（行政管理专业论文）公共政策绩效评估信息化初探.pdf

摘要 信息化是当今世界发展的大趋势，加快信息化的发展已经成为世界各国的共 同选择。在信息化浪潮的冲击下，各国政府纷纷推行电子政务，利用信息技术来 改进行政流程，提高行政效率和管理水平，政府信息化已经成为一种趋势。公共 政策绩效评估也应当顺应这一趋势，在政策评估中应用信息技术，提高政策评估 的科学性和有效性。就提升政策评估自身的过程而言，提高评估效率、降低评估 成本、保证评估结论的信度与效度、挖掘评估结果的辅助决策潜力等，都离不开 公共政策绩效评估的信息化实现。公共政策绩效评估需要进一步完善，信息化与 绩效评估的融合势在必行。本文从全局的角度出发，试图构建出一个全国统一的、 互联互通的公共政策绩效评估信息网络体系，并从技术上对公共政策绩效评估的 信息化实现进行了一个详细的介绍。全文共分为三个部分： 第一部分，公共政策绩效评估信息化的概述。本部分分析了公共政策绩效评 估信息化的背景、内涵、动因和作用等，阐述了公共政策绩效评估信息化所需要 的环境，并分析了它与公共部门绩效评估信息化及电子政务的关系。 第二部分，公共政策绩效评估信息化的战略管理。本部分在阐述了公共政策 绩效评估信息化的战略规划之后，尝试性地构建了公共政策绩效评估的模式，包 括了公共政策绩效评估信息系统的总体框架、分层逻辑模型和与其它电子政务系 统的数据交换平台三个方面的内容，并进一步分析了影响公共政策绩效评估信息 化的三大战略要素：信息安全、信息共享和信息化法律法规。 第三部分，公共政策绩效评估信息化的技术实现。本部分阐述了公共政策绩 效评估的信息化实现所需要的技术条件，并根据现有的信息技术水平提出了现实 可行的信息化解决方案，在此基础上进一步阐述了公共政策绩效评估信息化的实 现步骤。 关键词：公共政策；绩效评估；信息化 a b s t r a c t i n f o r m a t i o n i z a t i o ni st h et e n d e n c yo ft o d a y sw o r l d a l lc o u n t r i e si nt h ew o r l d a r ec o m m i t t e dt oa c c e l e r a t i n gt h ed e v e l o p m e n to fi n f o r m a t i o n i z a t i o np r o c e s s i nt h e w a v eo ft h ei m p a c t so fi n f o r m a t i o n i z a t i o n , t h eg o v e r n m e n t sh a v et oi m p l e m e n t e g o v e m m e n t ，u s i n gi n f o r m a t i o nt e c h n o l o g yt ou p g r a d ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e s s e s ， i m p r o v ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y a n dt h el e v e lo fa d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t ， g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n i z a t i o nh a sb e c o m eat r e n d t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no f p u b l i cp o l i c ys h o u l da l s oc o n f o r m st ot h i st r e n d ，u s i n gi n f o r m a t i o nt e c h n o l o g yi nt h e p r o c e s so fe v a l u a t i o n , i m p r o v i n gt h e s c i e n t i f i c a l n e s sa n de f f e c t i v e n e s so ft h e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i cp o l i c y a sf o rt h ep r o m o t i o no ft h ep r o c e s so fp u b l i cp o l i c yp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ， s u c ha si m p r o v i n gt h ee f f i c i e n c y , r e d u c i n gt h ec o s t ，e n s u r i n gt h er e l i a b i l i t ya n d v a l i d i t yo ft h ec o n c l u s i o n sa n de x c a v a t i n gt h ep o t e n t i a lo fs u p p o r t i n gd e c i s i o n - m a k i n g o fp u b l i c p o l i c ye v a l u a t i o n ，w h i c hc a nn o tb ee a s i l ya c c o m p l i s h e dw i t h o u tt h e i n f o r m a t i o n i z a t i o no fp u b l i cp o l i c yp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，i n f o r m a t i o n i z a t i o ni sa n g o o do p t i o n t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i c p o l i c yn e e d st ob ef u r t h e r i m p r o v e d ，t h ei n f o r m a t i o n i z a t i o nr e q u i r e dt o b ei n t e g r a t e dw i t ht h ep e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n t h ed i s s e r t a t i o n t r i e st oo u t l i n eau n i f i e d ，n a t i o n w i d ea n d m u t u a l c o n n e c t e dn e t w o r ko fp u b l i cp o l i c ye v a l u a t i o ni n f o r m a t i o ns y s t e m s ，a n dt h e n d e s c r i b e sh o wt or e a l i z et h ei n f o r m a t i o n i z a t i o no fp u b l i c p o l i c yp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n t h ew h o l ed i s s e r t a t i o nc o n s i s t so ft h r e ep a r t s ： p a r to n ei st h eo v e r v i e wo ft h ei n f o r m a t i o n i z a t i o no f p u b l i cp o l i c yp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n ，w h i c hs t a r t s 州t l lt h eb a c k g r o u n da n a l y s i so ft h ei n f o r m a t i o n i z a t i o no f p u b l i cp o l i c yp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，a n dt h e na n a l y s e st h ec o n n o t a t i o n ，c a u s e sa n d f u n c t i o n so fp u b l i cp o l i c yp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，a tl a s td e s c r i b e st h ee n v i r o n m e n t o ft h ei n f o r m a t i o n i z a t i o no fp u b l i cp o l i c yp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n p a r tt w oi sa b o u tt h es t r a t e g i cm a n a g e m e n to ft h ei n f o r m a t i o n i z a t i o no fp u b l i c p o l i c yp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n f i r s t ，t h i sp a r td e p i c t st h es t r a t e g i cp l a n n i n ga b o u tt h e i n f o r m a t i o n i z a t i o no fp u b l i cp o l i c yp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，a n dt h e np u t sf o r w a r da b l u ep r i n to ft h em o d e la b o u tt h ei n f o r m a t i o n i z a t i o no fp u b l i c p o l i c yp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n , w h i c hi n c l u d i n gg e n e r a lf r a m e w o r k ，l o g i c a lm o d e la n dd a t ae x c h a n g e p l a t f o r mo ft h ei n f o r m a t i o n i z a t i o n a tl a s t , t h i sp a r ta n a l y s e st h r e es t r a t e g i ce l e m e n t s o ft h ei n f o r m a t i o n i z a t i o n , w h i c hc o n s i s t so ft h r e ep a r t s ：i n f o r m a t i o ns e c u r i t y , i n f o r m a t i o ns h a r i n ga n dl e g i s l a t i o no fi n f o r m a t i o n p a r tt h r e ei st h ei n t r o d u c t i o na b o u th o wt or e a l i z et h ei n f o r m a t i o n i z a t i o no f p u b l i cp o l i c yp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t h i sp a r ta n a l y s e ss o m ei s s u e ss u c ha s t e c h n i c a lc o n d i t i o n s ，s o l u t i o n si nt h ep r o c e s so fa c h i e v i n gi n f o r m a t i o n i z a t i o no f p u b l i c p o l i c yp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n a n dt h e nd e s c r i b e st h e p r o c e d u r e s o ft h e i n f o r m a t i o n i z a t i o no fp u b l i c p o l i c yp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no nt h eb a s i so ft h e e x i s t i n gt e c h n i c a lc o n d i t i o n s k e yw o r d s ：p u b l i cp o l i c y ；p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ；i n f o r m a t i o n i z a t i o n 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体己经发表的研究成果，均 在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学 术活动规范( 试行) 。一 另外，该学位论文为() 课题( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实验室的 资助，在() 实验室完成。( 请在以上括号内填写课 题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作特 别声明。) 声明人( 签名) ： 沁a 侔 i 崖伊取 朔丫日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交 学位论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦f - l ；k ：学图书 馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国 博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和 摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： () 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 () 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“”或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文，均适用上述授权。) 一、公共政策绩效评估信息化概述 一、公共政策绩效评估信息化概述 现代计算机技术和网络技术的飞速发展为公共政策绩效评估的信息化实现 提供了良好的技术支持，为建立科学、便捷、实用的公共政策绩效评估体系奠定 了技术基础，同时现代评估与传统考评相区别的内在要求也对评估方式的电子化 与信息化提出了更高的要求。因此，只有充分认识到公共政策绩效评估信息化的 背景，了解公共政策绩效评估信息化的内涵、动因和意义，明晰公共政策绩效评 估信息化的内外部环境，实现公共政策绩效评估和信息技术的相互融合，公共政 策绩效评估进程才能顺利推进。 ( 一) 公共政策绩效评估信息化的背景分析 1 公共政策绩效评估信息化的提出 信息技术的广泛应用已成为当今时代的一个显著特征，一场遍及全社会的信 息技术革命正在蓬勃兴起。信息技术遍布政治、经济、文化等各个领域，其影响 力几乎无处不在。随着信息技术渗入到社会各个层面，信息化彻底改变了人类存 储、传递、获取信息和服务的方式，政府在这场变化中面临着巨大的冲击。为了 应对这种改变，各国政府惟一的选择就是顺应技术进步，将信息技术运用到政府 行政管理中，推行电子政务，改进行政工作流程和服务手段，提升内部管理水平。 信息技术的应用已经成为加快政府职能转变、规范政府行为、降低行政成本、提 高行政效能、增强政府监管能力和服务能力、促进社会监督和创新行政管理的有 效手段。 作为公共管理发展过程中的两个重要方面，绩效评估和电子政务在未来的发 展中，两者的关系会更加紧密，绩效评估信息化是大势所趋。目前，我国部分地 方政府十分重视信息化在绩效评估中的应用，已经开始尝试运用信息化手段来改 善政府绩效评估，将绩效评估和信息技术相互融合，实现了绩效评估的信息化， 开发出相应的公共部门绩效评估系统，在绩效评估中发挥了积极的作用，极大地 提升了绩效评估的科学性和有效性。地方政府绩效评估信息化的成功实践为我国 公共政策绩效评估信息化提供了良好的经验借鉴。 对于我国公共政策绩效评估而言，由于我国公共政策绩效评估发展的时间不 蔡立辉应用信息技术促进政府管理创新 j 中国人民大学学报，2 0 0 6 ，( 4 ) ：1 3 9 1 公共政策绩效评估信息化初探 长，公共政策绩效评估体制不健全，导致评估主体单一，以官方评估主体为主， 评估透明度不高；公众未能广泛参与政策评估，缺乏有效的评估参与渠道；评估 方法以定性方法为主；评估成本过高；评估信息难以收集和获取等，再加上政策 评估的过程本身会带来大量的数据收集、传输、运算、对比分析等问题，在以往 手工评估的条件下，几乎成为不可能完成的任务。这些问题的存在严重阻碍了政 策评估工作的开展。显然，如果不能摆脱这种被动的局面，我国政策评估的整体 水平就难以跨上更高一级的台阶。信息化为上述问题的有效解决提供了良好的技 术手段。通过公共政策绩效评估的信息化可以促进政策评估主体的多元化，增强 公民对政策评估的参与，提高政策评估的透明性，降低政策评估的成本，提高政 策评估的效率，提高评估结论的信度和效度，有利于政策评估的大规模开展。 党的十七大报告已经明确提出：“完善公共服务体系，推进电子政务，强化 社会管理和公共服务”，政府工作报告也极力倡导“大力推进政务公开，加快电 子政务和政府网站建设 。因此，无论是在政府信息化和发展电子政务的大背景 下，还是就提升公共政策绩效评估自身的过程而言，借助信息化，把信息技术和 公共政策绩效评估相互融合，实现公共政策绩效评估的信息化都具有十分重要的 现实意义。 2 公共政策绩效评估信息化的动因分析 政治、经济和技术等各方面的现实需求和压力构成了公共政策绩效评估信息 化的动因，另外，政策评估本身所具有的多维度、多层级指标以及复杂的计算方 法等特性，也决定了必须依靠先进的计算机技术才能更好地完成评估。 ( 1 ) 政治动因。扩大公民的政治参与，提高政策评估的科学性和有效性是 公共政策绩效评估信息化的政治动因。政策评估的目标包括提高政策的合理性和 权威性，增强政府的回应性，提高公共服务的效率和质量等，“只有政策制定者 与市民积极主动地参与评估即参与让政府机构对他们的开支负责，对他们的 行动负责，对他们的承诺负责，这样的评估过程才能保障上述的多重目标得以实 现。 人民群众是政策的直接作用对象，他们对政策执行效果有着最真实、最 深刻的体会。人民群众参与政策评估，可以使得政府提供的公共服务符合他们的 需要，改善和提高公共服务的质量。但是传统行政管理的自上而下的金字塔型的 。 美 马克霍哲公共部门业绩评估与改善 j 中国行政管理，2 0 0 0 ，( 3 ) ：2 5 2 一、公共政策绩效评估信息化概述 等级模式限制了公民广泛参与政策评估，公民参与评估常常被当作是负担和费力 不讨好的事。政策评估信息化为公民参与政策评估提供了无时间、无地域限制 的对话窗口和参与渠道，增强了公众与政府的互动与沟通，公众可以将意见、建 议、评价通过信息网络直接反映给政府部门，有关部门可以及时作出回应和调整， 提高公共服务的效率和质量，增强公共政策的合理性和权威性。 ( 2 ) 经济动因。降低评估成本是公共政策绩效评估信息化的经济动因。公 共政策绩效评估是一项系统工程，需要耗费相当大的运行成本，评估运行成本过 高已成为政策评估的一大障碍。信息技术的发展为降低评估成本提供了有效的途 径，公共政策绩效评估的信息化实现了评估信息收集和传递的网络化，实现了评 估过程的自动化，减少了许多不必要的中间环节，节省了大量的人力、财力和物 力，大大降低了评估的成本。 ( 3 ) 技术动因。信息技术的深入发展和广泛应用也是公共政策绩效评估信 息化的一个动因。随着信息网络技术在社会各个层面中的深入，信息化彻底改变 了人们存储、传递、获取信息和服务的方式，政府在这场变化中面临着巨大的冲 击。为了应对这种冲击，各国政府唯一的选择就是顺应信息化的发展，将信息技 术融入到行政管理中来，推行电子政务，简化政府行政工作流程，提高行政效率， 降低行政成本。目前我国地方政府正在积极开展绩效评估信息化的实践，利用信 息技术来改进绩效评估，并取得了很好的效果。从推行电子政务和公共部门绩效 评估信息化所取得的成效来看，我们完全可以借鉴信息技术在行政管理领域应用 成功的经验，把政策评估和信息技术相互融合，利用信息技术来提升政策评估的 过程，简化政策评估的流程，提高评估效率和降低评估成本。 ( 4 ) 公共政策绩效评估自身动因。政策评估自身的一些特性也是信息化的 动因之一。一是设计科学评估指标体系的要求。为了提高评估的科学性和有效性， 公共政策绩效评估应当建立多维度、多指标相互修正的综合评估指标体系。在评 估指标设计中，一般要对同一指标的多个数据进行回归运算做出相关性模型，以 测算其对其它指标的影响方向和程度；为了检验指标设置的科学性、合理性以及 权值配比，又需要运用大量的试评数据进行测试。因此在评估指标的设计和测试 工作中，必须进行回归分析、相关性测试和评估结果的信度等大量的计算，如果 陈振明政策科学公共政策分析导论 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 ：3 3 6 圆参见卓越公共部门绩效评估 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 ：5 4 公共政策绩效评估信息化初探 用手工计算不仅耗时费力而且容易出错，因此必须利用计算机进行辅助计算。 二是复杂评估计算方法的要求。在多维度、多指标的综合指标体系下，得到 评估指标值需要进行大量的数据运算，加上底层评估指标数量多、评估记分规则 复杂、评估结果运用广泛，如果没有计算机辅助，评估工作的高效快捷完成将是 难以想象的。另外，目前评估指标的计算主要采取功效系数法、层次分析法，数 据包络分析等方法，这些方法当中包含了复杂的数学模型，手工计算相当繁琐且 非常容易出错，必须依靠计算机才能完成。 三是评估结果综合应用的要求。信息化满足了政策评估结果综合运用的要 求，可以实现在多种条件下对评估对象的某项或某些评估结果进行排序分析。例 如针对不同的听众，同样的评估结果可能会有不同的表达方式。那些组织内部的 “听众”或者非常熟悉本项工作的人可能会喜欢更详细和更加细分的数据，而普 通公众可能需要更简单、更容易理解的绩效数据表达形式。民选官员常常更喜欢 简要和容易理解的信息，而媒体可能更喜欢容易理解的，吸引人的数据表达方式。 绩效评估信息系统包含了各种各样的评估结果表达方式，可以通过电子表格、 饼状图、柱状图和折线图以及更加形象性的图形如温度计和仪表板等来展示评估 的结果，满足了评估结果不同听众的需要。 3 公共政策绩效评估信息化的作用分析 ( 1 ) 有利于提高政策评估的效率，降低政策评估的成本。由于政策评估的 程序比较多，指标体系比较复杂，评估过程中还运用了比较复杂的数学模型，而 且在评估的各个阶段都要储存大量的数据、信息和表格等，这些都使得数据量和 统计量大大增加。如果单纯依靠人工计算操作，不仅要花费大量的时间和精力， 而且容易出错。绩效评估信息化后，通过计算机技术可以轻松实现评估数据的统 计和计算，大大减少了评估人员的工作量，同时可以避免人工操作的错误，提高 了政策评估的效率；另一方面，利用信息技术可以降低政策评估的成本。政策评 估是一项系统工程，必须消耗大量的人力、物力和财力。在传统的手工考评下， 评估数据收集时需往返于各个部门之间，路途上耽搁时间长，往返成本高，并且 产生大量纸质文件和数据报表，耗费大量用纸，通讯费用和交通费用也居高不下。 绩效评估信息化实现了评估数据的网络化收集和传递，降低了评估成本。 美 西奥多h 波伊斯特公共与非营利组织绩效考评：方法与应用 m 北京：中国人民大学出版 社2 0 0 5 ：1 2 3 4 一、公共政策绩效评估信息化概述 ( 2 ) 有利于提升公共政策绩效评估的客观性和公正性。准确的政策信息资 源是高质量评估工作的前提和基础。对政策评估而言，最基础的应该是掌握相关 的政策信息和资料。缺乏真实、准确的绩效信息，对于公共政策的有效评估便 无从谈起。依托信息技术，可以广泛地收集政策评估所需要的数据，比如，政府 想要了解某项政策实施的满意度，可以通过网上问卷调查，并对调查问卷的结果 进行分析和处理，从而得出“满意度高、“满意度中 、“满意度低”等结论 性的答案，如此获得的信息比较客观、真实，同时避免了在人为操作过程当中掺 杂一些主观因素和直接的语言表述带来的尴尬，如有些处于弱势的人或组织怕危 及自身的利益，而做出违背初衷的结论。同时，信息化顺利实现了评估信息的网 络化传递，减少了信息的扭曲和失真，从而提高了政策评估的客观性和公正性。 另外，依托信息化进行政策评估，能通过计算机网络系统建立起“机控 机制， 增加评估主体的多样性，减少人为操作的主观随意性，减少评估过程中的人为误 差，增强评估的客观性，提高评估的质量。 ( 3 ) 有利于挖掘评估结果的辅助决策潜力，提高政府决策的科学性。公共 政策绩效评估信息系统应用先进的信息技术，将评估信息进行分类编码并按规定 的文件格式通过高速宽带通信网络进行传输和交换，并能对各种信息进行分类统 计和整理，能使信息处理的质量达到全新的高水平，为政府科学决策奠定基础。 另一方面，“技术在帮助人们更好地处理团体复杂事物，增生数据、协助人们挖 掘数据以及获得深刻洞察等方面十分有用。 绩效评估信息系统以系统科学、信 息科学、管理科学、运筹学等多个学科作为基础，集合了多种决策支持工具、统 计分析方法和科学的数学模型，从而可以利用信息系统对数据的综合处理功能， 对绩效信息和评估结果进行深入挖掘和分析，作为决策者掌握政策适时动态，辅 助决策的有效工具，帮助决策者提高决策水平和质量。 ( 4 ) 有利于公共政策绩效评估系统的推广。有效的公共政策绩效评估体系 应当具备简便易行的特征，一个评估工作操作复杂、评估成本高昂的绩效评估体 系，即使十分科学客观也是没有生命力的，难以得到推广。信息化可以降低政策 评估的成本，使政策评估在政府部门中以较低的投入广泛地开展，有利于政策评 估的推广和普及。另外，绩效评估信息系统采用模块化的程序设计思路，指标体 宁骚公共政策学 m 北京：高等教育出版社。2 0 0 3 ：4 2 5 美 迪恩r 斯彼德绩效考评革命 m 北京：东方出版社，2 0 0 7 ：1 8 6 公共政策绩效评估信息化初探 系的修改可以在信息系统上统一完成，不需要重新开发和下载软件，甚至不需要 改动程序代码，只要调整相应参数即可，大大提高了评估指标体系的可维护性， 还可以在保证评估体系唯一性的前提下对评估指标或标准进行不断完善，以适应 绩效评估系统深化推广的要求。 4 公共政策绩效评估信息化的研究评述 政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的 一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改 进和制定新政策的依据。政策评估能够对公共政策过程的各个阶段进行全面的 考察和分析，总结经验，吸取教训，为以后的公共政策实践提供良好的基础。政 策评估不仅是考量政策延续、改进和终止的重要依据，而且还从根本上决定着公 共资源的分配与再分配。 然而同其重要性相比，目前我国公共政策评估并没有引起学界的足够重视， 是一个被相对忽视的领域。因此，有关公共政策评估的文献不仅数量不多，而且 内容不够深入，实际操作性也有待加强。再加上政策科学本身产生和发展的历史 较短，使得对公共政策评估的研究就更加有限。在所能查阅的文献范围内，截止 到目前国内只有一本专门论述公共政策评估的书籍公共政策评估：理论与方法 ( 牟杰、杨诚虎著，2 0 0 6 ) ，书中探讨和初步构建了政策评估的理论与方法体系 框架，为实践领域公共政策评估的发展提供了基本的依据和规范的理论指导；而 目前国内正式出版的几十部政策科学著作中，大都只是将公共政策评估作为一个 章节加以论述，而且论述的内容基本一致，分析也不够深入；被翻译为中文的国 外经典著作中，关于公共政策评估的专著也是凤毛麟角，只有弗兰克费希尔的 公共政策评估( 中译本，2 0 0 3 ) 。在中国期刊网清华c n k i 数据库中以篇名、 主题为检索项并以“政策评估 或“公共政策评估或“公共政策评价 为检 索词进行模糊检索，从1 9 9 5 年到2 0 0 9 年，共检索到4 4 0 篇文章，其中真正涉及 公共政策评估内容的论文很少。比如中国行政管理学会主办的行政管理学界的权 威刊物中国行政管理，从1 9 9 5 年到2 0 0 9 年所刊发的4 9 5 5 篇论文中只有7 篇 涉及到公共政策评估的内容。综观近年来公共政策评估的相关著作和论文，研究 主要集中在以下几个方面：一是公共政策评估内涵的研究；二是公共政策评估方 陈振明政策科学一公共政策分析导论 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 ：3 0 9 6 一、公共政策绩效评估信息化概述 式和方法的研究；三是公共政策评估标准的研究；四是公共政策评估过程的研究； 五是公共政策评估功能和意义的研究；六是当前中国公共政策评估中存在及要注 意问题的研究；七是完善我国公共政策评估的对策研究。 在现有的著作和文章中，并没有专门的章节对公共政策绩效评估的信息化进 行研究，涉及到公共政策评估和信息化相结合的内容主要集中体现在完善公共政 策评估的对策研究当中。相关文献大都只是概括性地提出了建立健全政策评估的 信息系统的思路，只有- - 4 , 段篇幅对这部分内容进行简短的描述，并没有把它 作为一个独立的章节进行详细介绍和深入分析。而对于公共政策绩效评估信息化 的内涵、特点、意义以及如何实现二者的结合、二者的结合所需要的理论和技术 支撑等并没有涉及。本文在已有研究的基础上，借鉴电子政务和公共部门绩效评 估信息化的研究成果，对上述问题进行了比较深入的分析和回答，提出了公共政 策绩效评估信息化以及信息化实现所需的理论和技术，以期对我国公共政策评估 的研究有所推动。 ( 二) 公共政策绩效评估信息化的内涵分析 1 公共政策绩效评估信息化的定义 公共政策绩效评估信息化是指把计算机技术、通讯技术、网络技术等现代信 息技术运用到公共政策绩效评估中，实现政策评估由传统纸质、手工考评方式向 现代电子、网络考评方式转变的过程，它是提升政策评估过程、改进政策评估绩 效的一种工具和手段。具体而言，公共政策绩效评估的信息化可以有狭义和广义 的两种理解。从狭义上说，公共政策绩效评估的信息化就是评估方式的软件化实 现，即通过电子计算机语言将既定的评估指标、标准和评估规则编写成软件，使 之成为一个能实现从输入( 录入或导入) 评估信息到生成评估结果的软件系统； 广义上的公共政策绩效评估信息化除了拥有评估软件系统的功能之外，还应当能 够与电子政务各个应用系统及政府门户网站相联，实现公共政策绩效信息共享， 并能对公共政策绩效信息进行自动、实时的获取和分析，对评估结果进行更深入 的总结描述，成为公共决策支持系统的一个重要组成部分。回 2 公共政策绩效评估信息化的层次 陈振明政策科学一公共政策分析导论 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 ：3 3 8 圆参见卓越公共部门绩效评估 m 北京：中国人民大学出版社2 0 0 4 ：5 4 7 公共政策绩效评估信息化初探 公共政策绩效评估的信息化总体上是按照信息化和电子政务的发展水平以 及政策评估的实际需要一步一步发展起来的，信息技术只是一个更好地实现政策 评估的工具和手段。公共政策绩效评估信息化的发展可以分为四个层次。 第一层次是绩效信息的计算机存储，这是绩效评估信息化的最低层次。通过 人工录入或扫描等方式把原来以纸等传统介质保存的绩效信息转化成计算机存 储。目前我国政策评估大部分还是采取传统手工考评的方法，计算机主要是用来 归集绩效数据和信息。这种形式在绩效评估信息化的初期比较普遍，为信息化的 发展奠定了基础。 第二层次是绩效评估信息系统的设计和开发。针对公共政策绩效评估的需 要，专门设计和开发一个绩效数据管理系统，即利用电子计算机语言将既定的评 估指标、标准和评估规则编写成软件，使之成为一个能实现从录入评估信息到生 成评估结果的软件系统。目前，我国部分地方政府部门已经实现了绩效评估信息 化，根据政府部门自身特点开发的绩效评估信息系统为绩效评估提供了良好的技 术支撑，全面提升了绩效评估的科学性和有效性。地方政府绩效评估信息化的成 功实践为我国公共政策绩效评估信息化提供了很好的经验借鉴。目前我国公共政 策绩效评估信息化需要努力解决的正是这一层次。 第三层次是绩效信息共享。随着绩效评估信息化的发展，单系统应用的局限 性越来越明显，各级政府、各个部门之间信息共享的需求越来越强烈，同时信息 网络基础设施也不断完善，为信息共享提供了充分的物质基础，绩效评估信息化 的发展开始进入实现信息共享的阶段。绩效评估信息系统完全可以与电子办公自 动化系统、办公业务资源系统、公众管理与服务系统一样，成为电子政务的应用 系统之一。通过信息技术的应用，建立起统一的数据交换平台和标准接口，实现 绩效评估信息系统与其它电子政务应用系统、政府门户网站以及电子政务信息资 源库的互联互通，最大程度实现信息资源共享。 第四层次是实现绩效信息的深层次开发和利用，成为公共决策系统的组成部 分。这是绩效评估信息化的最高层次，是绩效评估信息化的未来发展方向。它为 决策者提供分析问题、建立科学的数学模型、模拟决策过程和方案的环境，调用 各种信息资源和分析工具，对大量的绩效信息进行分析挖掘，从而获得可以辅助 领导宏观决策的信息，为决策提供判断依据，帮助决策者提高决策水平和质量。 8 一、公共政策绩效评估信息化概述 3 公共政策绩效评估信息化的特点 与传统的手工考评相比，信息化实现之后的政策评估具有评估主体多元化和 外部化、评估程序规范化、评估信息公开化、评估信息传递网络化和及时化以及 评估过程自动化等特点。 ( 1 ) 评估主体多元化和外部化。凡是与公共政策发生直接或间接联系的组 织或个人都可能成为公共政策的评估主体，这也是公共政策“公共性 的基本体 现。随着服务型政府的建立和发展，政策评估者已呈现出多元化、多样化的发展 趋势。但是，目前我国的公共政策评估主体单一，评估主体以官方为主，社会 组织和公众未能广泛地参与政策评估，缺乏有效的评估参与渠道，这就造成一定 程度上政策评估的失效。公共政策绩效评估信息化的实现为社会组织和公众提供 了有效、简便的政策评估参与渠道，通过网络化绩效评估信息系统可轻松实现多 元评估主体对政策评估的参与，能够方便地获取各个评估主体的评估信息，有效 地支持了评估主体多元化和外部化的发展要求。 ( 2 ) 评估程序规范化。政策评估的程序较多，指标体系比较复杂，为防止 评估的随意性和评估程序的泛化而导致评估很难做到客观和公正，甚至完全流于 形式，必须对评估程序加以规范。绩效评估信息化后，相应的评估指标、标准、 规则和程序通过计算机程序语言以软件的形式固定下来，只有软件编写人员才能 根据实际需要进行修改，而其它人员无法对评估程序进行改变，明显提升了政策 评估程序的规范性，有利于政策评估科学性的提高。 ( 3 ) 评估信息传递网络化和及时化。公共政策绩效信息普通存在于不同层 级的政府部门之间，在传统的手工考评下，绩效信息的传递有时不得不通过多个 层级才能到达评估的操作层面，这不仅减缓了信息传递的速度，又容易造成信息 的扭曲和失真。绩效评估信息化后，绩效信息可以通过计算机网络进行传输，实 现跨层级、跨部门的自由流动，从客观上减少同一信息重复发布和传递的可能， 减少信息失真；同时，绩效评估信息化后，通过网络可以实现对诸如政策满意度、 公平性等指标绩效信息的实时获取，顺利实现绩效信息的及时传递，提高了绩效 信息传递的效率。 ( 4 ) 评估信息公开化。在传统的政策评估下，政府一般习惯于传统的思维 高兴武公共政策评估：体系与过程 j 中国行政管理，2 0 0 8 ，( 2 ) ：5 8 9 公共政策绩效评估信息化初探 方式，对政策信息和相关资料公开设置障碍，往往以保密为由拒绝发布应该发布 的政策信息和相关资料。政策信息公开性和透明性不高，而“准确而相关的统 计数据及其他信息的缺少可能会妨碍政策评价者。 这样就使得政策评估的有效 性大为降低。根据西方发达国家政策评估的成功经验，对政策进行评估首先需要 遵循公开原则。绩效评估信息化后，除了法律规定应保密的信息之外，其他一切 有关公共政策制度背景、执行情况以及评估程序、评估指标、计算方法、评估结 论等信息都可以通过网络向公众公开，杜绝了政策评估中的“暗箱 操作，政策 评估的透明性和公开性大大提高。通过信息公开既使得公众对政策评估的认识更 为清晰，又可以把政策评估放在公众的视野范围内，防止和及时纠正政策评估过 程中的偏差，提高政策评估的公正性和有效性。 ( 5 ) 评估过程自动化。与传统的手工考评相比，信息化后的政策评估过程 实现了自动化。绩效评估信息系统对各评估主体从不同时间和空间传递过来的评 估信息能自动接收，并进行相应的分类统计和整理；各评估主体通过信息系统直 接录入各个指标相应的评估得分，系统就会根据已经生成计算机语言的评估方法 相应进行计算，自动生成评估的结果，繁琐的计算过程由计算机轻松地实现，并 且可以避免手工操作由于计算量过大而造成的错误，保证评估结果的准确性。 4 公共政策绩效评估信息化与公共部门绩效评估信息化的比较分析 公共政策绩效评估信息化与公共部门绩效评估信息化同样都是在评估当中 应用信息技术，实现评估方式的电子化和软件化，开发出相应的绩效评估信息系 统；两者都可以作为一个软件项目来管理，都要经历软件工程的需求分析、系统 设计、系统实现以及系统维护等几个阶段。但是由于公共政策绩效评估和公共部 门绩效评估两者自身的一些特点，使得它们的信息化实现也存在着一些差别。 ( 1 ) 在信息化前是否需要花费时间和精力选择评估对象。政策评估在信息 化前需精选评估对象。并不是所有政策都应进行评估。有些政策持续时间长，变 动性很大，政策效果不确定：有些政策由不同的政府部门来共同执行，政策资源 混合和政策行为重叠，政策实施效果的绩效数据收集非常困难，对于这类政策就 难以评估，即使进行评估，得出来的评估结论也是不客观的。对这类政策的评估 开发信息化软件是没有意义的。因此，在考虑政策评估的信息化实现时，选择合 宁骚公共政策学 m 北京：高等教育出版社，2 0 0 3 ：4 2 5 圆 美 詹姆斯e 安德森公共政策 m 北京：华夏出版社，1 9 9 0 ：1 9 2 1 0 一、公共政策绩效评估信息化概述 适的政策进行评估成为了一个难点，需要从评估资源、成本、价值等方面来精心 确定评估对象。而公共部门的工作变动性不大，工作职责比较固定，工作效果容 易测定，绩效数据也相对容易收集，公共部门绩效评估信息化不存在这个问题。 ( 2 ) 政策评估信息系统使用期限短，开发成本高。公共政策绩效评估和公 共部门绩效评估的连续程度不同。伊万m 伯尔曼从时间持续性上对公共部门 绩效评估和公共项目绩效评估进行了比较。他在对生产力测量进行分类时指出： 生产力测量可以是一个一次性的事情( o n e t i m ee v e n t ) 或者是一个持续的过程。 作为一种一次性的行为，它通常表现为运用项目评估的战略。他认为，部门评 估是一种连续的行为，项目评估则表现为非连续的过程。公共部门绩效评估是一 种连续的评估，公共部门的绩效评估指标体系在确定之后基本不会发生什么变 化，绩效评估软件开发出来之后，可以在很长的一段时间发挥作用，系统可以长 期运行下去；而公共政策绩效评估可看作是一次性的项目评估，是一种非连续的 行为，是针对特定的公共政策所进行的一次性的评估，评估指标体系是为某一特 定的公共政策而设计的，随着具体的公共政策评估的结束，相应的指标体系就失 去了意义，绩效评估软件便失去了作用，从这个意义上说政策评估软件只能一次 性使用，因此相对于公共部门绩效评估来说，开发政策评估软件的成本高很多。 ( 3 ) 政策评估信息系统在设计上对系统的动态性要求更高。这和第二点紧 密相关，由于公共政策的一次性评估的特性，随着政策评估的结束评估软件也会 跟着失去作用，这样系统开发的成本太高，为了降低成本，提高评估软件的复用 能力，政策评估系统在系统设计上需要着重考虑动态性的要求，以满足不同公共 政策的不同评估的动态需求。如不同的政策具有不同的评估指标体系，那么在系 统的评估指标管理设计上就必须考虑到这一点，最好的一种解决思路就是采取模 块化的程序设计思路，评估指标体系的修改不需要改变程序代码，只要调整相应 参数即可，以便满足不同政策不同评估指标体系的需要。 ( 4 ) 和公共部门绩效评估系统相比，政策评估系统更应该考虑到系统接口 的规范性。公共部门绩效评估范围相对较小，评估系统基本上只需与该部门所处 地方政府的电子政务系统互连即可满足评估所需数据的需要。目前我国大部分地 方政府都设定了相关的信息化标准，实现公共部门绩效评估系统与其它的电子政 转引自卓越以公共部门绩效评估为基点的评估类型比较 j 湘潭大学学报，2 0 0 5 ，( 3 ) ：2 4 1 1 公共政策绩效评估信息化初探 务系统互联互通问题不大；而公共政策绩效评估不同，公共政策范围广泛，涉及 到不同地方不同层级的政府，政策评估需要跨政府