切需要加强对其有针 对性的理论研究，为公民参与公共政策的制定提供实践指导依据，这同时也是社会主义初级阶 段发展公民参与的应有之义。 1 2 研究目的 在当代，公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可或缺的重要手段之 一，公共政策对经济社会发展的作用和影响愈来愈大。公共政策制定作为公共政策过程的首要 阶段决定着社会资源的权威分配，从各个方面对公民的切身利益产生巨大的影响。由于受到政 府自身管理体制存在缺陷和社会公共事务不断增多等因素的影响，致使单靠政府的力量已很难 制定出科学、合理、公正的公共政策。本文试图从当前构建社会主义和谐社会，建设服务型政 府这一大的背景下，将就公共政策制定中的公民参与问题进行讨论，深入分析公民参与公共政 策制定的背景、功能、现状、制约因素，并就我国公民参与公共政策制定存在的问题提出几点 建议，希望能够促进公民在参与政府公共政策的制定中发挥积极而有效的作用，实现公共政策 1 公共政策制定中的公民参与分析 制定的科学化、民主化、法制化，切实保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。 1 3 研究的重要性和意义 随着我国社会主义市场经济体制的确立和政治体制改革的深入，市场经济作为商品经济条 件下社会经济资源的一种配置方式，对我国经济社会的运行结构产生了重大而深远的影响，社 会利益结构的分化不仅造成公民之间的利益产生差距，也催生了公民权利意识的觉醒，促使越 来越多的公民不断参与到社会政治生活中，认识到追求公民自身合法权益的重要性和必要性。 因此，在现代民主政治建设过程中，对公民参与政府公共政策制定的研究具有重要的意义，这 同时也成为政府和公共管理者必须面对的现实。其次，我国的公民参与呈现出快速发展的势头。 尤其是改革开放以来，我国公民参与社会生活的基础不断扩大，我国公共政策制定中的公民参 与也进入了新的发展时期，透过热闹纷繁的参与表象，我们发现当前我国公民参与公共政策制 定的总体水平还比较低，现行实践中仍然存在着许多不容忽视的矛盾和问题，更多的侧重于对 公民政治参与的研究，对公民参与这一课题的研究相对较少，公民参与问题的研究尚有极大的 拓展空间。最后，全面深入的探讨这些问题，理性思考如何根据我国当前公民参与的现实状态， 寻求发展和完善我国公共政策制定中公民参与的有效路径便成为当前我们无法回避的重要课 题。在这方面进行一些有意义的探索，对正在发展中的我国公民参与来说尤具现实意义。 1 4 国内外研究现状 作为政治学和民主理论的核心概念，政策制定中的公民参与问题一直为学者们所关注。国 外学者们对此己做过比较深入的研究。从目前收集到的资料来看，国外学者对政府公共政策制 定中的公民参与问题研究主要是从公民政治参与和民主理论延伸出来的。 在西方大量具有代表性的民主理论中都无独有偶的对公民参与问题做出了相关的理论分 析，我国有关公民参与问题的研究大体都是借鉴了西方这些理论。国外有关公民参与理论的观 点，最早兴起于政治领域，其具体内容是要求在做出国家、社会事务决策时，必须保证受其影 响的个人能够参与到决策的制定过程中。古希腊城邦民主制是直接民主的雏形，城邦的公民通 过公民大会的形式直接参与重大问题的决定。到了近代，西方资本主义国家实行的是代议制民 主政治制度，近代资产阶级的启蒙思想家卢梭曾对代议制民主政治制度提出怀疑，并明确阐述 了公民与政府的关系。他认为：“主权既然不外是公意的运用，所以就永远不能转让。”他还 指出，国家主权属于人民，主权不可分割、不可代替、政府权力属于人民( 主权者) ，受人民的 监督，并提出公众要借助定期集会，以参与、限制、改变和收回政府权力等行为方式介入，以 此来参与政府的公共政策。道格拉斯柯尔，继承了卢梭的某些思想，否定了代议制民主论，提 法 卢梭社会契约论 m 何兆武译北京：商务印书馆，1 9 8 0 ：3 1 2 ，真正的民主政 治不应当在单独的、无所不能的议会中去寻求，而应当在各种有调节职能的代表团体这种制度 中去寻求”。对于参与的地位与作用，罗尔斯在其正义论一书中就曾指出：“所有公民都应 当有平等的权利来参与制定公民将要服从的法律的立宪过程和决定其结果。”泰勒在市民社 会的模式一书中认为，“一个民主政府在进行决策之前与各社团进行商讨，具有重要的意义： 这不只是为了选定最受欢迎的政策，也是为了缓和与那些受损失者之间的磨擦，因为这些受损 者至少会认为他们的意见曾被且将会被政府听取。”塞缪尔亨廷顿将公民参与的程度和规模 作为衡量一个社会政治现代化程度的重要尺度。阿尔蒙德认为政治现代化的标志是人们参政的 倾向增强。罗伯特达尔认为公民通常把自己看作是有权参与管理社团的平等一员，而要实现这 种管理，至少要存在五项标准：“第一项标准就是有效的参与；第二为投票的平等；第三为充 分的知情；第四为对议程的最终控制；第五为成年人的公民资格。”马克彼特拉克更是认为： “公民参与是民主的希望。”圆可见，公民参与是民主政治的核心内容，没有公民参与的民主是 不成熟、不发达、不完善的民主。 此外，反对公民参与提倡精英民主理论主要代表人物有熊彼特、怀特米尔斯和韦伯。熊彼 特从精英主义的角度明确否定古典的民主理论，在他看来，公民不能被看作“决定者”或“统 治者”，充其量不过是“政府的生产者”。韦伯认为，民主不是人民的统治，而是政治精英的 统治，是职业政治家集团的统治。精英民主论在受到一批西方政治学者追捧的同时，也受到另 一批西方政治学者的斥责。其一，指责精英民主论把少数人的统治看作永恒不变的合理现象， 对人民大众抱有深刻的不信任感。其二，指责精英民主论将民主政治局限于极少数政治精英之 间的竞争，剥夺了大多数人参与制定公共决策的机会。巴尔得摩认为民主政府的维持、发展与 改进主要并不是人民依赖极少数精英集团之间的竞争，其活动远离普通公民的视线与控制，而 是有赖于我们创造无数的机会给大多数，即使是非全部的公民，让他们得以参与制定对他们的 生活有决定性影响的社会政策包括他们的工作、地方性以及全国性的事务。其三，指责精 英民主论把民主简化为一种政治程序，否认了民主政治的伟大理想。瓦克认为，公民参与公共 决策的过程是古典民主理论的精义，是民主政治的生命力和凝聚力所在。 国内学者对公民参与问题的研究始于2 0 世纪8 0 年代，国内从公共政策学的角度来研究公 民参与尚处于起步阶段，这方面的研究著作主要有：李图强的现代公共行政中的公民参与， 朴贞子、金炯烈的政策形成论、蒋云根的公共管理与公共政策、赵成根的民主与公 共决策研究、王佃利、曹现强的公共决策导论、陶东明、陈明明的当代中国政治参与 等著作中都有探讨公民参与公共政策制定的相关章节。相对于论著而言，相关的研究论文则比 。 美 罗伯特达尔著论民主 m 李柏光、林猛译北京：商务印书馆，1 9 9 9 ：4 3 。 。 美 马克彼特拉克当代西方对民主的探索：希望、危险与前景 j 国外政治学，1 9 8 9 ，( 1 ) 3 公共政策制定中的公民参与分析 较多，学者们各从不同的角度切入，提出自己的见解。综观相关的论著与论文。概括起来，这些 论文主要探讨了七个方面的问题。1 ) 、公共政策制定中的参与主体；2 ) 、公民参与公共政策 制定的基础；3 ) 、公民参与公共政策制定的价值；4 ) 、公民参与公共政策制定的途径；5 ) 、 公民参与公共政策制定在实践中存在的问题；6 ) 、制约我国公民参与公共政策制定的因素：7 ) 、 完善我国公民参与的对策选择。 尽管国内相关学者的研究成果颇丰，但已有研究仍有不足之处，主要体现在： 第一，从总体上看，国内的研究尚未形成一个全面系统的理论体系，系统阐述的论著非常 少。相比较而言，西方学者在此领域的研究比较全面和深入。虽然我国关于公民参与研究论文 相对而言较多，但是这些论文基本上大同小异，有真正价值的研究不多。 第二，从研究的对象来看，存在着一定的不平衡，现有著作和论文大多侧重与对公共政策 执行阶段公民参与的研究，而对公共政策制定阶段公民参与研究的著作和论文相对较少。 第三，从研究的内容来看，主要集中于对我国公民参与的必要性与合理性分析、我国公民 参与存在的问题分析、以及推进我国公民参与的对策分析。对于公民参与的制度设计、对公民 参与机制的整合，实现公民参与的有序化和规范化的研究较少。 第四，从研究的程度来看，对公民参与问题的研究仅限于对一般性情况做概况介绍，高度 概括，过于宏观，缺乏深度和力度。特别是在推进我国公民参与政府公共政策制定的对策方面， 多为空泛的原则，缺乏切实可行的具体措施和可操作性。 1 5 研究思路和方法 本文在吸收众多学者研究成果的基础上，考察现阶段我国政府公共政策制定中的公民参与 问题，阐明在现阶段进一步推进我国公民参与公共政策制定的意义和必要性，具体思路如下： 第一部分是关于公共政策制定中公民参与的概念界定与理论阐释。本部分一共分为两个小 节，第一小节界定了公共政策、公民参与的内涵；第二小节分析了我国公民参与的理论基础及 其现实意义；第三小节分析了我国公民参与公共政策制定的意义，主要体现在四个方面：第一， 公民参与有利于促进公共政策的科学性；第二，公民参与有利于促进公共政策的公共性；第三， 公民参与有利于促进公共政策的合法性；第四，公民参与有利于促进公共政策的稳定性。 第二部分是关于我国公民参与公共政策制定的现状及其原因分析。该部分首先分析了公共 政策制定中公民参与的现状，并在纵向上对公民参与的现状进行了对比。其次，具体分析了公 民参与现状，并对存在问题的成因进行剖析。最后，通过引用价格听证案例，详尽叙述了我 国公民参与实践中的现实困境及其原因。指出了我国公民参与价格听证面临的主要问题，包 括政府职权弱化了价格听证测有效性，价格听证的信息公开不够全面，价格听证结果不具有法 律约束力，价格听证代表不具有代表性等。 4 南京航空航天大学硕+ 学位论文 第三部分是关于加强与改善公共政策制定之公民参与的对策思考。本部分针对上文所提到 的问题，紧扣公民参与这一主题，采用问题分析一对策思考的研究思路，在前文对公民 参与现状以及公民参与案例分析总结出问题的基础上，针对我国公共政策制定中公民参与 存在的问题及其成因提出了发展和完善我国公共政策制定中公民参与的对策。一是树立以人文 本理念，构建服务型政府。二是构建参与型文化，增强公民的参与意识和能力。三是完善公民 参与的制度体系，拓宽公民参与的渠道。四是大力发展社会自治组织，健全公民参与的组织载 体。五是公共政策制定中的公民参与机制建设。 在研究过程中本文以文献资料为基础，充分利用公民参与的有关个案，宏观与微观相结合， 整体研究与个案分析相结合，理论研究与实证分析相结合，对我国公共政策制定中公民参与的 现实状况和发展方向进行探讨。主要包括文献分析法：通过对相关文献的分析找寻公民参与的 理论支撑：比较分析法：即对相关文献进行比较分析，尤其是关于公民参与的概念、理论之比 较；系统分析法：以相关理论为根基，结合公民参与的个案分析目前我国公共政策制定中公民 参与存在的问题、成因及解决这些问题的基本思路。 5 公共政策制定中的公民参与分析 第二章公共政策制定中公民参与的学理分析 2 1 概念的厘定与理论阐释 随着社会转型，我国政治民主化、经济市场化、社会法治化进程的加快以及政府职能的重 新定位，当今社会的显著特征之一就是政府管理职能越来越规范化和法制化。公共政策作为一 种分配社会公共资源、提供公共物晶和公共服务的政策工具，在调节国民经济，管理各项社会 事务方面发挥着重要的作用。 2 1 1 公民参与的涵义 ( 1 ) 公共政策 公共政策自其概念产生以来世界各国学者均从其自身理解的角度对公共政策的概念进行了 诠释。公共政策就其本身而言是政府的政策，是政府制定的行为准则，这些准则首先体现了政 府的政治行为，是政府活动的产物。公共政策学的创立者拉斯韦尔认为： “公共政策是一种具 有目标、价值与策略的大型计划。”戴维伊斯顿认为：“公共政策是对社会的价值作有权威的 分配。”戴维伊斯顿这一界定突出了三个思想，即：制定公共政策是为了价值分配：分配的 范围是全社会：分配的影响力是权威性的。伍德罗威尔逊认为：“公共政策是由政治家，即具 有立法权者制定的，由行政人员执行的法律和法规。” 国内学者张金马认为： “公共政策是政党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动 的准则或指南，其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的二f 5 面或口头声明和指示、行动 计划与策略等。”严强认为：“公共政策是以政府为主的公共机构为确保社会朝着政治系统所 确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施而产生效果的途径， 利用公共资源，达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程。” 由于国内外学者对社会公共问题的界定存在一定的差异，又由于其公共政策学这门学科的复杂 和多样性，目前对于公共政策概念本身的解释尚无统一的定义，但所有学者对于公共政策本身 的理解还是具有一致性，即公共政策作为政府管理社会，提供公共服务的政策工具，公共政策 区别与一般的法律、法规有其自己的特点：公共政策制定的主体是政府或公共权威经由法定程 国张国庆公共政策分析 m 上海：复旦大学出版社，2 0 0 4 ：2 。d e a 咖n 而ep o l “i c a ls y s t e m 【m 】n 州y o r k ：l ( i i o p e1 9 5 3 ：1 2 9 伍启元公共政策 m 香港：香港商务印书馆，1 9 8 9 ：4 。张金马政策科学导论 m 北京：中国人民大学出版社，1 9 9 2 ：1 9 - 2 0 囝严强公共政策学 m 南京：南京大学出版社，2 0 0 2 7 6 南京航空航天大学硕士学位论文 序为达成某种目的或意图进而制定的方案或准则。 我们日常生活中所谓的公共政策，是指政府以及其他公共组织针对社会中有关公共问题， 包括政治问题、经济问题、社会问题、民俗问题等，为了实现和维护公共利益而做出的决策。 具体可以划分为以下几点： 第一，公共政策制定的主体应是公共权威，即广义上的政府，如行政、司法、立法等公共 权力机关。公共政策制定的主体即公共政策制定者，在法律上具有合法权利，进而能够代表公 共利益，制定公共政策。 第二，公共政策的客体应包括两个方面。一是具有公益性诉求的社会公共问题。二是公共 政策实施后受到影响的特定人群，即受公共政策影响的目标群体。 第三，公共政策强调其公共性，公共政策是对社会资源的权威性分配，每项政策的制定都 是在充分理解尊重公民的公意的基础上并针对公民产生公共需求时而制定的。 第四，公共政策是一定环境下的产物，环境包括社会、政治、经济、文化以及法律等各种 因素。 第五，公共政策作为一种公共行为规范，它是以规章、条例、法律等形式表现出来的行为 指令，对政策的目标群体具有普遍的约束性和控制性。 最后，公共政策的整个制定过程是一个动态的、循序渐进的过程，公共政策对利益的分配 从公共问题出现进入政策议定开始，这种过程取向大致经历四个环节：利益选择、利益综合、 利益分配与利益落实。 ( 2 ) 公民参与 公民参与作为衡量现代社会民主的一个重要尺度是现代西方政治学率先提出的一个重要术 语。公民参与这一概念最早可以追溯到古希腊。在现代政治体系中，公民参与作为公民的一项 重要政治行为日益受到专家学者们的关注，对公民参与的研究也在进一步的深化和拓展。 近年来公民参与的概念更是越来越多的大量被引入到社会科学领域，专家学者们分别从不 同的角度出发，对公民参与的涵义做出了形形色色的界定： 布莱克维尔政治学百科全书对 公民参与的定义是，“参与制定、通过或贯彻公共政策的行动。这一宽泛的定义适用于从事这 类行为的任何人，无论他是当选的政治家、政府官员或是普通公民，只要他是在政治制度内以 任何方式参与政策的形成过程”。 塞缪尔亨廷顿将公民参与的程度和规模作为衡量一个社会 政治现代化程度的重要尺度。阿尔蒙德认为，政治现代化的标志是人们参政的倾向增强。科恩 从民主的角度对公民参与进行了界定，他认为：“民主的广度是由社会成员是否普遍参与来确 定的，而民主的深度是由参与者参与时是否充分，是由参与的性质来确定的。民主的范围则是 全社会实际参与决定的问题有多少和通过间接控制的正常体制在影响或改变决定方面能起多大 。李图强现代公共行政中的公民参与 m 北京：经济管理出版社，2 0 0 4 ：1 7 7 公共政策制定中的公民参与分析 作用。”我国台湾学者认为，“公民参与是指公民通过投票、组党、加入政治的利益集团等活 动，用以直接或间接地影响政治之决定的行为”。“公民参与是指对某项公共事务或政策具有 利害关系的个人或团体，直接涉入政策过程中，以影响政策结果或了解、熟悉有关该政策信息 的一种咨询活动”。中国学者陶东明认为，公民参与是指公民试图影响和推动政治系统决策过 程的活动。王浦劬认为：“公民参与是指普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政 治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。圆反映着公民在社会政治生活中的地 位、作用和选择范围，体现着政治关系的内容。”李图强认为：“所谓公民参与是指为了公共利 益的实现、公民精神的追求和公民资格的实现。” 从各国公民参与的实践来看，公民参与所涉及的范围主要是集中在社会公共政策领域。这 表明公民参与在公共政策的制定中具有重要的作用和意义。因此，笔者认为，公共政策制定中 的公民参与就是指当政府或其他公共组织制定出与公民利益相关的政策时，公民个人或团体通 过一定的方式、程序和途径直接参与政府的公共政策制定，询问并了解相关的政策信息，对政 策阐述自己的立场和看法。以此来影响政策结果的行为过程。 公共政策制定中的公民参与应具有如下三个基本因素：第一，参与的主体是指我国法定的 普通公民或由公民组织而成的社会组织。第二，参与的客体是指政府或公共组织制定出台的与 公民自身利益相关的各种公共政策制定的活动。第三，参与的目的是要通过一定的方式和途径 影响政府或公共组织制定的各项公共政策，确保公共政策最大程度地实现其公共性，监督公共 政策始终按照实现公共利益的价值取向运行。 2 1 2 公共政策制定中公民参与的具体形式 ( 1 ) 政策听证 听证也称听取意见，指行政机关在做出影响行政相对人权利义务的决定时，应听取行政相 对入的意见。听证制度的发展顺应了现代社会立法、执法的民主化趋势，也体现了政府管理方 式的不断创新。听证作为从西方国家引入的舶来品，是现时我国公民参与政府公共政策制定的 路径依赖。我国1 9 9 6 年出台的行政处罚法首次引入听证制度，行政听证以价格决策为突破 口举行价格听证会肇始于上个世纪九十年代末，这标志着我国民主政治建设卖出了重要一步。 社会公共政策领域的政策听证则是指公共政策制定主体在制定一项公共政策前征询将会受 到政策影响的公民群体的意见，它更多体现为政策制定的一个环节和程序。例如，全国铁路价 格的听证会，南京市地铁票价格的听证会等等。一项公共政策的制定并取得令人满意的政策效 。 美 科恩著论民主 m 聂崇信、朱秀贤译北京：商务印书馆，1 9 8 8 ：1 2 。王浦劬政治学基础 m 北京：北京大学出版社，1 9 9 5 ：1 6 4 李图强现代公共行政中的公民参与 m 北京：经济管理出版社，2 0 0 4 ：1 7 一1 8 8 此，公民参与听证 可以更好地运用政 政府制定的公共政 策也只有在与公民群体达成共识的基础上才能最终制定出来，政策听证则有力地加强了公民与 政府部门间的沟通和交流，增强了公民与政府间的理解和信任，实现了社会资源的优化配置， 确保公共政策的平稳运行，减少因执行中公民政策抵触和政策反抗而产生的额外成本。 ( 2 ) 公民结社 公民结社是指具有共同利益的公民结成持久性的集团组织的政治行为。这种组织的目的或 意图是致力于社会公共利益的实现，但其组织的基本目标是试图影响政府的公共政策制定。加 入组织的公民，不管其自身是否参与了本组织影响政府公共政策制定的活动，其加入组织的行 为本身已经构成了公民政策参与的具体形式之一。 在西方，公民加入公共组织或特定集团，他们虽然不具备执政党的条件，没有掌握政权的 目的，但却积极参与政治活动，试图影响政府行为和政府政策。在我国，公民参与的这种组织 或社团的政治社会团体，主要包括工会、妇联、工商联等。也有民间一些自发成立的组织，如 以谋求保护濒危野生动物的动物保护协会，致力于发展环保事业的环境保护组织等等。这些社 团或组织分别代表了社会上不同成员的利益，在共同的利益上他们又具有高度的一致性，这就 为公民的利益表达与政府之间架起了一座有效沟通的桥梁。因此，这些社会团体或组织成为参 与管理国家经济、文化和社会事务的重要组成形式。近年来，随着社会经济的高速发展，以社 会管理和公共服务为主要内容的公共组织体系等的构成和格局正在发生着剧烈的变化，在社会 事物管理主体多元化进程中，社会自治组织的力量和作用越来越突显，成为公民参与活动中一 个不可或缺的重要角色。 ( 3 ) 政策的利益表达 公民的政策表达是公民表达自身意愿和行使权利的行为，公民通过法定的方式或途径表达 自己的意愿和要求，试图影响政府公共政策制定的行为。具体来说，公民利益表达的方式包括， 公民集会，公民请愿，公民言论等。公民的利益表达试图以一种集体的效应，使政府明确感受 到公民群体对即将制定的或已经制定的某项公共政策的态度与立场，公民群体对公共政策的支 持与否，可以成为政府了解政策实施效果和社会舆论评价的风向标，成为政府制定公共政策的 重要参考依据。 公民集会是指是公民成员为了共同的目的或意图临时集合起来举行的集会，联合声明公民 群体对于政府公共政策的观点，表达各种利益要求和愿望，或者向政府提出政策修改或废除的 建议的一种组织形式。公民请愿是指公民对政府公共政策和有关社会公共事务，向政府或公共 组织表达意见和希望的行为。请愿的内容、方式和方法都由各国的法律具体加以规定，例如游 9 公共政策制定中的公民参与分析 行，示威等等。公民言论是指公民通过具体的语言文字或是借助社会大众传媒表达自己的政策 主张和政策见解，主要有口头和二抒面的两种形式。现在社会大众传播媒介已经成为公民影响政 府公共政策，表达自己的政策主张和政策立场有效媒介。通过社会大众传播媒介来监督政府在 制定政策过程中的程序和原则，有利于实现公共政策利益的最大化。以上三种方式都表现为公 民对政府公共政策的关注和支持。对政策问题提出合