（行政管理专业论文）信息时代社会中的政府治理模式研究.pdf

摘要 ：( i 【纪9 ( 1 年代以水，经济全球化氍l i 1 ：迅造船决，以信u 0 支水为代表的高叛 技术和知以经济迅猫发展，给政府运 脚公共僻删麒务带采川；久的胜力刺挑 i l t e ，政府正避n 这一1 1 7 景祭p f h 顺胁- f 潮流，欠j j 深化攻革。电子政务足政 腑i 午弹山式的水“n i l 。它小仪：聋味着政府信息| 1 j 进步透明午公丌化，丽且崽咪轩 政府要通过网络来证理j 0 管辖的社会公j o j _ | _ 务。 1 b r 政务的实宙缸夼仪为传统行政筇l 能提供了办便、快捷昀哥段，丽且必将重 新整台、协调传统行政职能。行一信息化的 l | i 击下，行政体系的j 不境、窖体、行政 i ：体发生了m 要变化，刈“政职能提出了瓤的要求。耨的“螋职能定侮突了信 息服务、公民本位、个性化等内涵。自f 柚倩息时代的行政耳j 能转变需要遵循山劫 晰难、山内至外、“n 戈入深的模式。 实施电子政务职能的过程意味誊对行政职能的调整。随营我罔电子政府建殴 与i u 了政务实施进程的不断深入，公务员素质、安全等问题进。步凸显，成为决 定这场改革功败垂成的关键性凶索。仅就政府职能定位的实现来i 圳= ，选择稳妥的 发展模式则更为有益。为了实现资源的合理配置，较为稳健地实施i 乜予政务，需 要优先考虑将那些能够呶得最大收益、支付最小成本的职能。因此，电子政务的 建设不仪要遵循幽传播型p | _ _ l 了政务到决策型电子政务先易后的发展模式，还要推 功内部网与公兆网j i 唰发眨，凶地制宜地发展自动化、电子化、网络化。 电子政务的根本目标是实现由传统政府的管理职能向现代政府的管理服务 职能的转变。在现代网络社会，传统政府的管理职能已经越来越不能适应新形势 的发展，社会越来越需要政府的咨询服务和政策指导，公众越来越渴望通过信息 化的政府获取快捷、方便、自主的服务。可以说，信息社会的管理便意味着服务。 政府只有适时地调整自身的职能、尽快向新型管理服务职能转变，才能够顺应社 会的呼唤、满足公众的需求。电子政务的实施正是要以此为目标，将个廉洁、 高效、商水平服务、高水平决策的全颓政府形象展现在广大公众面前。 关键词：信息社会；电子政务；公共管理 一、选题意义 引言 随着中国改革丌放n 勺深入进行，荚于谯信息技术社会环境下，政府管理模式变迁的 讨沦、发计和实施已经成为整个社会热门的话题。如何加快政府现代化建设步伐，提升 整个社会的信息化水平和服务发展水平是【i | 前从刚际到国内、从中央到地方政府、从社 会公众到各类企业、从专家学者到i t 产业，都在关注的问题，同时也成为中国政务改 革的核心内容之一。 就政府而言，在网络经济时代，各国政府都面i 临角色转换的新课题。政府不仅担负 着“服务者”、“管理者”、“消费者”三重鲰包，而且在协助公众私各行业把握互联网经 济方面，也发挥着越来越重要的作用。但是一项新技术在使用初期所带来的影响必定是 复杂的。这种影响不仅仅是政务手段的电子化，而且是一项体制创新与技术刨新的紧密 结合，事关政府管理现代化和行政体制改革全局的庞大的系统工程。目前国内相当多 的学者和技术人员往往过多地从技术角度去研究和部署电子政务建设，形成了电子政务 建设中的误区和资源的浪费。基于这种现象的存在，笔者认为有必要从更深的层次探讨 信息化对传统行政管理的影响，深化公众对电子政务建设的认识，以最大程度地发挥电 子政务建设对公共行政改革的促进作用，促使公共行政由传统的管制行政向服务行政转 变。 电子政务是政府管理方式的革命。它不仅意味着政府信息的进步透明和公开化， 而且意昧着政府要通过网络来管理其管辖的社会公共事务。电子政务最重要的内涵是运 用信息及通信技术打破行政机关的组织界限。构建一个电子化的虚拟机关，使得人们可 以从不同的渠道获取政府的信息及服务，而不是传统的经过层层关卡书面审核的作业方 式：而政府机关之间及政府与社会各界之间也是经由各种电子化渠道进行相互沟通，并 依据人们的需求、可以使用的形式、要求的时间及逾点，提供各种不同的服务选择。从 应用、服务及网络通道等三个层面，进行电子政务基本构架的规划。其意义主要表现在 三个方亟： 1 政府机构实现电子t 匕、网络化和信息化后，公众可咀通过互联网快捷方便、及 时准确地了解到政府机构所制定和颁发的与公众相关的政策、法规以及一些重要的信 息。而且双方通过这种方式实现双向的和直接的沟通和互动，这对于建立良性的、健康 的政府公众关系至关重要。同时在通过电子化和网络化实现政府的服务职能上，如办理 护照、办理车牌、缴纳个人税款等，能够让公众充分体验和享受电子政府的便利和效率。 2 对政府来讲，机构改革后对人员工作效率、业务管理和协调能力提出了更高的 要求和挑战，通过电子政务可以提商效率，减少工作人员负担和加强致府的管控力度， 提高政府部门之间的沟通能力。可以看到，电子政务将建立了一个更符合环保精神的政 府因为它实现了无纸办公和远程办公；一个更开放和透明的政府因为它拥有快 。罗元铮、焦宝文：电子政府导论，北京：中国财政经跻出舨社，2 0 0 2 第1 t s 页。 。金江军：政府改革是开展电子政务的必由之路世羿商业评论w wi c x oc o m 1 捷、全面的洱现信息披露和双向直接 、j 通；一个业确。效率的政府凶为它t ，j 以把传统 的政府管理和服务职能通过互联网盥接推进剑公众和企业身边，一个更廉洁勤政的政府 因为它的丌放性将有效地抑制在传统政务小容易滋生的腐败和徇私现象。 3 政府信息化是社会信息化的基础。随着仓业信息化进程的延伸和加速，政府机 构在与企业相关的运作和服务方而，也必定要戈现数掘交换和服务模式的对接。证如有 些专家所指出的，没有政府信息化，就没阿全面的企业信息化：没有电子政务，就没有 真正的电子商务和企业信息化。电子政务不仅为电二f 商务和企业信息化提供了良好的支 持环境和对接方式，而且也成为电子商务r l , * l n 务对象和客户。在这个意义上，电子政务 工程将成为社会信息化水平的重要标志和幽内信息产业和服务业发展的关键动力。 因此，笔者认为，电子政务正是信息技术社会中政府管理所选择的理性模式，是由 传统管制行政向现代服务行政转变的必然结果。但必须看到，这转变不是一蹴而就的， 特别是考虑到我国的具体国情，实现政府管理与信息技术社会的良性互动就更需要在理 论及实践等方面作出积极有效地探索，这也正是本文所希望做到的。 二、相关概念的界定和研究方法的选择 ( 一) 相关概念的界定 i 电子政务。对于电子政务这个概念，由于它是一个新兴事物，到目前为止还没 有一个权威的定义，众多学者纷纷从不同的研究角度考察电子政务的内涵。朱桂棋指出： 电子政务是指各级政府机构以电子和网络技术为基本手段，实现政务处理电子化，包括 内部核心政务电子化、信息公布与发布电子化、信息传递与交换电子化、公共服务电子 化等。李广乾认为，电子政务的内涵非常丰富：即政府机构应用现代信息和通信技术， 将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化 重组超越时间、空间与部门分隔的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符 合国际水准的管理和服务。汪玉凯认为：电子政务是公共管理组织在政务活动中，全面 运用现代信息技术、网络技术进行办公、管理和为社会提供服务的一种治理方式，即通 常所说的政府工作信息化。互联网实验室( c h i n a l a b s c o m ) 提供的定义是：电子政务 是政府机构利用现代信息网络技术，实现高效、透明、规范的电子化内部办公、协同办 公和对外服务的过程。在上述定义中，朱桂棋与互联网实验室对电子政务的理解突出了 电子和网络技术的应用，李广乾则强调了政府职能和组织结构的转变，汪玉凯则是从公 共管理组织的角度对“电子政务”作出了界定。 关于电子政务的核心实质，笔者认为电子政务的实质是通过互联网把工业化模型的 大政府的运行状态转变为新型的管理体系，其核心是行政管理和日常事务都通过设定好 的程序在网上实施，也就是政府和政务的网络化、电子化。电子政务的核心实质是政务 而非电子，电子只是实现政务的技术手段，只有解决了各政府部门办公、公文流转等具 体应用，才能最终完成电子政务的建设。 o 汪玉凯：中国政府信息化与电子政务，新视野2 0 0 2 年0 2 期。 。陈强：近年来我国电子政务研究的进展，电子政务2 0 0 4 年第4 期。 2 2 与电子政务年“关的概念。办公自动化、政府t 例、 也予政府等概念与电子政务密 切相关。办公自动化主要是指利用现代化的办公砹舒、汁算机技术和通信技术来代替办 公人员的人工作业，从而大幅度提高办公效率。办公j7 动化计f 以看作是一种人机信息系 统，为办公提供辅助。由于电子政务实现了打破音| f 门界线的联网办公和互动式作业，所 以我们可以把电子政务看作是办公自动化系统在范围和功能上的对外延伸，是面向全社 会的政府办公自动化。电子政府其原意是利用网络技术来构建一个“虚拟政府”，从而 使民众能够随时随地地享受备类政府服务。因此电子政府可以说是一个实体概念，主要 是建立一个功能完善的网站，着重点在政府网络化：i 而电子政务是一个程序概念，主要 是通过电子手段完成行政目的，着重点在政务。辑就是政府上网，这个词来源于1 9 9 9 年启动的“政府上二网工程”，其重点，还是在于通过丌通政府网站来推动政府部门与民 众之间的电子政务活动( 在这一点上，“政府上网”与“电子政府”十分相像) 。而完整 意义上的电子政务则是一个更为宽泛的概念，还包括了政府部门内部以及部门之间的电 子政务活动。 3 政府管理模式。传统的公共行政学理论及实践模式是与西方工业社会的政府管理 相适应的。但随着西方各国由工业社会向后工业社会或信息社会的转变，这种理论及模 式就显得越来越不适应。首先，作为传统的公共行政学基石的官僚体制已被证明是一种 过时的、僵化的和低效率的政府体制模式，新的组织模式及类型，如参与型组织、学习 型组织、自主型组织以及各种独立机构相继出现。其次，官僚机构或政府部门作为公共 物品及服务的惟一提供者的垄断地位已经动摇。市场机制在公共部门中发挥着越来越重 要的作用。再次，政治与行政二分法早就被人们批评为一种不真实的假定，政治事务( 政 策的制定) 与行政事务( 政策的执行) 实际上是无法分开的。最后，公共人事管理的体制及 模式也发生了重大的变化，公务员( 文官) 的永业观念已被打破：合同雇用、临时雇用等 的出现使雇员的解聘更容易，业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式：传统的 片面强调对人的控制的人事管理模式正在向注重人才的培养与开发、以人为本的人力资 源管理模式转变。 ( 二) 研究方法 1 历史研究法。历史研究方法是面向过去，借鉴现在和未来的社会科学研究方法。 它通过对己存在资料的深入研究，寻找事实，然后总结历史信息去描述、分析和解释过 去的过程，同时揭示当前关注的一些问题，或对未来进行预测。历史研究方法的意义在 于发现规律。培根认为：“史鉴使人明智”，意味着可以从过去己经发生的一切事件中汲 取经验，理解现实，合理实践。对一个事物横断面的深入有助于把握该事物的某些特征。 然而事物是发展着，如果从该事物的发展历程来认识它，更有助于我们较为全面深刻认 识、理解该事物。人类对世界万物的认识也是一个发展的过程。如果能够审视人类对某 一事物的认识发展过程，就能领略思想的要义。因此，本文以历史研究法为主要研究方 法之一，对电子政务在中国的发展脉络进行总体的描述，追根求源，追溯电子政务发展 的轨迹，探究发展轨迹中某些规律性的东西。 2 调查方法。调查研究是科学研究中一个常用的方法。在描述性、解释性和探索性 。陈振明：从公共行政学、新公兆行政学到公共管理学，政治学研究1 9 9 9 年第l 期。 3 的研究r i - , 挪可以运刷调查研究的方法。它殷迎过抽样的基本步骡，多以个体为分析单 位，通过问卷、防谈等方法了解调查对象的有火信息，并加以分析来丌展研究。渊查研 究是收集第一手数掘用以描述一个难以直接观察的大总体的最佳方法。精心设汁的概率 抽样可以提供一个能够反映总体的样本；精心发汁的标准问卷可以从不同的研究对象那 跟获得具有同样形式的数据。另外，调查研究方法还特别适用于对一个大总体的态度与 倾向的研究，比如民意测验。只要是科学的抽样，就可以通过局部有效地反映总体的情 况。因此，作为本文所采用的另一主要研究方法，调查法从实证的角度为本文的诸多论 点提供了有力的支持，特别是在针对电子政务在中国的实施概况等研究中，起到了比较 有效的作用。 三、相关研究 我国电子政务发展的早期，国内研究者多从管理科学、技术科学的角度出发从技术 层面来研究办公自动化、管理电子化，而且这个时期的研究大多局限于政府部门内部办 公方式的变革，社会反响不甚显著。随着政府上网工程的实施，电子政务成为引领社会 变革的工程，将引起整个政府管理范式的转变，而政府行为对经济和社会的影响巨大， 所以电子政务一经实施，便成为众多学者和公众关注的焦点，大量文章见诸于报纸、期 刊杂志和网络上。随着众多学者的加入，电子政务研究的深度和广度都有所开拓和进展。 关于电子政务研究的系列丛书也已陆续出版，目前主要有党建读物出版社出版的党政 干部电子政务培训教材，清华大学出版社和北方交通大学出版社出版的信息技术与 电子政务系列丛书，电子工业出版社出版的中国电子政务系列丛书，北京大学出版 社出版的电子政务与信息技术丛书和中国财政经济出版社出版的电子政府丛书 等。 一、信息时代的崛起 第一章信息社会概述 人类社会经历了原始社会、农业社会、工业社会，而今f 快步迈向高度信息化的知 识经济社会，知识平f i 信息已经成为社会财富的主要形态，成为经济社会发展和科技进步 的支柱。知识革命的兴起引发了以全球信息互联网络为标志的信息技术革命，使信息技 术成为当今社会发展的动力和重要标志。 传播学家麦克卢汉曾经说过：“任何技术都倾向于创造一个新的人类环境。”。的确， 纵观人类社会的发展的历程，不难看出，在推动社会发展的各种力量之中，技术的发展无 疑是一个主要的推动力。诈如蒸气机的发明和应用标志着人类社会进入工业社会一样， 如今，计算机、国际互联网、移动通讯技术的发明和广泛应用，电标志着我们的社会进入 了一个新的社会和新的时代：信息社会和信息时代。 自1 9 6 0 年开始萌芽发展的新兴信息科技一电子计算机，与1 9 9 0 年代初期开始普及 的通讯科技一国际互联网相结合，革命性地改变了人类社会获取信息的方式和效率。电 脑科技的优势在于信息处理的速度快、准确性高，而且存贮能力强，因此可以增加人的 生产力、支援决策、降低成本。而互联网更是消弥了时间、空间的限制，打破了国界、 疆界的藩篱，将人类生产力与价值带到一个更高的境界。信息与通讯技术正在对人类生 活的各个方面发生巨大的影响，促使整个社会向信息化社会转变。 从世界范围来看，二十世纪实行己久的工业社会型经济逐渐为全球化的信息经济所 取代，在信息社会之中，信息已取代传统的其它资源，成为战略性资源；信息和知识的 生产、加工与处理已成为创造财富的基础：提供信息和知识服务已成为社会和经济的主 导产业：信息资源管理和知识管理已成为各行业核心的管理领域；社会经济走向全球化。 信息技术浪潮正在推动社会向前发展，正是在这一背景下，欲取得竞争优势的动机 正驱动各国政府去了解、适应、开发正在形成的全球性信息经济，推动社会和经济的信 息化。身处互联网的今天，世界各国在大力推及国民经济和社会的信息化。短短几年内， i n t e r n e t 己日益渗透入人们的全部生活，传统工业社会正在向信息社会迈进。这一场 深刻的信息革命，它势必在全球范围内展开新一轮的资源重组，这恰好也是信息化的内 在价值。 二、信息技术对现代社会的影响 在信息技术社会，信息技术得到高速发展和广泛应用，并带领社会进入全面的信息 化时代，信息化浪潮席卷全球，渗透到人类社会的各个方面，成为世界经济和社会发展 的大趋势。社会经济信息化进程的加快，不但丰富和改善了人们生产方式、学习和生活 方式，改变着人们的思维方式和价值观念，还带来社会经济结构和产业结构的急剧变化， 并导致生产力的变革。 。c 加 马歇尔麦克卢汉著：理解媒介一论人的延伸，何道宽译，北京：商务日j 书馆，2 0 0 0 ，7 8 。 5 ( 一) 信息技术推动了，e 产力的变革 推动社会进步的区i 素是多方面的，但归根结底的决定性因素是社会生产力的发展。 信息技术对于社会进步的贡献，最主要的是信息技术对社会生产力的变革产生的影响。 按照一般的理解，社会生产力主要包括劳动者、劳动工具和劳动对象三个基本要素。其 中劳动工具是标志性的要素，劳动工具的水平在很大程度上标志着社会生产力的发展j 状 况。 最初的原始社会没有明确的劳动工具，只是凭赤手空拳进行生产活动，劳动效率十 分低下。后来，人类学会了制造和使用工具，于是社会生产力得到了进步；在农业时代， 人们使用的工具基本上都是靠人力来操纵。这些工具都只是增强体力的简单劳动工具， 劳动效率仍然较低；到了1 业时代，劳动工具有了熏大改进：一方面由于蒸汽机、内燃 机和电力等动力技术的相继发明，使人类的劳动工具发展到了机械化和电气化的水平， 另一方面，由于望远镜、电报、电话等的发明，使人类进入了使用初级信息工具阶段， 于是，工业时代的劳动效率有了明显的提高；但是，只有到了信息时代，扩展人类思维 的信息处理技术进入了社会生产过程，通信技术和感测技术也达到了前所未有的水平， 控制技术与高级劳动力工具有机结合起来，这样，爿形成了一体化、智能化、信息化的 劳动工具体系。信息时代的劳动工具不仅极大扩展了劳动者的体力，而且更为重要的是， 它极大地扩展了劳动者的脑力。这是人类社会生产力发展史上的一个伟大的变革，是一 个历史性的转折。 ( 二) 信息技术带来了产业结构的变革 从人类社会的发展过程看，每次社会变革都会使社会产业结构和经济结构发生变 化。在全球范围内的信息浪潮中，只有从经济发展全局出发进行系统分析，才能够真正 把握信息技术与经济变革的内在联系。 首先让我们看看美国近二、三十年的经济发展。美国在8 0 年代进入一个稳定高速 长期增长的繁荣时期。由于在信息技术的推动下，此次繁荣具有了一系列不同寻常的特 性。主要是：( 1 ) 低失业没有引起通货膨胀，与7 0 年代的“滞胀”状况恰好相反；( 2 ) 紧缩财政预算并没有使经济增长速度放慢：( 3 ) 货币供应虽大幅增加也没有出现通货膨 胀加速的现象。信息技术使传统部门的劳动生产率得到了迅速提高，1 9 9 9 年全美制造 业劳动生产率增长6 4 ；信息技术产业对美国经济的贡献率超过3 5 ，成为推动美国经 济增长的强大动力，影响了美国综合国力的各个领域。 信息技术的广泛渗透性，使得今天的工业化越来越离不开信息化的支撑。信息技术 已经成为工业竞争力的关键因素，传统企业应用信息技术的空间也非常广阔。首先，信 息技术使传统产业的生产率获得了前所未有的提高。以美国福特汽车公司为例，通过应 用网络技术，票据审核流程由原来的两周缩短为两小时；而其投资8 0 0 万美元开发的知 识管理系统，运行后的第一年就为公司节约了2 4 亿美元的运营成本。其次，信息技术 在很大程度上已经使传统产业的产品变得“面目全非”。世界贸易组织总干事鲁杰罗说， 现在的汽车工业已经不像传统制造业，更像是以知识为基础的工业，电子系统现在可以 占到一辆高级轿车总成本的7 0 ，普通轿车的1 3 ，这样的轿车可以称为“高技术产品”。 目前，世界各国都在重视运用高信息技术，特别是信息技术改造传统产业，加快结 构调整和产业升级，传统产业的转型u f 在成为一种个球潮流。这种r 饯略性凋整主要有以 下三个特点：一是以信息化为特点，发展网络经济，埘田民经济整体进行调整：二是在 科技创新的推动下高新技术产业成为新的经济增k 点硐i 发展动力；三是在经济全球化 中发挥本国的比较优势，以信息技术为主的高科技改造和转化传统产业。这种全球化的 产业结构大调整，将为世界经济的中长期发展提供巨大的动力，促进全球商业市场的进 一步扩展。 ( 三) 信息技术改变了人们的生活方式 信息技术在社会生产和人类生活各个领域的广泛应f e | j | ，将极大地提高社会生产的效 率和人类生活的质量。在产业界，企业的生产方式、管理体割和经营模式将会发生彻底 的变革，通过运用信息技术不断提高企业信息化水平，可以实现企业实现生产过程自动 化、管理决策智能化、贸易电子化，在同趋激烈的市场竞争中占优势。在家庭中，小型 家庭办公越来越多，人们耗费在电视机和显示器前的时间大大增加，使用电话和电子通 信方式进行人际交流超过书信往来，甚至可以利用先进的网络技术进行联机信息检索、 在线购物、远程教学和医疗诊断，“秀才不出门，便知天下事”的理想终于变成现实。 总之，由于信息技术的深刻影响，人们的活动将会比阱往任何时候都强调个性化、 人性化，社会信息能力和知识创新能力将会受到普遍的重视，社会服务的质量将会得到 全面的提高，人类社会的生活将会变得更加美好。 第二章信息技术社会要求政府治理创新 一、政府体系与环境系统的互动关系 ( 一) 信息社会对政府管理的影响 历史条件和环境的变迁，促使了政府治理模式发生变化。在工业技术革命基础上建 立起来的旧的政府体系，难以适应信息社会的发展，必然要求建立新的政府体系。 1 电子政务与政府职能转变的联系。信息技术的发展会给政府内部运作和部门重组 带来新的要求和内容，同时也带来新的发展契机。“电子政务”是信息时代的产物，它 势必要求适应信息时代的制度创新和组织重组，这对政府的要求不仅仅是运作手段的变 化，将原有服务简单网络化的问题，而且是要重新设计和定位政府职能，重组政府部门， 再造其运作流程，创新并整合其服务，从而适应信息技术的发展，并且给民众提供全方 位综合的服务。因此张永亮等认为，电子政务是政府转型的必由之路：面对我国政府的 现状，。刘翔指出，电子政务最重要的内涵是运用信息及通信技术冲破行政机关的“条 块分割”的管理体制，使公众可以从不同的渠道获取政府的信息及服务。 2 电子政务对政府职能转变的意义。电子政务的一个重要特点是它打破了传统的政 府职能分工，使政府不同部门的服务能够做到有机集成，为公众提供一体化服务，这就需 要对政府的职能进行重组，将相关业务按公众的需求组合起来，以便政府部门之间需要 进行跨部门的合作。电子政务的建设必须与我国政府职能的转变联系起来，在电子政 务的建设中实现中国政府由“管理主导型”向“服务主导型”的转变，政府转型属于上 层建筑的调整，包括政府的内部组织结构、文化结构、人员结构以及外部的环境构成等 各种因素整体性的变迁。当前，我国政府转型，其主要内容表现为互相联系的三个层面： 第一、政府内部结构转变。即当前政府整体结构、资源结构、区域结构、组织人员结构 及组织文化结构的重大转变。第二、政府运行机制的转变。即当前政府的权力分配机制、 控卷4 机制、沟通机制等的转化。第三、政府管理观念转化。即价值观念、思维方式、文 化关怀等方面的变迁。整体性、渐进性是当前政府转型的主要特点。 相对于传统政府，电子政府的组织结构偏于扁平化，中间层次大大减少，信息流、 资金流和物流的流动更有效率；。网上采购，降低了政府采购费用并杜绝了腐败现象； 而且由于网络经济聚合效应，电子政府的边际成本递减。因此，电子政务的建设将使政 府资源重新配置，使政府的运作效率达到最优，成本降到最低。电子政务是转变政府职 能的“助推器”、传递政令的“千里马”、反腐倡廉的“润滑剂”、政府与群众的“连心 桥”、节约行政开支的“红管家”，建设电子政务能够打造政府新形象。 3 政府职能转变的途径。政府职能的转交是实现电子政务的重要条件和核心环节。 这就要求我们一方面要按照社会发展的要求，切实转变政府职能，把政府职能转变到经 济调节、社会管理和公共服务上来，正确处理政府与市场、政府与企业、政府与社会之 。张永亮，吴涛：电子政务，政府转型的必由之路。安徽税务2 0 0 2 年0 9 期。 。孟令梅：试论信息时代政府再造与电子政务之关系国家行政学院学报2 0 0 5 年1 期。 。陈波，王浣尘：电子政务建设与政府治理变革，国家行政学院学报2 0 0 2 年0 4 期。 8 削的关系。我国政府谯职能的转变过程中，需要进行政府组织机构的重构，那么政府 机构重组的目标与定位就足个十分重要的问题，目标不明，定位不准，往t e 会导致政 府职能转变无法达到预圳的效果。政府职能转向以谁为主，e 1 m 主要存在蓉两种观点。 一种是从用户的角度出发，实现政府职能的转变。邹纯平等认为，电子政务的实施将使 行政价值观念发生如下改变：由过去的以政府为中心，政府以社会“主人”身份治理转 变为以社会为中心，政府以“仆人”身份通过服务来使自己生仃；政府由追求自我利益 转为追求社会利益：h - i “替民作主”的观念转为“由民作主”；由关注政府工作效率转 向关注公众利益和公众对政府服务的满意程度。因此，电子政府是以用户为导向的政府， 中酬政府应利用电子政务建设的契机，借鉴国外电子政务建设。 j 的“以客户为中心”的 理念，从用户的角度出发建设我国的电子政务，实现政府职能的转变。另外一种观点则 认为：以政府主要业务流为主线进行重组。周宏仁指出，我国政府职能转向要以政府主 要业务流为主线进行重组，利用信息技术给政府重新“梳理辫子”，把最急需的政府业 务流的“辫子”先梳出来，而那些没有梳进“辫子”的业务流和部门就是要转变的政府 职能和部门。圆 国家信息化建设是整个世晃的潮流，我国也正在为实现社会信息化进行不懈的努 力。但我国的具体国情与国外存在较大差异，故信息化实现的方式与途径也较特殊。我 国是以政府为社会的主角，政府是社会最大信息资源的所有者，8 0 的信息资源掌握在 政府手中，我国信息化建设的思路应当是，以政府信息化带动社会信息化，以社会信息 化带动国家工业化。而电子政务是经济与社会信息化的先决条件之一，是国家信息化建 设的重要内容，尽管国家信息化需要多方面力量的推进，但是政府作为国家重要部分和 信息流的中心节点，在国家信息化建设中起着责无旁贷而又不可替代的作用。熊澄宇认 为，中国的信息化建设可分为四步，最早阱技术信息化为主导，表现为买设备建网络： 第二步以发展信息产业为主导，表现为发展具有自主知识产权的软硬件，制定设备、网 络的标准等等：第三步以经济为主导，表现为发展电子商务，从经济层面推动信息化的 进程：第四步是以社会为主导的信息化，通过发展电子政务，从社会层面着力，将信息 化推向深广。目前，我国信息化已步入了第四阶段，但我国电子政务的建设现在还停 留在单一主题和维度上，基本上只考虑政府管理，缺乏对于公民利益的考虑。这种定位 使我国的电子政务缺乏社会基础，难以从整个社会层面上推动信息化。因此，我国电子 政务必须是公民和政府两个主体，服务和管理并重。 在这方面，国外学者已经进行了有意义的探索。面对旧的政府体系存在的许多问题， 近二、三十年来西方国家兴起了政府再造为核心的改革运动，各种思潮纷纷涌现。b 盖伊彼得斯在政府未来治理模式中提出了四种新的政府治理模式：市场式政府， 实行分权，相信市场作为分解社会资源机制的效率：参与式政府，寻找一个政治性更强、 更民主、更集体性的机制向政府传达信息：弹性化政府，使政府能够根据环境的变化制 定相应的政策；解制式政府，取消政府一些限制和制约，增强创造性和能动性。 。盂令梅：试论信息时代政府再造与电子政务2 关系，国家行政学院学报2 0 0 5 年1 期。 。周宏仁：电子政务全球透视与我国电子政务发展，中共江苏省委党校网络信息处。 。熊澄宇：信息网络化与社会建构，世界科学，2 0 0 1 年0 3 期。 。【美】b 盖伊彼得期：政府未来治理模式，中国人民大学出版杜，2 0 0 1 。l 页。 9 综上所述，倍，0 、社会和知u 经济的来临使政腑 f 理环境发生了巨大变化。信息技术 成为政府治理变革的巨大动力，构建电子政府成为叶界性潮流。而信息社会是围绕其组 织起来的，其目的在于进行社会管理和指导革新和变革，这又反过来产生新的社会关系 和瓶的结构。建立在这种新 l ! 】基础上的电子政府体媲出与时代发展相符合的价值取向： 回应与责任的价值趋向，要求政府更迅速地回应社会和公众的需要，以最小的社会成本 和社会摩擦最大限度地满足社会需要；顾客和服务的价值墩向，i 乜子政务的推行将建立 以“客户”为中心的管理模式，即以用户为中心，以h 户的需求为出发点，把企业和公众 作为客户进行管理和服务：创新与绩效的价值圾向，要求通过政府体系与管理体制的创 新，以获驳更好的政府绩效。” ( 二) 我国电子政务的发展历程 我国电子政务的发展过程基本上与我国的信息化历程同步，是沿着“机关内部的办 公自动化”“管理部门的电子化工程”“全面的政府上网工程”这条主线展丌 的。具体来说，可分为如下三个阶段： 第一阶段( 2 0 ! 纪8 0 年代中期一9 0 年代初期) 办公自动化( o a ) 工程。中央和地方党 政机关所开展的办公自动化工程，在国内兴起一股办公自动化热，政府机构的一些部门 使用计算机进行办公，而且建立了一些信息中心，重点是政府各部门内网及专网建设。 第二阶段( 2 0 世纪9 0 年代中期9 0 年代后期) 管理部门的电子化工程。如1 9 9 3 年底启动的“金”字系列工程，如金桥工程、余关工程和金卡工程等，是中央政府主导 的以政府信息化为特征的系统工程，重点是建设信息化的基础设施，为重点行业和部门 传输数据和信息。 第三阶段( 2 0 世纪9 0 年代末至今) 政府上网工程。2 0 世纪9 0 年代后期，由于 网络技术的快速发展和信息基础设施的不断完善，电子政务的发展进入快车道。1 9 9 9 年正式启动的政府上网工程标志着电子政务的起步。 二、信息技术对传统政府治理模式的挑战 信息技术使人类进入了一个全新的发展阶段，传统的政府体制受到越来越大的冲 击。社会的信息网络化，使工业社会正向信息社会转变，削弱了传统治理的根基。尽管 信息网络不可能完全否定传统政府治理存在价值，但信息时代组织所需要的灵活性、应 变性和弹性超出了科层制组织方式的合理化范围。 ( 一) 信息传递模式的转变对科层制层级控制的冲击 信息网络的开放性、非离散性，打破了传统的分层次分阶段的信息传递模式，形成 一体化信息传递模式。互联网上任何一个节点的个人或单位，都可以以低廉的费用自由 地发布信息和传播思想：同时又可以自由地选择和吸纳信息，参与各种政治、经济和文 化活动，很大程度上使层级控制失去了效力，科层制级别层次多，等级次序严，实质上 对信息产生着某种垄断和独占作用，降低了信息传递的速度和准确性，增加了信息成本。 o 盂令梅：试论信息时代政府再造与电子政务之关系。国家行政学院学报2 0 0 5 年l 期。 。陈强：近年来我国电子政务研究的进展，电子政务2 0 0 4 年第4 期。 1 0 而信息删络创造了一个全新的公共空叫和包扩f ! _ 5 【途径，实现了信息协迷传递和信息 资源的广泛共享。 ( 二) 资源和技术基础的变化对科层制权力基础的挑战 信息社会的来临使信息资源成为战略性资源，政府治理所凭借的技术基础发生了质 的变化。传统的科层制权力的基础主要基于等级次序、规则章程等。而信息技术和知识 经济的发展使权力的基础向知识能力转化，信息及其处理，将构成政府治理的资源技术 基础，使传统科层制的权威基础发生动摇。在传统的政府治理模式中，权力集中而缺乏 灵活性、权利与责任严重不对称。随社会信息化的不断发展，个人团体和政府均可通过 信息网络进行沟通交流，来推进权力的分散化和多元化：同时，广泛的信息共享会进一 步改变决策过程与方式，削弱决策者实施者与公众之问的严格界线，提高决策的透明度。 ( 三) 信息技术的功能特性对科层制政务活动的冲击 信息网络技术表现为虚拟运行、跨越时空边界、互动传导等特征。随着信息社会化 的推进，虚拟现实、虚拟社区、虚拟社团和虚拟政府将成为一种趋势，人们的交互方式 将走向网络、走向虚拟、走向透明，政务活动也将呈现信息化和虚拟化的发展方向，互 联网把整个社会变成一个相互联系和相互依赖的网络，使政府行为的范围几乎不受限 制。多样化和不断变化的信息使传统的政府无法应付。在传统政府体系中，信息获取和 传播速度的渠道狭窄，而信息网络化明显增大了信息通道，明显减少信息迟滞，改变了 行政人员的信息环境，拓宽了工作人员的参与途径。 三、信息技术条件下政府治理模式的创新 信息技术是一股人类历史上前所未有的力量。它广泛而深刻地改变着人类的社会， 也必然引起旧有治理模式的变革；同时，以信息技术创新再造政府，提高政府治理水平 及国际竞争力，引导国家提高整体实力，是不可逆转的趋势。 ( 一) 信息技术的发展促进了政府治理的民主化 民主一直是人类的价值追求。人类管理目标都是围绕着民主这一最基本的价值展开 的，行政管理也离不开这一价值取向，它必然渗透着民主理念。长期以来，政府管理受 传统治理理念的影响“治人”，而不是“治于人”。政府可以凭借强制力和权威任意发挥 自己的意志，实现社会、企业、公民的管理，政府治理严重偏离了民主政治的价值取向。 随着信息时代的到来，政府在治理理念上应把社会、企业、公民视为平等的契约主体， 利用信息技术建立一个开放的民主的政府。电子政务的实施，可以通过网络环境下的数 据库建设和计算机决策支持系统，使政府在做出决策前，可以广泛了解决策所需的各种 信息，避免了靠经验决策和决策信息不完备导致的盲目决策和决策失误，促进了政府决 策的民主化。o 政府可以利用网络公开政府信息，政府做一个最大的信息处理中心，掌 握大量的信息资源。在各级政府上网后，通过政府的网站提供保密外的大量公共信息， 在网站上发布公告，让公众广泛参与讨论。 ( 二) 信息技术的发展，促进了政府组织的合理化 。盂令梅：试论信息时代政府再造与电子政务之关系，国家行政学院学报2 0 0 5 年l 期。 l l 传统的政府机构是一个典型的科层组织机构，管埋幅度小，管理一 ，问层次多，机构 庞大臃肿：实行的是从犬到小的垂直的封闭的层绂管理方式，缺乏与外界的交流和适应 环境的能力。而信息技术的发展，为这种科层组织结构的革新提供了种先避的结构理 念和技术支撑。 而在信息社会可以以网络再造政府组织结构，网络在形式上是一种网状形式的全方 位的。人们可以用信息技术减少中间管理层，增宽管理幅度，使组织结构扁平化。管理 层次多是信息通讯技术落后的产物。它既影响信息的传递速度，又造成信息层层衰减， 以致失真。信息技术还可以解决管理增宽后政府管理信息量大，行政人员负担过重的问 题，使庞大笨拙的政府体系将因信息技术的利用而变得精干、敏捷。 ( 三) 信息技术的发展，促进了公民的政治参与，促进了政府治理的人本化 善治的实质是国家权力向社会的回归。善治的过程就是一个还政于民的过程，信息 技术带来的新型政府与公民之i 目的关系更强调合作关系。公民政治参与是公民在运行过 程中表达自己的思想、意图和价值取向，从而影响政府治理决策和政府行为的活动。它 是现代信息社会民主制度赖以生存的基础。首先，信息技术提供了公民参与的良好环境。 各级政府掌握大量的信息资源，处于绝对优势，而普通公民相对处于弱势，传统政府的 运行和决策过程很大程度上对普通公民而言是保密的。信息不对称是造成这一障碍的最 大问题所在，信息网络的建立，可使公民随时掌握政府信息，避免了因信息不对称造成 的非理性行为。其次，信息技术提供公民参与的便捷渠道。传统公共参与方式的有限性 限制了公民参与的积极性，而各级政府通过建立网站，使得政府与公民之间通过网络平 台连接起来，这种交互性大大增强了公民参与的积极性。 第三章信息技术条件下各国政府治理变迁的比较 一、电子政务：各国政府治理变迁的必然选择 ( 一) 行政管理方式改革是新形势发展的客观要求 未来学家托夫勒把人类社会的发展划分为农业社会、工业社会和信息社会三个阶 段。以知识为基础的信息社会，由于对政府行政行为提出了新的更高的要求，各国政 府都十分重视行政管理改革、特别是行政管理方式的改革问题。 行政管理方式改革是国际社会行政管理改革的重要内容。2 0 世纪6 0 年代术，西方 工业化国家开始进入信息化社会，经济全球化趋势进一步加快，社会结构和需求日益分 化，使原有的规模庞大、层级复杂、程序繁琐、与工业化时代相适应的政府组织形式越 来越不适应形势发展的需要。特别是2 0 世纪7 0 年代，由于政府社会职能的无限扩张， 导致广泛的经济衰退和严重的财政危机，人们对政府的作用、使命，特别是管理方式和 运行模式产生了怀疑，引发了世界范围的行政管理危机和政府信任危机。所以，从2 0 世纪8 0 年代开始，英、美等国首先发起了“再造政府”的公共行政管理改革。这场改 革在2 0 世纪9 0 年代迅速扩展到几乎所有发达工业国家和新兴工业化国家，并通过国际 组织的影响波及到大多数发展中国家，形成了世界性的政府改革浪潮。在这场改革浪潮 中，虽然各国政府的做法不一，改革的广度、深度不尽一致，但改革的焦点都是对传统 公共行政模式和行为方式的否定，目的都是为了寻求替代官僚制组织的政府治理模式， 追求以市场为基础，以顾客为导向，优化组织结构，缩小政府规模，简化行政流程，减 少办事程序，以社会满意度为衡量标准的新型政府治理模式。 正是在这一背景下，欲取得竞争上优势的动机正驱动各国政府去了解、适应、开发 正在形成的全球性信息经济，推动社会和经济的信息化。在整个社会走向信息化的过程 中，政府信息化处在关键和核心的位置。为迎接信息社会的挑战，各国政府都在积极发 展国家信息通讯基础建设，致力于政府信息化，利用信息技术改革政府，构建电子化政 府。 ( 二) 电子政务是信息时代政府的必然选择 电子政务是随着信息网络技术在政府工作中的广泛应用而在2 0 世纪9 0 年代出现的 一个概念，目前，国内外对电子政务提法有多种，如电子政府、政府信息化、政府上网、 网络政府、数字政府、计算机化政府等，尽管这些词的字面不尽一致，但都从某个角度 反映了电子政务的内涵与特征，揭示了政府工作对信息网络技术的开发利用程度。 事实上，电子政务的内涵是随着信息技术的发展和在政府管理中的应用程度而不断 变化和扩展的。在2 0 世纪7 0 一8 0 年代，人们提出办公自动化，其主要是利用信息和通 讯技术，处理办公室内部业务。从8 0 年代以后，管理信息系统又成为人们关注的焦点， 管理信息系统是适应管理者决策的需要，而建立的信息加工和处理系统，重点是满足政 府管理职能的需求。从9 0 年代以后，国际互联网技术的发展和在政府管理中的应用， 人们又提出电子政务这一概念，主要指在政府内部行政电子化与自动化的基础上，利用 。 美 阿尔温托犬勒：第三次浪潮，朱志焱译，北京：三联书店。1 9 8 3 ，3 页。 1 3 网络信息技术，连接政府各单位以及各资制库，进一。步对各系统进行整合，并建立电子 化、数字化以及网络化的政府信息系统。 本文认为电子政务是：国家公共管理机构在社会事务及政务活动中，运用现代管理 理论，借助信息网络技术，对传统工作进行不断的改革和创新，在提高自身工作效率的 同时，为社会提供高质量、高效率、高透明度的管理和服务。 ( 三) 电子政务的必要性和意义 从某种意义上讲，政府是整个社会最大的“信息处理企业”，政府治理的过程便是 信息的收集、加工与处理的过程。政府的职能的履行依赖于适时、准确、相关的信息。 政府是公共利益的代表，它必须了解民众的需求；政府是导航者，需要了解环境的变迁， 从而做出准确的战略选择：政府是市场失灵的矫一者，而政府对市场失灵的矫正的前提 是掌握较完备的信息；政府是社会问题的管制者，而这又有赖于对社会问题信息的分析、 判断。所以说，信息及信息网络，是现代政府的神经系统，没有这个系统，政府管理不 可避免地会陷入到混乱之中。 从积极的角度来看，电子政务的价值是十分重大的，其主要在于： l _ 促进信息流通利用和平等共享。在信息社会中，信息就是力量和财富。政府是最 大的信息收集者，若能充分利用此资源，实现政府信息流通和共享，必有助于国家的整 体发展。 2 提高政府的反应能力和社会回应力，扩大公民的参与。政府信息化可以使政府机 关借助现代信息技术建立政府与政府、社会、企业、公民之间的沟通网络，这种网络可 以打破时间、空间的限制，提高政府内外的沟通效率，及时传达政府的方针与政策，反 映公民的要求和呼声，从而提高了政府治理的反应能力和社会回应力。另一方面，政府 可以借助因特网、电子邮件等新兴的科技方式，与公众建立一个迅速、有效的沟通途径， 从而实现和扩大公民对公共事务管理的参与。 3 促进政府重组，节约行政成本，提高政府效率。从世界各国的情况来看，政府信 息化，使传统的科层组织朝着网络组织方向发展，打破了地域、层级、部门的限制，促 使政府组织和职能整合；政府信息化，促使政府的程序和办事流程更加简明、畅通；政 府信息化，节约了人力、物力和财力资源；政府信息化，提高了政府机关的办事效率。 4 公开政府信息，实现开放政府。信息公开是民主政治的基础，也是开放政府的根 本。通过实行电子政务，可以实现政府相关信息以及政府业务流程处理的公开化，从而可 以加强对政府行政过程的监督，减少传统政务工作的暗箱操作，实现政府信息的公开化、 透明化，减少或降低腐败产生的机会。除个人隐私、商业秘密、国家机密等不宜公开外， 依其性质向公众公开使用，不仅可促使政府信息充分利用；更重要的是，便于社会公众 监督政府施政，起到透明和公开的作用。实践证明，网上招标、网上采购等对于促进政 府建设有着重大的作用。 正是由于电子化政府具有如此重大价值和作用，世界各国无不把构建电子化政府作 为国家发展的一个战略性措施。 。盂令梅：试论信息时代政府再造与电子政务之关系国家行政学院学报2 0 0 5 年1 期。 1 4 二、电子政务在国外的发展现状 由于世界各困经济基础、信息技术水平不一致，因而电予政务的发展程度也有很大 差异，但许多国家能根据本国实情，有针对性地提出本国的电子政务发展计划，因此各 国各有侧重，并各具特色。特别是西方发达国家的电子政务，是在2 0 世纪7 0 年代以来 “政务公开”和“政府信息公开”等政府改革的基础上进行的，因而比较容易顺理成章 地推行。这些国家的经验和教训对我国电子政务建设具有定的借鉴意义。 ( 一) 美国 在众多的实施电子政务的国家中，美国是起步最早、率先进入使用信息化的国家。 1 9 9 5 年克林顿政府出台文书削减法( p