（行政管理专业论文）公共管理领域的政府社会性规制研究.pdf

内容摘要 2 0 世纪7 0 年代，在西方发达国家出现了政府规制的“新浪潮”社会性 规制。社会性规制关注的是社会活动的自然环境和市场过程中的不理想交换和交 易行为产生的危害和风险，即由自然遭破坏后的公害和市场中不合理交易过程、 生产过程及特定行为而形成的不安全、不健康现象及其后果。本文通过对社会性 规制基本理论的若干要点、规制的理论基础、主要领域和方式等问题进行分析和 梳理，试图为加强我国政府的社会性规制职能提出一些对策建议。 全文共分为四个部分： 第一部分，从经济性规制到社会性规制。首先通过对社会性规制兴起与发展 的分析，引出对社会性规制的定义与目标以及其在发展过程中所引起的争议与批 评的论述。 第二部分，社会性规制的理论基础。社会性规制理论认为政府规制是建立在 市场失灵的基础上的，主要原因包括：外部性理论、信息不对称理论、公共物品 理论以及消费偏好理论。 第三部分，社会性规制的主要领域与方式。详细介绍了社会性规制的领域以 及规制的主要方式。 第四部分，加强我国政府的社会性规制职能。从完善社会性规制法律体系、 加强对规制者的规制、改变政府的规制行为以提高规制的有效性以及强化我国健 康安全和环境规制四个方面，借鉴西方国家社会性规制方面的经验，结合我国的 实际情况，就加强我国政府的社会性规制职能提出若干建议。 关键词：社会性规制；理论基础；研究领域与方式 a b s t r a c t i nt h e19 7 0 s ，an e ww a v eo fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n , s o c i a lr e g u l a t i o n ，c a m ei n t o b e i n gi nt h ew e s t e md e v e l o p e dc o u n t r i e s t h ec o n c e r no fs o c i a lr e g u l a t i o nf o c u s e so n h a z a r d sa n dr i s k sw h i c hr e s u l tf r o mn o ti d e a le x c h a n g eo rt r a n s a c t i o n si nt h en a t u r a l e n v i r o n m e n ta n dm a r k e te x c h a n g ep r o c e s so fs o c i a la c t i v i t i e s ，t h a ti s ，u n s a f ea n d u n h e a l t h yp h e n o m e n o na n di t sc o n s e q u e n c e sc a u s e db yt h eh a z a r d sf r o m e n v i r o n m e n t a ld a m a g ea sw e l l 懿u n r e a s o n a b l em a r k e tt r a n s a c t i o n s ，p r o d u c t i o n p r o c e s sa n ds p e c i f i ca c t s a n a l i z i n gf r o ma s p e c t so fs o m ep o i n t si ns o c i a lr e g u l a t i o n t h e o r y , t h et h e o r e t i c a lb a s i s ，a n dt h er e s e a r c hf i e l d sa n dm e a n so fs o c i a lr e g u l a t i o n ，t h e t h e s i sh e r ea t t e m p t st oc o m eu pw i t hs o m ep r o p o s a la b o u th o wt o s t r e n g t h e nt h e f u n c t i o no fs o c i a lr e g u l a t i o ni nc h i n a ， t h et h e s i sc o n s i s t so ff o u rp a r t s ： p a r tl ：t h ed e v e l o p m e n tf r o me c o n o m i cr e g u l a t i o nt os o c i a lr e g u l a t i o n a tt h e b e g i n n i n g ，b a s e do nt h ea n a l y s i so nt h er i s eo fs o c i a lr e g u l a t i o na n dd e v e l o p m e n t ，t h e p a r tl e a d st od e f i n i t i o na n do b j e c t i v e so fs o c i a lr e g u l a t i o n ，a sw e l la st h ec o n t r o v e r s y a n dc r i t i c i s me v o k e dd u r i n gi t sd e v e l o p m e n tp r o c e s s p a r t2 ：t h e o r e t i c a lb a s i so fs o c i a lr e g u l a t i o n t h et h e o r yo fs o c i a lr e g u l a t i o nh o l d s t h a ts o c i a lr e g u l a t i o ni sb u i l to nt h eb a s i so fm a r k e tf a i l u r e s ，i n c l u d i n gt h et h e o r yo f e x t e r n a l i t i e s ，a s y m m e t r i ci n f o r m a t i o n ，p u b l i cg o o d sa n dc o n s u m e rp r e f e r e n c e p a r t3 ：t h em a i nr e s e a r c ha r e a sa n dm e a n so fs o c i a lr e g u l a t i o n t h i sp a r ts t a t e si n d e t a i lt h er e s e a r c hc o n t e n t sa n dt h em a i nm e a n so fs o c i a lr e g u l a t i o n p a r t4 h o wt os t r e n g t h e nt h ef u n c t i o no fs o c i a lr e g u l a t i o ni nc h i n a t h ep a r t b e g i n sw i t ht h ef o l l o w i n gf o u ra s p e c t s ：i m p r o v e m e n to fl e g a ls y s t e mi ns o c i a l r e g u l a t i o n ，s t r e n g t h e nr e g u l a t i o no fr e g u l a t o r ，c h a n g eo fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n c o n d u c t st oi m p r o v ee f f e c t i v e n e s so fr e g u l a t i o na n de n h a n c eo u rh e a l t h ，s a f e t ya n d e n v i r o n m e n t a lr e g u l a t i o n s a n dt h e nd r a w i n go ne x p e r i e n c eo fw e s t e mc o u n t r i e s ，t h e p a r tp u t sf o r w a r da d v i c eo nh o wt os t r e n g t h e nt h ef u n c t i o no fs o c i a lr e g u l a t i o nw h i c h a d a p t st oc h i n a k e yw o r d s ：s o c i a lr e g u l a t i o n ；t h e o r e t i c a lb a s i s ；r e s e a r c ha r e a sa n dm e a n s 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ：占飞生 沪参年主只k e l 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“4 ) 作者签名：占弋! l 导师签名： 日期：由参年f 月v 日 日期：年月日 引言 引言 在2 0 世纪7 0 年代以前，国外政府规制的理论和实践研究的重心放在经济性 规制上，但在2 0 世纪7 0 年代以后，一方面各国相继进行了放松经济性规制的改 革运动，另一方面，社会性规制却越来越得到重视和加强。与此同时，国外的学 术界也开始注重对社会性规制的研究。相比之下，我国在这方面的理论十分薄弱， 并且有重经济性规制而轻社会性规制研究的趋向。 当前，在我国向市场经济转轨的过程中，各种假冒伪劣商品、坑蒙诈骗活动、 企业忽视和损害职工的健康和安全的行为以及污染和破坏环境的行为大有泛滥 成灾之势，从而对广大的消费者、劳动者和公众的健康、生命安全及生活环境造 成了极大损害，并严重地影响了我国市场经济的健康发展。解决此类市场失灵问 题，规范市场经济秩序，已成为我国下一步改革和发展的一项重要任务。所以， 借鉴和研究有关政府社会性规制理论，对于强化我国政府的社会性规制职能，推 进我国市场经济的健康发展，从而改善我国人民的生活和工作质量，都具有十分 重要的意义。 。程启智：政府社会性管制理论的比较研究，中南财经政法大学学报，2 0 0 4 年第5 期。 l 公共管理领域的政府社会性规制研究 一、从经济性规制到社会性规制 ( 一) 社会性规制的兴起与发展 政府规制是市场经济条件下国家干预经济政策的重要组成部分，是政府为实 现某种公共政策目标，对微观经济主体进行的规范与制约，其目的是为了纠正市 场失灵和实现社会公正，主要通过规制部门对特定产业和微观经济活动主体的进 入、退出、价格、投资及涉及环境、安全、生命、健康等行为进行的监督与管理 ( 监管) 来实现。规制”也被称为“管制”、“监管”。“规制”的译法最早见于经济 学家朱绍文先生等翻译的日本著名经济学家植草益所著的微观规制经济学， 根据朱绍文的解释，是日本经济学家将英语中的“r e g u l a t i o n ”或“r e g u l a t o r y c o n s t r a i n t ”译成“规制”，规制强调的是按照规则进行管制、制约，是指为弥补市 场失灵，政府机构依据一定的法规对企业行为的干预。丹尼尔f 史普博认为，政 府规制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供 需决策的一般规则或特殊行为 。而王俊豪则认为，政府规制是具有法律地位的、 相对独立的政府规制者( 机构) ，依照一定的法规对被规制者( 主要是企业) 所采取 的一系列行政管理与监督行为 。政府规制可以分为两类：间接规制和直接规制。 间接规制主要指对不公平竞争的规制，主要是针对垄断造成的市场失灵，其形式 是政府通过反垄断法、民法、商法等法律对垄断等不公平竞争行为进行间接制约。 直接规制分为经济性规制和社会性规制。经济性规制是政府直接干预市场行为、 企业行为的规制。社会性规制是政府为了维护社会正义、社会公平而采取的规制。 政府规制的产生是市场经济演进的结果。在1 8 世纪和1 9 世纪的大部分时间 里，管得最少的政府一度被认为是最好的政府，政府甘当“守夜人”，采取自由放 任的政策，不仅很少干预微观经济活动，而且在宏观层面上，也鲜有调控问题的 政策出笼。但市场机制配置资源不是万能的，存在一系列的功能缺陷和不足。比 如，从微观经济运行看，在竞争的过程中，竞争引起的生产、资本集中会自发导 。谢地主编：政府规制经济学，高等教育出版社2 0 0 3 年版，第3 页。 国丹尼尔f 史普博：管制与市场，上海三联书店、上海人民出版社1 9 9 9 年版，第4 5 页 。王俊豪：政府管制经济学导论，商务印书馆2 0 0 1 年版，第l 一2 页。 国植草益：微观规制经济学，中国发展出版社1 9 9 2 年版，第2 1 - - 2 2 页 2 一、从经济性规制到社会性规制 致垄断的出现，损害资源配置效率；某些行业的经济技术特点造成一家企业满足 全部市场需求的自然垄断情况，市场机制难以有效发挥作用；在许多竞争十分激 烈的行业，由于信息不对称的广泛存在，某些微观经济主体在利益的驱使下，经 常做出有损社会和公众利益的行径，如环境污染、假冒伪劣等等，会严重损害社 会经济的有序进行，威胁公众的健康和生命安全，殃及经济社会环境的可持续发 展。这使得主要市场经济国家的政府逐渐不再迷信市场机制可以引导微观经济主 体自动实现资源优化配置并满足社会公共利益的“市场乌托邦”。因此，政府开始 干预经济，加强规制，“采取一些措施，来纠正公共性物品、外部性、自然垄断、 不完全竞争、信息偏在和风险等市场的失灵问题”。在现代市场经济条件下，政 府对微观经济主体的有意识干预开始于1 9 世纪中后期，尤以发端于1 9 世纪末的 反垄断政策最为明显。 政府规制最早是出现在经济领域的，实施严格规制的企业，几乎都集中在航 空、电信、电力、铁路等自然垄断行业。这些行业具有典型的规模经济性、范围 经济性和成本劣加性等特征。经济性规制是政府对特定行业如自然垄断行业和存 在信息不对称的领域的干预，是指在自然垄断和存在严重信息不对称( 信息偏在) 的领域，为了防止资源配置的低效和确保公民的使用权利，政府规制机构运用法 律手段，通过许可和认可的方式，对企业的进入、退出及提供产品或服务的价格、 产量、质量等进行规范和限制。 经济性规制的对象可分为三类： ( 1 ) 具有自然垄断特性的产业，如电信、电力、天然气、供水等公用事业。 这些行业的产品和服务大多属于准公共物品，通常有明显的规模经济和范围经济 效应，因而由一家或少数几家企业经营比由多数企业经营更有效率。 ( 2 ) 潜在竞争产业，如电视、广播等产业。这些产业往往涉及产权难以明 确界定的资源的使用问题。 ( 3 ) 存在严重信息不对称，且运行存在很强外部性的产业，如银行、保险 等金融产业。 经济性规制主要通过以下几种方式实施：一是通过发放许可证，或是制定较 高的进入标准对企业进入及退出某一产业或对产业内竞争的数量进行规制；二是 。植草益：微观规制经济学，中国发展 | i 版社1 9 9 2 年版，第1 6 页。 o 谢地主编：政府规制经济学，高等教育出版社2 0 0 3 年版，第4 页。 3 公共管理领域的政府社会性规制研究 对有关企业的产品或服务的价格进行规制，包括价格水平规制与价格结构规制； 三是对企业提供产品或服务的产量进行规制，产量高低直接影响价格，关系到生 产者与消费者的利益，通过产量规制可以限制或鼓励企业生产；四是产品或服务 质量规制，是政府为保护消费者( 生产消费和生活消费) 利益而实行的规制。经 济领域的质量规制主要是以提高商品、服务的总体质量水平，提高资源配置的效 率为目的的。 在2 0 世纪二三十年代后的5 0 年里，政府对微观的经济性规制不断加强，到 7 0 年代前后达到了高潮。但在7 0 年代美国经济出现滞胀时，人们开始了“对政 府角色功能的反思，作为政府对企业进行微观控制的最重要手段，规制自然也成 为反思的焦点之一”。公共选择理论”和“俘获理论”则从理论上对规制提出了直 接的责难。美国政府随后的几任总统都实施了以放松规制为特征的微观经济政 策。实际上并不是规制本身存在问题，而是因为原来规制存在的基础和环境已不 存在。信息社会和工业社会对市场主体的要求是不同的，新技术的发展使旧规制 成为多余。例如，传统自然垄断行业如电信业、航空业随着科技的发展，其垄断 性逐渐弱化甚至消失；经济规模的扩大也使更多的市场主体能支付起庞大的沉淀 成本参与到传统垄断行业中。规制的目的原本是在消除垄断的危害，弥补市场的 缺陷，现在失去了其存在的合理性。美国政府经过几届政府的微观经济规制改革， 放松了传统的规制( 经济性规制) ，大大拉高了被规制产业的效率和活力，对经 济的复兴起到了极大作用。 而另一方面，社会性规制却日益发展，其领域不断扩大，到了2 0 世纪7 0 年 代，社会性规制开始在美国等西方发达国家蓬勃发展起来。当然，并不是说在这 之前就不存在社会性规制，只是其力度和广度远非7 0 年代可比。从2 0 世纪初开 始，社会性规制就已经引起了西方发达国家政府的注意，首先在食品、药品等方 面进行了规制。但从2 0 世纪7 0 年代开始，发达国家对社会性规制问题的重视更 为明显，美国出现了大量社会性规制的机构，如美国环保署( e p a ) 、联邦公路 运输安全委员会( n h s t s a ) 、消费品安全委员会( c p s c ) 、职业安全与健康委 员会( n r c ) 等机构。2 0 世纪8 0 年代以来，在西方国家规制中社会性规制所占 的比重越来越大。 。周志忍：当代国外行政改革比较，国家行政学院出版社1 9 9 9 年版，第1 6 8 页。 4 一、从经济性规制到社会性规制 社会性规制是首先在发达市场经济国家出现的社会“新浪潮”，这种政府规制 与“旧式的”公共规制即经济性规制相比，其行政干预的波及面之广是前所示有 的，它几乎涉及了各种行业。社会性规制的蓬勃发展依托于两种社会发展背景： 一是随着经济增长与发展，出现了大量的环境、健康和社会安全问题，它们的出 现与市场活动中微观经济主体的经济行为导致的大量外部性与信息不对称的现 实有密切关系，例如生产过程中的环境污染，消费行为造成的公害，私人企业的 趋利行为造成的产品质量问题等；二是随着生活水平的提高，人们日益关注自己 的生命价值和生活质量，从而关注环境、安全和健康问题。于是，越来越多人希 望对这些方面的危害和风险实行公共规制。 与经济性规制相比，社会性规制的一个重要特点就在于横向制约功能。经济 性规制根据不同行业在市场中的活动特点所引起的市场失灵状况，例如不完全竞 争、不完全信息等弊端，直接针对特定行业来制定规制规则，受到规制的行业要 接受价格规制、进入规制、投资规制等经济性规制，而不受规制的行业就没有经 济性规制。因此经济性规制是政府根据行业行为的特点，由上而下的一种纵向制 约机制。而社会性规制则不区分受规制行业还是不受规制行业，任何一行业内的 任何企业的行为如果不利于改进社会或个人的健康、安全，不利于提高环境质量， 损害了社会福利，都要受到相应的政府规制。比如，一般制造业由于是竞争性行 业，一般属于不受经济陛规制行业，但它如果存在着危害社会环境、安全等方面 的行为，将要受到政府的社会性规制。因此，社会性规制并不针对某一特定行业 的行为，而是针对所有可能产生外部不经济或内部不经济的企业行为。这是社会 性规制与经济性规制的一大差别，其差别的显著特点表现在社会性规制是政府根 据社会行为的一种横向制约机制。 ( 二) 社会性规制的定义与目标 社会性规制是由政府侧重于干预市场过程的社会性效果而定义的，它关注社 会活动的自然环境和市场过程中的不理想交换和交易行为产生的危害和风险，即 由自然遭破坏后的公害和市场中不合理交易过程、生产过程及特定行为而形成的 不安全、不健康现象及其后果。这些关注使社会性规制主要表现为干预人们利用 自然的方式，企业的生产方式、生产环境和产品质量，公民的特定行为以及市场 公共管理领域的政府社会性规制研究 主体( 包括生产者和消费者) 各种交易的签约方式，从而力图避免自然过程、社 会生产过程和人们签约过程中以及特殊行为的结果可能造成的不安全、不健康的 危害和风险。 许多学者都对社会性规制作了定义，如日本学者植草益认为社会性规制是 “以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对 物品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定的标准，并禁 止、限制特定行为的机制”。这种认识具有普遍的特性，因为政府在诸如防灾、 社会安全和健康方面的行政干预和限制，是为了保护人们的生存权益和社会利 益，直接服务于人类的社会目标。然而，这种归纳，由于在公共规制的实践中， 社会性规制在很多方面和经济规制交融在一起，使得其界限有时不容易分清。例 如由于信息不对称造成的市场失灵，比如医生垄断医疗市场，其中存在的垄断价 格( 价格歧视) 和收益率差异，应由经济性规制采用价格和进入规制解决，而对 于可能形成的安全和健康风险，应由社会性规制来解决，可是后者的规制方法也 很可能采用与经济性规制相类似的价格和进入规制，尽管所针对的规制对象不 同：( 1 ) 在价格规制上，后者针对的是信息不对称，前者针对的是垄断；( 2 ) 在 进入规制上，后者针对有职业道德的执业资格，前者则针对医疗市场的供给规模。 但这种区别，人们在实践上可能很难注意到，使得人们不能清楚地与经济性规制 相区别而更好地理解社会性规制的概念。因此，“经济管制与社会管制之间的界 限是不明确。因此，我们将使用健康、安全与环境管制等更为确定的名称来定义 这些形式的管制。囝这是美国社会一种比较普遍的观点，通常称其为h s e 管制 ( h e a l t h ，s a f e t ya n de n v i r o n m e n t a lr e g u l a t i o n ) 。 社会性规制旨在规避人类活动中由于外部性和信息不对称所引发的各种问 题，实现保护环境、防治公害、防止产业灾害、确保文化教育、福利和保障国民 安全、健康、卫生等目标，从根本上增进社会福利。具体地，社会性规制的目标 主要有： 1 限制负外部性活动，保障人类社会可持续发展 在社会发展过程中，人类自身的活动对外部环境产生了大量的负面影响，致 使环境、资源等难以再生的社会要素遭到了严重的破坏，造成了自然环境污染和 回植草益：微观规制经济学，中国发展出版社1 9 9 2 年版，第2 2 页。 。w 吉帕维斯库斯等：反垄断与管制经济学，机械工业出版社2 0 0 4 年版，第6 页。 6 一、从经济性规制到社会性规制 自然资源枯竭等全球性的重大问题。这些问题的出现反过来又对人类的生存与发 展造成了不利影响，形成不安全问题，危及人类社会的可持续发展。这种状况依 靠市场机制和个人行为难以解决，而必须由政府对人们行为的公共规制来实现， 即通过立法、监督执法和提高人们可持续发展的自觉性来限制外部性活动，从而 达到保障人类社会可持续发展的目的。 2 激励正外部性活动，促进社会全面进步 人类所从事的活动还可能对社会产生正的外部效果，使社会收益大于私人收 益，其他人从中获益，从而增进社会福利。但如果这些具有正外部性的私人活动 不能得到相应的补偿( 即得到适当的激励) ，就会使得为主体失去继续从事该活 动的动力，进而发生转移产生其他活动。这样对于社会而言便产生了损失，这部 分损失可能继续转化为对社会的危害。同样的道理，市场对维持正外部性活动无 能为力，必须依靠政府将其纳入到社会性规制的目标中。 3 保障信息劣势方的权益 在社会经济活动中处于交易两端的人们对交易所掌握的信息是不对称的，信 息优势方出于某种考虑可能会对信息劣势构成威胁，使其应有的权益受到侵害， 出现不安全、不健康的问题。因此各国在社会性规制过程中都将信息劣势方权益 保护作为重要目标，纷纷以立法的形式规定产品服务的质量标准、从业人员的执 业标准以及劳动场所安全标准等，力争保障信息劣势群体的权益，确保安全、卫 生、健康。 ( 三) 社会性规制的争议与批评 社会性规制在其发展的过程中，也引起了一些争议和批评。 1 对政府使用的命令和控制方法的批评 政府在进行社会性规制过程中，为了确保企业生产出应该生产的东西，政府 主要是通过命令和控制的方式来直接配置资源的。但是在许多情况下，这种直接 配置资源的方式严重地干预了被规制企业的经营：企业的经营决定被政府的命令 和控制所控制，政府的所作所为已经超过了宣布某些行为非法或确定某些行为标 准的范围。政府经常为被规制企业做出具体的决策，如必须使用什么样的技术等。 因此，此时社会性规制代表的远远不只是一种限制手段，它代表的是对企业的微 7 公共管理领域的政府社会性规制研究 观管理。 另外，命令和控制也意味着，规制机构对不同的受规制的“人”实行不同的标 准：有时会允许已有的现存工厂比新的工厂所必须达到的标准更低一些；有时， 已经处于使用之中的产品可免受控制标准的限制，而新的产品则必须满足严格的 要求。规制的一个含义是，它有助于创造对现存企业有利的市场进入障碍。另外 一个含义则是，这种双重的标准( 以及它所意味着的成本差别) ，很可能会延缓 用新的活动替代旧的相对“落后”的活动。这种偏向于现存企业的行为可能带来的 结果是：花费了最大的代价，却只取得了最小的改进。 2 社会性规制成本太高 社会性规制常常是不顾成本地强制要求变革。社会性规制“被用来增加不具 有货币价值的产品，而其代价则是常常是具有货币价值的产品。确实，如果在 “私人”物品的生产和消费上，涉及到外部性，则社会性规制就是一个提高效率的 方法。一般来讲，社会规制会改变产出的结构( 和分配) 。法律强行要求更加清 洁的空气和更加安全的工作环境，这就提高了企业活动的私人成本，在其他条件 不变的情况下，它又降低了生产率的增长速度。这是因为，它把产业中的大量新 资本投资于生产社会产品，为此，经济的利益也许就要受到损失。当然，社会性 规制的成本绝非只是经济上的损益，更多的是企业的自由意志与行为受到限制和 干预，来自对般竞争的依法限制，可能是更大的成本。 除此之外，社会性规制还会损害一些人利益以达到另一部分人的福利。正如 小贾尔斯吖自吉斯所言，“无论社会管制带来什么样的好处( 这些好处也许很大) ， 但同时也都会付出代价”。 它使这一群人与另一群人( 例如伐木工人和环境保护 主义者) 相互斗争。它有选择地把更大的限制和更大的成本强加在那些过去享有 更多自由和更多净收入的人身上，以达到改善其他人的福利的特殊目的。 。小贾尔斯伯吉斯：管制和反垄断经济学，上海财经出版社2 0 0 3 年版，第3 3 0 页。 鸯小贾尔斯伯吉斯：管制和反垄断经济学，上海财经出版社2 0 0 3 年版，第3 2 3 页。 8 二、政府社会性规制的理论摹础 二、政府社会性规制的理论基础 政府为什么要进行社会性规制? 为什么有些行业存在规制而有些不存在? 这就涉及到规制的理论基础方面。社会性规制理论认为政府进行规制是建立在市 场失灵的基础上的，“市场失灵的存在可以作为政府以社会管制的形式进行干预 的理由。 具体有以下几个方面的原因： ( 一) 外部性理论 外部性也称为外部效应、外在性，是指“对他人产生有利或不利的影响，但 不需要他人对此支付报酬或进行补偿的活动。当私人成本或收益不等于社会成本 或收益时，就会产生外部性。 外部性概念起源于马歇尔的经济学原理中的 “外部经济”问题。后来庇古在福利经济学中对其进行了发展与完善。在书中 庇古首先使用了现代经济学的方法从福利经济学的角度研究了外部性问题，在马 歇尔提出的“外部经济”概念的基础上扩充了“外部不经济”的概念和内容，将外部 性问题的研究从外部因素对企业的影响效果转向了企业( 或居民) 对外部性的影 响效果，最终形成了外部性理论。 按照外部性的影响效果，外部性可以分为负外部性和正外部性两个方面。负 外部性指的是经济主体为其活动所付出的私人成本小于该活动所造成的社会成 本，即生产者( 或消费者) 的经济活动给社会上其他成员带来了危害，但他自己 却没有因此而支付足够抵偿这种危害的成本，如庇古所举的火车经过田野使火花 飞溅到稻穗上造成农夫损失的例予。正外部性指的是经济主体在其活动中得到的 私人收益小于该活动所带来的收益，即生产者( 或消费者) 的经济活动给社会上 其他成员带来了好处，但他自己却不能因此而得到补偿，比如穆勒所举的关于灯 塔的例子。灯塔所发出的“普照之光”使所有路过的航船受益，但灯塔的建造和维 护者却难以向这些路过的航船收费。显然，这是一种典型的正外部性。 总言之，外部性的实质就是在于社会成本( s o c i a lc o s t ) 与私人成本( p r i v a t e 小贾尔斯伯吉斯：管制与反垄断经济学，上海财经出版社2 0 0 3 年版，第2 6 页。 o 保罗萨缪尔森、威廉诺德豪斯：经济学( 第1 7 版) ，人民邮电出版社2 0 0 4 年版，第6 1 6 页。 9 公共管理领域的政府社会性规制研究 c o s t ) 之间存在某种偏离，可用以下公式来表示： 社会成本一私人成本= 士外部成本( s c - - p c = 士e c ) 当等式右边为正值时，存在负外部性，即社会成本大于私人成本，私人的经 济行为给社会造成额外的成本；而当等式右边为负值时，则存在正外部性，表现 为社会成本小于私人成本，即私人的经济行为不仅没有给社会造成额外的成本， 而且给社会带来某种额外的利益。 外部性是普遍存在的，外部性对社会有以下弊端： ( 1 ) 某项活动，私人收益为p m b ，社会收益为s m b 。如果不存在外部性， 私人收益( p m b ) 等于社会收益( s m b ) ，而当存在正外部正效应时，则有p m b s m b ，如有私人成本p c ，且p m b p c s m b ，则对私人而言这项活动不划 算，放弃。但对社会来说这项活动则是可行的，应实施。例如，在河流上游植树 造林对涵养水源、防治洪水有积极意义，但经济效益较差，如没有补偿，将不会 有人有积极性。因此，当存在外部正效应时，会使得供给不足。 ( 2 ) 某项活动，私人成本为p c ，社会成本为s c ，存在负外部性，则有p c s c ；如有私人收益p m b ，且p c p m b s c ，则对私人而言这项活动划算， 应实施。但对社会来说这项活动则是不可行的，放弃。像工厂排放废气就属于这 类情况。因此，当存在外部负效应时，会产生私人产品供给过多的现象。 综上，外部性并不能通过市场机制自动地达到资源配置的帕累托效率状态， 因此就需要采取某些措施对市场机制的运行过程加以矫正。对于外部性，庇古认 为应通过使社会成本内部化来解决，比如通过征税和补贴来进行政府干预。但科 斯认为，存在外部性时，在交易费用为零的世界里，不论权利的初始安排如何， 政府不干预，有关各方之间的自愿谈判仍然可以解决外部性问题，都会达到资源 的有效配置。 但科斯定理至少包含了三个假定：( 1 ) 产权是明晰的，因此外部性所造成的 后果是确定的；( 2 ) 产权可以自由交易。产权是作为一种特殊商品进入流通，按 照自愿原则进行交易。( 3 ) 交易费用为零。但在现实世界中，不仅存在交易费用， 而且费用很高，以致不能达到交易。“为了进行市场交易，有必要发现谁希望进 行交易，有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约， 督促契约条款的严格履行，等等。这些工作常常是成本很高的，而任何一定比率 1 0 二、政府社会性规制的理论基础 的成本都足以使许多在无需成本的定价制度中可以进行的交易化为泡影。一 旦考虑到进行市场交易的成本合法权利的初始界定会对经济制度的运行效 率产生影响。囝 由于存在正数的交易费用，产权的调整和重组是有代价的，因此在存在外部 性时，产权交易能否发生，要取决于产权的一种安排是否比其他安排产生更多的 产值。若产权调整和重组后的产值增加量远远小于产权交易所产生的成本，那么 这种产权调整就不会发生。此时，就需要政府通过强制手段进行规制，以实现资 源的有效配置。 ( 二) 信息不对称理论 传统的经济学理论假定：在完全竞争市场上，信息是内含于市场活动之中的， 即经济主体在进行市场活动之前，对市场已经充分认知，生产者和消费者都拥有 充分信息，所有与产品有关的信息都是完全公开的，生产者和消费者可据此做出 正确的决策。但在现实生活中，完全信息公开是不存在的，大量存在的是市场交 易者之间的信息不对称现象。美国哥伦比亚大学的威廉姆维克瑞和英国剑桥大 学的詹姆斯莫利斯这两位经济学家分别在2 0 世纪6 0 年代和7 0 年代揭示了信息 不对称对交易所带来的影响，并提出了相应的对策。 信息不对称的基本特征是：有关交易的信息在交易者之间的分布是不对称 的，即一方比另一方占有较多的相关信息，处于信息优势地位，另一方则处于信 息劣势地位。这种信息不对称问题是普遍存在的。现实生活中，由于产品、服务、 医疗、广告、作业场所等方面出现的质量问题或交易中的坑蒙诈骗行为，而对交 易另一方如广大的消费者、劳动者造成了伤害，从而使资源配置偏离帕累托效率 的市场失灵问题，经济学家一直认为，其原因在于现实的市场并非像理论假定的 那样信息是完全的，而是不完全的，而且双方所掌握的信息不对称，于是，有信 息优势的交易者一方如企业就有积极性通过损害另一方的利益来谋利。美国管制 经济学家史普博把这种由于信息不全和不对称所引起的市场失灵问题概括为“内 部性”，而与“外部性”概念对应起来。他认为，所谓内部性，是指虽经交易但 科斯等著：财产权利与制度变迁，上海三联书店上海人民出版社1 9 9 4 年版，第2 0 页。 。科斯等著：财产权利与制度变迁，上海三联书店上海人民出版社1 9 9 4 年版，第2 0 页。 1 l 公共管理领域的政府社会性规制研究 交易一方使另一方承担或获得了未在交易合同中反映的成本或收益。内部性也 分为负内部性和正内部性两种：前者如劣质产品给消费者造成的损害并没有在交 易合同中反映，后者如职工培训而从中得到的好处也没能在劳动合同中反映出 来。 从经济角度来看，信息不对称导致效率损失的情况主要有逆向选择和道德风 险两类。 “逆向选择”通常是指在信息不对称的状态下，接受合约的人一般拥有私人信 息并且利用另一方信息缺乏的特点而使对方不利，从而使市场交易的过程偏离信 息缺乏者的愿望。 由于这种交易如果达成则对一方有利，另一方受损，从而不 能满足帕累托效率原则。美国加利福尼亚大学的阿克罗夫在1 9 7 0 年发表的著名 论文次品市场：质量不确定性与市场机制一文，为研究逆向选择问题奠定了 理论基础。他在研究旧车市场时发现，在旧车市场上，每个卖主都知道车的真实 质量，但买主只知道车的平均质量，并就此给车定价。这样，车的质量高于平均 水平的卖主就会感到吃亏而退出市场，而这又会进一步降低旧车市场的平均质 量，从而买主出价进一步降低。于是，卖主不断的退出市场，最后导致市场崩溃。 由于可见，逆向选择会导致市场失效，无法达到帕累托效率。 道德风险一般是指交易双方达成一项合同或契约后，交易一方在单纯追求自 身利益时做出对另一方不利的行动。 道德风险”来源于经济活动中一方的信息 优势。比如工人的努力，雇主无法不付代价就可监督；投保人采取预防措施以降 低发生事故和遭受损失的可能性，承保人也不可能无代价地进行监察。一般来说， 每个人都会做出实现自身利益最大化的理性选择，所以任何人在拥有个人独占的 私人信息时，均会采取有利于自己而可能损害他人的行为，道德风险就会出现。 它的存在，将破坏市场均衡或导致市场均衡的低效，难以达到最优的资源配置。 综上讨论，由信息不对称引发的逆向选择和道德风险都会严重影响公平交 易，造成市场低效率，因此，要减少逆向选择和道德风险现象，就要从根本上缓 解交易双方的信息不对称问题。而要缓解信息不对称的途径主要有两个方面：一 是利用市场机制本身缓解信息不对称问题；二是通过政府规制缓解信息不对称问 国丹尼尔f 史普博：管制与市场上海，卜海三联书店、上海人民出版社2 0 0 3 年，第6 4 页。 。王冰、黄岱：信息不对称与内部性政府管制失败及对策研究，江海学刊，2 0 0 5 年第2 期。 王俊豪：政府管制经济学导论，商务印书馆2 0 0 1 年版，第3 5 7 页。 1 2 二、政府社会性规制的理论基础 题。利用市场机制缓解信息不对称问题是通过在交易者之间加强信息沟通来实现 的，广告、产品“三包”、信誉等是市场机制实现信息沟通的最佳手段。但是在市 场运行中存在着一系列问题，使得这些手段失效，产生市场失灵问题。例如厂家 以虚假广告传递信息欺骗消费者：虽然承诺三包，当发生三包范围的问题时，销 售商( 生产商) 推诿责任，不兑现承诺；不法生产者假冒知名品牌生产假冒伪劣 商品，欺骗消费者等等。信息传递中的市场失灵为政府进行规制提供了必要性， 政府应以法律、法规、行政命令的形式对信息传递加以规范，缓解信息不对称问 题。 ( 三) 公共物品理论 人们的消费以物品作为对象，满足人们消费需要的物品有成千上万种，根据 物品在消费上是否具有排他性和竞争性可以把物品分为私人物品和公共物品两 大类。 相对于私人物品而言，公共物品有两个根本特点：( 1 ) 非排他性，即任何入 在消费某个商品的同时并不能排除他人消费同样的商品。一种公共物品被生产 出来，可以同时供一个以上的个人联合消费，无论个人对这种物品是否支付了价 格，要排除他人消费这种公共物品是不可能的或交易费用很高的。比如国防。一 个国家的国防一旦建立，它就同时保护这个国家的所有公民不受外来侵略，即便 是囚犯，他没有为国防做出支付，同样受到国防的保护。( 2 ) 非竞争性，是指一 个人对公共物品的消费不减少或不影响他人对这种物品的消费。换句话说，某 个商品在给定的生产水平下，提供额外商品的边际成本为零。一个国家的国防一 旦建立，新增的人口就平等地受到保护，他们对国防的消费不会减少现有人口对 国防消费的数量和质量。 在现实生活中，除了具有完全的非竞争性和非排他性的公共物品即纯粹的公 共物品外，还有相当多的物品是只有排他性而无竞争性或者只有竞争性而无排他 性的准公共物品。人们通常把前者称作“俱乐部物品”，把后者称作“公共资源”。 对于俱乐部物品而言，进入其中的每个人都能以供给问题为消费对象，但随着人 。方福前：公共选择理论政治的经济学，中国人民f | 版社2 0 0 0 年版，第3 2 页。 。方福前：公共选择理论政治的经济学，中国人民出版社2 0 0 0 年版，第3 2 页。 1 3 公共管理领域的政府社会性规制研究 数的增多会出现“拥挤”现象，如公共图书馆、公路等。对于公共资源而言，其无 法排除不付费者使用，但每增加一个人都会影响到其他人对该物品的享用，但每 增加一个人都会影响到其他人对该物品的享用，如牧场、地下资源等。这两类准 公共物品虽然不能如纯粹的私人物品那样完全通过市场获得有效供给，但政府可 以在对其产权进行明晰、对市场制度的法律基础进行构建和维护的基础上，利用 市场的力量提高公共物品的供给效率。 而纯公共物品，由于其具有完全的非竞争性和非排他性，因此，纯公共物品 的供给面临着一系列必须解决的问题：( 1 ) 由于交易费用高昂，作为追求利润最 大化的私人企业不存在提供公共物品的动机。( 2 ) 许多公共物品的价格弹性极小 ( 甚至为零) ，而其消费者所获得的效用又很大。如果由私人部门经营的交易费 用高昂，或者由消费者自行购置的成本过高，那就会造成社会资源的不必要的浪 费，如消防、治安和一些自然灾害的防治等。因此在这种情况下，只能由政府承 担提供这些物品的职责。( 3 ) 一些公共物品的提供实际上很难确定具体的受益者， 但如果没有生产的话又必然会导致社会福利的损失，如历史文物和某些自然资源 保护等。 综上可知，在市场失灵的情况下，纯公共物品的有效供给只能由政府承担， 因此就必须引入政府规制，以弥补市场失灵。 ( 四) 消费偏好理论 在竞争性市场机制条件下，资源的配置是有效率的。但是竞争性市场机制依 照社会道德伦理规范，也存在着一些其不希望产生的结果。因为在现实市场中， 并不是每个人的要求、愿望都是合理的。可能某种产品给个人带来的福利较大， 但消费者本人并未意识到这一点，只是给予它较低的评价，即只有在低廉的价格 下才愿购买，我们把这类消费者的评价低于合理评价的物品称为“优值品”，也称 功德物品，可以列入此类物品范围的有安全预防物品( 如汽车安全带、建筑抗震 技术) 、强制性义务教育和强制性保险计划等。相反，某种物品给人们带来的好 处并不大，甚至有害无利，但消费者却给予较高的评价，愿意以高价购买。比如 吸烟、吸毒、核武器竞争等等。这类消费者评价高于合理评价的物品被称为“劣 。夏大慰、史东辉：政府规制：理论、经验与中国的改革，经济科学出版社2 0 0 3 年版，第3 l 页。 1 4 二、政府社会性规制的理论基础 值品”，也称非价值性物品。按照社会普遍承认的价值评判标准，“优值品”和“劣 值品”均属于个人偏好不合理的问题，它会给消费者个人进而给整个社会带来福 利损失，社会有必要纠正这些产品的消费。 个人偏好不合理导致“优值品”和“劣值品”的出现，如果不纠正这些产品的消 费与生产，任由其按市场规律进行配置，就会出现一些社会不希望产生的结果。 比如对于毒品，如果没有规制，它可以形成自由市场，并在完全竞争的市场中达 到资源配置的效率。但是，这样的结果对社会总福利有害无益。与此相