（行政管理专业论文）公共政策的公共性：丧失与补救.pdf

内容提要 公共政策是运用公共权力解决公共问题，从而实现公共利益的政府行为。公 共性是公共政策的本质属性，是指政府作为公民权力的委托执行者，应按照公民 的意志，从保证公共利益的基本点出发制定和实施公共政策，并承担政策议程中 相应的公共责任，“公平”是公共政策的基本价值取向。广泛的政治参与是公共 政策公共性的基础，因此，民主制度是实现公共性的根本保障。 但现实中，利益集团和政府往往以公共利益为代价牟取私利，。租”内含于 公共政策制定和实施之中。公共权力在寻租中被异化，不再服从于公众的利益， 而蜕变为掌权者和特殊利益群体谋求个人利益的工具。文章运用公共选择学派的 基本理论分析了在公共政策制定中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过 程，而只是各种特殊利益之间的“缔约”过程，寻租是侵蚀公共政策公共性的首 要因素。新公共管理运动也对公共性造成了一定程度的冲击，对市场教义的过度 崇拜、管理主义和民营化的改革手段都与公共性的实现存在冲突。文章重点阐释 了公共政策公共性丧失的根本原因，并针对导致寻租的制度因素以及当前理论界 的偏颇之处，探讨了几种修复公共性的举措。 关键词：公共政策公共性寻租民主制度行政改革 a b s t r a c t p u b l i cp o l i c ym a ：l i n g i sag o v e m m e n t a lp m c e s s ，w h i c hd e a l s i v i m 曲es o c i a 】 q u e s t i o l l sf o rt h es a k eo f p u b l i c 王n t e r c s t s p u b l i c n e s si s 也ees s l 洳a l so f p u m i c p 0 1 i c y w l i c hi r n p l i c st h a tn l eg o v 锄m e 吨硒血e a g e n to f 血ep u b l i cp o w e r ，s h o l l l dc a r r yo u t 也ep u b l i c 谢n 蛆df u l 丘1 1t h ep u b l i c 如由e r e s t sw h e nm a k i n g 蛆d i n l p l e m e n _ 血gp u b l i c p o l i c i e s ，a 1 1 d 勰s u m e 血ec o n e s p i 如d i l l gr e s p o n s i b i l i 吐j u s t i c ei s1 h eb 柚i c 嘶聊删o n o f p u b l i cp o l i c y a n d ，a b r o a d 倒i 畦浏p a m c i p a d o ni st l ef b u 丑d 鲥o no f 也ep u b l i c n e s s 。 ka w o r d ，d 锄c m c y i s 也e 自i a | n e n t a lm e c h a n i s mt d e f l s u r e 剪b l i c n e s s 。 h o w e v e r ，i nt 1 1 er c a lp 0 i m c a lp m c e s s ，i ti sn o te ) 击n c tm a tt h ei n t e r e s tg r o u p sa n d t 1 1 eg o v 鲫m e n ts kt h e ：i r 即e c i a ii n t e 把s ba t ( h ec o s t0 f p u b l i ci 把r e s t s r 肌ri s e m b e d d e d 访t l l e p m c e s so fm a k i n g 锄di m p l 叫臌l t i n gp o l ic y p 曲l i ca u l h o 喊w h i c h i sa b e m 血ti 撒n - s 葩k - m 舀d e s e n st h epu _ b l i ci n t e r e s t s 柚db e c o m et h ep u p p e to ft h e k 盯a r c ha n ds p c c i a li n t e r e s t g r o i l p s t os e e kt h e i ro w np r o 丘t s t h i sd i 豁蒯o n a 王1 a 1 ) 嚣s 也。础i c yp 雠c s sb y 也e 也e o 删c a lt o o l so fm i c c h o j c en l e 哪a 1 1 d s u g g e s t s 也a t n o o i s c o c e r n e d m c h p u b l i c i n l 肌s t i n 也er c a l p o l i c y p r o c e 站，删c h i si n 血c tm eb a r g a i n i n gk 娜e nt h cs p 。c i a li l l t e r e s t 孕o l l p s t h a td i 岱删：i z i t e r e s t g r o u p sa l i 印m g 、v i t he a c ho 血e rr e 蛐t 证r e n t s e e k i i l 岛w h i c h i s1 h ep r i i l c i p a lf a c t o r a t t r i b u t i n gt od i m j n i s h i n j g o fp u b l i m e s s n 州p u b l i cm 托a g 鼬髓ts h o u l da l s ob e r e s d o n s i b l ef o ri t t os 啪ec x t e n t m a r k 烈f u n 出l m e n t a i i s m ，m 柚a g e r i a l i s ma n d p r i 删z a t i o n 砥n g f o r w a r dc h a l l e l l g ct ot 1 1 ep u b l i c n e s so f p u b l i cp o l i c y i td i s s s e s n l 。p r 洒a 哆c a l l s c sl e a d i i l gt o 也ep u b l i c n 髂sd i i n i n i s h i n g i nd e 嘶l ，a n dp r o p o s e s s e v e r a lm e a n st o 吼l l l a n c et h ep l i b l i c n e s so t b eb a s i sb o t ho fa m l f 血培i n s t i t u t i o n a l f a c t o r s 州c hi f l d u c er e n t s e e 】【i n ga n do fd i s c u s s i n gt l e 商s 曲g 也e o r i e s k e yw o r d s ：p u b l i cp o l i 嘞p u b l i c n e s s r e m - s e e 虹n g ， d e m o c m c y ，g o v e m m e 删 r e f b i 了n 2 稍虹大学硕士学位论文 公菇政策的公共性丧失与补救 1 、引言 我们正处在个转型的时代。从公共行政的角度来看，最主要的标志在于我 们正在寻找政府与市场、政府与社会、政府与公民、权威与自由之间新的平衡点。 我们的政府也正在西临着巨大的挑战，如经济的发展与稳定、资源的开发与剩甩、 社会的秩序、人口的控制。虽然政府正在积极地回应这些挑战，并且已经取得了 巨大的成绩，但是应该认识到，除了这些外在的挑战之乡 ，对行政体系的生存与 发展最直接、最严重、甚至可以说是最本质的挑战是内在的挑战。那么，构成内 在挑战的园素是什么：不负责任的官僚主义还是部分官员的腐败，揶或政策执行 的危机。每一个人因为考虑问题的出发点稻关注问题的焦点不同，可能会有各种 各样的回答。在我看来，现阶段行政体系面i 临的最大挑战也许是对于公共政策 “公共性”的忽视乃至衰微。 从宏观上看公共政策的公共性必然带来效率与公正之间韵选择和取舍目 题。以“效率”为基本价值取向和政策目标的政府，背后的伦理支持是这样一个 观点：“生产先于分配，发展和公平不可兼得。”。自2 0 世薹己8 0 年代初开始的新 公共管理运动更是将公共行政对于效率的避求推向极至。要怨发展经济，就必须 牺牲社会公正。强调锹p 鼹商速增长就是一切数“实力论”者们认为t 量匕的 g n p 指数才是衡量一个国家实力最好的指标和尺度，效率优先的经济增长战略将 政治参与和社会参与置之不理。另方面，寻租的存在也对公共性造成了巨大的 冲击。公共权力在寻租活动中异化，不再服从于公众的利益蜕变为掌权者和特 殊利益群体谋求个人烈益的工具，公若权力的市场化使其公共性发生了攫本转 变，公共利益的实现更是无从谈起。总之，公共性的衰退已经成为不可辩驳的事 实，并给公共颁域带来了一系列困境：公众参与度的日益降低国家运作与日常 生活及市民社会距离的加大，公共资源桔撂以及公共产品分配不公等等- 公共政 策的非公共化正逐步瓦解公众对政府的信任，侵蚀政府的合理性与合法性基础； 寻租更将导致社会正义和公平的荡然无存，甚至意味着“另个政府的诞生”。a 而对于正加紧步伐进行改革的中国而言强调公共政策的“公共性”极其现 。转引自何滑涟：c 现代化的陪f 井一当代中国的经济社会问题，北京：今日中国出版杜1 9 9 9 年版第 3 s 2 页。 。转引自陈国权；t 政治监督论，学样出版社2 0 0 0 军舨，第的页 1 浙江大学硕士学位论文 公共政策的公共性t 丧失与补救 实意义。中国的经济改革所取得的成绩举世瞩目，但在改革的进程中仍遗留了不 少漏洞：私有化导致权力系统的不法使用者利用权力系统的机制缺陷完成了资本 原始积累，造成国有资产的严重流失：由计划经济向市场经济的转轨时期，政府 仍然充当主要的资源配置方式，公共权力的异化导致腐败丛生、寻租猖獗；收入 上的平均主义被严重破坏，贫富差距日益悬殊。进入改革的“深水区”后，转轨 时期这些所有被小心翼翼绕开的问题，到现在都形成了一种滞后效应，阻碍着改 革的深入进行。事实又一次证明以“公共性”为代价的经济发展是短视行为，公 共政策的“公共性”是维持可持续发展的先决条件之一。 公共部门从来都不能象私人企业一样经营，“有许多理由说明为什么政府不 同于私营部门。最重要的一条是，对于许多公共组织来说，效率不是所追求的唯 一目的，还存在其他目标。在世界许多国家中，公共组织是最后的依靠。 它们正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会。蛔公共性是公共政策 的本质属性，公共性的基本功用就在于：它规定并影响着政府公共政策规划的基 本目标和方向，为公共政策的存在和权威提供了合法化的依据，因为在一定程度 上，政策合法性的来源在于政策追求的价值和精神与公民社会的基本价值之间的 趋同程度。所以，强调对公共政策的公共性进行研究、反思，乃至于弘扬公共精 神，并非是一种政治上的浪漫主义，更有着科学研究上的意义和重要的实践价值。 本文更多地侧重于对公共政策公共性内涵和公共政策非公共化成因的解释，对于 在此基础上提出的补救方案在现实社会中是否可行或有效，还值得进一步的推敲 和商榷。 。英格拉姆：“公共管理体制改革的模式”，国家行政学院国际交流台作郭编译；西方国家行政改革述评 北京：国家行政学院出版拄1 9 9 8 年版第6 3 页 2 - 塑坚茎兰堡主兰堡堡奎 竺苎堕苎塑竺苎丝：塞叁兰! ! 塾 2 、公共性：公共政策的本质属性 作为政治学的一个次级领域，对公共政策的研究缘于对政府的传统分析未能 完整地描述政治活动，公共政策是一种理解政治交化的途径，其定义几乎与存在 的政策问题一样多。托马斯戴伊将公共政策定性为：研究“政府所做为何，为 何政府要做，所做的有何不同”。盖彼得斯寻求扩大的联系，他补充到，公共 政策是“政府活动的总和，无论行为是直接的还是通过代理，因为其行为对公民 的生活产生影响”。而戴维罗伯逊和丹尼斯朱迪则相反，把政府列为独立的 变量而采取更具限制性的过程即，变化的决定性交叉不仅从精心制定的 当前政策的角度，而且从未来不同的政策的要求的角度进行分析。嗯管政治学 权威们对公共政策所做定义不同，但是他们都肯定了制定公共政策的主体是政 府，没有政府的参与和领导，就没有公共政策。政府是最大的公共权力的持有者， 所以公共政策与一般政策的根本区别就体现在“公共性”上。 2 1 公共性及其缘起 “公共性”( p u b l i c n e s s ) 起源于古希腊词汇誓b e s ”o r “m a t 商t y ”，强调个人能 超出自身利益去理解并考虑他人的利益，同时意味着具备公共精神和意识是一个 人成熟并且可以参加公共事务的标志。在古代汉语中，也有关于“公共性”的描 述：礼运大同篇中就写道，“大道之行也，天下为公”；汉语大词典对“公共 性”的解释是“共有的”、“公众的”。可以看出，无论是在古代中国还是古希腊， “公共性”的本意都是用来描述群体生活或共同体中人与人之间的关系。阿伦特 饵a n n a h 椭l d t ) 的比喻也许能够恰当地表达“公共性”的含义：共同生活在世界 上，这从根本上意味着，事物的世界处于共同拥有这个世界的人之间，就如同一 张桌子的四周围坐着许多人一样；世界像每一个中间事物一样，都同时将人联系 起来和分离开来。一旦他们之间的世界失去了将他们聚集在一起、将他们联系起 来和分离开来的力量，公共性就不复存在了。这种情况非常怪异，就好比在一次 降神会上，一群人聚在一张桌子的周围，然而通过某种幻术，这种桌子却突然从 他们中问消失了，两个对坐的人不再彼此分离，与此同时也不再被任何有形的东 。拉雷n 格新顿：公荚政策韵制定程序和原理，重庆；重庆出版杜2 0 0 1 年版t 第5 页 3 羔塑2 苎塑坠兰兰垡兰塞 竺苎堕兰塑竺苎丝! 童叁皇! ! 墼 西联系在一起了。o 早期的政治学家多从道德层面探讨政府“公共性”问题。柏拉图的理想国 中写道，城邦仅仅作为实现公共的“善”的手段而存在，每个人都应当于好自己 份内的事而不能干涉他人份内的事，城邦的公共性体现在维护正义。亚里士多德 在政治学中再一次谈到城邦正义精神，城邦是一种合作关系，它所能提供的 具有公益的意识形态就是善或正义的生活方式。 近代以来，社会契约论者以政府代表的公共契约精神为出发点来阐发政府的 “公共性”。“人生而自由，但却无往不在枷锁之中。”( 卢梭) 自然状态( s t 砒eo f n a t i 】曲下任何人对于自己的同类没有任何天然的权威，人类大部分时间生活在不 断地侵犯他人和被他人侵犯的战争中。因此，需要寻找出一种结合形式，使它能 以全部共同的力量来保护和保障每一个集合者的人身与财产，并且由于这一结合 使每一个“与全体相联合之个人不过是在服从自己本人。”于是，每个人按照社 会公约转让出自己与集体生活有着重要关系的那部分权力、财富和自由。在达成 契约的过程中，政府得以产生，“负责执行法律维持社会以及政治的自由”，o 政 府的公共性体现在对缔约者人身以及财产权的保护。 马克思和恩格斯从阶级的角度分析了政府的“公共性”。恩格斯在论述国家 的起源时指出：在阶级社会中，阶级性是国家的本质属性，国家作为整个社会的 正式代表，只维护当时特定阶级的利益：奴隶社会的国家属于奴隶主：中世纪的 国家属于封建贵族；资本主义时期则成为资产阶级的国家。“国家的本质特征， 是和人民大众分离的公共权力。” 即便如此，他们并不否认政府的公共性特征。 首先，国家是社会发展到一定阶段的产物，当社会陷入不可调和的矛盾中时，就 需要一种表面上凌驾于社会之上的力量，国家就是这种用来缓和冲突，把冲突控 制在“秩净”范围以内的力量。因而，阶级社会中国家仍未能免于维护社会秩序 的公共职能。其次，“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的， 一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能n ”。即便是在古代 的亚洲国家，我们仍然可以从各种公共设旄中发现掌权者所表现出来的公共性。 。参阅汉娜阿伦特：“公共领域和私人领域”， 汪晖陈燕谷主编：文化与公共性，北京：三联书店 1 9 9 8 年版第5 7 1 2 4 页。 。卢棱j 社会契约论北京：商务印书馆1 9 9 6 年版，第8 3 页。 。马克思思格斯选集( 第4 卷) ，北京：人民出版杜1 9 7 2 年版，第1 4 4 页 。马克思思格斯琏集 ( 第3 卷) ，第2 9 页。 - 4 堂垩查堂堡主兰丝望苎 坌苎墼堡塑竺苎垡：童叁兰! ! 塾 此外，功利主义认为政府的存在是人们理性的选择，因为加入政治社会能提 高个人福利，政府的公共性在于较之无政府状态，增进了社会福利；政治多元主 义则认为公共性往往通过公民和公民团体( 社群) 的共享利益或社会的共同利益 得以实现。总之，尽管在不同时期不同理论流派中，“公共性”有不同的表现形 式，但政府为公共目标而设，“公共性”一直与政府如影随形，应该且必须存在 于公共行政的全过程的事实却不容辩驳。 2 2 公共政策的公共性内涵 布莱克维尔政治百科全书认为公共行政是“提高公共服务的制度性设 置”，公共服务是指“涉及使用公共权力的各种事务，或者是涉及经济理论 中公共产品三种特性中的某些或全部的各种事务( 这三种特性即共同消费， 非零和利益，让那些不愿意交钱的入无法获准之不可行性) 。”o 弗雷德里克森 口g e o 唱ef r e d 耐c k s o n ) 在公共行政精神油es 曲m o f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ) 一 书中提出，“公共行政”之所以称为公共行政而不是“政府行政”，乃是因为它“应 该更广泛的界定、显示所有集体公共行政的形式或方向，应该虬加强变迁、回应 和公民参与的观点来管理公共组织与机关”。“公共性”是用于描述现代政府活 动的基本性质和行为归宿的一个重要的分析工具，通常指政府作为公民权力的委 托执行者，应按照社会的公共利益和公民的意志，从保证公民利益的基本点出发， 制定和实施公共政策。正如美国管理学家华莱塞尔( w 缸l 锄c es a y r e ) 所言：“公 共事业与私人企业管理在所有不重要的地方都是相同的。” 公共性是公共行政的 价值基础和核心目标。就现代社会而言，政府对经济生活干预的基本手段是制定 和实施公共政策，政府是处于社会这个大环境中的一个复杂的系统，公共政策则 是它的主要产品，公共政策的基本价值取向是实现政府的“公共性”。公共政策 的公共性主要体现在以下几个要素之中： 2 2 1 公共政策的效力依赖于公共权力 权力是人类社会中特有的现象，组织起来的人类社会必然要运用权力来为 。邓正来：布莱克维尔政治学百科全书，北京：中国政法大学出敝社1 9 9 2 年版- 第6 1 2 页 ：羔纂e 箍黔o n 嚣勰等毖黑鬈? 骂嚣”簇裂褥苗裂芦烈鬻p 邸oo 彭和平，竹立家等： 国外公共行政理论辣迸，北京：中共中央党校出教社1 9 9 7 军般r 幕3 3 l 贝 浙扛大学顽士华位论文 公共政策的公共性t 丧失与补救 “组织”提供保障。权力是政治社会的基石，是理解一切政治现象的关键。“契 约，没有刀剑，就是一纸空文。”( 霍布斯) 公共政策是政府进行公共管理的基本 手段，其有效性来源于公共权力的保障。因而，公共权力的公共性决定了公共政 策的公共性。 近代社会。当启蒙思想家揭开了权力的神秘面纱之后，公共权力的公共性被 发现了。社会契约论者认为，公共权力的产生来源于全社会成员权力的让渡。在 国家出现之前，存在一个人人平等的“自然状态”，人人都拥有依据自然法而当 有的全部权利。当人们本着维护自身利益的需要，即为了在人与入的冲突中，正 当地( 也即符合自然法地) 维护人所共有的自然权利时，每一个人都自愿同等地 度让出一部分原来属于自己的权力，比如惩治侵犯权利者( 罪犯) 的权力，从而 订立契约结合组成社会乃至国家，公共权力才得以形成。因此，国家不具有绝对 的权力，它只拥有为维护社会公益，也就是为维护人所共有的、平等的天赋权利 而必备的有限的权力。公共权力的持有者是作为公民的代表来行使公共权力的， 公民的权力决定统治权，公民才是公共权力的最终源泉。每一位社会成员都有权 独立地依据自己的理性，判断与选择组成政府的合适人选。任何个人或团体妄称 自己绝对地拥有统治权力，都是对全体公民的侵犯，对全体公民天赋权利的完全 剥夺，是绝对的非法行为。公共权力在本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量。 如果统治者不仅不维护与促进，反而侵犯与践踏人的基本权利，公民有权收回授 予的权力，取消乃至推翻统治者的统治。 2 ，2 2 公共政策的客体是公共问题 公共政策过程是以公共政策问题为逻辑起点的。公共政策的所有涵义和功用 就在于及时有效地解决社会公共问题，“问题”构成了公共政策的存在根由和逻 辑起点。公共问题的公共性正是公共政策的公共性m 所谓问题，就是指“应有现象与实际现象的偏差，或者是系统的现有状态与 期望状态的差距。即问题的应然与实然之间的差距。问题与公共问题并不对等， 一些影响有限，只涉及到一个或少数几个人的问题属于私人问题；公共问题必须 是有广泛影响，包括对不直接相关的人有影响，并且这些影响都达到了必须认真 。姜墨阶等，决策学基础，北京；中国社会科学出版挂1 9 3 6 年版，第7 8 页 6 浙江大学硕士学位论文 公共政最的公共蛀：丧失与朴救 对待的程度，它超越了“私域”的范畴，甚至超越了人为的地理界限。“社会共 享性”让任何个人或团体都无法置身于公共问题之外，公共问题的存在不仅仅是 公众主观预期与客观现实之间的差距，而是公众在客观上潜在地、共同地受其影 响。公共问题的发生缘自公共需求的变动：公共问题的解决不是为了满足公众个 人的利益需求，而是为了实现同样具有社会共享性的公共利益。公若问题的解决 可以让参与者和非参与者共同享受、普遍获益，这种现象，经济学称之为非排他 性和不可分割性。因而，与私人问题可以通过市场机制有效的解决不同，公共物 品和公共服务是无法通过市场交易来提供的，市场在对待公共问题时常常出现夕卜 部不经济和搭便车现象，所以，以追求利润为目标的企业“不愿管”公共问题， 而势单力薄的私人又“管不了”公菇问题。那么公共问题的责任就理所当然地 落在专门的公共管理机构身上。可见，“公共性”是公共问题从“问题”中脱颖 而出的本质特性。公共问题的“公共”特性，决定了公共问题是无利可图的，只 有依托公共政策，凭借公共权力，才能得以解决。 2 2 3 公共政策的终极目标是公共利益 后行为主义政治学家戴维伊斯顿从其政治系统分析理论出发，认为“公共 政策是对全社会的价值做有权威的分配。一项政策的实质在于通过那项政策 不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。”。公共政策必须以公 共价值为基础，以公共利益的实现为其效果的循量标准，确保公共利益的增进和 合理分配是制定公菸政策的根本目的。 “一切社会团体均以善业为目的”。圆公共利益的概念是公共财政学研究中最 古老的和最重要的概念之一，奥尔森国把政府所提供的共同的利益或集体的利益 称作公共利益。或者我们可以更形象地把公共利益定义为这样一种利益：在一个 由x 】，x i ，墨组成的共同体中，如果其中的x i 享用它，那么该共同体 中的任何其他成员也不可能不享用它。换言之，公共利益就是那种没有为它付出 代价的人也能享用的利益，公共利益的非排他性决定了它只能以公共政策为载 。戴维伊斯顿：( 政治体系：政治学状况研究北京：商务印书馆1 9 9 3 年敝，第5 页，第1 2 3 页 ：詈熬鬻。爨嚣：菲蠢姜黧害磬嚣勰害矮物品和公共服务即是公菇和益主要的现 。量孺：茹釜羹黯三篙戮象宾籍辩编篙然辇兰鬈巴豁嬲专器篡 实的物质表现形式，因此。本文在定义“公共利益”时借用7 昊尔积的这一表压( 孝喇里苏尔是弘林： 集体行动的逻辑，上海：上海三联书店，上海人民出版杜1 9 9 5 年敝- 第1 3 1 4 页) 塑垩查兰堡主堂堡垒苎 竺茎堕苎塑坌苎丝：壅叁量! ! 塾 体，通过对公共问题的解决来实现。任何个人的努力对其所在组织的状况的影响 都微不足道，不管他是否对其组织做出了贡献，他都能够享受由他人的努力而实 现的利益。公共利益的公共性要求订立公共政策的主体能超越各种特殊势力，以 完成对社会公共福祉的追求，相对于私人利益来说，它的增进更为艰难。所以， 在公共政策的制定和实旌过程中，操作者的公共责任意识尤为重要，“如果美国 公共行政的实践者要为民主社会的活力做出贡献，他们就必须准备增进和服务于 单个人的利益，正是后者构成了他们实质性的公共性。”。 2 2 4 公共政策的制定和实施过程中要承担公共责任 权力的授予必然伴随着责任的规定。公共政策的制定和执行者在行使公共权 力的同时，也就承担了相应的公共责任。从法源上讲，公共政策所依赖的公共权 力来源于公众的意志，具有社会公共性，那么，公共政策的制定和实施就只有承 担起维护公共利益，消除社会不公正现象，才具有合法性。这种责任取向主要表 现在对全体公民的回应力和对自身行为的约束。从根本上说，所有公共政策都必 须符合公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。这并非空洞的政治口 号，在经合组织最新出版物负责任的政府( 1 9 9 6 ) 中对政府提供的服务作了具 体的质量规定：政府有责任告知公民将提供何种公共政策，公民有权参与决定出 台何种公共政策，在接收了不合理法的公共政策时公民有申诉索赔的权利，公共 政策的实施后果应该向公民通报。o 另方面，在政府内部也应当有一套权责明 晰的制度。现代国家行政组织规模庞大、职能复杂，这就需要通过组织内部具体 化的责任制度，以保证公共政策的合法化和合理化。正如新公共行政学所认为的 那样，公共管理者应当有道德意识，通过公共服务的道德和承担相应的民事责任， 体现出公共责任感。 2 2 5 公共政策的基本价值取向是“公平” 在中国的历史上，有“民不患贫而患不均”之说，“均”实际上就是一个关 于“公平”的问题。公平是一种关于社会价值取向的理想状态。弗雷德里克森认 。文特森奥斯特罗姆：美国公菸行政的思想危机， 上海：上海三联书店1 9 9 9 年版，第1 3 0 页 。参阕金太军：一公共行政的民主车贾任取向析论”载公共行政2 0 0 i 年第l 期 s 浙江大学硕士学位论文 公共政策的公若性：丧失与补救 为：“公平意味着人与人之问一种公正、正当和公道的精神或习性，它与自 然权力或正义同义。”。在这种精神的引导下，社会的不同利益主体( 包括个人) 遵照同规则行动，在此规则里，他们保护与追逐各自应得的利益，最终实现彼 此动态的利益均衡。所以，“自私是建立正义的原始动机”( 休谟) ，正当划分社 会利益是公平的实质，公平是私有制产生后社会中各种利益分化、利益冲突的产 物。这正如罗尔斯所言：“由于这些人对于他们协力产生的较大利益怎样分配并 不是无动于衷的( 因为为了追求他们的目的，他们每个人都要喜欢较大的份额而 非较小的份额) ，这样就产生了一种利益冲突。就需要一系列原则来指导在各种 不同的决定利益分配的社会安排之间迸行选择，达到一种有关恰当分配份额的契 约。这些所需要的原则就是社会正义的原则，它们提供了一种社会的基本制度中 分配权利和义务的方法，确定了社会合作的利益和负担的适当分配。”o 实践证明，市场机制是一种有效的资源配置方式，通过合理的市场竞争能够 有效地解决效率问题。但是，市场并不是万能的，市场对资源的配置也会产生其 自身无法克服的缺陷。市场失灵主要表现在以下三个方面：第一，市场存在外部 性，单纯的市场机制不能调节公共产品的供给，不能解决生态与环境的破坏等公 共问题，且容易导致有些产品的个体效益与社会效益相冲突；第二，市场竞争失 灵，市场机制本身孕育者潜在的垄断因素，价值规律的作用往往会导致垄断，在 没有外力干预的条件下，垄断反过来又会破坏市场机制的公平原则，排斥竞争： 第三市场不能完全实现公平的收入分配，市场的自发调节易引起收入差距扩大， 引发社会矛盾。为了纠正市场失灵，客观上需要政府及时制定并有效实施公共政 策来干预市场，保证经济效率，维护社会公平。 传统的公共行政学所追求的政治与行政的二分以及对效率原则的过分关注， 导致它往往将价值因素排除在学科研究的范围之外。在相当长的一段时间里，政 策评估在主流上一直倾向于技术层面和事实层面的分析，其分析的侧重点相应集 中于效率问题上，公共行政成为一种纯粹的管理手段。但是，不首先弄清楚政策 的价值问题进而弄清楚政策的正当性、公道性和社会性等问题而去评估其效果， 无异于本末倒置，很简单的一个例证就是，一个高效率而非正义的政策运行会比 。弗雷德里克森：新公共行政学，转引自丁煌：“寻求公平与效率的协调与统一”，载中国行政管理 1 9 9 b 年第1 2 期。 。罗尔斯：正义论，北京：中国社会科学出版社1 9 8 8 年舨，第3 页 一9 苎盥翌! 兰堡主堂垡堕苎 叁苎堕苎塑竺苎丝! 童查量! ! 塾 一个无效的政策运行带来更惨痛的后果。 现代各国市场经济的运行模式都广泛采用了“市场机制+ 公共政策”的混合 型经济，即市场经济中存在着市场机制和公共政策并存的二元调节机制，一方面 资源配置方式的市场化，通过市场调节促进效率的实现：同时通过公共政策化解 市场失灵引发的社会经济问题，实现政府配置和市场配置的最佳结合。市场机制 与公共政策作用范围的分工决定了市场机制主要解决效率问题，而有鉴于市场机 制的弱势从本质上来说就是破坏了社会公平，进而可能有损于效率本身，公共政 策的基本价值取向理应是“公平”。 总之，“虽然市场机制讲求公平，但仍无法保证公平”。市场机制的优势在于 效率，它只是把物品交给拥有货币选票最多的人，竞争的结果是杜会财富的不均 等分配，而收入分配不公是市场自发调节中无法避免的。“当一个民主社会不喜 欢自由放任的市场机制下用来对货币选票进行的分配时，它可以通过再分配政策 采取措施来改变其结果”圆为弥补市场缺陷而登场的公共政策，必然要担负起对 效率以外的价值的追求，公共性作为其本质属性是无可非议的。政府既是为公共 目标而设立的，公共政策就应该是体现公意的行为。“公意”即人民的意志或主 权的意志( 卢梭) ，它高于一切的意志，永远是公正的和以公共利益为依归的。 确保公共利益的增进和公平分配是制定公共政策的根本目的。 2 3 民主制度：公共政策公共性的保障 公共选择理论从其个人主义的方法论出发，认为公共性主要通过集体选择机 制，将个人偏好导入社会选择体系中实现。而依据政治学家罗伯特达尔艰o b e n a d a l l l ) 和米歇尔哈蒙0 m c h a e lh 锄o n ) 的观点，公共性是指在民主政治过程中， 个人和团体不断互动形成的利益格局。它强调政策过程的互动性是维持与获取公 共利益的必要条件。再者，权力是一种稀缺资源，谁拥有权力，谁就处于支配他 人的主动地位。政府作为公共权力的主体，本身具有权力扩张的欲望。公共权力 的行使过程中如果缺少了公民的参与，容易导致权力垄断，造成公共权力的非公 共运用。因此，公众广泛的政治参与是公共政策公共性的基础。 。查尔斯沃尔夫：市场或政府：权衡两种不完普的选择，北京：中国发展出版丰土j 9 9 4 予艋，第1 3 6 页 。萨缪尔森，诺德豪斯著：经济学( 上) ，北京：中国发展出皈社1 9 9 2 年版- 第“页 1 0 塑塑望苎堑生望塑燮一竺苎壁茎箜坌茎壁! 童墨皇盐塾 政治参与可以稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿和选择之间的矛盾。根据 民主理论- “参与代表着确定目标及对所有社会问题选择手段的过程”。社会目 标通过参与来确定，必然会最大限度地分配社会的利益以符合公民的需要和愿 望。另一方面，政治参与影响着社会公平。政治参与是公民表达愿望与要求的过 程，当公民的愿望未能得到满足时，就会产生不平等感和挫折感，而这正是政治 参与的推动力。“较高水平的政治参与常常导致国民产品更平等的分配。”圆 政治参与实质上依赖于民主制度化。“民主”词是由古希腊语的d e m o s ( 人 民) 和k m 血( 统治、权威) 演变而来，原意就是“人民的统治、人民的权威” ( t l l er 且1 eo f m ep e o p l e ) 。“民主”的首次使用是被希腊历史学家h e r o d o m s 用来描 述希腊城邦的政治实践：城邦事务由公民大会通过直接讨论和投票表决的方式来 做出最终决定。因此民主理念的逻辑起点是人人都有权决定自己的事物且是自己 利益的唯一判断者，作为一种政治制度，它以公民的意志作为其政治合法性的基 础，规定了全体公民有权并且能够直接或间接地，积极或消极地参与公共决策。 从人类政治的历史发展来看，古代民主大多数是直接民主，倾向于让所有的 公民都参与公共决策。古代雅典的公民大会定期在普尼克斯山举行，这是向全体 公民开放的会议，城邦的所有重要决定都在此做出。不存在代理问题的直接民主 制在特定的历史时期曾经显示过优越性，最典型的要数雅典的城邦民主制。在伯 里克利时期，雅典经济繁荣、文化昌盛，民主政治得到前所未有的发展。然而， 这样的直接民主制只能在规模非常小的国家中实行。随着国家疆域的扩张与人口 的增加，直接民主在技术上遇到了无法逾越的瓶颈。其次，复杂的社会问题不是 旷日持久的民众聚会所能解决的。自然资源与人力资源如同企业中的资本，组织 得好坏是其产生效益的关键，这就需要些专业的知识精荚来管理国家。因此， 民主的理念在原来的起点上向前发展了步，允许权利的让渡和代理，现实中， 代议民主制( r e p r e s e n k m o nd e m o c r a c y ) 成了必然的选择。在代议制政体中，作为 国家主人的全体公民其体化为个个选民，他们通过定期或不定期的投票产生政 府官员，由政府官员代表自己制定公共政策，管理国家事务。所以说，尽管代议 民主制是妥协的结果，但它通过内在的委托一代理机制，相对集中民意，缩小公 民直接参与的幅度，增加了操作上的可行性，从而被广泛地采用，成为现实中占 。格林斯坦等：政治学手册( 下) ，北京：商务印书馆1 9 9 6 年版，第2 9 3 页。 。转引自亨廷顿：t 难以抉择，北京：华夏出版社1 9 8 9 年版，第7 9 页。 - j i 兰i 燮堡圭兰垡堡苎 竺苎堕茎堕坌苎丝! 壅叁兰! ! 墼 主导地位的民主形式。 所谓政治参与，是“旨在对政府决策施加影响的普通公民的活动。”由即普通 公民通过合法的政治渠道来表达政治意愿，影响政府决策，从而实现特定政治经 济利益要求的政治行为与过程。政治参与程度的高低与效能的优劣已成为现代社 会衡量一个国家民主化水平的尺度。正如英国学者戴维赫尔德所言：“当公民 享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视为一种权利的时候，民主才是 名符其实的民主。”圆 然而，有不少政治学家都对政治参与提出了疑问，他们认为政治参与往往导 致政治的不稳定。不可否认，在政治参与的初期的确如此，因为政治制度化的机 制还未形成，公民不习惯政治参与，甚至不懂政治参与，加之社会公平尚未实现， 两极分化不可避免，人们的不满情绪增加。这些原因的相互作用，导致政治参与 出现以至扩大，出现政治不稳定，公民甚至把示威游行理解为唯一的政治参与。 美国政治学家伯纳德贝雷尔森在1 9 5 4 年出版的选举一书中作了如下评论： “人们缺乏政治兴趣也是不无好处的。其实，政治兴趣极浓的选民投票越多，对 于竞选运动越了解，耳阐目睹也多，参与程度也就越高，他们也就不太愿意接受 别人的主张，并不太可能改变自己的主张。极端的政治兴趣伴随着极端的政治狂 热，如果遍及全社会的话，这足以破坏民主过程”。 事实上，当社会发展到实现政治参与的制度化、有序化时期，政治参与就能 成为在有序的、动态的稳定状态下的参与。政治参与的制度化过程就是民主制度 的不断完善。民主制度的实质是对公民政治参与活动的保护、疏导和规范。亨廷 顿把“制度化”看作是组织与程序获得价值和稳定性的过程。通过不断的制度创 新，使逐渐复杂的民主制度规范体系不断适应公民政治参与日益增长的需要，使 政治参与逐步组织化、有序化、理性化，也是通过不断的法律化和内化，使这个 规范体系日益稳定。完善的政治民主机制、参与机制将促进政治的动态稳定。 良好的政治参与不仅是一国民主化水平的指标特征，而且也是公民自我提高 民主素养与民主能力的现实途径，“对智力活动的唯一充分的诱因，是智力活动 的结果有被实际采用的希望，人们只有自己亲自发现真理才能懂得真理”。9 参与 。转引自蒲岛韶夫：政治参与 ，北京：经济日报出版社1 9 8 9 年版- 第4 页 。戴维赫尔镑：t 民主的模式，北京：中央编译出版社】9 9 8 年版第3 2 页 。转引自安东尼奥罗姆：政治社会学，上海：上海人民出版社1 9 8 9 年版第1 3 6 页 。密尔：代议制政府，北京：商务印书馆1 9 8 2 年版，第3 8 页 - 1 2 苎点兰兰竺坐堡塞 坌苎堕堕塑坌苎丝! 童叁皇! ! 塾 政治生活不仅是保护个人利益的需要，而且是创造、发展完善公民的需要。政治 参与可以增加公民对政治的关心程度，从雨提高对政治体制的归属感，这同时也 有助于提高公民对现存政治体系的认同和增强政府的威信。 在现代社会中，公民政治参与的动机是基于某种具体的利益要求，其中最主 要的是实现特定经济利益。在所有制形式整齐划一的计划经济体制中，政府全面 地介入社会经济生活，中国的经济体制带有了相当的政治色彩，成为一种“政治 主导型”的经济体制，人们缺乏政治参与的利益动机。与此同时，公民也相对缺 少政治参与的文化基础。由于没有经济利益可追求，没有文化素质作基础，政治 参与表面上轰轰烈烈，范围也根广泛，实际上的参与尝试却极其有限。到转轨时 期，各种利益主体相继出现并逐步发展起来，呈现出明显的多元化趋势，而且伴 随着利益多元化的发展格局的初步形成。社会的经济分化，成为人们政治参与的 直接动力和原因。 随着改革开放的深入以及市场经济的发展，人们维护自身权益的要求将越来 越迫切。市场经济以承认并保护建立在明确产权制度之上的多元社会利益为基本 前提，正是这种基于独立于国家利益之外的企业、个人、地方等多种利益共存的 利益格局，造就了经济发展的内在动力机制，使整个社会充满活力。而多元的、 差异性的社会利益结构，使公民的政治参与动机与行为全然不同于计划经济下的 情况。市场经济从根本上解除了公民对政治或政府控制下的“单位”的经济依附， 独立的经济人格造就了相对独立的政治人格，公民对政策的评判不再完全看上级 行政主管的意图，而能够从政府决策对自身利益影响的角度作出独立的判断和选 择。由于越来越多的公民逐渐意识到公共政策与自身利益的密切联系，他们的政 治参与也日趋自主化。总之，政治参与使公共政策更切合公民的利益需求，更接 近公平的标准，伴随着民主制度化而日益完善的政治参与制度正是公共性的强有 力的保障。 浙江大学硕士学位论文 公共政策的公共性：丧失与补救 公共政策的非公共化危机 公共性是公共政策区别于私人政策的根本属性，更是公共政策合法性和权威 性的来源。h a q u e 在论现代政府公共服务公共性的衰减ed i i n i n i s j l i ：唱 p u b l i c n e s so f p u _ b n cs e r v i c cu n d e rt h ec u e mm o d e0 f g o v e n l 柚c 曲中为定义“公共 性”订立了五个衡量标准：1 、公私界限划分的清晰度；2 、享受公菇服务对象的 多少；3 、公共部门作用的大小：4 、公共责任；5 、公众的信任度。但是在公共 政策制定和执行的过程中，公共权力的非公共运用，公共利益被不正当瓜分的现 象却时有发生。究其原因，有客观的，也有主观的；有源自理论界主流导向的偏 颇，更应归咎于作为“经济人”实体存在的政府官员与利益集团的结盟而导致的 寻租。 3 。1 民主的限度 世界上没有哪种制度是完美无缺的，民主制度也不例外。现代民主制度的本 质是多数人的统治，这一本质也决定了它所固有的限度。在民主制度中，公共政 策不是根据个人偏好而是根据集体偏好决定的，个人对于公共政策的需求不是通 过价格机制传递，而是通过政治程序转换成集体行动。因而，公共政策的制定是 非市场决策的结果，选举成了连接公民与政府的媒介。从操作上看，民主制度的 根本环节是投票规则。多数西方国家通行的都是多数票规则。然而，按照多数票 规则进行集体选择却未必能产生真正的民主。 3 1 1 投票悖论 早在1 8 世纪3 0 年代，法国社会学家孔多塞( c o n d o r c e t ) 和数学家博尔塔( j e a n c h a d e sd eb o 就发现多数票规则的一个重要特性：它不能在多个各选方案中 达成均衡而在各种选择之间循环。这种现象被称作投票悖论( m e p a r a d o xo f v o t i n g ) 。而后，肯尼思阿罗( k m r 0 w ) 在社会选择与个人价值一书中提出 。参阿h a q u em s h 锄s u j ：ed 加1 n i s h i n gp u b i i c n e s so f p u b l i cs e i c eu n d e f 【h ec u r r c n t m o d eo f 云o v c ma i ：c e ”，尸“6 船一d m 埘由删如n 尼p “o2 0 0 1 ，v o i - 6 1 ，n o i ，p p 6 5 - 8 2 ，b j a c k w c l 】p u b l i s h e r s - 1 4 塑塑2 苎塑生兰垒堕苎 竺茎堕蒸竺竺茎丝! 童墨兰盐墼 了“阿罗不可能性定理”( m t o w sh n p o s s i b i l i t y1 1 1 e o r c m ) ：试图找出一套规则