（行政管理专业论文）农村土地征收补偿研究.pdf

t h er e s e a r c ho nt h er u r a ll a n de x p r o p r i a t i o na n d c o m p e n s a t i o n b y d u a n y o n g q i n b m ( y a n g t z en o r m a lu n i v e r s i t y ) 2 0 0 8 at h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c t i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o r t h ed e g r e eo f m a s t e ro fm a n a g e m e n t p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i nt h e g r a d u a t es c h o o l h u n a n u n i v e r s i t y s u p e r v i s o r v i c ep r o f e s s o rt a n g y u n s o n g o c t o b e r , 2 01 0 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 日期：如p 年抄月3 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密囤。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者躲移鸸 新签名：社妇 日期：砌。年钞月乡日 日期：加p 年抄月3 日 农村十地行收补偿研究 摘要 土地是一个国家的战略资源，是一个民族实现可持续发展的物质基础，是农 民的基本生活保障。自上个世纪9 0 年代以来，随着经济的快速发展，特别是城市 化的快速推进，非农建设用地大幅度增加。由于土地的不可移动性以及自然承载 能力的无法替代性，国家为了实现公共利益的需要，在无法通过市场或其他途径 来实现的情况下，唯有通过强制力的措施使国家建设用地需求得到满足。为此， 就产生了农村土地征收的相关问题。 农村土地征收是国家为了公共利益的需要，强制地取得农民集体所有土地所 有权的行为。农村土地征收包含很多内容，其核心是农村土地征收补偿。我国现 行的农村土地征收补偿形成于计划经济时期，与当前的社会主义市场经济的发展 要求和市场经济体制改革的要求不相适应。农村土地征收补偿自身的缺陷，所引 发的许多社会矛盾已成为和谐社会的一大障碍。因此，改革和完善农村土地征收 补偿具有重要的现实意义。目前，国内外关于农村土地征收补偿研究的成果越来 越多，据此，笔者在充分借鉴相关学者已有研究成果的基础上，系统回顾了建国 以来农村土地征收补偿的历史演进，梳理了农村土地征收补偿存在前提条件不明 确、补偿原则模糊、补偿标准偏低和补偿范围偏窄等问题，认为造成农村土地征 收补偿存在问题的原因主要包括农地产权中所有权和使用权的残缺、计划经济体 制的路径依赖、政府的不当作用这三个方面。针对以上问题和原因，文章在借鉴 美国、加拿大、日本、英国和澳大利亚五个发达国家土地征收补偿的实践经验和 对长沙市梅西湖农村土地征收补偿进行现实考察的基础上，提出了完善农村土地 征收补偿的对策，主要有：明确界定公共利益：明确规定农村土地征收补偿原则； 以市价为基准确定农村土地征收补偿标准：丰富农村土地征收补偿方式。 关键词：农村土地；土地征收；征地补偿 硕j j 学位论文 a b s t r a c t l a n di s s t r a t e g i cr e s o u r c e so fan a t i o n a l ，i sm a t e r i a lb a s eo fan a t i o nr e a l i z e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，a n di ti sb a s i cl i v e l i h o o ds e c u r i t yo fp e a s a n t s i n c e19 9 0 s ， w i t ht h e r a p i dd e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m y , e s p e c i a l l yt h er a p i du r b a n i z a t i o n ， n o n a g r i c u l t u r a lc o n s t r u c t i o nh a sh a db i gi n c r e a s e b e c a u s a s et h ei m m o b i l i t ya n d n a t u r a lc a r r y i n g c a p a c i t yo fl a n dc a nn o ts u b s t i t u t e ，u n d e rt h es i t u a t i o nu n a b l et o r e a l i z eb yt h em a r k e to ro t h e rr o u t e s ，c o u n t r i e si no r d e rt oa c h i e v et h ep u b l i ci n t e r e s t ， o n l ym a k et h en a t i o n a lc o n s t r u c t i o nl a n dd e m a n ds a t i s f i e dt h r o u g hf o r c i n gt h e s t r e n g t hm e a s u r e t h e r e f o r e ，i tp r o d u c e dr e l e v a n tp r o b l e m so fr u r a ll a n de x p r o p r i a t i o n r u r a ll a n de x p r o p r i a t i o ni sab e h a v i o rt h a tc o u n t r yi no r d e rt om e e tt h en e e do f p u b l i c ，f o r c et o a c c e s st ol a n do r i g i n a l l yo w n e db y p e a s a n tc o l l e c t i v e s l a n d e x p r o p r i a t i o nc o n t a i n sm a n yc o n t e n t s ，b u tt h ec o r ei so nl a n dc o m p e n s a t i o n t h e s y s t e mo fl a n de x p r o p r i a t i o na n dc o m p e n s a t i o nh a df o r m e di nt h et i m eo fp l a n n e d e c n o m y ，i tn o tr e s p o n s et ot h en e e d so ft h eg r o w i n gs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ya n d s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e mr e f o r m o w nd e f e c t o fr u r a l e x p r o p r i a t i o na n d c o m p e n s a t i o ns y s t e mh a v ec a u s e dm a n ys o c i a lc o n t r a d i c t i o n s ，i th a v ea l r e a d yb e c o m e t h eg r e a t l yt r o u b l i n go fh a r m o n i o u ss o c i e t i e s t h e r e f o r e ，r e f o r ma n di m p r o v et h e r u r a ll a n de x p r o p r i a t i o na n dc o m p e n s a t i o nh a v ea ni m p o r t a n tr e a l i s t i cm e a n i n g a t p r e s e n t ，t h es t u d yo nr u r a ll a n di se x p r o p r i a t i o na n dc o m p e n s a t i o ni sg r o w i n gi nt h e w h o l ew o r l d ，i nv i e wo ft h ea b o v e ，u n d e rt h ef o u n d a t i o no fr e s e a r c hr e s u l t s ，t h ep a p e r s y s t e m a t i cr e v i e w e dt h eh i s t o r i c a lg r a d u a lp r o g r e s so fr u r a ll a n de x p r o p r i a t i o na n d c o m p e n s a t i o ns i n c et h ef o u n d a t i o no ft h es t a t e ，c o m b st h ep r o b l e mo fr u r a ll a n d e x p r o p r i a t i o n a n d c o m p e n s a t i o n ，s u c h a si n d e t e r m i n a t e d p r e c o n d i t i o n ，f u z z i l y c o m p e n s a t i o np r i n c i p l e ，l o w e rs t a n d a r dc o m p e n s a t i o na n dn a r r o wr a n g ec o m p e n s a t i o n t h em a i nr e a s o ni si n c o m p l e t eo w n e r s h i pa n du s u f r u c to fl a n d ，r e l i a n c eo nr o u t eo f p l a n n e de c o n o m i cs y s t e ma n di m p r o p e rf u n c t i o no ft h eg o v e r n m e n t a c c o r d i n ga b o v e p r o b l e m sa n dr e a s o n s ，t h i sp a p e ru s et h el a n dc o m p e n s a t i o np r a c t i c a le x p e r i e n c eo f u s a ，c a n a d a ，j a p a n ，b r i t a i n ，a u s t r a l i af o rr e f e r e n c e ，a n di n v e s t i g a t e da n dl e g i s l a t e d t h el a n de x p r o p r i a t i o na n dc o m p e n s a t i o no ft h em e ix ih uo fc h a n g s h a ，p r o p o s e d s t r a t e g i e so fi m p r o v i n gt h el a n de x p r o p r i a t i o na n dc o m p e n s a t i o n ，i n c l u d i n gd e f i n et h e p u b l i ci n t e r e s t ；c l e a rt h a tt h ep r i n c i p l e so fr u r a ll a n de x p r o p r i a t i o na n dc o m p e n s a t i o n ； d e t e r m i n el a n de x p r o p r i a t i o na n dc o m p e n s a t i o na c c o r d i n gs t a n d a r do fm a r k e tp r i c e ， m 农村十地f 正收补偿研究 i n c r e a s et h em e t h o do fl a n de x p r o p r i a t i o na n dc o m p e n s a t i o n k e yw o r d ：r u r a ll a n d ；l a n de x p r o p r i a t i o n ；l a n de x p r o p r i a t i o na n dc o m p e n s a t i o n i v 硕i ：学位论文 目录 学位论文原创性声明和学位论文版权使用授权书i 摘要i i a b s t r a c t i i i 附表索引一v i i i 第1 章绪论1 1 1 研究背景及研究意义1 1 1 1 研究背景1 1 1 2 选题的意义2 1 2 国内外研究综述2 1 2 1 国外研究综述3 1 2 2 国内研究综述一5 1 3 研究内容和研究方法1 0 1 3 1 研究内容l o 1 3 2 研究方法1 1 第2 章农村土地征收补偿的理论基础1 2 2 1 农村土地征收补偿的相关概念1 2 2 1 1 农村土地1 2 2 1 2 农村土地征收1 2 2 2 农村土地征收补偿的相关理论1 3 2 2 1 马克思主义地租地价理论1 3 2 2 2 产权与土地产权理论1 5 2 2 3 制度变迁理论1 6 2 2 4 马斯洛需要层次理论1 7 2 3 完善农村土地征收补偿的必要性和可行性1 8 2 3 1 完善农村土地征收补偿的必要性1 8 2 3 2 完善农村土地征收补偿的可行性1 9 第3 章农村土地征收补偿的现状及存在的问题2 0 3 1 农村土地征收补偿的历史演变2 0 3 1 1 土地改革阶段的农村土地征收补偿2 0 3 1 2 农业生产合作化和人民公社阶段的农村土地征收补偿2 0 3 1 3 家庭联产承包责任制阶段的农村土地征收补偿2 2 v 农村十地征收补偿研究 3 2 农村土地征收补偿的现状及其存在的问题2 5 3 2 1 农村土地征收补偿的前提条件及其存在的问题2 5 3 2 2 农村土地征收补偿原则及其存在的问题一2 6 3 2 3 农村土地征收补偿标准及其存在的问题一2 6 3 2 4 农村土地征收补偿方式及其存在的问题2 9 3 3 农村土地征收补偿存在问题的原因分析3 0 3 3 1 农地所有权残缺3 0 3 3 2 农地使用权残缺3 0 3 3 3 计划经济体制的路径依赖3 l 3 3 4 政府行为失范一3 1 第4 章国外土地征收补偿及其经验借鉴3 2 4 1 国外土地征收补偿3 2 4 1 1 美国土地征收补偿3 2 4 1 2 加拿大土地征收补偿3 3 4 1 3 日本土地征收补偿一3 3 4 1 4 英国土地征收补偿3 3 4 1 5 澳大利亚土地征收补偿3 4 4 2 国外土地征收补偿的经验借鉴3 5 4 2 1 政府在土地征收补偿中的中立性3 5 4 2 2 土地征收的公共利益性3 5 4 2 3 土地征收补偿标准的公平性3 6 4 2 4 土地征收补偿范围的广泛性3 6 4 2 5 土地征收补偿方式的多样性3 6 第5 章长沙市梅西湖街道土地征收补偿的现实考察3 7 5 1 梅西湖街道的基本概况3 7 5 2 梅西湖街道土地征收补偿3 7 5 2 1 梅西湖街道土地征收补偿标准3 7 5 2 2 梅西湖街道土地征收安置办法3 9 5 3 梅西湖街道土地征收补偿的经验借鉴4 0 5 3 1 土地征收补偿范围较广4 0 5 3 2 被征地农民的居住条件有保障4 0 5 3 3 被征地农民的长远生计有保障4 0 5 4 梅西湖街道土地征收补偿的不足4 0 第6 章完善农村土地征收补偿的对策4 2 6 1 完善农村土地征收补偿的具体对策4 2 v i 硕 ：学位论文 6 1 1 明确界定公共利益4 2 6 1 2 明确规定农村土地征收补偿原则4 4 6 1 3 以市价为基准确定农村土地征收补偿标准4 4 6 1 4 丰富农村土地征收补偿方式4 6 6 2 完善农村土地征收补偿的配套措施一4 7 6 2 1 建立农村土地征收补偿费专用账户4 7 6 2 2 明确农村土地征收补偿费的分配范围4 8 6 2 3 建立健全农村土地征收补偿费使用的监督机制4 8 结论5 0 参考文献5 2 致谢5 5 v 农村十地征收补偿研究 附表索引 表5 1 长沙市梅西湖土地补偿费标准3 8 表5 2 长沙市梅西湖住宅房屋补偿费标准3 8 表5 3 长沙市梅西湖购房补助费标准3 9 v 。ji一 硕l ：学位论文 第1 章绪论 1 1 研究背景及研究意义 1 1 1 研究背景 农业是衣食之源，是人类生存和发展的基础。从人类文明发展的过程来看， 从事农业生产的人口占总人口的比重是越来越低。但是，农业的基础性地位始终 是无法替代的。因为不论经济发展到什么水平，不论采用何种所有制形式，不论 实行何种经济体制，也不论人们的意识形态如何，有一点始终不会改变，那就是 人们要生存就必须吃饭穿衣。 要进行农业生产，就必须依靠土地，就如马克思( m a r x ) 所说：土地即“一 切生产和一切存在的源泉”【l 】。威廉配第( w p e t t y ) 也曾说过“劳动是财富之父， 土地是财富之母”1 2 】。在农业中，土地不仅是劳动对象，还是最基本的生产资料。 没有土地就根本谈不上农业生产，就更谈不上国民经济和粮食安全。 几年来随着经济的快速发展，特别是城市化的快速推进( 如大城市扩张、县 改市、小城镇建设等) ，非农建设用地大幅度增加，其中大部分占用的是农民集体 所有的耕地。据估计，从2 0 0 1 年到2 0 1 0 年间，全国需要安排非农建设占用耕地 1 2 3 3 3 万公顷，其中9 0 为农民集体所有的土地，约1 1 1 o 万公顷1 3 1 。其中不乏 有违法违规占用耕地的现象，甚至乱占滥用基本农田的现象，这不仅影响了农业 生产和发展，而且妨碍了农民就业，损害了农民的利益。针对这个问题，中央政 府和国务院高度重视并采取了一系列措施，处理了一些典型案件，但是乱占滥用 耕地的现象并没有得到根本地制止。这种结果固然跟相关部门的认识和工作不到 位有关，但最根本的还是现行农村土地征收补偿的问题。 我国现行农村土地征收补偿形成于计划经济时期，与当前社会主义市场经济 发展的要求和市场经济体制改革的要求不相适应。农村土地征收补偿不合理主要 表现在土地征收的前提条件不明确、补偿原则的模糊性、补偿标准偏低、补偿范 围偏窄，没有较好地解决被征地农民的长远生计。这些不合理因素带来了很多负 面影响。一是不利于耕地的保护，从而影响农业生产和国家的粮食安全：二是由 于补偿标准偏低、长远生计没保障，再加上被征地农民本身的原因，如文化水平 普遍较低、职业技术的缺乏、适应能力差等，导致被征地农民很难立足于城市， 从而成为“种田无地、就业无岗、社保无份、创业缺钱的特殊群体，增加了社 会不稳定的因素；三是土地纠纷增多，土地案件大量发生，已经成为农村群体事 件的重要“导火线 ，有的已导致农民与地方政府或建设单位的冲突，如阻扰施工、 农村十地征收补偿研究 频繁上访、故意阻塞交通等，甚至导致矛盾激化。据国土资源部的统计数字显示， 仅2 0 0 2 年上半年群众反映土地征用问题占信访部门受理总量的4 0 ，其中8 7 为土地征收补偿安置问题【4 j 。 上述现象说明，现有的农村土地征收补偿不仅必须改革，而且应该尽快改革。 需要指出的是，这个问题已引起党中央、国务院的高度重视。2 0 0 4 年3 月5 日举 行的全国人民代表大会第二次会议上，温家宝总理在政府工作报告中谈到“2 0 0 4 年的重要任务时明确指出，要“加快改革土地征收、征用制度，完善土地征收、 征用程序和补偿机制，确保占补平衡 。 1 1 2 选题的意义 从理论上看，首先，农村土地征收是行政征收的核心内容，农村土地征收补 偿是行政补偿的核心内容，因此农村土地征收补偿的改革发展对于完善我国行政 征收理论具有重要的作用，同时对于其他类型的行政征收行为的规范和行政征收 补偿标准的确立具有较好的推动和示范作用。其次，如何确定农村土地征收补偿 的问题实质上是一个如何权衡公共利益和私人利益，如何平衡国家公权力与公民 私权利的现代宪政问题。因此，对农村土地征收补偿理论的研究，必将推动宪政 理论的发展。最后，我国现阶段因农村土地征收补偿而引发的一系列社会问题， 一部分原因在于农村土地产权的残缺。因此，对农村土地征收补偿的研究，必将 推动农村土地产权理论的改革。 从现实来看，中国将长期处于一个工业化和城市化的高速发展时期，再加上 我国人多地少，耕地资源十分紧缺，因此，我国人地矛盾不可能在短期内消除。 “三农问题 的解决特别是农民土地法权关系的改革将是一个长期的渐进式的推 进过程。这一现状和发展趋势就决定了土地征收问题是我国在未来较长时期内都 无法回避的现实问题。历史的经验告诉我们，农民在社会稳定中具有重要的作用。 农村土地征收补偿如果由于补偿标准低、农民的长远生计无保障而不足以让农民 维持正常的生活和工作，就会增加不安定的因素，从而危及社会稳定，所以，从 社会稳定的角度考虑也应加强农村土地征收补偿的研究。 1 2 国内外研究综述 农村土地征收是行政征收的核心内容，农村土地征收补偿制度是国家土地管 理制度的重要组成部分。为了加强农村土地征收补偿安置管理，维护被征地人的 合法权益，保证土地征收工作的顺利开展，美国、加拿大、英国、日本、澳大利 亚等国家都建立了完善的土地征收补偿制度。尽管各国对土地征收补偿原则、补 偿内容、补偿方式的规定有所不同，但土地征收的实质均是国家公权力的行使问 题。土地征收是指国家为了公共利益的需要，强制取得他人土地所有权并给予补 2 硕i ：学位论文 偿的行为。农村土地征收采取什么样的补偿原则、补偿标准、补偿方式对被征地 农民给予补偿，是国家在行使征地权之前就必须得到解决的问题。农村土地征收 补偿关系到农村集体经济组织和被征地农民的切身利益、关系到农村的经济发展、 关系到农村乃至整个社会的稳定，因此与农村土地征收补偿有关的研究成为当前 的热点、重点。国内外专家学者对这个问题的研究文献也较多，他们的研究成果 是我们研究的基础，现将国内外的相关研究综述如下： 1 2 1 国外研究综述 1 2 1 1 土地征收补偿的理论依据 土地征收补偿的理论依据主要有既得权说、恩惠说、社会职务说、公用征收 说、公共负担平等说、特别牺牲说等。 既得权说认为公民的权利既然是合法取得的，那就应当得到绝对的保障，即 使是由于公共利益的需要而导致公民蒙受损失，应当基于公平的原则给予补偿【5 1 。 恩惠说强调国家统治权与团体利益的优越性，主张绝对的国家权力，以及法 律万能和公益至上。因此，恩惠说认为个人没有与国家相对抗的理由，甚至完全 否认国家对私人有提供损失补偿的必要。国家侵害个人权利给予补偿，完全是出 警 于国家的恩惠p j 。 社会职务说认为国家为了使公民履行其社会一分子的职责，首先应该承认个 人所应当拥有的权利。但权利和义务是对等的，所以人们的财产因公共利益而被 征收之后，国家应酌情给予补偿，以促使公民的社会职务能继续履行【5 】。 公用征收说认为国家固然有保障个人财产的义务，但也有征收私人财产的权 力。对于因公共利益的需要而对私人财产所作的征收，国家可以不承担责任，但 仍然应当给予个人相当的补偿，以求公平合理【5 1 。 公共负担平等说认为国家在任何情况下都应以平等为基础为公民设定义务。 国家行使公权力而使个人、组织遭受损失，实际上是受害人在一般纳税负担以外 的额外负担，如果完全由其来承担由此带来的损失，就会导致社会不公，使受害 人所承担的义务重于其他人。因此土地征收是为了公共利益而实施的，其成本应 由全体社会成员平均分担p j 。 特别牺牲说认为随着社会经济的发展，国家为了实现安全、秩序、公道、自 由和福利等目标而无法终止损害公民权利的活动，所以要求人民忍受各种牺牲。 但出于公平正义的要求，这种牺牲必须公平，若有不公平的情形，则必须由国库 对受害人予以补偿。之所以会产生补偿的问题，是因为任何财产权的行使都要受 到一定的内在的、社会的限制，而对财产的征收超出了这些内在的、社会的限制。 也就是说，国家公权力的行使让所有公民都承受同样的负担时，就不需要进行补 偿。但是如果这种负担只让某些公民承受，那就是这些公民所做的特别牺牲，就 3 农村十地征收补偿研究 必须进行补偿pj 。 在上述理论依据中，公共负担平等说与特别牺牲说都包含着这样的观念：从 保障个人财产权的角度和社会公平正义的观念出发，公共利益所付出的成本应由 社会全体成员承担而不是由特定人承担。特定人为公共利益所做的牺牲，应对其 进行补偿，其目的在于达到国家公权力与个人私权利的平衡，谋求公共利益与私 人利益的协调。并且，公共负担平等说与特别牺牲说并无本质上的差别，它们都 蕴涵了私人财产权平等保护这一现代法治的精髓。只是两者的侧重点不同，公共 负担平等说以社会为中心，强调国家为了公共利益行使公权力所带来的损失应由 全体社会成员平均分担；特别牺牲说以个体为中心，强调公共利益既然不是由个 体所独享，就不应该由其来承担成本。 1 2 1 2 土地征收补偿的原则 在国外，土地征收补偿的原则主要完全补偿原则、不完全补偿原则、相当原 则。 完全补偿原则。从“所有权神圣不可侵犯”的观念出发，认为国家因公共利 益的需要行使公权力而使公民的私有财产遭受损失，应基于公平正义的要求给予 完全补偿。土地征收完全补偿的标准是使土地所有者完全恢复到征收前同一状态 所必须给予的补偿。土地征收完全补偿的内容不仅包括因土地征收所引起的直接 损失，如土地及地上建筑物的补偿，还应包括因土地征收所造成的间接损失，如 残余地的分割或损害补偿、离职者补偿、迁移费和营业损失补偿、其他必要费用 支出补偿，甚至还包括非经济上的损失，如离开原生活共同体的痛苦、新生活环 境的不适等。目前在土地征收中实行完全补偿原则的主要是发达资本主义国家【6 j 。 不完全补偿原则。从“所有权的社会义务性”的观念出发，认为公民的私有 财产权因负有社会义务而不具有绝对性，由于国家为了完成安全、秩序、自由、 福利等目标而必须依法对其加以限制。土地征收是国家基于公共利益的需要而强 制取得他人土地所有权的行为，所以土地征收已经超出了对财产权限制的范围， 必须依法给予公正和恰当的补偿。不完全补偿的范围不仅包括可以量化的财产损 失，如土地及地上建筑物的补偿、残余地的分割或损害补偿、离职者补偿、迁移 费和营业损失补偿、其他必要费用支出补偿等，还包括具有客观价值且能够举证 的具体损失，但对难以量化的非经济上的损失，如离开原生活共同体的痛苦、新 生活环境的不适应等，不给予补偿【o 】。 相当补偿原则。相当补偿原则认为公民对国家所做出的“特别牺牲”并不是 一层不变的，而是随着经济的发展水平、国家的意识形态等因素不断变化的，因 此，对土地征收所引起的损失补偿应在不同情况下采用完全补偿原则或不完全补 偿原则。一般而言，从公平正义的角度出发，对土地征收所产生的损失应给予完 4 硕一 ：学位论文 全补偿。但在特殊情况下，如国家经济的困难时期，可以采用不完全补偿原则【6 1 。 土地征收补偿原则并不是一层不变的，它会随着国家的经济发展水平，国家 意识形态和公民对私有财产的保护意识的转变而转变。一般而言，在经济需要大 力发展时，国家为了积累发展资金，会采用不完全补偿原则；在经济繁荣时期， 国家资本雄厚，会采取完全补偿原则。 1 2 1 3 土地征收补偿的标准 在国外，土地征收补偿的标准主要有裁定价格、法定价格和市场价格。 裁定价格即按土地仲裁机构或法定征用裁判所裁定的价格作为补偿标准。澳 大利亚就可以采取这种方式确定补偿标准。 法定价格即根据法律直接规定的价格作为补偿标准。按照法定价格给予补偿 的缺点是对被征地人的保护不足。 市场价格即按照土地征收时的公平市场价格作为补偿标准。所谓公平的市场 价格是指在买卖双方自愿平等的基础上，经验丰富、信息灵通的买卖双方经过讨 价还价所达成的交易价格。目前大多数发达国家都是按公平市场价格予以补偿， 日本在此基础上还考虑了物价变动的因素。采用市场价格给予补偿的最大优点是 有利于被征地人的权益保护。 1 2 1 4 土地征收补偿的范围 综合美国、加拿大、日本、英国、澳大利亚的法律规定，土地征收补偿范围 主要包括以下几个方面：一是被征收土地的补偿。土地所有权是土地征收最主要 的对象，对土地的补偿是土地征收补偿中最重要的部分。大多数国家按照土地被 征收时公平的市场价格予以补偿；二是地上附着物的补偿。此项主要包括建筑物 补偿和青苗补偿；三是残余地的分割或损害补偿。由于土地征收，而造成地块的 分割或相邻地块的价值降低，从而给予的补偿：四是少数残存者补偿。这种补偿 带有很强生活权的补偿，即为了大型公共事业建设，使残存者原来的生活共同体 遭到破坏，从而给予这些残存者适当的补偿；五是离职者补偿。土地所有者的雇 佣人员因土地征收而失业，从而对失业者给予的补偿。六是其他必要费用支出的 补偿。如律师或专家代理费用、权利维护费、搬家费等。 综上所述，从国外土地征收补偿的趋势来看，补偿原则向完全补偿原则方向 发展，补偿标准大多采用公平的市场价格，补偿范围日益宽泛，以便最大程度地 保护被征地人的合法权益，以求实现社会公平。 1 2 2 国内研究综述 随着经济发展和城市化进程的推进，非农建设用地大幅度增加，其中大部分 占用的是农村集体土地。土地征收补偿是土地征收制度的核心，农村土地征收补 5 - 农村十地征收补偿研究 偿关系到农村集体经济组织和被征地农民的切身利益、关系到农村的经济发展、 关系到农村乃至整个社会的稳定，因此与农村土地征收补偿有关的问题成为众多 学者讨论研究的热点、重点。 1 2 2 1 土地征收补偿原则 征地补偿原则是指国家行使公权力对农村集体土地进行征收时，对被征地农 民进行补偿确定补偿数额、方式时所遵循的准则。土地征收补偿原则关系到被征 地农民所遭受的损失能够在多大程度上得到补偿。采用哪种土地征收补偿原则受 多种因素的影响，最主要的因素是当前国家的经济发展水平、国家实施的发展战 略、社会意识形态和人们的法制观念。 刘璇在论土地征收补偿原则中指出我国宜采用“公平补偿”原则。“公平 补偿 以完全补偿为基本要求，不完全补偿为例外。他们认为如果目前完全实行 “完全补偿原则，我国的国力还没达到这种水平。而公平是一种观念，是人们 对社会事物的一种价值判断，是一种动态的价值评判形式，直接受到社会经济发 展水平的影响，将会随着经济的发展及人们思想观念的改变而有不同的内涵1 7 j 。 周诚在农地征用中的公正补偿中指出只有对土地本身的价值和恢复生产 的费用予以充分的补偿，才是称得上是全面的、真正的公正补偿j 。 魏文彪在提高征地补偿标准的深重意义中指出土地是农民最基本的收入 来源和生活保障，只有对被征地农民给予实质意义的充分补偿，才能保证农民的 生活水平不因征地而降低一j 。 麻战洪在关于土地征用若干问题的思考中指出现在我国完全有能力和条 件实行完全补偿原则，这样不仅可以保护被征地农民的利益，而且有利于耕地保 护【10 1 。 1 2 2 2 土地征收补偿标准 我国现行的土地征收补偿标准仍然是沿用1 9 5 3 年颁布的国家建设征用土地 办法中规定的按照被征收土地的前三年平均年产值的测算方法，这与我国现在 的社会经济发展水平和市场经济体制是不相适应的。在如何确定土地征收补偿标 准的问题上，专家学者们所持的观点不一。 钟水映在热问题冷思考农地征用二题中指出公益目的固然能为社会 公众谋取利益，但是经营性项目同样是社会经济发展所不可或缺的。公益项目和 经营性项目不应该有贵贱之分，更不应该在政策上区别对待。不管是公益项目还 是经营性项目，都应该遵循价值规律，以市场价格作为土地征收补偿的标准。并 且认为，只有按照市场价格进行补偿才能从根本上解决土地征收补偿费低、被征 地农民得不到有效安置的问题，才能克服土地征收过程中的各种矛盾和纠纷，保 证土地征收工作的顺利进行【l 。 6 硕f j 学位论文 朱道林、沈飞在土地征用的公共利益原则与制度需求的矛盾中指出我国 现行的土地征收补偿的测算方法，既没有考虑被征收土地的区位因素，也没有体 现被征收土地的产权关系，从而影响土地征收工作的顺利实施。因此，按照市场 价格作为土地征收补偿标准是我国土地征收制度改革的基本方向 1 2 1 。 何太痴的怎样补偿才算公正文中指出土地被征收前是农地，而被征收后 就不再是农地了。因此，必须按照被征收土地的最终用途和价值来确定补偿标准。 他还指出要改革现行的土地征收制度，就必须给农民一个完整的土地产权。不管 是公益性用地还是非公益性用地，都应该按照市场价格从农民手中购买【l3 1 。 曲波在农地征用补偿中安置补助费的确定一文中介绍了几种计算安置补 助费的方法，包括年产值倍数法( 法定方法) 、养老保险费法、最低生活保障法和 地价系数法，其中以地价系数法最为科学。地价系数法以地价测算为基准，因而 和土地等级、土地利用类型、土地所处的地理位置密切相关。而且以地价系数法 确定的安置补助费与法定的安置补助费标准基本相符。他建议在土地征收的实际 操作中，可以将两种方法结合起来考虑，先用地价系数法计算之后，再参照法定 标准14 1 。 每 陶楚南、梅昀在对现行征地补偿测算制度的初探一文中指出我国现行采 ” 用的单一产值倍数法来测算土地征收补偿已不再适应如今的社会经济发展水平， 采取市场平均法、农地价格因素修正法、征地案例比较法、成本逆用法和利率补 偿法等多种测算方法综合评价已逐步成为未来确定土地征收补偿标准的趋势。在 实际操作中，应采用两种或两种以上的方法综合评定。此外，为了提高土地资源 配置效率，应将被征收土地的市场化因素融入到测算体系中。同时，引入谈判机 制，使用地单位和农民集体、农民能够在自愿平等的基础上通过讨价还价确定土 地征收补偿标准【l5 1 。 刘海云、刘吉云和王庆秀在对影响征地补偿价格相关因素的调查与分析 一文中指出土地征收补偿标准的确定应与被征收土地所处的地理位置、国家的土 地安置和补偿政策、农民对土地的依赖程度、土地的产出等因素密切相关。并分 析了不同土地征收补偿标准对失地农民和社会的影响，提出不管是公益性目的还 是非公益性目的的土地征收都应该严格执行相同的土地征收补偿标准【16 1 。 陆红生、韩桐魁在关于土地征用制度改革的若干问题的思考一文中指出 我国现行的土地征收补偿标准带有浓厚的计划经济色彩，而且多年都没有进行调 整。因此在土地征收补偿中要转变“为了国家利益而牺牲农民利益 的观念，树 立“既要维护国家的利益，也要维护被征地农民的利益 的观念，使被征地农民 的长远生计有保障。土地征收补偿标准的制定，要符合市场经济发展的要求，逐 步摆脱传统计划经济的束缚【l7 1 。 刘卫东和彭俊在征地补偿费用标准的合理确定一文中指出如果政府征地 、l 7 农村十- 地钲收补偿研究 能够按照土地市场规律交易，那样就不仅不会侵犯农民的合法土地财产权益，而 且有利于提高交易双方的诚信，降低交易成本【1 8 】。 陈江龙在经济转型期的农地征用一文中指出土地征收补偿实际上是土地 产权转移的价格，虽然土地征收中的产权转移是强制性的，但从保障财产权的角 度和公平正义的观念出发，产权转移的价格必须是市场化的。因此，应以被征收 土地的市场价格来确定补偿标准【1 9 】。 陈波狮、郝寿义在征地补偿标准的经济学分析一文中指出我国可以引入 土地评估制度，对被征收土地的区位条件、区域的生产发展水平以及土地被征收 后的用途进行全面评估，以此作为土地征收补偿标准的参考因素【2 0 1 。 孔令德在完善我国征地补偿安置机制的对策和建议一文中指出土地征收 补偿标准除了考虑被征收土地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格以 及土地的等级等因素外，还应考虑农民的教育补偿和土地增值补偿【2 。 周成在农地征用中的公正补偿一文中指出国家投入的基础设施对农地的 作用和农地价格是微不足道的，农地转非后的土地增值是来自于整个社会的投资 所产生的自然增值。从而，农转非后的土地增值不应当归原土地所有者所有，也 不应当归原土地使用者所有，而应该归社会所有。因而，土地征收补偿按照市场 价格进行补偿是不合理的，只能按照土地本身的价值和对恢复生产的费用予以补 0 出【8 】 l z ；0 总的来说，大多数专家学者认为现行的土地征收补偿标准带有浓厚的计划经 济色彩，已不能适应社会主义市场经济的发展要求，不利于被征地农民的权益保 护。从保障财产权的角度和公平正义的观念出发，他们提出应按照被征收土地的 市场价格予以补偿。在土地价格评估时，应综合考虑被征收土地的区位、类型和 质量、区域经济发展水平、土地资源禀赋、农民对土地的投入，土地征收后的新 用途等