（行政管理专业论文）公共政策制定中的公众参与研究.pdf

中文摘要 摘要 本文从公共政策决策中公众参与的一般理论分析出发，对我国公共政策决策 中公众参与的现状与存在的问题进行了分析，力图借鉴国外的先进理论和经验， 根据我国的现实国情提出一些解决公共政策决策中公众参与存在问题的对策。 本文共分为六个部分。第一、第二部分，为绪论和相关基本概念。 第三部分，我国公共政策制定中公众参与的现状，主要通过对我国公共政策 制定中公众参与的政策依据和法律保障，我国公共政策制定中公众参与的途径和 方式，我国公共政策制定中公众参与的实践这些我国公共政策制定中公众参与的 现状进行分析，发现我国公共政策制定中公众参与存在公众参与主体的精英化而 组织化程度不高，“无序性 和“非理性”的政策参与等存在的等问题，进而对这 些问题的存在原因进行分析，找出所存在问题的解决方向。 第四部分，国外公共政策制定中公众参与的经验借鉴，通过对参与预算、公 共信任、问责制与透明度、参与式发展等西方公共政策制定中公众参与的特性进 行解读，以美国的公众听证会制度和英国公众与利益相关者的参与实践为事例对 国外公共政策制定中公众参与的经验进行借鉴。 第五部分，完善我国公共政策制定中的公众参与的对策探讨，主要围绕公众 参与的合法性原则和公众参与的思想观念变革两个方面进行探讨，通过公众参与 的法制化建设；建立健全法律保障体系；完善公共政策制定中公众参与的制度； 拓宽公众的参与途径与方式；培育公众参与的政治文化环境；培育和发展市民社 会等对策完善我国公共政策制定中的公众参与。 第六部分，结论 关键词：公共政策；公众参与；参与机制 a b s t r a ct t l l i sp u b l i cp a r t i c i p a t i o nf r o mt h ep u b l i cp o l i c yd e c i s i o n - m a k i n gs t a r t i n gg 锄船a l a i l dt h e o r e t i c a la n a l y s i so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nd e c i s i o n m a k i n go fp u b l i cp o l i c ym t h ec 1 】r r 印ts i t u a t i o na n de x i s t i n gp r o b l e m so ft h e 觚a l y s i s ，t r y i n g t ol e a r nf r o mf o r e i g n e x p e r i e i l c ea n da d v a n c e dt h e o r ya n dr e a l i t yo fn a t i o n a l c o n d i t i o n so fc 1 1 i n a ss o m e a d d r e s s p u b l i c p o l i c y p u b l i c p a t t i c i p a t i o n i nd e c i s i o n - m a k i n gp r o b i 锄s c o u n t e r m e a s u r e s t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t os i xp a r t s f i r s t ，t h es e c o n dp a r t ，f o rt h e i n t r o d u c t i o n 肌d r e l a t e db a s i cc o n c e p t s t h et h i r dp a r to fp u b l i cp o l i c ym a k i n gi np u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n t h es t a t u sq u o ， p r 妇耐l yt h r o u g ht h ed e v e l o p m e n to fp u b l i cp o l i c y o np u b l i ci n v o l v e m e n ti nt h ep o l i c y a n d1 e 鲥p r o t e c t i o no fp u b l i cp o l i c ym a k i n gi np u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n t h ew a y sa n d m e 觚so fp u b l i cp o l i c ym a k i n gi np u b l i cp a r t i c i p a t i o n t h ep r a c t i c eo fp u b l l cp o l l c y m 妇g i nt h es t a t u so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h ea n a l y s i s ，w ef o u n dt h ee x i s t 饥c eo t p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni np u b l i cp o l i c ym a k i n gi np u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n t h em a i nb o d y o f 吐l eo r g a l l i z a t i o no fe l i t el e v e li sn o th i g h , ”d i s o r d e r ”a n d t h e ”i r r a t i o n a l ”p o l i c yt h e e x i s t e i l c eo fo t h e ri s s u e si n v o l v e d ，a n dt h u s t h ee x i s t e n c eo ft h e s ep r o b l e m sc a l l s e a n a l y s i st oi d e n t i f yt h ed i r e c t i o no f t h es o l u t i o no fp r o b l e m s t l l ef o u 吡p a n ，f o r e i g np u b l i cp o l i c ye x p e r i e n c ei np u b l i cp a r t i c i p a t i o n , t h r o u 曲 p a r t i c i p a t i o ni nt h eb u d g e t ，p u b l i ct r u s t ，a c c o u n t a b i l i t ya n dt r a n s p a r e n c y , p 釉c l p a t o r y d e v e l o p m e n t ，p u b l i cp o l i c ym a k i n g i nw e s t e r nc h a r a c t e r i s t i c so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o nm o r d e rt oi n t e 印r c tt h eu n i t e ds t a t e s ，t h ep u b l i ch e a r i n gc o u n c i ls y s t e ma n dt h eb r i t i s h p u b l i ca n ds t a k e h o l d e rp a r t i c i p a t i o ni np r a c t i c ea se x a m p l e so ff o r e i g np u b l i cp o l i c y e x p e r i e n c ei np u b l i cp a r t i c i p a t i o n t h ef i f t hp a r t 。i m p r o v et h ed e v e l o p m e n to fp u b l i cp o l i c ym e a s u r e sm t h ep u b l l c p a r t i c i p 撕o no ft h em a i np r i n c i p l e ss u r r o u n d i n gt h el e g i t i m a c yo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n a n dp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h ei d e a sa n dc o n c e p t st oe x p l o r et w oa s p e c t so fc h a n g e 恤d u 曲c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nt h el e g a ls y s t e mc o n s t r u c t i o n ；e s t a b l i s ha n dp 耐酗m e l e g a lp r o t e c t i o ns y s t e m ；i m p r o v ec i t i z e np a r t i c i p a t i o ni np u b l i cp o l i c y - m a k i n gs y s t e m ； b r o a d e nt h ep a r t i c i p a t i o no fc i t i z e n si nt h ew a y sa n dm e a n s ；f o s t e r c i t i z e np a r t i c i p a 舡o n i i lp o l i t i c a l 觚dc u l t u r a le n v i r o n m e n t ；c u l t i v a t i o na n dd e v e l o p m e n to f c i v i ls o c l e t y 觚d 英文摘要 o t h e rm e a s u r e so fp u b l i cp o l i c ym a k i n gi ni m p r o v i n gp u b l i cp a r t i c i p a t i o n p a r tv i ，c o n c l u s i o n k e yw o r d s ：p u b h cp o l i c y ；p u b h cp a r t i c i p a t i o n ；p a r t i c i p a t i o ns y s t e m 大连海事大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：本论文是在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果， 撰写成硕士学位论文= ! 坌基亟筮剑枣史鲍垒叁皇婴究：。除论文中已经注明引 用的内容外，对论文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式 标明。本论文中不包含任何未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表或未公 开发表的成果。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者签名： 立翘一 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解大连海事大学有关保留、使用研究生学 位论文的规定，即：大连海事大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论 文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连海事大学可以将本 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士 学位论文全文数据库( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论 文全文数据库( 中国科学技术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式 出版发行和提供信息服务。保密的论文在解密后遵守此规定。 不保密可i 请在以上方框内打 ) 论文作者躲奇翱导师徘铭苏刎 日期：棚伊年多月弓秒日 公共政策制定中的公众参与研究 第1 章绪论 1 1 选题背景及研究价值 公共政策作为政府对社会公共利益进行资源配置与权威性价值分配的行为方 式，关系到整个社会的公共利益的诉求，而公民参与则是公共政策决策民主化、 科学化的基本要求。公众参与在任何民主政治体制中，都是一个基本事实。在党 的十七大报告中，胡锦涛总书记提出“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治 参与”，“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，等公众参与方面的理 论，把公平正义赋予了社会主义民主新意，不仅体现了党中央对于扩大公民有序 政治参与的重视，进一步表明了党中央加大解决扩大公民有序政治参与问题的力 度与决心。本文以中国公共政策制定中的公民参与作为选题，试图通过借鉴国外 的先进理论和经验，对此问题作一些探讨和研究，希望能够对我国政府从合法性 层面上构建公民参与的运行机制有所帮助。 1 2 国内外研究现状 国外研究现状，2 0 世纪7 0 年代以来，随着西方新社会运动的开展，新公共管 理运动的兴起，民主行政和大规模政府改革浪潮的出现，国外学者开始日趋关注 公共政策制定过程中的公民参与，公众参与公共政策方面的理论成果也比较多， 托克维尔在论美国的民主提出了公众参与政府行政决策行为的思想；莫泰基 在公民参与：社会政策的基石中提出“现代社会中，所有的公民都能在某种 程度上参与政治领导人和决策的选择，个人的选择权通过有效的公民自由得以保 障，这样的政府才是典型的、民主的。 戴维奥斯本、特德盖布勒提出通过各 种可能的途径允许公众参与行政，重塑一个“企业化政府 等等。国外既有参与 制度的研究，也有针对具体参与途径、方式的研究。如美国学者托马斯在公共 决策中的公民参与一书中根据公民参与的范围、程度和频率等将公众参与公共 政策的具体途径分为四类：“即以获取信息为目标的公民参与，包括关键公众接触 等；以增进政策接受性为目标的公民参与，包括公民会议等；以构建政府与公民 间强有力的合作关系为目标的公民参与，包括培养知情公众等；公民参与新的高 级形式，包括申诉专员等。 与此同时，托马斯还在书中构建了二个公众参与的有 第1 章绪论 效决策模型，包含五种决策方式：“自主式管理决策、改良的自主管理决策，分散 式的公众协商、整体式的公众协商、公共决策。 托马斯模型对于我国公众参与 公共政策制定的具体途径建设，具有借鉴意义。 国内研究现状，自2 0 世纪8 0 年代以来，中国学界开始了关于公共政策学的 研究，并对公共政策制定中的公众参与问题给予了关注：经历了3 0 年的研究，中 国学界对公共政策制定中的公众参与问题，逐步从早期的引进和吸纳西方研究成 果，过渡到根据我国现实国情进行自主创新，逐步探索出一条适合中国实际的公 众参与之路。目前，国内对于公众参与的制度和方式研究较多，而对于具体的参 与途径的研究则比较少。具有代表性的有：魏娜的公民参与下的民主行政、党 秀云的论公共管理中的公民参与、杜钢建的公众参与政策制定的方式和程序、 赵海月的论公民文化程度与政治参与的关系等等。随着公共政策学的逐步成 熟，在其范畴内探讨公民参与乃是必然的发展趋势。 1 3 论文的基本框架及研究方法 为了能够更好地进行本课题的研究，需要进行大量的资料收集，其中主要的 研究方法有以下几种，包括：史料、报刊、图书、电子文献、档案等。本课题拟 使用多种技术路线，其中包括：比较研究、综合分析研究、理论与实践相结合、 宏观与微观相结合、普遍性与特殊性相结合、纵向与横向相结合等。其中最主要 的是文献研究法和比较分析法。 首先本文通过文献研究法对现有文献的分析，整理学者们对于公共政策制定 和公众参与的研究成果，界定本研究中使用公众参与概念的基本内涵和外延。其 次运用比较分析法。在论文的基本框架上，首先从理论层面上对国内和国外学者 对公共政策制定的相关理论问题进行探讨，进而对公共政策及公共政策的内涵做 出界定：其次从实践层面上分析国内外现有的一些公众参与的机制，然后结合我国 实际，探索我国应该建立的公众参与机制。进而研究构建公众参与公共政策制定 的良性互动机制。 公共政策制定中的公众参与研究 第2 章公共政策制定与公众参与的基本理论 2 1 公共政策制定与公众参与的理论界定 2 1 1 公共政策及其制定 公共政策作为对公共意志的反映，是公共意志理性选择的产物，是社会政治 生活的果实。对于“公共政策的概念，很多学者都给它下过定义。艾斯顿( r o b e t e y e s t o n e ) 从广义上给的“公共政策”下的定义最具有总结性。他认为：“公共政 策就是政府机构和周围环境之间的关系。”从艾斯顿的定义我们可以引申出：公 共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共 目标、以实现公共利益的方案。其主体是政府、政党、利益集团，也可以是其它 社会公共权威机构。以政府为核心的公共权力机关通过政府的公共政策来整合社 会资源实现对社会公共事务以及公民之间、公民与政府之间发生的利益矛盾加以 调和，进行有效治理，指引和规范社会行为以达到社会的良性运行和协调发展。 公共政策其公共性决定了政策要体现最广大民众的意愿和代表最广大公民的 利益以及解决公民最关心的社会公共问题。陈振明教授对公共政策的定义更为符 合我国社会主义国家性质的现实国情，“政策是国家机关、政党及其他政治团体在 特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化所采取的政治行为或规定的 行为准则，它是一系列谋略、法律、法令、措施、办法等的总称。圆 公共政策制定，一般是指公共组织特别是以政府为核心的公共权力机关针对 有关的公共问题，为了维护和体现公共利益而做出的行动或不行动的决策。公共 政策就其过程而言，主要有政策问题的界定、构建、执行、评估等流程环节组成， 其中最为重要的环节就是公共政策制定或者说公共决策。从公共政策制定的体制 上说，公共政策制定是有关公共决策的主体权力关系、过程安排和手段方式等方 面的制度规范。在公共政策制定机制的运作过程中，由于公共政策的公共性，就 不能让公众单单成为政策的受众，而要让公众作为公共政策相对方参与到公共政 策的制定、执行过程中去，公众在公共政策制定、执行过程中行使参与、监督的 。r o b e r te y e s t o n e t h et h r e a d so fp u b l i cp o l i c y ：as t u d yi np o l i c yl e a d e r s h i pi n d i a n a p o l i s 1 9 7 1 ：1 圆陈振明政策科学：公共政策分析导论北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 ，4 3 第2 章公共政策制定与公众参与的基本理论 权利，使公共政策不仅在法律上具有合法性，也更符合民意，更具有合理性。公 众与政府共同参与公共政策制定机制的运作过程，这个政策才能既体现社会公众 的利益，也符合政府的作为。 2 1 2 公众参与的理论分析 公民参与理论的先驱安斯坦( s h e r r yr oa r n s t e i n ) 认为，“公民参与是一种公 民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握 权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑。 正如同人类历史，公众参 与的活动同样是一个不断演变的历史过程，在不同的历史时期有着不同的具体内 容。古希腊雅典时期的直接民主模式，十八、十九世纪约翰洛克与约翰米勒 所提倡的民主理论、黑格尔的“公民社会观”、哈贝马斯的“公共领域”论点。1 9 世纪3 0 年代，托克维尔的论美国的民主，根据其对美国社会政治生活的考察， 认为美国民主制度的核心要素之一便是公民参与。2 0 世纪5 0 年代末，阿尔蒙德和 维巴从政治文化方面对英、美、德、意等国的“公民参与”运动进行探讨开始，“公 众参与 开始越来越多的出现在政治学和公共管理学领域。其中一个引人瞩目的 趋势是：“公民参与”的概念已不再仅仅停留在“公民行使选举权 这样的间接民 主领域，而是要求进入“公民参与政策制定 这样的更为直接的民主领域。2 0 世 纪8 0 年代开始，世界范围内兴起的公共行政改革，使新公共管理模式开始出现， 一些新的理论设想，为公共政策制定的科学化、民主化奠定了理论基础。 ( 1 ) 协商民主理论 协商民主出现于2 0 世纪9 0 年代，普选、竞选等竞争性民主实践中暴露出的 问题与矛盾越来越多，人们对自由民主和代议制等民主理论开始反思，不满于政 策制定的过程是各种利益、偏好相互竞争与汇集的过程，公众仅仅根据自己的偏 好或功利最大化而进行公共选择，西方民主理论出现了向协商民主的转变的趋势， 协商民主重新赋予公众参与公共事物的积极性。“哈贝马斯在对“自由主义”和“共 和主义 等西方传统民主模式进行批判反思的同时，提出了不同于自由派和共和 派的第三种民主模式，即建立在“交往行动理论和“商谈理论基础之上的“商 国c o o p e r ，t e r r y l a ne t h i c so f c i t i z e n s h i pf o rp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，e n g r c w o o dc l i f f s ，n e wj e r s e v ：r o u r l e d g e ， 1 9 9 1 4 公共政策制定中的公众参与研究 议性政治”，他指出“商议性政治和程序构成了民主过程的核心 ，主张通过建制 化的方式和程序促使民主的意见、意志、法律及公共决策的形成和实现。 ( 2 ) 公共选择理论 公共选择理论运用现代经济学的逻辑和方法分析政府在公共管理活动中的行 为，从“理性人”的假定中获得绩效管理的依据，它对政治家主要关心的是公共 利益、社会福利的说法表示怀疑，“认为政治家们可能为了达到自己的目的而不惜 牺牲公众的利益，利益集团会因为寻租行为损害更大范围的公众，而政府官员会 努力增加其部门预算而获得越来越多的资源。其结果，政府会越来越膨胀，政府 服务水平越来越低下。它认为没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机 构来提供。”固因此，建立在公共选择理论基础上的新公共管理理论认为，公众对 公共政策活动的参与实践中就如同市场上的“顾客购物，公众通过对不同公共 产品和服务的挑选和购买，促进公共产品和服务效率与理性的提高。政府只是一 个“舵手 ，它在处理公共事务时应以市场或“顾客 为导向，把更多的公共事务 交还给市场处理，强调竞争、顾客至上服务，推崇公共部门私有化、行政人员企 业家化，以期提高服务效率、质量和有效性。 ( 3 ) 公共权力主体多元化 随着社会政治、经济、文化生活的发展，公共权力的活动领域越来越广，国 家职能的日益增多，单一的国家权力行政已经不能适应现代社会的需求，伴随这 一问题，产生了公共行政分权制度与公共权力分散化。公共管理或者一个基于标 准的事务，依据地域或是事项对其他组织进行的分配，在它们的自我管理，自我 负责的前提下，以科学和合作管理方式建立国家监测系统。随着这个实现权力下 放的制度，在国家以外的公共权力主体，出现了一批非政府组织机构，大量的在 他们各自领域内行使权利，履行义务，成为不可或缺的公共权力的主体。人们将 具有公共行政原始支配权的国家称为原始公共权力主体，而将新兴的行政机构 称为衍生公共权力主体。新兴行政主体的涌入，成为分散现代公共权力的具体 体现，显示了现代公共管理的基本特征，本质体现了现代公共管理的变化。从原 黄卫平，陈文论中国民主政治发展进程中的“竞争性民主”与“协商性民主”北京：社会科学文献出版 社，2 0 0 5 函詹姆斯m 布坎南自由、市场与国家北京：北京经济学院出版社，1 9 8 8 年版。 第2 章公共政策制定与公众参与的基本理论 来的单一原始权力主体，发展到原始权利主体与衍生权利主体多元共存，体现了 现代公共权力多样性的趋势，现代公共权利的表现出走向多元化的权力的基本特 征。 公共权力主体多元化，随之而来的就是公共权力的多元化。当政府不在是单 一的公共权力主体，独享公共权力，其他一些非政府组织、社会团体以及社会公 共机构等也共同成为了公共权力的主体之。公众之所以参加这些非政府的多元 公共权力主体，就是由于公众自身的利益诉求而产生的参与公共行政的需要，因 而公众必然会积极主动地要求参与公共政策制定的全过程。 2 2 公共政策制定中公众参与的效值分析 2 2 1 公众参与的正值效应 ( 1 ) 有利于保障构建和谐社会 我国公众参与公共政策制定是建设社会主义政治文明的重要内容，是社会主 义民主政治的必然要求，也是构建社会主义和谐社会的重要政治保障。构建社会 主义和谐社会，稳定是和谐的前提和基础。推进和谐社会建设，就必须保持社会 的平安、稳定、有序。没有稳定，构建社会主义和谐社会就无从谈起。惟有稳定 才能发展经济，才能达到社会和谐。而保持安定有序、维护社会稳定，这就要求 平衡各群体之间的利益，而这种平衡的实现就必然要求拓宽各阶层、各群体公众 参与的途径和渠道，促进各种方式的有序参与，使得能够把各阶层的利益诉求， 特别是普通民众的利益诉求充分整合到立法决策中去，使各利益群体之间的利益 得以协调，矛盾得以化解，提升了公众对民主政治和对国家权威的认同及对社会 的信任感，推动了民主政治发展和政治体系的良性发展从而促进社会和谐发展。 ( 2 ) 有利于保证公共政策合法性 维护公共利益是现代政府存在的合法性基础，公共政策的正当性则来自于其 公共性。公共管理理论强调，程序公正是保证结果公正的关键。但是根据公共选 择理论，政府本身并非是的超脱利益组织，也是市场下的“经济人 ，有其自身利 益。因而在制定公共政策时，也会出现寻租的现象，使得政府行为非理性化，进 柯联辉公共政策制定中的公民参与以当代中国为例南京：东南大学，2 0 0 5 ：1 2 公共政策制定中的公众参与研究 而影响了政府以及公共政策的合法性基础。而公众参与则可以保障程序公正，所 谓程序公正，是指制定和实施法律、公共政策时应遵循公正合理的程序安排，具体 而言，就是要在法律、公共政策的制定和实施过程中渗透进足够的民意参与，唯 有如此，其公信力和合法性才能得到保障，从而公共政策的质量得到改善，公共 利益取向有所保证，政策体系的合法性才能增强。 ( 3 ) 有利于促进公共政策科学化、民主化 公共政策涉及群众切身利益，不仅涉及物价或收费问题，可以说包罗万象，如 城市规划、道路建设、园林绿化、卫生保健、公交线路、城市管理等等。公众参 与从不同角度、不同层次提供了关于政策问题的丰富信息，公众中的专家学者则 提供了保障政策科学性所必需的专业技能知识，公众可以在参与政策制定过程中 发挥巨大的创造力，形成最优的政策方案，“长期以来，许多地方政府习惯于替 民做主，政策出台前群众知之甚少，更谈不上听证，出现许多罔顾民意的政策也就 不难想象，如0 9 年广受舆论广泛关注的兰州路桥收费事件，相关部门仅凭上级一纸 批文就通告市民再收费2 0 年，就是一个典型的例证。公众参与政策制定的基本 动机是为了维护和扩大自身的利益，实现公共利益，促进公共政策体系的科学化 和民主化。 ( 4 ) 弥补“政府失灵 公共政策作为政府公共行政的基本依据，其制定、执行的目的是用以解决社 会矛盾，平衡利益冲突，管理社会公共事务，而作为公共政策制定主体的政府，“并 不总是像应该的那样有效或像理论上所说的能够做到的那样有效。公共 选择理论认为，政府只是一个抽象的概念，在现实生活中，政府是由政治家和官 员组成的，政治家和官员在制定与实施政策的过程中也有经济人的一面，政 治家和官员的基本行为动机同样是追求个人利益最大化。因此，政治家和政府官 员在制定与执行公共政策时，往往会借社会利益之名行机构私利之实，追求其个 人利益目标，政治市场上行为主体动机导致政府决策无效率，这当然就难以制定 并执行正确而有效的公共政策，未必符合公共利益或社会目标，必然导致诸如政 府行为非理性化、政府效率低下之类的政府失败，而使广大公众的利益受损。即 回尹卫国从“物化听证”到“政策听证”光明日报，2 0 0 9 年1 2 月8 日 圆丁煌，公共选择理论的政策失灵论及其对我国政府管理的启示公共行政，2 0 0 0 ( 3 ) ：5 8 - 6 2 第2 章公共政策制定与公众参与的基本理论 使政府官员能够充分代表公众利益，但他不可能对每一项措施都可以全面了解和 正确的预测结果，政府官员往往缺乏充分了解有关情况，而是按一定程度上的主 观判断，作出决定。一项正确的决策，同时也被决策者的技能，价值观，了解目 标的程度，应该有知识的深度和完整性的必要程度的信息所决定。针对大量的社 会问题，政府官员获得信息并不完整，而在政策实践中，政府决策面临的潜在或 实际的不确定性，都需要公众参与行为进行修正。 2 2 2 公众参与的负值效应 公众参与公共政策就像一把双刃剑，在起到很多的积极作用的同时，也有很 多学者认为公众参与公共政策制定并非总是有效，有其负值效应。主要有如下几 个方面的表现： 与管理绩效的冲突：公众参与公共政策制定与管理绩效的冲突在决策的前后均有 所体现，决策前，行政人员和公共管理者为了让公众了解政策的相关方面的信息，需 要花费一定的时间和金钱来组织公众参与活动，这就带来了行政人员和公共管理者日 常工作量的增加以及政策制定的成本增长；而在决策后，一旦公众对政策制定不满意， 行政人员还需对利益各方进行沟通、协调，影响了公共管理的绩效。 威胁决策质量：公共政策通常都涉及某些专业知识，尤其是一些专业性很强 的政策如科学和医学等，而普通公众并不具备专业的知识技能，公众的经验也有 限，没有科学证据那样的地位，如果公众参与贸然进入这些领域，对决策质量的 威胁是显而易见的。 广泛的公众参与公共政策可能会导致社会不稳定，特别是当参与通道不规范或不 通畅时更有可能。印度政治学家塔卢克辛格和k s 潘迪提出，“公众的政治参与来解 决问题是三重的：首先，对进入现代化的公众支持，二是市民的利益分享现代化：其 次，决策的公众参与。然而，亨廷顿说，公众参与是一个过程，也是一个结果。在社 会转型过程中当现有系统无法实现自我更新，当它成为一个现代化进程的障碍，在这 种情况下，公众参与，必须采取如暴动或骚乱，非体制手段，非机构参与种种，无论 成功与否，都是现代化进程的倒退。在市场经济的公共权力主体多样化下，公众为自 己的利益要求参与公共政策制定，但不完全竞争的政策和配套措施机制不健全，可能 曲娜公共政策制定中的公众参与研究以婚检政策为例长沙：湖南师范大学， 2 0 0 7 ：1 8 8 - 公共政策制定中的公众参与研究 无法满足公众利益的要求。例如，在社会舞台贫富分化，公众心中会出现一些不平衡 和不公平感，他们要求减少或消除收入差距的要求旦忽视或政策不能满足公众的需 求，他们可能转向反对政策本身以及政策制定者。 周丽君论我国公共政策制定中的公民参与成都：电子科技大学，2 0 0 7 ：6 第3 章我国公共政策制定中公众参与的现状、存在问题及成冈分析 第3 章我国公共政策制定中公众参与的现状、存在问题及成因分析 3 1 我国公共政策制定中公众参与的现状 3 1 1 公众参与的政策依据和法律保障 建国以来，我国通过法律制度对公众参与给予了充分的保障，尤其是改革开 放以后，在立法保障公众参与公共政策的方面取得了巨大的成就，确保了立法以 及公共政策制定过程的民主性和科学性。 我国宪法的明文规定，参政权和其他参与国家管理的权力是公民最重要的一 项政治权力和自由。宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人 民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业， 管理社会事务 ，我国宪法还规定了我国公民的政治权利和自由，它包括公民的 选举权和被选举权，公民的言论、出版、集会、结社、示威和游行的自由。选举 权“除被依法剥夺政治权利的人外，所有的年满1 8 周岁的中华人民共和国公民都 有选举权和被选举权，不受民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育 程度、财产状况和居住期限的限制。中国公民有言论、出版、集会、结社、游行、 示威的自由，有宗教信仰自由：1 9 8 9 年1 0 月颁布中华人民共和国集会、游行、 示威法，对我国公民的集会、游行、示威自由作了全面规定：对国家机关和国家 工作人员，有提出批评和建议的权利，对国家机关和国家工作人员的违法失职行 为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，1 9 8 9 年1 0 月，国务院发 布了社会团体登记管理条例，规定国家社会团体依照其登记的章程进行活动，其 他任何个人和组织不得非法干涉。 等等。这些相关的法律规定，为我国公民积 极有效参与公共事务管理提供了具体的法律依据。 中国人民政治协商会议第七届全国委员会常务委员会第四次会议于1 9 8 9 年1 月2 7 日通过了政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定。该规定 共1 5 条，对人民政协政治协商、民主监督的目的、内容、形式等进行了具体阐述， 提出国家重大决策在作出之前一般要通过政协进行政治协商。政治协商可以根据 o l e e 华人民共和国宪法 o 中华人民共和国宪法 公共政策制定中的公众参与研究 党政领导机关的倡议进行，也可由政协主席会议建议党政领导机关把问题提交政 治协商。政协委员的民主权利应当受到保护，在政协的会议上各种意见都可以发 表。1 9 8 9 年1 2 月3 0 日，中共中央颁布了关于坚持和完善中国共产党领导的多 党合作和政治协商制度的意见。在这两个文件的指导和推动下，人民政治协商会 议的政治协商和民主监督功能步入了法制化、规范化和制度化的轨道。 2 0 0 0 年7 月1 日起正式实施的立法法进一步明确了有关公民参与立法的 制度，不仅规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主、保障人民通过 多种途径参与立法活动( 第5 条) ，而且还列举了一些公民参与立法的具体形式， “列入常务委员会会议议程的法律案，和行政法的专章过程中，应当广泛听取有 关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种 形式。( 第5 8 条) ” 温家宝总理在十六届人大三次会议所作的政府工作报告指出：“要将公众 参与、专家论证以及政府的决策三者有机结合，继而保障决策的科学性和民主性， 建立和完善重大问题集体决策机制，重大问题的决策，要经过深入调查、广泛听 取意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定。同时还要建立完善专家咨询 机制、社会公示和社会听证机制、决策责任机制。这些要作为政府的一项基本工 作制度，长期坚持下去。温总理在政府工作报告指出，突出公众参与和专家 论证、政府决策三者的结合以及重大问题的社会公示和听证机制，这是对公众参 与决策的肯定。 固 2 0 0 3 年1 0 月，党的十六届二中全会提出决策制度建设的新要求：“针对政府 重大经济社会问题，要充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强公共事务透 明度和公众参与程度，形成一种科学化、民主化、规范化的决策程序。用规范 推进重大问题决策的科学化、民主化，在务实的基础上完善社会主义市场经济体 制进程中的决策制度建设。 2 0 0 4 年1 月，国务院常务会议上原则通过投资体制改革方案，新方案要求： “政府投资决策需要建立三个相关制度：第一是咨询评议论证制度：第二是重大项 o 市法法 o 周丽君论我国公共政策制定中的公民参与成都：电子科技大学，2 0 0 7 ：2 9 。周咐君论我国公共政策制定中的公民参与成都：电子科技大学，2 0 0 7 ：2 9 第3 章我国公共政策制定中公众参与的现状、存在问题及成因分析 目专家评议制度：第三是政府投资项目公示制度。依托这三个相关制度将政府决策 纳入公众参与的范畴中去，进一步加强了政府投资决策的科学化和民主化水平。 3 1 2 公众参与的途径和方式 目前我国现阶段公众参与公共政策制定的方式主要有如下几种： ( 1 ) 选举 在我国，选举是指公民按照特定的方式选择国家公职人员的行为，选举制度 是规定公民与国家政权之间关系的、由公民通过选择国家公职人员的方式，而赋 予国家政权合法性的一系列制度和规范。中华人民共和国的选举制度是指各级人 民代表的选举、选择制度。各级人民代表的选举、选择制度，包括普通地方选举 和军队人民代表、特别行政区全国人大代表、台湾省全国人大代表的选举、选择 制度。普通地方选举适用于一般行政地方人民代表的选举、民族自治地方人民代 表的选举，是我国公民参与国家事务管理的重要手段。 ( 2 ) 参与政党活动 就我国目前情况而言，我国公众通过组织的方式参与并影响影响公共政策的 最重要方式就是参与政党活动。在我国：“中国共产党作为执政党，有着统一而严 密的组织体系，由于其在政策决策的权力机构中的核心位置，可以充分发挥党的 领导作用：党的群众路线则是从群众中来，到群众中去，可以使党积极、主动地对 群众的各种诉求、要求作出及时地反应并予以解决。人民群众是利益的主体，党 始终代表人民群众的利益，但是社会的发展是需要人民群众的力量，党因人民而 存在，所以党为的是群众利益。党的多党合作制度，有利于党形成正确、有效的 公共政策。民主党派的参政、议政，以及中国共产党与民主党派的互相监督，是 我国多党合作的重要内容。这种参与和监督是在坚持四项基本原则的基础上通过 提出意见、批评、建议的方式进行的政治参与和监督。 ( 3 ) 接触活动 接触活动是指公民解决个别政治问题，谋求个人或小部分人的利益而接触有 关政府官员或公职人员，具有明确的指向性。在我国“来信来访、“群众上访” 国周丽君论我国公共政策制定中的公民参与成都：电子科技大学，2 0 0 7 ：2 9 公共政策制定中的公众参与研究 都属于最为常见的接触活动。 ( 4 ) 公示制 公示制度，指在做出决策之前，将决策的可能结果及具体情况公之于众，并 规定一定的公布期限，旨在听取群众的意见或建议、接受群众的监督，经过期限 之后，在征集、综合群众意见的基础上做出最后的决策。公示制度不仅是公民监 督的方式，同时是公民参与的重要途径。 ( 5 ) 建立智囊团 公共政策通常都涉及某些专业知识，为使公共管理科学化，建立专家智囊团， 广泛吸纳不同领域专家参与决策，减少了决策的主观性和随意性。 ( 6 ) 参与政治团体活动 在我国，政治团体主要表现为工会、妇联和共青团等各种群众组织，参加各 种群众组织的活动是我国公民参与影响公共政策的重要方式。一方面，政治团体 要在党的领导下，传达、宣传党和政府的方针、政策给其各自团体的成员及所代 表群众。另一方面，政治团体还有上传的作用，要把群众的意愿和利益诉求及时 有效地反映给党和政府，以维护各自团体的群众利益，从而起到一种参与决策的 中介作用。 ( 7 ) 听证会 1 9 9 6 年制定的行政处罚法中首次规定了正式听证程序以来，听证会在我 国很多地区都进行了实质性实验，切实促进了公众对于公共决策的参与，这在我 国行政程序立法史上具有极为重要的意义。在我国，听证制度在公共政策制定领 域内的具体实践主要有三个：价格听证、行政处罚听证和立法听证。 3 1 3 公众参与的实践 民主需要耐心培育，在我国现阶段，公开法律草案，征求公众意见毫无疑问 是有益之举，有益于科学决策，有益于普法，有益于促进民主进程。新中国成立 以来，我国向全社会公布并征求意见的法律草案共有1 6 部( 截至2 0 0 8 年) 。它们 分别是：宪法( 1 9 5 4 年) 、宪法( 1 9 8 2 年) 、全民所有制工业企业法( 1 9 8 8 年) 、 行政诉讼法( 1 9 8 9 年) 、集会游行示威法( 1 9 8 9 年) 、香港特别行政区基本 法( 1 9 9 0 年) 、澳门特别行政区基本法( 1 9 9 3 年) 、土地管理法( 1 9 9 8 年) 、 第3 章我国公共政策制定中公众参与的现状、存在问题及成因分析 村民委员会组织法( 1 9 9 8 年) 、合同法( 1 9 9 9 年) 、婚姻法( 2 0 0 1 年) 、物 权法( 2 0 0 5 ) 、劳动合同法( 2 0 0 6 ) 、就业促进法( 2 0 0 7 ) 、水污染防治法 ( 2 0 0 7 ) 、食品安全法( 2 0 0 8 ) 。为什么选择宪法、行政诉讼法、合同法、婚姻 法、物权法、食品安全法草案向社会公布? 换句话说，哪些法律草案需要向全民 征集意见? 立法法第三十五条作出规定：“列入常务委员会会议议程的重要 的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。公布草案， 立法机关会考虑两方面的基本因素，首先，是否关系到干家万户的切身利益；其 次，是老百姓对该法律是否有一定程度的理解和认识。5 4 年间，1 6 部关系到千 家万户切身利益的法律在制定、出台过程中都公布草案向广大民众征集意见，充 分反映了我国在公众参与公共政策制定中充分发扬社会主义民主，是立法科学化、 民主化的体现。公众参与到法律、法规制定以及执行的过程中去，这样的法律才 能真正集中民智、反映民意，体现出公众的利益诉求。 目前，立法机关利用多种手段征求专家和普通民众意见已经成为我国制定法 律的必要程序。值得一提的是婚姻法的修改，“2 0 0 1 年1 月1 1 日，婚姻法修正案 草案向社会公布征求意见。截至当年2 月2 8 日，全国人大常委会法工委共收到群 众来信来函3 8 2 9 件，后来又陆续收到一些，大约共有4 0 0 0 多件，通过报纸、期 刊和网络等媒体也收到数以千计的意见。来信者中，年龄最大的9 0 岁，最小的仅 有1 3 岁。公众对原婚姻法的绝大多数条款都提出了意见。这次征求意见是当时参 与立法人数最多的一次，提出意见最广泛的一次，也是人民群众第一次通过互联 网参与立法。 哪 全国人大常委会于2 0 0 5 年9 月2 7 日举行个人所得税起征点标准立法听证会， 2 0 名具有代表性公众陈述人从4 9 8 2 名中请报名者中选出，他们在听证会上发表了 意见，就此涉及广大工薪收入者的切身利益问题直接听取公众和有关方面意见。 “为个税起征点标准举行专