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公共职位数量规模配置的比较与借鉴 摘要 公共职位通常指政府各类公共事业部门中的具体工作岗位，有时专指由公共 税收供养的、行使公共权力的政府中的工作岗位。公共职位的设置是国家和政府 履行其社会公共管理职能的必然要求，公共职位与政治的核心要素公共权力 有着直接的联系，并且作为权力的载体，在政府社会管理和公共服务中发挥着越 来越重要的作用，对我国政治经济社会发展起着重要的影响。随着社会功能的完 善和政府作用的凸显，政府权力和规模呈现扩大化趋势，公共职位的数量规模也 随之不断增长。然而，公共职位作为一种稀缺的政治资源，有其数量规模配置的 最佳范围，不能无限制扩张。目前我国公共职位的数量规模配置还没有达到最优， 存在配置失衡，还有较大的提升空间。因而探求公共职位数量规模的合理配置， 不仅是有益的，而且是必要的。现阶段，我国可以通过完善编制立法，推进行政 管理机构改革，严格行政审批与强化职位监督，消除公共职位特权，规范公务员 “出入园 管理等多种措旌，促进公共职位数量规模配置均衡化。 本研究以公共职位这一政治变量作为基本的解析因子，将其视为反映公众与 政府关系的要素，运用文献分析法、毙较分柝法、系统分析法等研究方法，综合 解析公共权力运行，主要内容是在古今、中外纵横两方面的比较研究基础上，结 合我国公共职位数量规模配置关系现状进行分析，为我国公共职位的合理规模配 置寻找可借鉴的思路和经验。这一研究不仅对于丰富政府改革和政府公共性研究 的内容，深化公共管理理论的实践内涵起到一定的补充发展作用，而且对于进一 步在实践中指导我国人力资源开发与配置改革具有重要的现实意义和应用价值， 并且对于我国正在进行的大部制改革也有一定的促进和完善作用。本文以公共职 位数量规模配置为切入点对公务员报考热的现象进行理性分析，这是譬前学者们 较少采用的一种观察视角，因而能够透过这一独特角度发现新的问题并探索新的 解决途径；另外，本文在内容上主要探讨公共职位数量规模的合理化配置问题， 这也是公共职位研究中较少涉及的部分，对于深化我国公共职位研究有所补益。 关键词：公共职位；数量规模；合理配置 t h ec o m p a r ea n dr e f e r e n c eo fo u a n tit ya n ds c aie c oiio c a tjn go fp u biicp o sitio n a b s t r a c t t h ep u b l i c p o s i t i o ng e n e r a l l yr e f e r st ot h ec o n c r e t ep o s i t i o n si n g o v e r n m e n td e p a r t m e n t so fp u b l i cu t i l i t y s o m e t i m e si ts p e c i a l l yr e f e r s t ot h eg o v e r n m e n tp o s i t i o n st h a ta r es u p p o r t e db yt h ep u b l i cr e v e n u ea n d e x e r tt h ep u b l i ca u t h o r i t y t h ee s t a b l i s h m e n to fp u b l i cp o s i t i o ni st o h e l pt h ec o u n t r yt of u l f i l li t sf u n c t i o no fs o c i a lp u b l i cm a n a g e m e n t a s t h ec a r r i e ro ft h ea u t h o r i t y ，t h ep u b l i cp o s i t i o n ，d i r e c t l yr e l a t e dt o t h ep u b l i ca u t h o r i t yw h i c hi st h ec o r ee l e m e n to fp o l i t i c s ，i sp l a y i n g am o r ea n dm o r ei m p o r t a n tr o l ei ns o c i a lm a n a g e m e n t ，p u b l i cs e r v i c ea s w e l la st h ed e v e l o p m e n to fo u rp o l i t i c s ，e c o n o m ya n ds o c i e t y t h ei m p r o v e d s o c i a lf u n c t i o na n ds t r e n g t h e n e dg o v e r n m e n tr o l eh a sl e dt ot h ee x p a n s i o n o fg o v e r n m e n tp o w e ra n ds c a l es ot h a tt h eq u a n t i t ya n ds c a l eo fp u b l i c p o s i t i o nw i l l c o n t i n u et o g r o w h o w e v e r ，p u b l i cp o s i t i o n ，as c a r c e p o l it ic a lr e s o u r c e ，c a n tb ee x p a n d e do u to fc o n t r o li nq u a n t i t ya n d s c a l ec o l l o c a t i n gw h i c hh a si t so w nb e s ts t a n d a r d s a sa ne s s e n t i a le l e m e n ti nr e f l e c t i n gt h er e l a t i o nb e t w e e np u b l i ca n d g o v e r n m e n t ，t h ep u b l i cp o s i t i o n ，ap o l i t i c a lv a r i a b l e ，w i l lb eu s e da s t h eb a s i ca n a l y s i sf a c t o ri nt h ec o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so ff u n c t i o n i n g p u b l i cp o w e r ，w h i c hw i l lb em a d eb y 1 i t e r a t u r ea n a l y s i s ，c o m p a r i s o n a n a l y s i sa n ds y s t e ma n a l y s i s t h i sr e s e a r c hw i i ib ed o n eo nt h eb a s i so f c o m p a r is o nr e s e a r c hb e t w e e na n c ie n tt i m e sa n dm o d e r nt i m e s ，c h i n aa n d f o r e i g nc o u n t r i e s ，a sw e l la st h ec u r r e n ts i t u a t i o no fq u a n t i t ya n ds c a l e c o l l o c a t i n go fc h i n a sp u b l i cp o s i t i o n a sar e s u l t ，w ec a ng e ts o m en e w i d e a sa n de x p e r i e n c ea b o u tt h er a t i o n a lc o l l o c a t i n go fp u b l i cp o s i t i o n s q u a n t i t ya n ds c a l e t h i sr e s e a r c hw i l ln o to n l ye n r i c ht h ec o n t e n to f g o v e r n m e n tr e f o r ma n dt h ep u b l i cr e s e a r c ho fg o v e r n m e n t ，b u ta l s oh e l p t od e e p e nt h ep r a c t i c a lm e a n i n go fp u b li cm a n a g e m e n tt h e o r y m o r e o v e r ， i th a sp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ea n da p p l i c a t i o nv a l u et ot h eh u m a nr e s o u r c e s d e v e l o p m e n ta n dt h eb i gs y s t e mr e f o r m t h i sa r t i c l et a k e st h er a t i o n a l a n a l y s i so fc i v i ls e r v a n te x a mf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fq u a n t i t ya n ds c a l e c o l l o c a t i n go fp u b l i cp o s i t i o n ，w h i c hi sr a r e l ya d o p t e db yp r e s e n t s c h o l a r s t h e r e f o r e ，n e wp r o b l e m sa n dn e wm e t h o d st os o l v e t h e s ep r o b l e m s w i l lb ef o u n dt h r o u g ht h ea n a l y s i s i na d d i t i o n ，t h i sa r t i c l em a i n l y d i s c u s s e st h er a t i o n a lc o l l o c a t i n go fp u b l i cp o s i t i o n sq u a n t i t ya n d s c a l ew h i c hi sr a r e l yt o u c h e du p o ni nt h ep u b li cp o s i t i o nr e s e a r c h t o s u mu p , t h i sr e s e a r c hw i l ld om o r eh e l pt op u b l i cp o s i t i o nr e s e a r c h ， p r e s e n t l y ，w es h o u l dt r yo u rb e s tt oo p t i m iz e t h eu n r e a s o n a b l e c o l l o c a t i n go fp u b l i cp o s i t i o n sq u a n t i t ya n ds c a l e ，t h e r e f o r e ，i ti s n o to n l yb e n e f i c i a l ，b u ta l s on e c e s s a r yt os t u d yt h er a t i o n a lc o l l o c a t i n g o fp u b l i cp o s it i o n sq u a n tit ya n ds c a l e ，c u r r e n t l y ，w ec a ni m p r o v et h e q u a n t i t ya n ds c a l ec o l l o c a t i n go fp u b l i cp o s i t i o nt h r o u g hs u c hw a y sa s i m p r o v i n gt h el e g i s l a t i v ee s t a b l i s h m e n t ，p u s h i n gf o r w a r dt h er e f o r mo f a d 磁i n i s t r 8 t 主v ei n s t i t u t e s ， s t r i c t l yr e g u l a t i n g t h ea d m i n i s t r a t i v e e x a m i n a t i o na n da p p r o v a l ，s t r e n g t h e n i n gt h ep o s i t i o ns u r v e i l l a n c e ， e l i m i n a t i n gt h ep r i v i l e g eo fp u b l i cp o s i t i o n ，s t a n d a r d i z i n gt h eo f f i c i a l a c c e s sm a n a g e m e n t k e yw o r d s ：p u b li cp o s i t i o n 。q u a n t i t ya n ds o a f e 。r e a s o n a b l ec o fi o c a t f n g 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本入在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 袍入基经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获褥 。1 逵；翅塑直墓丝置薹犍型岂盟鲍l 奎拦亘窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了哽 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：黻 签字酲期：汐嚼年参胃吕 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构( 如中国科学技术信息研究所等) 送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位 论文。( 保密的学位论文在解密爱适用本授权书) 学位论文作者签名： 裴娄 导师签字： 签字日期：沙谚年占月f 日 签字日期：力矿扩年厶月日 学位论文作者毕业后去向： 工 乍单位： 通讯地址： 电话： 邮编 公共职位数量规模配置的比较与借鉴 1导论 1 1公共职位及其数量规模概述 l 。l 。薹公共职位 公共职位通常是指政府各类公共事业部门中的具体工作岗位，有时专指幽公 共税收供养的、行使公共权力的政府中的工作岚傻。公共职位既可指属于全体民 众的囡家性组织中的职位，也可指属于部分入组建的集体性组织中的职位，既可 指国家政权机关中的职位，也可指事业部门中的职位，还可指企业或其他组织中 的职使。国出于研究的需要以及考虑到霹葡讴在进行的事业单位改革，本文将公 共职位限定予专指党政机关内部除工勤岗位以外的具体工作岗位。据不完全统 计，2 0 0 3 年我国在编公共职位约有6 3 6 9 万个，2 0 0 4 年约为6 4 0 万个。 公共职位的设置是国家和政府履行其社会公共管理职能的必然要求。权力是 公众的意志，这是权力的一般意义。公共职位体现着公共权力，是公共权力豹载 体，通过公共职位可实现意志、支配其他资源。姆韦伯认为，官僚集权组织是通 过“公职”或“职位 而不是通过个人或“世袭”来进行管理的。权力同国家 职位紧密相连，在官僚捌组织中，为确保职责的履行，权力被赋予不同级别的职 位，并按照自上而下的顺序排成等级结构。公共权力在社会契约论学者的论著中 被描述为人钓通过檑互订立契约焉让渡绘政府和匿家来行使的那部分权力。霍布 斯指出：“国家是由契约产生的，人们为了摆脱自然状态，彼此之间共同约定， 大家都放弃崮己的权力，并把它交给一个人或一些入组成的议会，他们担当起他 们的人格，并且承认他在公共和平与安全事务方面所做的一切都是大家同意的。 这样囡家和公共权力就建立起来了。” 公共权力行使的目的是为了管理社会公共 事务，保护私有财产和公民的自然权利。公共权力的行使要借助其体的人和机构 来实现，公共职位就成为最适宜的选择。公共权力必须以公共职位为载体，而公 共职德也必须依靠权力提供动力支持，每个职位上都有相应的权力。“权力大都 不是直接赋予具体的人物，而是首先配霭在一定的组织之上，然后再由任职于这 一组织的入去行使。权力不是直接同人掰是同职位连接在一起豹。燮能授职，职 在权在便成为现代权力配置的主导现象。绷9 公共权力与公共职位的关系是内容与 形式、内核与载体的关系。公共职位的发展不可能按照自身的价值导向独立决定 自己的规模和配置，国而是作为公共权力的承载者，受到权力性质、政体类型及 整个社会经济政治演进的影响。公共权力总是处于不断调整和变化之中的，且具 o ：i j 振海公共职位论纲政府职位的属性j 配置静l 制 m 郑州：河南人民j ；版社2 0 0 2 年，第2 0 页。 圆人民网，2 0 0 6 年4 月2 7m h t t p ：g r o u p h e x u n c o n l z h e n g z h i d i s c u s s i o n a s p x ? a r t i c l e i d = 2 6 2 8 8 5 。 翰嗣，第2 3 - 2 4 燹。 囝采镬京，孙健等菠政府缢织适凄规模研究 羽袭寨：巾目人民大学臻叛橇2 0 0 7 筝，第l o 炎。 固魏水患著。现代行政管理 m 】。j 匕京：中国人民公安人学i | ；版 l ：，2 0 0 5 年，第3 0 页 王振海著公众政治论 m 济南：山东大学i j 版社，2 0 0 5 年，第6 4 页。 o 王振海公共职使 薹曩l 潮度潞孳分橱 翻。中蓦行政管理，2 0 0 2 ，6 ：p 3 8 - 4 0 。 1 公共职位数量规模配置的比较与借鉴 有天然的扩张倾向，因而推动着公共职位数量规模不断增长。 职位是组织中体现在具体岗位上的法定职务与责任的集合体。作为组织机构 的最小元素，它是以其母体组织机构的存在为前提的。组织机构的出现在先， 职位的出现在后。职位从一开始就与公众、公共有着不可分割的联系，“好人当 官，能人当官，当官为公 。汉书盖宽饶传中写道：“五帝官天下，三王家 天下。家以传子，官以传贤 。史记孝文帝本纪司马贞曾引此旬，注云：“官， 公也，谓不私也。 夏商周社会转型，普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王 臣。天下财产变成了一家一姓的财产，家国不分，权力的转移也由禅让变成了世 袭，职位完全变质，成为一种维护一家一姓私利的工具。经过漫长的封建社会， 民主制度不断成长，职位越来越成为一种承担社会公共事务管理的具体工作岗 位，成为一种公共性的职位，“成为一种远离特权与垄断的技术性岗位 。 与职位相比，公共职位的概念更倾向于政府和公众，它直接面对的是广大公 众及社会公共管理事务。在专制的话语体系中，政府职位不是公共职位，但在本 然的意义上，不管在何种制度下政府职位都应是公共的。 虽然公共职位在原始 社会、奴隶社会、封建社会以及之后的很长一段时间被统治阶级当作专制统治的 工具，被赋予了阶级色彩和专属性质，成为一部分人的专利品和私有之物，其公 共属性受到摧残，但是，从根本上来讲，这些时期的公共职位都担负着一种管理 和服务的职能，加之科举制的推行，公共职位仍然是向社会公众敞开的，是普通 公众进入上层社会的渠道之一。一般认为，公共职位的外部特征体现为公共性、 保障性和稳定性，而其内在属性则包括稀缺性、有限性及竞争性。公共职位能够 给占据它的官员提供较一般社会公众更优厚的福利待遇和社会保障。“行政人员 通常职位较高，比生产人员拥有更多的工作安全感和稳定感。不管在人事上有任 何裁员，非行政官员往往是最先被解雇的。” 公共职位不仅是一种资源，而且是 一种稀缺的政治资源，它满足稀缺资源的一切条件。 政府是唯一的，且编制是 相对固定的，因而公共职位是有限的。但是在现实社会中总是有人希望充任政府 公职，竞争在所难免。正是由于公共职位的上述特征和属性，使得公务员成为大 多数人择业的首选，于是也把公务员考试推上了“全国第一考 的宝座。掘统计， 2 0 0 7 年共有8 0 万人报考2 0 0 8 年国家公务员考试，平均考录比为l ：6 0 ，竞争最 激烈的当属农业部办公厅综合处科员一职，报考比达到l ：3 5 9 2 。 ：l i 振海公共职位论纲政府职位的属性j 配置机制 m 郑州：河南人民j l i 版 i ：2 0 0 2 年，第1 7 页。 蛾清亮破除官奉位 j 学术界2 0 0 5 ，2 ：p 9 6 - 1 0 6 。 固0 i 白宋世民试论从“部门行政”向“公共行政”的转型 j ，i ：海：i ：海行政学院学报2 0 0 2 ，4 。转0 i 白杨 秋菊政府公共性的多维度分析江南 i ：会学院学撤2 0 0 5 ，1 2 ：p 4 7 5 3 。 砌。第1 5 1 页。 美 安东尼唐斯著官僚制内幕 m 1 北京：中国人民火学i l l 舨社，2 0 0 6 年，第2 l 页。 o m ，第2 3 页。 o h t t p j l e a r n i n g s o h u c o m 2 0 0 7 11 0 5 n 2 5 3 0 6 5 5 5 0 s h t m l 2 公共职位数量规模配置的比较与借签 1 1 2 政府规模与公共职位数量规模 所谓政府规模是指在一定的政治、经济、文化等现实条件下，以政府职能为 基础，由政府机构及其工作人员数量、政府行政成本共同决定的政府活动范围。 政府规模既指政府职能与权力范围，又指政府机构的大小与人员的数量。政府 规模的增长则是在政府职能与权力扩张基础上的机构与人员的膨胀。圆公共职位 数量规模与政府规模之间存在着直接的关联，前者不仅是后者的重要表征，而且 是衡量后者的主要指标。公共职位数量规模可以用占据该职位的行政官员的数量 规模来衡量，这也是衡量政府规模的指标之一。在社会功能不断完善和政府作用 日渐凸显的现代社会，政府权力和规模都呈现扩大化趋势，公共职位的数量规模 也随之迅速增长。公共职位的数量规模体现着职位供求之间的矛盾，也成为国家 行政机构规模膨胀的最显著特征。从本质上看，公共职位不仅是一种资源，更是 一种稀缺的资源。任何国家公共职位的配置都是有数量限度的，有其数量规模配 置的均衡点，过度的偏离会给经济、政治和社会带来负面影响，造成公共权力扩 张、政府机构膨胀、行政效能低下、行政成本攀升及财政负担加重等，既导致了 资源配置失衡，又带来了人才的浪费。著名的“帕金森定律 就是从公共职位的 过分扩张中得出的，即每一位官员都希望增加自己部属的数量，而官员数量的增 加与工作量增加并无关系。在现代民主社会中，尽管许多公民认为官僚组织的整 体规模与其提供的益处相比显得过于强大，但他们仍将毫不犹豫的支持现有的官 僚组织而不是废除这些组织。 在当前条件下，试图通过激进的“休克疗法”消 除机构膨胀的弊端是行不通的，因而，从公共职位角度考察政府规模，研究资源 配置成为一种新兴的研究视角与方向。 1 。2国内外研究现状 1 2 1国外研究现状 目前国外对于公共职位数量规模的研究多从政府职能及政府管理的角度出 发，与公务员制度的发展密切相关。学者普遍把公共职位视作政府职能及政府管 理的载体与内在要素，其职位设置和人员编制依据政府职能确定，与预算经费相 结合，受到议会或法律的严格约束，遵循“有多少钱，办多少事，用多少人 的 原则，不能随意增减。有些国家的职位设置还建立在职位分析、岗位分析、岗 位评估的基础上。随着西方公共管理改革的深入，政府所承担的公共管理职能扩 张，政府财政支出增加，公共职位数量规模亦呈现出明显的扩张趋势。目前西方 章星主编公共管理商层论坛( 第5 辑) 南京：南京人学版 i ：，2 0 0 7 年，第9 1 页。 许厶霄编公共选择理论 m 】北京：北京火学出版 l ：，2 0 0 6 年，第2 4 3 页。 国 荚 安东尼唐斯著官僚制内幕 m 北京：中国人民大学：l j 版 | l ：，2 0 0 6 年，第3 0 0 页。 夏海著发达国家政府管理制度 m 北京：时事 i i 版考i ：。2 0 0 1 年，第7 4i ! j j 。 3 公共职位数量规模配置的比较与借箍 学者的研究视角主要集中在通过明确政府职能，强化职位分析，提高公共职位的 结构性、功能性配置以及严格控制财政预算对公共职位数量规模产生重要的约束 作用方面。 1 2 1 1 政府职能决定论 持这一观点的学者们认为“政府是因为做太多的事情而膨胀，而不是自然膨 胀。”坚持政府应当减少雇员，压缩公共职位数量，严格控制职位和人员的绝对 数量扩张，甚至是相对规模的扩大。他们主张政府、市场和社会三者应该适度、 合理分权，要求减少政府干预，通过改革规则来改善政治，完善政府职能和作用， 根据政府职能确定公共职位数量规模。政府的职责限定于维持秩序和提供公共服 务，公共职位的数量规模设定也应集中于这个范围，更多的利用市场和社会的力 量加强宏观管理和自我组织，减少政府中公共职位数量。克林顿政府曾多次抨击 文官制度的集权化管理，在美国新右派理论家看来，私有化是“通向最好政府的 关键”策略，或者( 更过分的说) ，它是“事半功倍的建立更好政府 的策略。 1 2 1 2 功能结构配置论 持该论点的学者们更加关注政府职位的结构和功能性变化，而不是单纯的批 判公共职位数量和规模扩张，强调从公共职位所承担的实际功能来判定公共职位 数量规模的大小。他们认为随着工业化深入和国家发展，社会分工同益细化，出 现了专业技术职位，公共事务愈益繁杂，应当按照公共职位承担的功能划分，进 行合理的配置组合。对于承担教育、医疗、社会保障等这样一些功能的职位而言， 现有的数量规模显得过于弱小，而像国防、邮政等这样一些职位则显得有些庞大。 与通常的印象相反，“公共福利和社会保险管理却仅占州和地方政府雇员数的 4 。在联邦政府中，超过6 0 的政府雇员集中分布于国防( 含外交) 和邮政服务两 个领域。即使是最热心于分权的人士也不认为这两个领域是州和地方政府的职责 范围。”圆 1 2 1 3 财政预算约束论 公共选择理论学家认为“预算规模的增加通常会直接引起职位的重新定级， 或是人员的增加和官僚化 。 政府机构整体上被看作理性经济人，官僚具有预算 最大化倾向，官僚的目标大多与所在机构的预算规模呈正相关关系。在政府决策 体系中，支出决策与税收决策分离是导致政府扩张的重要因素。“预算约束来自 官僚机构内部，是一种成本约束”，通过财政预算约束公共职位扩张成为最为有 m 英 帕特掣克暾利威著，张庆东译，徐湘林校民主、官僚制o j 公共选择政治科学中的经济学削释 m 北京：中固青年版 l ，2 0 0 4 年，第2 5 0 吹。 曲 荚 詹姆斯w 赀斯勒，唐纳德f 凯特尔省陈振i 儿朱芳芳等译校行政过程的政治公共行政学新 论( 第2 版) m 北京：中国人民人学i l ：版社，2 0 0 2 年，第1 5 4 1 5 5 页。 曲同。第1 7 4 页。 许云霄编公共选择理论 m 北京：北京火学出版社，2 0 0 6 年，第1 5 3 页 4 公共职位数量规模蠹己鸳的比较与僻箍 效的手段和方法。按照公共职位的职能和工作量的大小，决定财政资金的拨付数 额，要求政府严格执行财政预算，通过财政手段限制公共职位数量规模增长。 个普遗的看法是：如果雇员的数量或其报酬能够被削减，那么财政预算阀题就能 够得以缓解，甚至彻底解决。 l 。2 1 4 职位分析控制论 越来越多的学者认同在进行职位设置之前对职位进行科学的分析和评估，正 如韦伯所强调的：“每个职位都有自己的权限范围 。职位分析是根据社会公众 的需求将政府的管理职麓分为若干顼，如入事、统计、新闻、财政、税收、法律、 安全、秩序、消防、学校、文化、社会福利、医疗、城市规划、住宅整治、绿化、 交通、垃圾处理等，然感将这些职能归类，在此基躺上决定管理机构的设置和管 理权限，再结合财政预算和工作任务轻重以及工作量大小确定人员编制。固职位 分析的对象是职位，而非职位上的入员，其所依据的基本要素是职位的工作性质、 难易程度、责任轻重及所需资格条件。职位分析并不是硬性规定该类职位应办什 么事，而是对该类职位所干的事和所拥有的权力进彳亍客观分析与评价，由此确定 职位在分类结构中所处的位置，从丽达到分类管理的目的。甾其最终目的是通过 科学的职位分析，确定公共职位应当并且可以设置的数量规模范围，对每一类公 共职位设置的数额加以严格限定，既保证政府职麓的有效发挥，又能够把公共职 位数量规模限制在合理的范围内。 l 。2 。2 国内研究现状 公务员考试的持续升温，使得国内学者对于公共职位数量规模的研究也不断 深入，目前国内对于公共职位数量规模的研究主要分为两种视角，种是从规范 的角度，在理论中研究公共职位数量规模合理配嚣的依据和原则；另种是从实 证出发，研究我国公共职位数量规模配置的现状、问题和改善的途径。 从规范的角度看，园内对予公共职位数量规模的研究主要集中在公共职位数 量规模合理配援的意义、依据及原则方面。朱光磊教授认为适当的政府官员规模 是政患有效运转的必要条件。公共职位会理配置在提高政麝行政效能方瑟发挥着 促进和调节作用，能够有效的调动公务人员的积极性和主动性，对其起到激励和 约束作用，从丽提升行政效能。从公共经济的角度看，公共职位配置的合理与否 制约着经济发展的方向和速度，公共职位的合理配置有助于减轻目前沉重的财政 负担，缓解财政压力，降低行政成本，加强财政经费预算约束，为经济发展提供 国 荧 爝；! j 斯w 赞斯勒，鹰纳德f 凯特尔酱陈振i 儿朱芳芳等详校行政过程的政治公共行政学新 论( 第2 舨) 瞳 。j 匕糸：中国人民入学i ；舨 l ：，2 0 0 2 年，第1 5 8 爽。 棼 荧】逐宠尔罗凝会，罗稿特辩德，燕瓣辨梅代罗勰，沃尔特琼疑编著。秣震，：l ! 蜂，撼舞睿等译，宇骚 校政治科学( 第6 版) m 北京：华夏 l ；舨社。2 0 0 1 年，第3 2 9 页。 固夏海瓣发达国家政府管理制度 m 北京：时事j ：版礼2 0 0 1 年，第7 8 7 9 页。 兵杰凑。中嚣近代公务员工资制度崽怒磺究躔】一l 二海：j ：海财经人学i i ：舨社，2 0 0 6 年，第2 0 7 炎。 5 公共职位数量规模配置的比较与借鉴 强劲动力、人才储备和政治保障。在政治民主化进程中，公共职位的合理配置能 够增加政治系统的开放性，拓宽公众参与的渠道，为普通民众进入政治系统提供 合法途径，在整个社会发展过程中能够对整个国家的人力资源开发与配置起到引 导和推动作用，影响公众的职业态度，使人才的流向和布局发生变化，消除公众 对公共职位过分热衷的需求现状，引导大多数人找到适合自己的职位，达到适者 适位，避免人才浪费。 公共职位数量规模合理配置过程中应遵循的原则和要达到的目标也是学者 们关注较多的方面。总体上来说，大概分为量化和定性两类。其中原则性和规范 性的研究较多，公共需求、工作量、人口数量、财政支出数量、经济发展水平等 都被学者视为衡量标准。王振海教授指出公共职位配置的均衡点在于政府录用到 合适的人选，有志于并适合于担当公职之人能够谋得适宜的职位，配置的理想目 标是适者适位和社会公平。南开大学周恩来政府管理学院朱光磊教授认为公共 职位数量规模的合理配罱应当在这样一种范围内：一方面官员在数量上能够满足 政府对社会进行有效治理和提供充分服务的需要，同时保证政府各部门有效运转 的要求；另一方面政府官员的规模与国家的经济发展水平、政府的实际财力、农 业人口比例等因素相适应。史艺军、苑晓杰认为理想状态是保证政府与其他公共 部门在提供公共服务的职能的分配上保持相对均衡。 颜廷锐认为职位规模应遵 循成本收益原则即效率原则：“规模过大或过小可能都是有害的，增长的边际成 本等于其边际效益时，职位规模才是合理的”。 徐颂陶和徐理明指出，“政府机 构规模适度化标准并非简单的多少，而是根据各国所处的社会经济发展水平与其 政府所履行的职能的吻合性以及专业化与一体化之间的成本收益均衡性来确定 政府机构规模的适度标准”。锄相对而言，国内对于公共职位数量规模配置的量化 的标准则比较少。朱光磊教授提出2 l 世纪初政府官员的合理规模，应该控制在 全国总人口的1 左右。 马拴友认为：“政府公务人员的总量增长一般维持在0 3 左右为比较合理的增长幅度 。 谭桔华指出我国国家机关、党政机关和社会团 体工作人员人数占全国总人数的比例必须严格控制在0 7 5 之内。o 从实证的角度来看，我国的学者们也一直在关注我国公共职位数量规模的发 展变化和存在的问题，并就这些问题提出了自己的观点。目前，国内学者普遍认 为我国在公共职位数量规模配置方面存在不足，诸如公务员数量过多，政府财政 开支过大，结构功能不匹配等问题比较突出，需要采取多方措施加以改善。诸多 i j 振海公共职位供求矛盾j 配霄机制论 j 江苏行政学院学报，2 0 0 2 ，l ：p 9 9 - 1 0 5 。 圆史艺军，苑晓杰适度政府规模o j 我困行政改革 j 】兰州学刊，2 0 0 5 ，3 ：p 3 7 - 3 9 。 颜廷锐，张艳政府规模o i 行政效率比较审视 j 】厶南行政学院学报，2 0 0 3 ，6 ：p 4 6 - 4 9 。 回徐颂陶，徐理1 9 j 主编走向申越的中国公共行政 m 北京：中国人事j l ；版社，1 9 9 6 年，第2 3 4 - 页 朱光磊，张东波中国政府官员规模问题研究 j 政治学研究，2 0 0 3 ，3 ：p 9 1 - 9 9 。 马拴发政府规模经济增长兼论中国财政的最优规模 j 世界经济，2 0 0 0 ，l l ：p 5 9 - 6 4 o 谭橘华论合理政府规模与政府行政成本 j 湖湘论坛，2 0 0 5 ，2 ：p 5 8 - 6 0 6 公共职位数量规模配置的比较与借鉴 学者指出我国公共职位数量规模过大，增长过快，官民比例较高，政府财政供养 人员过多。高文浩在文章中指出：“中国官员队伍的绝对数，确实堪称世界第一 ， 官员人数的增长速度超过人口的增长速度和财政的承受力。全国一半以上的县级 财政相当吃紧，财政赤字占g d p 的比重逐年增大，各级财政大多处于“吃饭财政 的水平。朱光磊教授则认为中国的官员确实并不想有些人想象和强调的那样多， 公务员的绝对规模并没有过大，官民比与发达国家相比也不算高。中国在政府官 员规模方面存在的主要问题，不是一般的总量过剩，而是结构性过剩和功能性过 剩。圆综合各方面专家观点，可以得出公共职位数量规模配置失衡的主要原因在 于政府机构、人员编制、经费实行多头管理，缺乏法律依据和社会监督，政府机 构体制机制存在缺陷以及官本位思想严重等。针对这种情况，王淑华等人认为应 当推行职位成本管理，控制工资增长，实行人事立法管理。固朱光磊教授则建议 改革机构，建设规模适度的政府，改变官员形象，改善政府过程，推行大编制， 循序渐进的加以调整。任晓林提出要严格加强职位编制预算，削减官位数目， 根据政府基本职能、责任、权力，严格规定不同职位所需要的官位数目，加强公 务员管理。 从总体上看，无论在理论上还是在实践中，我国的公共职位数量规模研究作 为分析政治现象的一个独特视角依然处于研究的初期阶段，在政府组织内部的公 共职位稀缺与均衡配置方面，缺乏更为深入明晰的、具有可操作性的数学模型和 制度设计。 1 3公共职位数量规模与配置质量研究的有机联系 在公共职位数量规模研究中，数量研究是工具性的，是作为基础支撑整个观 点的，是本文的研究重点和分析因子，但是本研究的最终目的不是对数字的罗列 和统计，而是要通过对数量规模的分析探究我国公共职位在配置方面的质量，寻 找公共职位数量规模配置的内在规律，为我国的公共职位数量规模配置提供一种 依据和方法。从根本上讲，数量研究只是达到质量研究的一种途径和工具，是一 种显性的研究，而质量研究才是根本，是本文研究的最终着眼点，二者是现象与 本质、表象与规律的关系。 人们认识事物的过程总是由数量到质量，由现象到本质，公共职位研究亦是 如此。要把握公共职位的实质，就必须从其数量规模入手，通过对科学的数字进 o 龠文浩略论“简政”o i “精官” j 单：庆 l ：会科学，1 9 9 6 ，4 ：p 1 3 - 1 6 。 罾朱光磊，张东波中因政府官员j 2 l ! 模问题研究 j 政治学研究，2 0 0 3 ，3 ：p 9 1 - 9 9 。 伪孝感市蜓才政局课题纽孝感市财政局课题组1 ：淑乍，欧| j 丌奉章，拿安 挣，齐曼财政供养系数的关联分析j 降 低供养系数的路径选择湖北省7 2 县( 市) 和孝感市财政供养系数的实证分析 j 财政j 发展，2 0 0 5 ，l ： p 4 4 5 0 。 回中国公务员的“官民比”足多少? 中国青年报2 0 0 6 年3 月3 0i i h t t p ：w w w e d u c n a r i c l c ，2 0 0 6 0 3 3 0 3 1 8 2 1 5 6 s h t m i 7 公共职位数量规模配簧的比较与借鉴 行比较研究，得出必要的结论，进而寻求改善。有理由相信，基于科学数字基础 上的研究所得出的结论是可信的，亦是可行的。公共职位的数量规模有绝对与相 对两种含义，前者指实有的政府人员数，后者指政府人员数与全国总人口之比。 然而这两种含义，无论哪一种都依赖于科学的统计数字，因而数据作为一种研 究手段是有效的，且是有用的。 从研究需要来讲，统计数字作为途径是有效的，但是数字本身不能代替研 究目标，跳出数字把握规律并寻求改进，才是研究本身的价值所在。就公共职位 来讲，其规模不仅是数量的，更应是质量的。现代自由主义的代表人物哈耶克 认为，重要的是政府活动的质，而不是量。 朱光磊教授强调数字和比例固然重 要，但问题的关键是在厘清数字的基础上跳出数字，去科学、理性地解读“官民 比”问题以及“官民比”问题对中国政府发展的影响力。锄他指出研究不应忽略 时代变化对政府官员规模的重大影响。两千多年，沧桑巨变，不论是中国，还是 其他国家，随着社会的全面进步，政府的社会管理职能、公共服务职能都在持续 不断地扩充，即使是社会统治、政治控制方面的职能，其行使也比以前细腻得多。 现在，讲过去的政权，用人多么少，现实意义并不大。 因而，对中国公共职位 数量规模问题不能匆匆忙忙地凭“感觉”下结论，对这一问题的研究，要打破“数 量屏障 ，去理性的分析更深层次、更多方面的东西。 量的研究是质的研究的必经阶段，没有量变就没有质变，质变是量变不断 积累的过程。要把握公共职位的本质，就必须从研究其表象公共职位的数量 规模入手，发掘规律，进一步在实践中推动其向着更加科学、完善、合理的方向 发展。本文要研究的是公共职位数量规模基础上的规律性的东西，是公共职位数 量规模配置与其他政治因素的相互关系，是一种规范性的研究。 1 4 研究思路、研究价值及创新点 1 4 1 研究思路 本研究试图通过横向的与纵向的、理论的与实践的比较分析，对我国公共职 位的概念、属性及数量规模现状作出解析；同时，通过考察调研，总结概括我国 现有公共职位数量规模的配置关系；然后，借鉴发达国家的管理方法和经验为我 国公共职位数量规模的合理化配置寻求适合的途径和思路。本文共分为五部分： 第一部分导论，介绍公共职位、公共职位数量规模相关概念以及国内外研究现状； 国j 1 i 迪政府人员j ；! i ! 模i 人员精简r j 地方政府管理，1 9 9 9 ，6 ：p l o - 1 l 。 圆闩忠刚公共部门规模探讨兼评中国之官民比 j p q 川行政学院学报，2 0 0 6 ，3 ：p 1 6 1 9 。 国【英】弗雷德利希冯哈耶克：白r h 秩序原理 m 三联书店，1 9 9 7 年，第2 8 1 页转0 l 臼孙弧忠适度政府 规模的数量和质量研究 j 南京礼会科学，2 0 0 5 。7 ：p 5 8 6 3 。 史江民，孙海峰科学、理性解读“官民比”问题人民嘲2 0 0 5 年6 月8l i 。 囝朱光磊，张东波中国政府官员规模问题研究 j 政治学研究，2 0 0 3 ，3 ：p 9 1 9 9 。 8 公共职位数量规模配置的比较与借鉴 第二部分是从公共职位数量关系古今串外纵横两个方蘧进行比较，探寻其中规律 性的东西；第三部分通过分析我国公共职位数量规模配置的现状及存在的问题揭 示其数量规模扩张的深层次原因；第四部分是在翁恧相关研究的基础上对公共职 位数量规模含理配置提出对策与思路；第五部分为本研究的结论以及今后需要进 一步研究的问题。 1 4 2 研究价值 本研究的理论意义在于透过公共职位这一政治变量解析公共权力运行，将其 作为反映公众与政府关系的要素，研究公共政治现象，探求政府机构的变革与发 展，是从理论上对公兆职位数量规模配避均衡化进行的一次细致深入的研究和探 索，为今后公共职位如何设置、公共权力如何分配等