（行政管理专业论文）公共项目绩效评估的方法运用.pdf

内容摘要 作为一种全新的管理方法和技术，公共项目绩效评估被引入政府公共项目管 理实践领域。公共项目绩效评估在我国公共项目管理领域拥有广阔的应用空间和 巨大的发展潜力，其作用将在我国公共项目管理实践中得到更加充分的显现。而 公共项目绩效评估方法运用作为公共项目绩效管理的核心内容，在公共项目绩效 管理过程中扮演着重要的角色。因为，只有采取科学的公共项目绩效评估方法， 才能确保绩效评估的目的和内容得以实现，也才能保证公共项目绩效评估结果的 客观性、全面性和公正性。 公共项目绩效评估方法多种多样，各有所长，每一种方法都有其特定的使用 空间和范围。在具体的公共项目绩效评估实践中，必须根据评估对象的特征、评 估实施的环境和资源以及评估方法本身的特性，进行综合权衡，择优选用。本文 试图从公共项目经济绩效评估方法、公共项目社会绩效评估方法、公共项目综合 绩效评估方法三个维度对公共项目绩效评估方法进行系统的分析研究。本文主要 包括以下四部分内容： 第一部分：公共项目绩效评估方法理论概述。该部分主要通过内涵界定、方 法比较来介绍什么是公共项目绩效评估方法，以及介绍了如何选择公共项目绩效 评估方法及其对公共项目绩效评估的意义。这也正是本文研究的出发点。与此同 时，简要回顾了国内外项目评估及公共项目评估的发展历程和现状。 第二部分：公共项目经济绩效评估方法及其运用。本部分在简要阐述公共项 目经济绩效评估方法相关知识的基础上，导出了公共项目经济绩效评估的几种常 用方法及其运用过程。 第三部分：公共项目社会绩效评估方法及其运用。本部分的结构与第二部分 的结构相似，先概述公共项目绩效社会评估方法的相关理论，接着分析了几种主 要的社会绩效评估方法及其适用范围和优缺点。 第四部分：公共项目综合绩效评估方法及其运用。这部分在承接前面对公共 项目经济绩效评估方法和社会绩效评估方法研究的基础上，阐述了公共项目综合 绩效评估方法的相关理论，并且从定性与定量的角度出发，分析研究了几种常用 的综合绩效评估方法的应用现状、优缺点及其适应性等。 关键词：公共项目；绩效评估；方法运用 a b s t r a c t a san e wm a n a g e m e n tm e t h o da n dt e c h n o l o g y ，p u b l i cp r o g r a mp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o nh a sb e e ni n t r o d u c e di n t ot h ep u b l i cp r o g r a mm a n a g e m e n tp r a c t i c e a r e a s p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i cp r o g r a mh a sah u g ep o t e n t i a lf o rd e v e l o p m e n t a n da p p l i c a t i o ns p a c ei nt h ea r e a so fp r o g r a mm a n a g e m e n ta n di tw i l lp l a ym o r e i m p o r t a n tr o l ei np r a c t i c eo fc h i n a sp u b l i cp r o g r a mm a n a g e m e n t t h e u s eo fp u b l i c p r o g r a mp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm e t h o d si st h ec o r ec o n t e n ta n dp l a y sak e yr o l ei n p u b l i cp r o g r a m sp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t b e c a u s eo n l ya d o p tas c i e n t i f i cp u b l i c p r o g r a mp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm e t h o d ，t oe n s u r et h ep u r p o s ea n dc o n t e n to f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nt oa c h i e v e ，b u ta l s ot oe n s u r ep u b l i cp r o g r a mp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o nr e s u l t so fo b j e c t i v i t y ，c o m p r e h e n s i v e n e s sa n di m p a r t i a l i t y 。 p u b l i cp r o g r a mp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm e t h o dv a r i e d ，s t r e n g t h s ，e a c hm e t h o d h a si t ss p e c i f i cu s eo fs p a c ea n ds c o p e 。i ns p e c i f i cp u b l i cp r o g r a m sp r a c t i c eo f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，m u s tb e b a s e do nt h es p e c i f i ct a r g e t st oa s s e s st h e i m p l e m e n t a t i o no f t h ee n v i r o n m e n ta n dr e s o u r c e s ，t h e nc h o o s i n gt h eb e s tc h o i c e t h i s p a p e ra t t e m p t st oa n a l y z ei tf r o mt h r e ed i m e n s i o n s ：e c o n o m i ce v a l u a t i o nm e t h o d s ， s o c i a le v a l u a t i o nm e t h o d s ，a n dc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o nm e t h o d s i nd e t a i l ，t h i s p a p e ri n c l u d e st h ef o l l o w i n gf o u rp a r t s - p a r tht h i sp a r tp o i n t so u tt h en e c e s s i t ya n dt h em e a n i n go fp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o nm e t h o do fp u b l i cp r o g r a m i tm a i n l yi n t r o d u c e sw h a ti st h em e t h o do f e v a l u a t i o no ft h ep e r f o r m a n c eo fp u b l i cp r o g r a mt h r o u g hd e f i n i n gc o n t e n ta n d c o m p 娃s o no fm e t h o d s ，a n di n t r o d u c e sh o wt os e l e c tm e t h o d so fe v a l u a t i o no f p e r f o r m a n c eo f p u b l i cp r o g r a m ，a tt h es a m et i m e ，ab r i e f r e v i e wt ot h ed e v e l o p m e n t o f t h em e t h o d so f p r o g r a me v a l u a t i o na th o m ea n da b r o a d 。 p a r tl he c o n o m i cp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm e t h o do fp u b l i cp r o g r a m sa n d i t s a p p l i c a t i o n t h i ss e c t i o nb r i e f l yi n t r o d u c e st h ee c o n o m i cp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n m e t h o d so fp u b l i cp r o g r a mo nt h eb a s i so fr e l e v a n tk n o w l e d g e ，a n dt h e ni n t r o d u c e s s e v e r a lc o m m o n l yu s e dm e t h o d so fp u b l i cp r o g r a me c o n o m i cp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n a n dt h e i ra p p l i c a t i o np r o c e s s p a r ti i i ：s o c i a lp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm e t h o do fp u b l i cp r o g r a m sa n di t s a p p l i c a t i o n t h es t r u c t u r eo ft h i sp a r to fi ss i m i l a rt ot h es e c o n dp a r t ，f i r s to u t l i n e s o c i a lp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm e t h o d so ft h ep u b l i cp r o g r a m s ，a n dt h e ni n t r o d u c e s e v e r a lm a j o rs o c i a lp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm e t h o d sa n dt h es c o p eo fa p p l i c a t i o na n d t h e i ra d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e s p a r ti v c o m p r e h e n s i v ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm e t h o do fp u b l i cp r o g r a m sa n d i t sa p p l i c a t i o n o nt h eb a s i so ft h ef o r m e rf a c eo fp u b l i cp r o g r a m se c o n o m i c p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm e t h o d sa n ds o c i a lp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm e t h o d s ，t h i s p a r to u t l i n e st h ec o m p r e h e n s i v ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm e t h o do fp u b l i cp r o g r a m s ， a n da n a l y z et h ea p p l i c a t i o no fs e v e r a lc o m m o n l yu s e dm e t h o d so fc o m p r e h e n s i v e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i n c l u d i n gt h ea d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e sa n dt h e i r a d a p t a b i l i t y k e y w o r d s ：p u b l i cp r o g r a m ；p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ；m e t h o d 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本入依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明入( 签名) ： 2 0 0 8 年 yr | s 鼹 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并 允许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。 保密的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密( ) ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以t 相应括号内打“4 ，) 作者签名： 导师签名： 父日期：膨年夕月确天 日期：渺年夕月彩日 日期：年月圈 一、公共项目绩效评估方法理论概述 一、公共项目绩效评估方法理论概述 近年来，在我国采取加大固定资产投资拉动经济发震，以及加入w t o 不断加 大对外开放的环境下，公共项目的数量和规模急剧增长，公共项圈管理的复杂程 度也发生了巨大的变化。虽然我国公共项譬管理水平有了很大提高，僵一些公共 项目在管理上也存在很大的缺陷和不足。所有这些都使得公共项因绩效评估日益 得到社会与公众的广泛关注。丽公共顼酲绩效评估方法运用作为公共项圈绩效管 理的核心内容，在公共项目绩效管理过程中扮演着重要的角色。下面通过内涵界 定、方法院较来介绍什么是公共顼誉绩效评估方法，接着介绍如何选择公共项目 绩效评估方法以及其对公共项网绩效评估方法的意义等内容。 ( 一) 公共项目绩效评估方法相关概念分析 1 公共项目绩效评估方法的内涵界定 公共项翟的含义有广义和狭义之分。广义的公共项隧是指尧社会大众或者社 会中某些入口群体的利益而实施的项目，即包括政府部门发起并实施的农业、环 保、水利、教育、扶贫、交通、科研等项墨，也包括民间组织发起实施的妇女、 儿童发展、教育等项目。只要项目目的在于公众福利而不是商业利益的项目都可 以称之为公共项霉。丽狭义的公共项霉是指由民间组织发起，焉不是政府都门发 起；利用的是民间资源而不是政府财政拨款的公共项目。在现实生活中，公共项 垦的类型是多种多样麓，覆盖范围也极其广泛，如霹家拨款的科学研究顼露、中 英联合开展的甘肃某基础教育项目、大型水利建设项目等等，这些都可以列入公 共项目范围之列。面本文所研究的公共项目则属于广义范围的公共项霉。一般雨 言，公共项目具有以下几个方面的特征：公共项目的政策性、公共项目效益的社 会性、霉标的多样性等。 对公共项目绩效评估的定义而言，国外有学者认为，项目评估就是采用社会 研究的程序，在一定的政治窝组织环境下，系统地调查酱在改善社会环境鞠条件 的社会干预项目的绩效。具体而言就是，评估研究者( 评估者) 运用社会研究方 公共项目绩效评估的方法运用 法，研究、评估、并帮助改善社会项目的所有重要方面，包括社会问题诊断、概 念化与设计、实施与管理、结果及其功效。国外还有机构及学者认为，公共项 目评估( p u b l i cp r o g r a me v a l u a t i o n ) ，或叫做评估研究( e v a l u a t i o nr e s e a r c h ) ， 是通过定期或特别进行的独立而系统的研究来评估一个项目的进展情况。圆一般 说来，项目评估是一种途径，为公共决策制定者提供关于个问题、过去用来处 理或减轻该问题的种种策略的相对效果以及特定项目可以观察到的效果等有用 知识。 也有学者认为公共项目评估是指根据项目的预期目标，在技术可行性的 基础上，对项目的经济效益和社会效益进行分析论证，做出综合性评估。回国内 有的学者则认为公共项目评估( p u b l i cp r o g r a me v a l u a t i o n ) 也称公共方案评估、 方案研究，是指用定期或特别进行的独立而系统的研究来评估一个项目的进展情 况。并认为公共项目评估有三种形式：其一是对方案产生的影响和效果进行全面 的评估，以确定要达到基本目标，哪些方案是成功的；其二是对不同方案的战略 和变化所产生的效应进行评估，以确保在执行项目中选择最有效的方法；其三是 对单个的方案进行评估，以判断管理和操作的效率。 通过对上述各类公共项目绩效评估定义的比较，笔者认为，公共项目绩效评 估的内涵可以概括为：公共项目绩效评估是绩效评估发展到一定阶段的评估类 型，是项目相关主体( 包括出资方、执行方、项目执行国家和地方政府、项目直 接受益方，以及广泛的潜在或间接受益的相关方) 或第三方( 独立或相对独立的 机构、专家或学者) 利用专门的评估方法、依据一定的评估标准和程序，客观、 系统地对整个公共部门包括：政府机构、公用事业单位、国有企业和基金会的公 共项目的经济性、效率性、效益性和公平性进行评估，目的在于通过有效的评估 过程，增强公共部门活动的透明性，明确公共项目的合理性，提高公共服务质量， 从而为实施监督和采取纠正措施的有关各方决策提供信息。 公共项目绩效评估方法则是指在对公共项目绩效进行评估的过程中，为了能 o 【美做得罗西：项目评估方法与技术【m 】北京：华夏出版杜2 0 0 2 年：1 5 9u s g e n e r a l a c c o u n t i n go f f i c e p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ta n de v a l u a t i o n ：d e f i n i t i o n sa n d r e l a t i o n s h i p s ，g a o g g d - 9 8 2 8 ( w a s h i n g t o n ，d c ：u s 6 0 v e r n m e n tp r i n t i n go f f i c e , 1 0 9 8 ) ，p 3 。e l e a n o rc h e l i n s k y 。“e v a l u a t i n gp u b l i cp r o g r a m s ，”i nh a n d b o o ko fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n e d j a m e sl p e r r y ( s a nf r a n c i s c o ：j o s s e y b a s s ，1 9 8 9 ) ，p 2 5 9 o 张旭霞：公共部门绩效评估 m 北京：中国商务出版社2 0 0 6 ：1 8 0 o 卓越：以公共部门绩效评估为基点的评估类型比较 j 湘潭大学学报2 0 0 5 ( 3 ) ：2 3 2 8 2 一、公共项目绩效评估方法理论概述 够准确客观地评估公共项目绩效，而采取的一系列技术、方法和工具。公共项目 绩效评估方法直接影晚公共项冒绩效评估的成效性和结果的科学性。一个有效的 公共项目绩效评估系统应该能够反映公共项目成效的真实情况，为达到这一目的 需要借助一定的评估方法与技术。这些方法能有效地鉴别出公共项銎的成败得 失，对每个公共项目的成效做出科学、公正的评估，同时还应具有普适性并简便 可行。公共项西绩效评信方法可分为经济绩效评估方法、社会绩效评估方法和综 合绩效评估法。具体包括费用效益分析法、费用效果分析法；对比分析 法、成功度分析法、逻辑框架法；模糊综合评估法、d e a 评估法、主成份分析 法等。 2 。公共项目绩效评估方法的毙较分析 ( 1 ) 与企业投资项目绩效评估方法相比 与企监投资项嚣绩效评估方法相眈，公共项目绩效评估方法其有以下一些独 特的特征：方法的法定性。由于公共项目的绩效评估须以国家公共项目管理的 褶关法律、法规为依据，由法定评彳吉主体依法定程序进行评估，因此公共顼露绩 效评估的方法选择在很大程度上受到相关法律、法规和相关条例、规定的约束。 而企业投资项匿的绩效评彳吉方法则由企业根据蠢身酶偏好进行选择，具有更大的 自主性。方法的综合性。与企业投资项目不同，公共项目目标与责任的承担具 有多层性和复杂性。这种多层性与复杂性很大程度导致了公共项西绩效标准的多 样性，也直接导致了公共项目绩效评估方法具有综合性的特征。因为单纯的使用 一种评估方法或几种方法，都难以客观全面地评佶公共项目的绩效，所以公共项 目绩效评估方法必须整合各种评估方法，采用综合的评估方法。方法的公开性。 政府行为的公共性以及透暖政府的理念推进了公共项目绩效评德向社会大众公 开化的程度。这种公开化决定了公共项目绩效评估方法在选择和使用上的公开 化。同时，正如罗森穰鲁姆所言：“可以肯定的是：公众深受公共行政之影响， 并经常处在与公共行政管理者的互动之中。 随着大众民主意识的增强，现代政 治文明也将公众参与公共政治生活提嵩到了新的高度，故公共项西绩效评估方法 也不能回避公众的参与，因此它也必须是公开的。 。 美 戴维h 罗森布鲁姆：公共行政学：管理、政治和法律的途径北京；中国人民大学出版社2 0 0 2 ： 4 7 6 3 公共项目绩效评估的方法运用 ( 2 ) 与公共政策绩效评估方法相比 项目评估的本质就是收集和解释有关项目绩效的信息，从而能回答有关决策 的问题，或者至少是能回答一个或多个项目各方所关心的问题。由此可见，公 共项目绩效评估方法和公共政策绩效评估方法很多地方是重叠的。二者之间的共 同点有：在方法的目的上，实施公共项目绩效评估方法的目的与实施公共政策 绩效评估方法的目的是一致的。同时两者的评估方法在评估过程中的作用或者扮 演的角色是一样的。无论是公共项目绩效评估方法，还是公共政策绩效评估方法， 它们都力求通过各种方法和技术的使用，使得政策的实施和项目的运作能和政策 或项目的目标相一致，从而使政策和项目达到更佳的绩效。在一般方法上，公 共项目绩效评估方法和公共政策绩效评估方法，两者之间存在很多相同的地方。 比如公共项目绩效评估和公共政策绩效评估都可以从经济效益、社会效益及公众 受益程度等维度进行评估，所采取的方法也是可以通用的，如费用效益分析法、 有无对比分析法等。 ( 3 ) 与公务员绩效评估方法相比 两者之间的不同点：首先，在方法导向上，公共项目绩效评估方法作为系统 评估项目综合效益的方法，它关注的是公共项目是否实现项目的目标以及目标实 现的程度，对项目的过程及结果进行监测，从而不断提高公共项目绩效水平。而 公务员绩效评估方法作为评估公务员个人的方法，它更关注实现政府人力资源管 理职能，它在方法的设计上更加注重实现公务员自身能力的改善和获得更大的职 业发展。其次，在具体方法上，公共项目侧重从经济、社会和政治的角度，通过 项目整体效益进行方法的设计和选择。而公务员绩效评估方法更侧重从个人的角 度，通过个人的行为表现和特征来选择绩效评估的方法和技术。 ( 4 ) 与公共部门绩效评估方法相比 第一，两者的使用特征不同。公共部门绩效评估更强调运用比较的方法。公 共部门提供的产品和公共服务通常具有非分割性、非排他性的特征，难以量化。 因此运用比较的方法成为公共部门绩效评估时用来克服自身局限的一种应对策 略。但是，同样运用这种比较方法，部门评估和项目评估的表现特征是不同的， 。【美】彼得罗两：项目评估方法与技术【m 1 北京：华夏出版社2 0 0 2 5 9 。卓越：以公共部门绩效评估为基点的评估类型比较【j 】湘潭大学学报2 0 0 5 ( 3 ) ：2 3 2 8 4 一、公共项目绩效评估方法理论概述 部门绩效评估是“相对于其他部门，该部门是不是更好地提供了服务”，项目绩 效评估的最终落脚点在于“该项目实施得怎么样 。部门评估是一种相对性的评 估，一般采取三种比较形式：横向比较、综合比较、实际表现与可能达到的最佳 状态的比较。公共项目绩效评估也涉及到比较，但这种比较只存在于评估分析手 段中，比如成本效益、成本有效性分析，把项目的结果或产出与产生这些结果所 消耗的资源进行比较。对于项目评估，比较存在于其内部，不存在一个项目的评 估结果于另一个项目评估结果进行比较。这是因为，公共项目所要解决的社会问 题各不相同，其目的也迥异，即使是用于解决同一社会问题的公共项目，由于其 执行的外部环境不同，也很难进行简单比较。 第二，两种方法中评估指标的确定方式不同。国外一些学者通常认为，部门 绩效评估并不像项目评估那样追求面面俱到，一般只需要一些关键的指标。而项 目评估作为公共部门决策的产物，它所产生的结果更多地带有政治上的效果，所 以它必然追求全面性，因此人们对公共项目进行评估时，往往会在考虑经济、效 率、有效性的基础上，增加对公平、全面发展等指标。 ( - - ) 公共项目绩效评估方法的选择 公共项目绩效评估中的关键性测量问题就是为评估结果选择最好的评估方 法。评估者应投入必要的时间和资源，用于发展和检验合适的结果测量方法。差 的绩效测量方法不仅本身会导致效度差，也不能恰当地代表被评估项目的目标和 目的。不可信的绩效测量方法可能低估项目的有效性，并可能导致对项目影响的 不正确推论。简而言之，无效的或不可信的测量方法，由于产生误导性估计值， 可能完全否定一项绩效评估的价值。只有绩效评估方法是有效而且是可靠的，绩 效的评估值才能被认为是可信的。因此，公共项目绩效评估方法的选择应结合评 估实际，慎重选择。 1 公共项目绩效评估的方法取决于政府公共项目的特性 影响项目绩效评估方法选择的首要因素就是公共项目的特征。公共项目的政 策性、公共项目效益的社会性、目标的多样性等特征决定了对项目进行经济评估 的同时，要更加注重项目的社会评估，如公平、公正、公民参与等，同时也要加 5 公共项目绩效评估的方法运用 强对项目进行综合评估。因为公共项目经济上的显著特点是为社会提供的服务或 者适用功能，不收取费用或者只收取少量费用。因而不具有或只具有非常低的盈 利能力。由于公共项目的目的更多的只是发挥其使用功能，服务于社会，所以对 其进行经济评估的目的不是为了作为项目决策的依据，而是未来考察项目的经济 状况，了解其盈利还是亏损，以便采取措施使其能维持运营，发挥正常功能。所 以，应该根据公共项目的特征，选择恰当的评估方法，对公共项目的经济绩效、 社会绩效和综合绩效进行科学合理的评估。 2 公共项目绩效评估的方法受政府组织公共性目标的影响 通过对公共项目进行系统的绩效评估体系设计，使得公共项目在实施过程中 的目标跟踪及末期的绩效评估都有了比较精确的标准。但公共组织尤其是政府组 织的特性决定了公共项目没有公认的衡量工作绩效的标准。政府作为公共服务的 提供者，本身就具有多元化目标以及明显的公共价值取向，因此难以对其目标进 行量化。亨廷顿在发展的目标中指出增长、公平、民主、稳定、自主是政府 应追求的公共价值所在。叫阿尔蒙德认为政府能力、人民参政情况( 民主化) 、经 济增长( 财富) 和分配( 福利) 是政府的目标。 随着社会的发展和政治的进步，民 主、公平、正义等目标也成为政府越来越注重追求的公共价值取向，而这些目标 都是难以准确衡量的。新时期下，世界各国不再盲目追求经济数量和速度的增长， 代之以经济质量的增长和社会和谐程度的提升。我国政府也要求各级政府树立科 学的政绩观，要求淡化单一对g d p 增长数量和增长速度的追求，代之以科学全 面协调可持续的政绩观。公共项目的实施能否以科学的政绩观为导向，以社会的 协调发展为重，关键在于能否建立科学的绩效评估体系。政府组织追求的目标的 公共性以及公共项目本身的特性，决定了对公共项目的绩效评估不仅要关注其经 济方面的成效，也要关注其社会效益、公众参与等综合方面的绩效。因此，在选 择公共项目绩效评估方法时，要充分考虑政府组织及公共项目的公共性目标。 3 公共项目绩效评估的方法选择要遵循经济适用、简便易行、公平公正原则 。 美 亨廷顿“发展的目标”，载亨廷顿等著：现代化：理论与历史经验的再探讨罗荣渠编上海：上 海译文出版社1 9 9 3 ：3 3 卜3 5 7 圆 美 阿尔蒙德发展中的政治经济”，载亨廷顿等著：现代化：理论与历史经验的再探讨罗荣渠编上 海：上海译文出版社1 9 9 3 3 5 8 - 3 7 3 6 一、公共项目绩效评估方法理论概述 公共项目绩效评估的目的是降低项目服务成本，提高项目服务效率；增强公 共项目服务的有效性和公平性。因此，在选择评估方法时，必须考虑应用成本的 因素和公平公正、合理等社会因素及公众参与因素。为了更准确衡量公共项目的 绩效水平，公共项目绩效评估方法应采用综合、系统的评估方法，以确保结果的 客观性和公正性。也正因如此，公共项目绩效评估在应用成本和实施难度上也相 对较高。因此，在公共项目绩效评估方法的选择上，必须在两者之间找到均衡点， 即在保证评估结果质量的同时，尽量降低应用成本和实施难度。一般来说，在其 他方面相似的情形下，应选择较为简便易行的评估方法。因为这不仅可以减少评 估误差，还可以减少评估成本和评估实施难度，提高评估的可靠性和有效性，本 文在方法的选择上也是基于以上的考虑，在方法的选用上，尽量采用经过实践检 测过的应用成本和实施难度相对较低的常用方法。 ( 三) 公共项目绩效评估方法的意义 绩效考评在实践中所起的作用，远远低于人们对它的预期。这在一定程度上 可以归因于缺乏精当的方法，使得对许多公共项目的结果的评估都非常困难。这 可以看出，在整个公共项目绩效评估过程中，绩效评估方法的选择和设计是最为 关键环节和要素。科学合理的绩效评估方法是客观、公正、全面和准确评估公共 项目绩效的重要手段和工具，是绩效评估目的、内容得以实现的重要保证。绩效 评估方法形式各异，各有利弊，每种评估方法都有其特定的适用范围，在评估实 践中，不存在一种完美无缺和万能的评估方法。美国人力资源专家韦恩卡肖曾 经指出：“绩效评估过程是一个同时包含有人和数据资料在内的对话过程。这个 过程既涉及技术结果，又牵连着人的结果。 公共项目绩效评估方法对于整个公 共项目绩效评估有着重大的意义。具体表现在： 1 为公共项目绩效评估中的评估过程与评估对象架起了桥梁，为绩效评估 目的的达成和内容的实现提供了方法技术支持。 回 美 西奥多h 波伊斯特：公共与非营利组织绩效考评：方法与应用 m 北京：中国人民大学出版 社2 0 0 5 ：6 7 公共项目绩效评估的方法运用 公共项目绩效评估方法作为公共项目绩效评估的关键组成部分，对于公共项 目绩效评估目的的达成具有十分重要的意义。公共项目绩效评估方法是由一系列 的方法和技术所组成的工具体系。它服务于公共项目绩效评估的目的和内容，是 为了实现公共项目绩效评估目的而采取的方法和技术。公共项目绩效评估方法之 所以能促成绩效评估目的的达成，是因为公共项目绩效评估方法在评估过程和评 估对象之间搭建了一座桥梁，从而使得评估过程与评估对象紧密相连，保证了评 估内容能够在评估目的的指引下贯穿始终，并最终确保公共项目绩效评估的准确 性和科学性。 2 有利于减少公共项目绩效评估中主观因素所导致的误差，从而促进公共 项目绩效评估的客观性、有效性和公正性。 传统的公共项目评估方法具有很强调主观片面性，只是从财务或国民经济的 角度对公共项目进行评估，忽视对项目进行社会效益、环境效益的评估，很少从 人民大众的角度对项目的绩效进行衡量，从而不能全面科学评估公共项目的绩 效。而现代的公共项目绩效评估方法，通过定性评估和定量评估相结合、外部评 估和内部评估相结合、财务、经济评估和社会评估相结合、自我评估和他人评估 相结合，注重采用综合评估方法和技术，力图全方位、多视角地评估公共项目的 绩效，在最大程度上减少主观因素所产生的误差。因此，现代公共项目绩效评估 在评估结果方面，能最大限度地反映公共项目真实的绩效水平，确保评估结果的 真实性和有效性。 3 有力地回应了公共项目绩效评估在我国的实践活动，促进了公共项目绩 效评估在我国的推进和发展。 公共项目是经济系统和社会生活系统的重要组成部分，为整个社会运转提供 基础条件。一般来说，公共项目具有非盈利、难以盈利或投资回收期较长的特征， 但往往又是国家或区域经济发展必不可少的基础设施及公共物品，它们关系到改 善投资环境、改善人民生活、加强国防安全等重大问题。近年来，在我国采取加 大固定资产投资拉动经济发展，以及加入w t o 不断加大对外开放的环境下，公共 项目的数量和规模急剧增长，公共项目管理的复杂程度也发生了巨大的变化。正 因为如此，公共项目绩效评估无论在理论上还是在实践中，越来越受到人们的关 注和重视。而公共项目绩效评估方法的研究与应用则有力地回应了公共项目绩效 8 一、公共项目绩效评估方法理论概述 评估的实践需求。 ( 四) 国内外公共项目评估方法的发展历程及现状 1 国外公共项目评估方法发展历程及现状 项目评估作为一个专门的学科领域，最早起源于西方发达国家。二战后在世 界范围内得到了广泛的应用和推广，并取得了很好的效果。国外项目评估的理论 与方法的发展经历了三个阶段：产生阶段、发展阶段与完善阶段。 ( 1 ) 产生阶段。1 9 0 2 年美国颁布河港法，以法律的形式规定了河流和港 蹬项目的评估方法，初步涉及了一些现代意义的项目评估的基本原理。2 0 世纪 3 0 年代以前，受自豳竞争经济学说的支配，投资项目的分析论证只是投资者自 己的事情，政府很少进行干预。项基评估仅局限于考虑投资的财务效果，并未上 升到更高的层次和角度。 ( 2 ) 发展阶段。1 9 2 9 年西方世界遭受了毁灭性的经济大萧条，宣告了自由放 任经济体系的崩溃。两方发达圈家实行新经济政策，政府积极干预国家经济，兴 办公共建设工程和社会福利工程，以实现充分就业和促进经济的发展，于是产生 了公共项目评估方法。由于公共工程与社会福利项目是以宏观经济效益与社会效 益为主要目标的，财务评估满足不了这类项目的要求；加之发展中国家致力予发 展国民经济，也迫切需要从国家立场出发对项豳进行评估。因而，项目评估中增 加了从国家宏观经济角度分析项匿费用和效益的内容，一般称为费用效益分 析法，这种经济评估方法不仅要计算项目的直接经济效益，还要计算项目的间接 经济效益，并采用影子价格、影子工资、影子汇率来取代市场价格、市场工资和 官方汇率，以便更准确地反映项目的社会成本和社会效益。 1 9 3 6 年美国颁稚了全国洪水控制法，并运用成本效益分析方法评估 洪水控制和水域资源开发项目。此后，美国、英国和加拿大等国政府相继规定了 项隧评估的原则和程序。 ( 3 ) 完善阶段。经过多年的实践，人们发现：经济评估并没有反映社会的分 配效果。虽然许多国家将大量资金用予工程建设，它们的经济总量确实增长了， 但由于没有解决分配不公问题，相当一部分人仍陷于贫穷落后之中，加重了社会 9 公共项目绩效评估的方法运用 不平等状况。基于这种情况，2 0 世纪6 0 年代以后，一些西方经济学家致力于发 展中国家项目评估的理论研究，英国牛津大学教授里特尔和米尔里斯为建立项目 评估学学科做了开创性的工作，于1 9 6 8 年合作出版了发展中国家工业项目分 析手册一书，首次系统地阐述了项目评估的基本理论和基本方法；1 9 7 5 年世 界银行经济学家斯夸尔等编著了项目经济分析；把收入分配、就业等社会发 展目标引入费用效益分析，这被称为现代费用效益分析或社会费用效益 分析( s o c i a lc o s t b e n e f i ta n a l y s i s ) 。 1 9 8 0 年联合国工业发展组织与阿拉伯工业发展中心联合编著了工业项目 评估手册。其中不仅考虑了经济增长目标，也用比较简便的方法设置了社会评 估指标，如就业效果、分配效果、国际竞争力等，手册在阿拉伯国家得到广泛应 用，这些经典著作为项目评估的理论和方法的发展和应用做出了巨大的贡献。2 0 世纪8 0 年代初，世界银行开始重视发展项目中的社会学问题研究，制定非自愿 移民的政策，派社会学家、人类学家参加项目的社会评估等。 世界银行于1 9 9 7 年成立社会发展部门，强化了项目社会评估的作用。项目 评估己从单一的财务分析和经济分析，发展到财务、经济、技术、环境和社会等 方面的评估，其中社会评估越来越受到关注与重视。 总之，2 0 世纪3 0 年代的公共项目评估为成本效益分析法的应用，主要 侧重于财务评估。在6 0 年代形成以财务评估和国民经济评估为目标的分析和评 估，不仅对经济效率目标加以评估，也对社会公平分配目标加以评估。从7 0 年 代起社会影响评估、社会分析等评估方法逐步发展起来，并引入项目评估中。2 0 世纪8 0 年代以后，更多的人类学家和社会学家尝试将人类学和社会学的方法引 入项目评估之中，社会评估成为一门独立的学科。近3 0 年来，国外项目评估的 理论发展并没有取得新的突破性的进展，只是将此种方法和理念不断地在发展中 国家得到推广应用和发展，项目评估的理论和方法有待于规范化。 2 国内公共项目评估方法发展历程及现状 我国公共项目评估方法萌芽于2 0 世纪5 0 年代。早在“一五 期间，我国学 习苏联的经验，对一些大型建设项目进行技术经济论证，当时采用的是极为简单 的静态分析方法。直到2 0 世纪7 0 年代末，我国一直沿用这一传统的方法评估公 。王朝刚、李开孟：投资项目社会评价专题讲座( 十二) 阴中国工程咨询2 0 0 4 年( 1 2 ) ：4 2 4 4 1 0 一、公共项目绩效评估方法理论概述 共项目。尽管这种方法对当时的经济建设起到一定的作用，但是随着经济的发展， 这种方法远不能满足项目投资决策的需要。 我国真正意义上的公共项目评估理论与方法产生于2 0 世纪8 0 年代，其主要 研究动态和成果有：1 9 8 1 年我国成立了以转贷世界银行贷款为主要业务的中国 投资银行；1 9 8 3 年中国投资银行推出了工业贷款项目评估手册的试行本并 多次加以修订，投资银行关于项目评估的研究与实践在我国起到了极好的探索和 示范作用。8 0 年代中期以后，国家计委、国家经委、中国建设银行总行、中国 国际工程咨询公司以及国务院有关部门先后公布了不同类型的项目评估方法。国 家计委于1 9 8 7 年首次正式公布了建设项目经济评估方法和有关国家系数以 及部分外贸货物的影子价格，对我国项目评估理论和方法的完善和发展起到了极 大的促进作用。2 0 0 2 年国家计委审定发行的投资项目可行性研究指南中， 已经将社会评估正式纳入中国投资项目可行性研究的内容之中。 改革开放3 0 年以来，中国经济保持了高速增长的态势，进一步的发展也面 临一些新的矛盾和问题，如经济的高速增长但社会发展相对滞后，区域差距、城 乡差距和居民收入差距进一步扩大，就业矛盾突出，贫困问题、资源短缺和生态 环境问题等不容忽视。据此，当前中国在积极进行公共项目建设的同时，必须转 变思路，坚持以人为本的科学发展观，从社会、自然和人的全面、协调发展的角 度出发，认真分析项目建设及运营活动对项目机构及个人所带来的影响，客观评 估投资项目对实现各种社会发展目标所做出的贡献。所以，在对公共项目经济评 估方法应用进行研究的同时，应重视和加强公共项目社会评估方法，尤其是公共 项目综合评估方法的应用研究。 公共项目绩效评估的方法运用 二、公共项目经济绩效评估方法及其运用 公共项目经济绩效评价是制定国家经济社会发展计划的重要手段。通过公共 项目经济绩效评估方法的运用，有助于国家在宏观水平上合理配置和有效利用资 源，促进国民经济持续快速健康发展，并有利于社会公平分配、部门与地区的机 构优化和可持续发展等宏观经济目标的实现，因此，加强对公共项目经济绩效评 估方法的研究对我国社会经济发展远景目标的实现具有重要意义。 ( 一) 公共项目经济绩效评估方法概述 1 公共项目经济绩效评估方法的内涵 公共项目绩效评估方法是从竞争性投资项目绩效评估方法借鉴过来的，二者 具有很大的相似性。但除了一部分具有盈利性的公共项目，如基础性投资项目中 电站、煤矿等能源工业投资项目和公益性投资项目中影剧院、俱乐部、体育馆等， 可以采用竞争性投资项目经济评估方法。其他公共项目具有不同于竞争性投资项 目的特点。因此，有必要将它们合并在一起进行不同于竞争性投资项目经济评估 方法的经济评估。总之，公共项目经济绩效评估方法是从整个社会和国民经济的 角度，运用能反映社会真实价值的影子价格、影子汇率、影子工资和社会折现率 等国家经济参数，测算公共项目投入的费用和产出的效益，通过经济效益评价指 标的计算、分析和多方案比选，全面评价项目对国民经济和社会的净贡献，判断 项目在经济上的合理性和可行性的一种方法和手段。主要有费用效益分析 法、费用效果分析法等方法。 2 公共项目经济绩效评估方法应遵循的原则 ( 1 ) 动态与静态分析相结合，以动态分析为主。利用复利计算法将不同时间 内的资金流入和流出换算成同时间的价值。使不同项目的经济比较具有可比性， 并能反映未来时期的发展情况，这对树立资金合理利用、提高效益的观念具有重 要意义。静态指标具有简单、直观、方便