（行政管理专业论文）公务员薪酬制度变迁的探析.pdf

摘要 公务员薪酬制度作为公务员制度的重要组成部分，对政府部门人力资源配置 的导向和激励作用不容忽视。合理的公务员薪酬制度有利于吸引高素质人才，调 动公务员工作的积极性、主动性，对于提高政府部门工作绩效有着重要意义。因 此，公务员薪酬制度历来为各国政府所重视，也是学者们讨论较多的课题。 本文对我国公务员薪酬制度的研究不同于以往大多数学者，本文采用文献分 析法、比较分析法和系统分析方法，从制度变迁角度出发，首先追溯了我国公务 员薪酬制度自建国以来的变迁过程，在此基础上，本文对公务员薪酬制度的演进 机制做了深入分析，指出了公务员薪酬制度历次变革出现的原因社会政治经济 的变化导致“相对价格”的变化，及由于“路径依赖”所导致的每一次改革针对 原有问题修正的不完整性，从而指出了我国当前公务员薪酬制度存在的旧有问题 及其深层次原因，和社会政治经济发展导致的“相对价格”变化所引起的新制度 问题。 最后，本文对当前我国公务员薪酬制度存在的薪酬结构不尽合理，薪酬制度 的决策体制不合理，薪酬激励作用不明显，津贴制度混乱，福利、保障制度滞后 五个方面问题做了总结，并借鉴现代人力资源管理理论和西方先进经验，针对当 前公务员薪酬制度问题提出了相应的改革和完善思路，以促进公务员薪酬制度的 迸一步完善和政府部门工作绩效的不断提高。 关键词：公务员薪酬制度变迁工资改革 s t u d y 0 1 1t h ee v o l u t i o no f s a l a r ys y s t e m o fc i v i ls e r v a n t s a s 勰i n d i s p e n s a b l ep a r to f t h ew h o l ec i v i ls e r v a n tf r a m e w o r k t h es a l a r ys y s t e m o fc i v i ls e r v a n t sp l a y sa s i g n i f i c a n tr o l ei nt h ea l l o c a t i o na n di n c e n t i v ee f f e c t so f h u m a nn 渤u n 瑚t h er e a s o n a b l es a l a r ys y s t e mo fc i v i ls e r v a n tc o n t r i b u t e sg r e a t l yt o a l t r a e th i g hq u a l i t yt a l e n t s , s t i m u l a t et h ei n i t i a t i v e sa n dc r e a t i v i t yo f c i v i ls e r v a n t s , a n d i m p r o v et h eg o v e r n m e n te f f i c i e n c y t h e r e f o r e ，g o v e r n m e n t sa l w a y sp a ya t t e n t i o nt o t h es a l a r ys y s t e mo f c i v i ls e r v a n t s ，a n di ta l s ot h ei s s u et h a tm o r es c h o l a r sd i s c u s s e d t h i sp a p e ri sd i f f e r e n tf r o mt h ep a p e r sw r i t t e nb ym o s tp l i 0 1 , 1 ss c h o l a r s i th a s i n t e g r a t e dt h r e ea m l y t i c a lm e t h o d s ：t h el i t e r a t u r ea n a l y s i s , t h ec o m p a r a t i v ea n a l y s i s a n dt h es y s t e ma n a l y s i sm e t h o d s b e g i , , i a ga tt h ei n s t i t u t i o n a ll r a n s i t i o np e l s p e c t i v e ， i th a st r a c e db a c kt h ee v o l u t i o no f t l a es a l a r ys y s t e mo f c i v i ls e r v a n t s b a s e do ni t , t h i sp a p e ra n a l y z e st h ee v o l u t i o no f am e c h a n i s mo f t h ec i v i ls e l v i c e p a ys y s t e ma n dt h ec a u s e so fs u c c e s s i v ec h a n g e si ni t i ti ss o c i a la n dp o l i t i c a l c h a n g e si nt h ee c o n o m yl e dt ot h e “r e l a t i v ev a l u e “c h a n g e s i na d d i t i o n , t h i sp a p e r a l s of i n d so u tt h a t p a t hd e p e n d e n c e ”w h i e l am a d ee a c hi s s u eo fr e f o r ma g a i n s tt h e o r i 画q a la m e n d m e n ti n c o m p l e t e t h ea u t h o rp o i n t so u tt h eo l dp r o b l e m sa n d d e e p - s e a t e dd e a s o n so ft h ec u r r e n tc i v i ls o l v i c ep a ys y s t e ma n dp r o b l e m so fn e w s y s t e mc a u s e db yt h ec h a n g e so f ”r e l a t i v ev a l u e ”w h i c hi sl e db ye c o n o m i c ，s o c i a la n d p o l i t i c a ld e v e l o p m e n t s f i n a l l y , t h i sp a p e rs u m m a r i z e st h ea 删t s i t u a t i o no f c h i n a sc i v i ls e l v i c ew a g e s y s t e m i th a sd r a w ns o m ec o n c l u s i o n sa b o u tf i v ep r o b l e m so fi t 毗l u d i n g 趾 t m r e a s o n a b l ep a ys t r u c t u r ea n dd e c i s i o nm a k i n go fi t i n c o n s p i c u o u si n c e n t i v e , a l l o w a n c es y s t e mc h a o s ，w e l f a r ep r o t e c t i o ns y s t e m sl a g g i n g f o u n d e do nm o d e m h u m a nt e s o u f c et h e o r i e sa n dt h er e l e v a n te x p e r i e n c ei nw e s t e l l lc o u n t r i e s ，i tp u tu p w i t ht h er e f o r ma n di m p r o v e m e n ti n e , a s u r c sf o rc h i n a sc i v i ls e r v i c ep a ys y s t e mi n o r d e rt of a c i l i t a t et h ei m p r o v e m e n to ft h es a l t ys y s t e ma n dt h ew o r ke f f i c i e n c yo f d e p a r t m e n t so f t h eg o v e r n m e n ta ta l ll e v e l s k e yw o r d s ：g o v e r n m e n to f f i c i a l c o m p e n s a t i o n i n s t i t u t i o n a lc h a n g ew a g e r e f o r m m 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：超羹指导教师签名： 2 0 0 7 年岁月d ；日工唧 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研 究： 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和 致谢的地方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成 果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己 在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 拐营 籼7 年j - 月文日 1 1 导言 公务员薪酬制度是公务员管理中的重要环节和公务员制度的基本保障。它对公 务员的流动以及政府部门的人力资源配置发挥导向作用，合理的公务员薪酬制度有 助于保持和优化公务员队伍，有利于调动公务员工作积极性、创造性，提高其行政 效率。因此，公务员薪酬制度历来为各国政府所重视。 我国公务员薪酬制度源于建国初期的“供给制”，其问经历过几次较大的改革， 但现行制度中仍存着在一些问题，如：受传统供给制的影响，公务员制度内工资水 平较低；工资结构不尽合理，具体表现为职务工资制忽视了不同职务的能力需求、 工作难度等差别，强化了“官本位”意识；职务工资档次设置太少，无法满足占全 国9 0 以上的科级以下公务员晋升职务工资档次的要求；公务员津贴制度政策随意 性大，表现为地区、部门津贴差异性大，不利于公务员的合理流动、客观上导致了 。寻租”现象的产生等等。 公务员薪酬制度不仅关系到公务员个人的经济利益，还会对国家政治、经济和 社会产生广泛的影响。合理的公务员薪酬制度有利于我国政府行政行为和国民经济 的优化。因此，不断完善公务员薪酬制度，改善公务员薪酬制度中存在的问题，使 之更好地适应社会主义市场经济的发展，以吸引优秀人才、稳定公务员队伍、充分 调动和发挥公务员的积极性和主观能动性，促进其更好地管理好、服务好社会，成 为当前所面临的一个重要而紧迫的课题。 由于公务员薪酬制度对公务员管理的关键性作用，公务员薪酬制度作为吸引优 秀人才，稳定公务员队伍、提高行政效率的重要手段，其科学性和合理性一直是人 们密切关注的对象。对我国公务员薪酬管理问题，很多学者提出了颇具水准的见解。 如从工资制度改革滞后于公务员管理的其他改革出发，指出现行工资制度存在“没 能充分发挥吸引人才和激励竞争的作用；制度的调控能力有所削弱，部门问的收入差 距较大；工资结构不尽合理”的问题d ；通过同美国、香港等地区的薪酬政策相比较， 指出我国公务员工资存在平均主义严重、计划色彩浓厚( 没有完善的人员和职位分 杨凤欣对我国现行公务员工资制度的几点思考) ，人口与经济) 2 2 1 0 1 类) 不能满足各种不同需求的问题。等等。但是，大都没有从制度变迁角度深入分 析当前公务员薪酬问题的历史原因，并就此提出解决问题的制度完善思路。 因此，本文拟采用文献分析法，比较分析法和系统分析方法，从建国以来几次 较大的公务员薪酬制度改革出发，通过对公务员薪酬制度变迁脉络的梳理，分析历 次改革的原因、实施效果，从而探索并总结当前制度问题的深层次原因，并借鉴成 熟的公务员薪酬制度的国际经验和前人的研究成果，针对这些问题探索制度完善的 思路。 刘听从公务员加薪之争看公务员队伍管理体制改革 ，经济界 2 0 0 3 3 2 1 公务员薪酬制度概述 1 1 相关概念界定 1 1 1 公务员 有关公务员范围的准确界定问题，世界各国的划分不尽一致。英国、美国和德 国都将公务员分为政务类和事务类，政务类公务员与内阁或总统共进退，而事务类 公务员则为常任，两类不同性质的公务员管理办法不尽相同。法国和日本虽有所不 同，但也大体是将国家管理职能和其他行政职能的公务员明确划分，实行不同的管 理办法。 中华人民共和国公务员法啊公务员范围界定的条规主要有以下几条：总 则第二条明确指出， 。本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、 由国家财政负担工资福利的工作人员。”这就是说，只有同时符合依法履行公职、使 用行政编制和国家财政负担工资福利这三个标准的国家工作人员，才能成为国家公 务员。 公务员法第十四条规定，。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和 管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。” 公务员法第一百零六条规定：。法律、法规授权的具有公共事务管理职能的 事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”这条的限制 条件有三：一是指具有公共事务管理职能的事业单位，不包括具有公共服务职能的事 业单位，重点强调具有管理职能的事业单位；二是“除工勤人员以外的工作人员”； 三是“经批准参照”公务员法进行管理。这就是说，一些具有社会管理职能的公共事 业管理单位的专业技术和行政执法人员也划入或参照公务员法进行管理。 由此可见，我国公务员的具体范围包括以下五个方面：一是国家机关中除工勤人 员以外的所有工作人员，包括政府机关、人大和政协机关、其他国家机关的工作人员； 中华人民共和国公务员法 由第十届全目人民代表大会常务委员会第十五次会议于2 0 0 5 年4 月2 7 日通过， 自2 0 0 6 年1 月l 目起簏行除制度变迁过程中特别说明外，本文是对当前公务员法规定的公务员薪酬政策进行 分析 二是把法官、检察官纳入公务员范围，同时又规定，另行设置法官、检察官职务，与 法官法和检察官法相衔接；三是除工勤人员以外，各个政党机关工作人员均纳入公 务员范围；四是除工勤人员以外，人民团体和群众团体的机关工作人员参照公务员 法进行管理；五是根据一百零六条规定，具有公共事务管理职能的事业单位中，除工 勤人员以外的工作人员，经批准参照公务员法进行管理。 这一界定范围比1 9 9 3 年国家公务员暂行条例的规定又有所扩大虽然在一 定程度上有利于保持干部的整体一致性，但将不同工作性质、不同工作任务、不同 工作要求和不同工作方式的各级机关干部统一一个模式进行管理。显然不够合理。首 先，将法官、检察官纳入公务员范围会为行政干预司法、司法权行政化提供了法律 依据。而且法官、检察官通过国家统一司法考试获得职业资格后，还要参加统一的公 务员录用考试，适用与报考与行政公务员相统一的标准和试题，细加推敲，这种做法 实质是对司法官员和行政官员的混淆，因为司法的“判断”本质要求法官必须是理性 的，持重的和冷静的，丽行政工作的性质却要求行政官员必须是机敏的，快捷的擅于 沟通和协调能力强的，他们之间的考核方法无论何种意义上讲都有着重大差异，很难 统一。 另外，公务员范围的界定过宽会直接影响财政负担公务员工资福利的落实，加大 国家财政负担。公务员是国家垄断的资源，是目前我国社会最稳定的职业，在就业形 势如此严峻的情况下，公务员的扩充必然唤起人们在社会保障体系尚不健全的时代 里希望确保自身未来的普遍心理要求。而大量优秀的人才竞争公务员岗位，无形地引 导人们把官、权、利紧密的联系在一起。同时大量优秀的人才纷纷云聚公务员部门 以求稳妥，社会生产部门难以吸纳更多的富有创新精神的人才，不利于富有开拓和创 新精神的社会文化氛围的形成。而一个缺少竞争和创新精神的社会必然失去活力和 生机，这样也会使社会价值观阻碍市场经济的培育和发展。经济得不到发展又影响公 务员制度的完善，从而形成非良性循环。 而且，公务员法中虽然将公务员划分为综合管理类和行政执法类，但是没 有明确规定这两类公务员的工资标准如何确定以及由谁来确定的闯题，实际上仍然 不利于工资标准及实施的规范化、合理化。 尽管公务员法对公务员范围界定存在不合理性，但是，为了更清楚的分析 当前公务员薪酬制度问题，本文分析中对于公务员概念的界定仍沿用公务员法 4 的规定。 1 1 2 薪酬 薪酬( c o m p e n s a t i o n ) ，是员工因对组织提供劳动或劳务而得到的报偿，它包括 工资或薪水、奖金、津贴等具体形式。广义的公务员的薪酬就是指公务员在任职期 间以其知识和技能为国家提供服务后，以货币或非货币形式从政府领取的劳动报酬。 。狭义的薪酬一般理解为工资和福利两部分，本文对公务员薪酬制度的分析使用的是 狭义薪酬概念。 1 1 3 制度 制度学派著名代表人物康芒斯认为，“制度”一词的定义不十分确定，但他还是 从制度内的人类行为入手，找到了适用于一切属于制度范畴的一种普遍原则，即制 度是集体行为控制个体行动。而集体行动与所谓的制度密切相关，后者告诉个人能 够、应该、必须做什么，或是相反。 新制度经济学的主要代表人物道格拉斯c 诺思认为，制度是个社会的游戏规则， 更规范的说，它们是为决定人们之间的相互关系而人为设定的些常哟。制度构造了人们 在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构，制度变迁则决定了社会演进的方式， 它是理解历史变迁的关键，9 本文沿用诺思的观点进行| 分析。 1 1 4 制度构成 制度的差异体现在规则的不同之上，制度提供的规则通常是由正式规则、非正 式规则和实旅机制构成的。 ( 1 ) 正式规则。正式规则是指人们自觉发现并加以规范的一系列规则，它包括 政治规则、经济规则和契约，具体是指“确定生产、交换和分配的基础的一整套政 孙剑平：薪醐管理吉林人民出版社，1 9 9 9 年版，p 1 这一定义由作者综合给出 美 康芒斯：制度经挤学商务印书馆，1 9 8 3 年。第2 章、第1 节 美 道牿拉斯c 诺思；制度、制度变迁与经济绩效，上海三联出版社，1 9 9 4 年，p 2 c 美 道格拉斯c 诺思：制度、制度变迁与经济绩效 ，上海三联出舨社，1 9 9 4 年，p 1 2 治、社会和法的基本准则”。o 正式规则的主要特征在于其具有强制性。 ( 2 ) 非正式规则。非正式规则“来源于所流传下来的信息以及我们称之为文化 的部分遗产”。o 这里的文化可以定义为“一代一代的遗承，或者通过对知识、价值 或其他要素的教诲与模仿来影响行为”。o 非正式规则包括习俗、传统、道德伦理、 意识形态等可以统称为“文化”的一些东西。在非正式规则中，意识形态处于核心 地位，因为它蕴含价值观念、伦理规范、道德观念和风俗习惯【，人们的合法性意识、 道德准则等属于意识形态的范畴) 。意识形态在马克思那里被称为。观念的上层建 筑”，它是一个总体性的概念，包括许多具体的意识形态在德意志意识形态中， 马克思指出，意识形态本质上是统治阶级的思想。美国经济学家道格拉斯c 诺 思对意识形态的重要作用作了独特的解释他认为，人们通过意识形态了解了自己 所处的环境，建立起一种指导行为的世界观。诺思强调指出，“至为关键的是，任何 一个成功的意识形态都必须克服搭便车的问题，其基本目的在于促进一些群体不再 按有关成本与收益的简单的、享乐主义的和个人的计算来行事。”固意识形态与正式 规则模式关系最为密切。它可以在形式上构成某种正式规则的“先验”模式。非正 式规则的强制性，有时需要借助正式规则的贯彻和增进非正式规则的有效性。当然， 有时新的正式规则也可能被用于修正或代替非正式规则。 将制度分为正式规则与非正式规则，只是为了理论分析的方便。实际上，正式 规则与非正式规则对人们利益活动的影响是很难分割开的。 ( 3 ) 实施机制。制度构成的第三部分是实旅机制。制度的有效性，不仅取决于 正式规则和非正式规则完善与否，而且主要是看其实施机制是否健全。离开了实旌 机制，那么，任何制度尤其是正式规则就形同虚设。当然，在通常情况下，正式规 则或非正式规则总是与一定的实施机制相配合，或者，其本身就己经包含了相应的 实施机制。制度的三个构成部分相互依存、彼此结合以保证制度发挥其应有的功能。 d a v i s a n d s o r t b , i n s t i t u t i o n a l 曲即a n d e c o n o m i cg r o w t r 。c a m b r i d g eu n i v e r s i t yp r e s s ， l o n d o n , 1 9 7 1 美 道格拉斯c 诺思，制度、制度变迁与经济绩效 ，上海三联出版社，1 9 9 4 年，p 6 4 【美) 道格拉斯c 诺思，制度，制度变迁与经济绩效 ，上海三联出版挂，1 9 9 4 年，p 1 8 5 【美 道格拉斯c 诺思，经济史中的结构与变迁) 上海三联书店，1 9 8 0 年，1 ： 5 9 6 2 公务员薪酬制度相关理论 2 1 诺思制度变迁理论与公务员薪酬制度 诺思的制度变迁理论认为，正规和非正规规则及其实施的有效性一起决定了一 个活动的总体特征，即组织特征和活动方式。公务员组织及其行政活动的特征是由 公务员制度及其实施所决定的，而其中薪酬制度对引导公务员行政行为，提高其行 政效率等具有着重要的作用。制度发挥其功能的一个实质性部分就是确定犯规和惩 罚严厉性的成本，这一点正是过去我国公务员制度所缺乏的，过去我国公务员法的 迟迟未曾出台，也是公务员薪酬制度自制定以来不断出现各种问题的原因之 缺乏相关盼制约机制，制度在实施过程中难免会出现种种“变异”制度决定组织特 征则体现为什么样的组织能存在下去，以及它们是如何演进的，这两方面都会受到 制度框架的根本影响，反过来它们也影响制度框架的演进。由于制度决定组织的特 征，鼓励高效的制度体系会造就一支高效的队伍，而激励和制约不够完善的制度体 系则会使组织变得效率低下、内部各种问题不断衍生。如我国8 5 年公务员薪酬制度 改革后，由于未建立起相应完善的考核机制，国家又放开了省市以下单位的管理权， 因此一定程度上造成了津贴政策随意性大、制度混乱等问题。而9 3 年制度变革对原 有问题解决的不彻底性，例如虽然提出了建立“地区津贴制度”，但仍未就。津补贴” 出台统一政策，以至于造成该问题未能有效解决，从而导致的公务员收入“倒挂” 现象严重，又体现了原有组织框架对于制度演进的影响。 对于如何评价制度的好坏，制度变迁理论认为，好的制度会促使人们的行为朝 向提高经济绩效的方面发展，有漏洞或不合时宜的制度则会促使人们的行为朝向不 符合经济绩效的方向发展。本文沿用这一标准，认为评价公务员薪酬制度的好坏应 看其是否促进公务员行为朝向廉洁行政以降低行政成本、同时提高公共服务质量和 效率的方向发展。 制度变迁的一个主要动因是企图实现组织目标如建国初期的。供给制”由于 计算不方便、不灵活等原因，不利于高效行政，促进经济发展目标的实现，不久后 便为货币工资剖所替代。由于变迁在边际上可能是一系列规则、非正规制约、实施 的形式与有效性发生变迁的结果，制度变迁就是一个复杂的过程。内含着习俗、传 7 统等的非正规制约可能更多的是不受影响的， 多的考虑与非正规制约相适应，以利于实施， 不良影响，强化正向影响。 因此新制度规则的制定及实旄应该更 同时要降低诸如。官本位”等传统的 制度变迁是渐进性的，渐进性的变迁来自于“企业家o ”变迁代理人的如下感 知：他们认为在某些边际上改交现存制度会使自身的境况更好，但行动者的主观主 义又常会导致无效的路径。由于社会政治经济的发展导致了组织环境的改变，新的 获利机会的出现，最先意识到这些获利机会的人们基于自己的有限信息采取行动， 追求自身利益。这一系列行为则推动了“次级团体。采取行动，根据新的情况调整 制度框架。这一调整可能是将适应经济发展的潜在利益合法化，不合理的方面用新 的制约进行规范等等。我国8 0 年代初期，由于经济体制改革导致的各类企业迅速发 展，公务员和企业员工薪酬差别不断增大，导致了很多优秀公务员“下海”或流向 企业，并使得腐败问题不断恶化。8 5 年薪酬制度改革也因此应运而生，规模和调整 力度都超过了以往历次的改革。而内部各种力量的博奔对于制度特征和长期制度变 迁方向的决定作用会导致制度中不利于社会有效方面的存在，这一点和传统的制约 一起可以解释制度变迁过程中对旧有问题解决与否及其彻底性问题。如8 5 年改革本 来要大幅提高知识分子的待遇，可是因为某位领导人物的反对而未能成行，最终体 现在工资制度改革中的对这一问题并未解决等等 诺思将制度变迁模型简单概括为：由于制度环境的变化以及组织的演进，现有 制度安排下产生了潜在收益，初级行动团体行动以获得这些收益。在公务员薪酬制 度体系中，这类组织成员的行动表现为在现有制度安排未涉及到的地方获取某种意 义上可称之为“非法”的潜在收益，或者通过流动转向可获得更高收益的地区或部 门等等，上文已对此做过解释。初级团体的行动从各个方面推动了次级团体( 可以 理解为掌握改变现有制度安排的权力的行为团体) 行动，从而改变现有制度安排以 协调各方利益，使制度体系适应当前形势发展，这一系列调整一般表现为帮助初级 团体成员获取部分合法收入，从而保证其诚实工作并保持组织稳定，还可以将初级 团体的部分收入转化到他们手中以做它用等等。新的制度安排下，组织的演进和制 根据诺思理论，企业家指的是最先意识到由于- # 1 - 部环境变化而产生鲍。潜在收益”并想办法获取这些剩益的 群体，如上文指出的由于经济发展导致的政府部门和企业差异不断增加，公务员薪酬制度内收益不能满足需求 和体现公平的时候，最先发现流向企业可获得更多收益的公务员群体 8 度环境的发展变化仍会不断发生，于是新的变革也将持续产生。 路径依赖是诺思制度变迁理论的一个重要特征，主要是描述过去的制度对现在 和将来所实施的制度、人们过去的行为对现在和将来的行为产生影响的过程和机制。 这一特征表明，一种存在过的制度及其所塑造的人们的社会行为，都会具有一种“惯 性”，一旦采取了某种制度，贯彻了某种社会行为，进入了菜种特定的路径，那么这 种制度或行为就会形成一种惯性，为人们进一步的路径选择制造出一种依赖结构。 简单得说就是：人们过去的选择在很大程度上可能会决定着他们现在或将来的选择。 主要有两种极端的形势：。路径依赖1 ”：组织选择有效反馈，以保护组织的产权及 其配套制度，从而导致长期的发展。“路径依赖2 ”：产生与组织共存的现有组织和 利益集团强化和维持现有制度。这一特征可以用来解释公务员薪酬制度变迁史 上历次改革对原有制度问题修正的不完整性，如供给制的残留及产生的新问题；9 3 年改革后至今津贴制度问题的原因等等。 2 2 公平理论 公平理论是由美国心理学家亚当斯( t s a d a m s ) 于1 9 7 6 年提出的其实质是探 讨投入的劳动与取得报酬的比值的闯题，即个人所作的投入或贡献与他所取得的报 酬之间的平衡。这个理论指出，职工的工作动机，不仅受其所得的绝对报酬( 自己的 实际收入) 的影响，而且也受到相对报酬( 自己收入与他人收入的比例) 的影响。用公 式表示； q p 压p = 螂 q p 一自己对所获得报酬的感觉 q 呔一自己对别人所获得报酬的感觉 i p 一自己对所投入量的感觉 b 【一自己对别人所投入量的感觉 如果q n i p q x 瓜，则说明此人得到了过高的报酬或付出较少的努力。这种情况 下，一般他不会要求减少报酬，而有可能自觉增加投入量，但过一段时间，觉得这 个报酬是理所当然的，则会回到原来的工作状态。 如果q p ，i p q x f ! x ，则说明此人对组织的激励措施感到不公平。他可能要求增 9 加报酬，或减少投入以达到心里平衡。 根据公平理论，一个好的薪酬系统应该同时考虑外部竞争性、内部一致性和员 工贡献因素，也就是说必须具有公平性。本文在此借鉴南京大学周长伟的观点，认 为在设计公务员薪酬时考虑的公平，具体地表现在以下几个方面： 第一，外部公平。这里指的是，特定组织内人力资源所有者的薪酬，与其他组 织中相当的人力资源所有者的薪酬具有可比性。第二，内部公平。主要是指组织内 不同等级的人力资源所有者的薪酬具有公平性。不同等级的人力资源所有者拥有的 人力资源，其产出与投入的比值相等。组织内不同等级人力资源所有者在薪酬上的 差异，应与特定人力资源个体对组织的相对重要性为依托。第三，个人公平。这主 要是指组织内同一等级的人力资源的所有者所得的薪酬具有公平性，可以理解为特 定个体人力资源的产出与投入之间的比例关系，与其他个体的相应的比例关系的比 值相等。 外部公平强调的是本组织薪酬水平同其他组织的薪酬水相比较时的竞争力，这 种外部竞力关注的是组织之间薪酬水平的相对高低外部薪酬的公平就要求资历大 体相等的人力资源所有者，就应该得到大体上相等的薪酬。如果特定组织内人力资 源所有者的薪酬相对较低，则在可能的情况下，该组织的人力资源有可能被其他维 织所吸引或是该组织的人力资源因得不到较好的激励，其潜力得不到较为充分的发 挥。需要强调的是，在进行薪酬水平对比时，应当是相同或类似的职位或者人员之 间的工资才能进行对比。此外，在比较公务员与社会各行业之间的薪酬水平时必须 考虑两者人力资源含量的异同。 按照公平的含义，公平一般包括规则公平、起点公平和结果公平。规则公平是 指在统一市场规则的前提下，个人收入与对其所作的贡献相一致。起点公平强调起 点一致基础上的结果公平。结果公平则强调生产成果公平分配，其最优结果就是平 均分配。实践证明，过分的强调结果公平会对经济效率造成极大的损害。目前有一 种看法，因为社会尚有大量贫困、弱势群体，就认为公务员薪酬偏高，这是过分强 调结果公平，忽视规则公平。规则公平要求的是高素质的人力资本获得高收入，这 是由市场而不是政府部门自身所决定的。直接将公务员工资与国企和农民收入相比 较，不考虑入力资本的差异因素是不适当的。 公务员薪酬的外部公平性主要是公务员薪酬在全国各个行业中所处地位问题以 l o 及政府部门与事业单位同类人员工资水平差距问题。从总体上看，根据2 0 0 3 年中 国统计年鉴和劳动统计年鉴，国家机关党政机关和社会团体中大专以上从业人 员比例在9 大行业中排名第2 ，其平均工资排名第6 ，低于人力资本素质排名。从这 一角度来说，公务员薪酬处于较低的水准，不符合规则公平的要求。从地理位置来 看，我国公务员当前的工资水平同时存在相对过高和相对过低两种情况。所谓过高， 是指部分欠发达地区的公务员，尤其是从事简单事务类工作的公务员的工资水平相 对于当地的一般平均工资水平而言过高。所谓过低，则是指公务员中绝大部分受教 育程度较高、承担的决策责任或者管理责任较大的入所得到的工资过低，尤其是发 达地区的高级公务员( 不指行政级别，指责任大小) 所得到的工资水平过低。以上两 种情形都不具有外部公平性。目前在从业人口中，政府部门比整个社会拥有更高比 例的高素质人力资本。从公务员职业的重要性及人力资本含量来看，公务员薪酬水 平应该处于社会的前列才能保证外部公平性。 第二，内部公平，即薪酬政策中的内部一致性，主要是指组织内不同等级的人 力资源所有者的薪酬具有公平性。决定报酬的内部公平准则依据的不是从事这一王 作的员工个人特征，而是工作本身。组织内部报酬水平的相对高低，应该以工作的 内容，或者以工作所需要的技能要求的某种组合为基础。内部公平强调的重点，是 根据各种工作对组织整体目标实现的相对贡献大小支付报酬。薪酬体系要实现内部 公平的目标，应该至少具备以下几个特征：完成这一工作所需要的知识和技能越多， 得到的报酬也越多；从事这种工作时所处的环境越不好，这种工作得到的报酬也应 该越高；工作中对实现组织整体目标的贡献越大，这种工作得到的报酬也应该越多。 决定公务员薪酬内部公平的主要因素有职位所要求的经验、教育程度、职责的 复杂性、所受监督、监督职责大小、心理条件要求、身体条件要求、工作条件等。 针对不同职位通过工作分析对上述要素进行重要性加权评定，即可得出某一职位的 价值。各职位薪酬水平与价值排序相符才能保证公务员薪酬的内在公平性。 目前我国公务员收入在不同地区、不同部门之闻差别非常大，分配不平衡，且 与部门的工资标准、工作绩效、工作量没有直接关系。具体体现在，工商、财政、 税务等非正式、收入高的部门通常也是工资收入比较高的部门，但其职位对公务员 知识水平、技能、个入素质的要求相比其他低收入部门并没有太大不同。这种仅仅 因部门不同而收入悬殊的情况表明了当前政府部门内部存在一定程度的不公平。由 于地区经济发展水平的差异而产生公务员薪酬水平有差距是合理的，但是，仅仅由 于“单位”的不同而导致豹工资水平差距是不应该存在的。要实现公务员薪酬的内 部公平，必须消除这一现象。 现代社会各阶层的收入差异和劳动者之间的薪酬对比经常变动，而人们通常会 寻找与其最为相似的群体作为参照系进行比较。公平理论认为，员工都希望能够得 到公平的对待，他们通过将自己的收益、投入比与其他人的产出投入比进行比较得 出自己是否被公平对待的结论。当员工感觉比率相等时，就认为是公平的；当员工 感到比率不相等时，就会经历公平紧张，这种紧张袄态会产生一种动机，促使人们 采取行动修正这种不公平。公平性对员工绩效有很大影响。因此，只有建立在公平 基础上的公务员薪酬体系才是有效的，才能吸引和保持优秀人才，才能真正激励公 务员的工作积极性，从而提高政府部门整体绩效 3 薪酬制度变迁的回顾 3 11 9 4 9 年薪酬制度的基本内容及特点 我国建国初期，国家机关工作人员工资制度是一个初步建立和逐渐完善的过程。 4 9 年国家机关和事业单位工作人员实行工资制和供给制并存的待遇制度。当时实行 供给制的主要是解放以前参加工作的人员( 包括从老解放区来的和解放前从事地下 工作的入员) ；全国解放后参加工作的人员，按本入意愿，也有一部分人实行供给制。 据中央人民政府直属机关和华北人民政府的统计材料，在3 6 6 6 2 0 人中，实行供给制 的占8 3 1 7 ，可见当时实行供给制的占绝大多数。 1 9 5 0 年至1 9 5 2 年2 月，供给制的标准曾做过几次调整，但供给制度没有重大 改革。当时供给制包括伙食、服装、津贴三部分。伙食标准分为大中小灶三种，小 灶标准最高，是大灶的1 8 倍。服装标准分为“普通”和“特别”两种。普通津赡 每个工作人员都有，按职务分四级，“特别”津贴只限于国家部长级以上领导干部享 用。两种津贴标准的高低差别最初为8 5 8 倍，到1 9 5 2 年2 月扩大为2 7 5 倍。伙食、 服装、津贴三部分合在一起计算的高低差别，到1 9 5 2 年2 月，由原来的2 6 倍扩大 到5 4 倍 1 9 5 2 年3 月，国家机关的供给制作了一次重大的变革，把供给制改为“包干制”。 其主要内容是将伙食、服装、津贴三部分合并为一个统一的标准，并予以适当提高， 改直接供给伙食、服装为全部折发货币，并改为以“工资分”为计算单位；取消或 改变了个人生活费以外的一切待遇。这一标准在1 9 5 2 年7 月提高了一次，1 9 5 4 年6 月又作了一次调整。在当时国民经济已有了好转，最低工资有了相当提高的基础上， 调整原则作了适度改变，改为根据按劳分配原则适当扩大差别，高低差别由原来的 1 9 倍扩大到2 2 6 4 倍，但职务等级未做改革。同时，从1 9 5 2 年起，有计划的逐步减 少了实行“包干制”的人数，增加了实际工资制人数。1 9 5 5 年7 月，国务院发布命 令，国家机关工作人员全部实行货币工资制，废除供给制和“工资分”办法。这一 重大变革标志着供给制、“包干制”完成了它的历史使命。1 9 5 5 年7 月，全部人员 1 3 实行统一工资制时，工资级数由2 9 级改为3 0 级。o 3 21 9 5 6 年改革的内容及特点 1 9 5 6 年，第一个五年计划成果显著，到5 5 年底各项事业取得了新的进展，三 大改造基本完成，国家工作重心转移到经济建设上来，因此亟待降低管理成本，以 经济核算原则调整改革。1 9 5 6 年1 月，国务院作了关于国家机关精简机构的指示， 提出2 月底以前要将非业务、非生产人员减少到最低限度。这一指示一定程度上为 工资改革的推行扫清了道路。 1 9 5 6 年6 月1 6 日，国务院根据按劳取酬的原则，为克服平均主义，适应当时 经济发展状况，出台了关于工资改革的规定。这一规定根据职工工资提高必须与劳 动生产率的提高相适应和劳动生产率提高的速度又必须超过工资提高的速度的原 则，确定一九五六年企业、事业和国家机关职工的平均工资提高1 4 5 ( 如包括一 九五六年新增人员在内，则为1 3 左右) 同时规定对现行工资待遇比较低的小学教 员和乡干部应有较多提高；此外，对现行工资水平较高的沿海城市和其它地区某些 单位的工资，一般的也应该稍有提高。 这次工资改革措旌包括：取消工资分制度和物价津贴制度，实行直接用货币规 定工资标准的制度，以消除工资分和物价津贴给工资制度带来的不合理现象。根据 各地区发展生产的需要，物价生活水平和现实工资状况，规定不同的货币工资标准。 对于物价高的地区为了避免出现过高的工资标准，可以采取工资标准以外另加生活 费补贴的办法。生活费补贴应该随着物价的调整而调整。对于事业单位和国家机关 中有重要贡献的高级科学技术人员和其他高级知识分子，除了按照他们的工资标准 发给工资以外，也应该加发特定津贴除了提高工资水平外，一些工资标准也有较 大的变动。行政人员的工资标准贯彻“中级多增、高级少增或不增、低级适当增加 的原则、缩小最高与最低工资差距”得精神，体现为正副处长级提高最多1 1 - 1 2 ， 最高低工资倍数由3 1 1 l 缩小为2 8 倍。o 本小节数据来源：现代人事管理，朱庆芳，鄂桂红主编中国人事出版社，p l , 9 1 - 1 5 5 本小节数据来源；现代人事管理 朱庆芳、鄂桂红主编中国人事出版社p 1 5 5 1 5 6 1 4 3 31 9 8 5 年改革的内容及特点 1 9 5 6 年货币工资制建立后，曾对经济发展起到过积极的作用，随后的十年经济 发展迅速，然而随着文革的到来，经济严重倒退，制度混乱。文革结束后，国家进 入了较为艰难的恢复期，直到八十年代初经济体制改革全面展开，国家财政状况有 所好转，改革条件基本成熟后，国务院颁布了国家机关和事业单位工作人员工资制 度改革方案，对国家机关和事业单位工作人员的工资制度进行了一次较大的改革。 由于当时正处在计划经济囱市场经济转型时期，工资制度改革作为经济体制改革系 统的一个组成部分，在这一时期也得以全面展开。因此，这次改革规模和幅度都超 过了以往历次改革。回 1 9 8 5 年工资制度改革主要是建立新的工资制度，初步理顺工资关系，为今后逐 步完善工资制度打下基础。这次改革明确提出贯彻按劳分配原则，适当体现奖勤罚 懒、奖优罚劣、体现脑力劳动与体力劳动、熟练劳动与非熟练劳动等差别。其次是 把工作人员的工资同本人的工作职务，责任和劳绩密切联系起来，以利于工作人员 提高政治业务水平和工作效率，促进人才的合理流动改革要使工作人员的工资普 遍有所增加，职级不符的中年骨干要适当增加多一些，并建立起正常的晋级增资制 度，逐步提高国家机关、事业单位工作人员实际工资水平。 这次改革的主要内容包括：国家机关行政人员、专业技术人员均改为以职务工 资为主要内容的结构工资制，即将现行的标准工资加上副食品价格补舅占、行政经费 节支奖金，与这次改革增加的工资合并在一起，按照工资的不同职能，分为基础工 资、职务工资、工龄津贴、奖励工资四个组成部分。其中基础工资以大体维持工作 人员本人的基本生活费计算，现行六类工资区定为四十元从领导干部到一般工作 人员，均执行相同的基础工资。职务工资按照工作人员的职务高低、责任大小、工 作繁简和业务技术水平确定。每一职务涉及各等级的工资标准，上下职务之间的工 资适当交叉。工作人员按担任的实际职务确定相应的职务工资，并随职务的变动而 变动中央、省、自治区、直辖市国家机关行政人员和专业技术人员的职务工资标 准由国家统一规定，省辖市、行署、县、乡国家机关行政人员和专业技术人员的职 务工资标准由省、自治区、直辖市在不超过国务院附发的职务工资标准和国家安排 何玉长：当代中国社会制度的变迁) ，河北大学出版社，2 0 0 4 年版，p 1 3 7 1 5 的工资增长指标范围内制定。同时规定实行定期考核，对完成任务好的实行晋级增 资，完成任务差的则应降级。工龄津贴按照工作人员的工作年限逐年增长，每工作 一年每月发给五角。计发工龄工资的工作年限，从参加革命工作和社会主义建设工 作时开始计算，到本人离、退休时为止，但领取工龄津贴的工作年限最多不超过四 十年。奖励工资用于奖励在工作中做出显著成绩的工作人员，有较大贡献的可以多 奖，不得平均发放。所需奖金仍从行政经费节支中开支。此外，1 9 8 5 年改革后，最 高工资与最低工资标准的比例，机关单位由2 8 ：l 缩小为l o ：l 。o 3 41 9 9 3 年改革 1 9 9 3 年工资制度改革