（社会保障专业论文）哈尔滨市城市居民最低生活保障问题及对策研究.pdf

e 廛窑堑太堂亟：量堂僮迨室主塞遁噩 中文摘要 摘要： 随着我国国有企业改革的逐步深入，下岗和失业群体逐渐扩大，城市贫困问 题f t 趋显性化和严重化。而原有的城市救助制度由于只是临时的小范围的低水平 的救济，已经远远不能解决城市贫困问题，这就迫切需要新的城市居民救助制度 来解决城市新贫困群体的基本生活问题，城市最低生活保障制度就应运而生了。 本文就是研究哈尔滨市最低生活保障存在的问题，并提出相应的对策和建议。 文章回顾了哈尔滨低保制度十年的发展历程，着重对当前哈尔滨实施低保制 度和帮困救助的情况进行了系统的了解，从全市基本情况、低保行政管理组织体 系、资金来源、保障标准、主要申办程序及申请、核查等方面做了调查分析，归 纳提出了哈尔滨城市居民最低生活保障制度在制度建设、资金管理、行政管理、 法制建设等方面存在的问题。然后，以国内外社会教助的经验作为借鉴，以低保 对象的确定和救助标准的设定为切入点，结合调查的实际情况和低保制度理论依 据，进行相关分析，提出一些观点和建议。主要有：优化城市居民最低生活保障 的制度架构，制定科学的最低生活保障标准；改变目前的财政拨款制度，提高中 央、省级的财政负担比例，加决实现以个人所得税为低保制度的专项财源，以解 决经济落后地区的低保资金问题。强化低保制度的社会监督机制，建立有关低保 的投诉与行政复议制度和非政府的低保制度社会监督委员会。建立健全的有效的 低保工作体制，做到低保t 作专业化、法制化、网络化。丌展社会捐赠活动与发 挥民问慈善团体的作用，使之成为一项全民参与的社会行动和社会工程。这些对 策及建议体现了低保的科学性和救助的有效性，同时具有可操作性，对基层进一 步公平和有效地实施最低生活保障制度具有一定的参考价值。 关键词：最低生活保障制度；救助标准：城市贫困；社会保障；社会救助 j e 壅銮亟盔堂亟堂焦迨塞旦墨! b ! a b s t r a ( 玎 a b s t r a c t ：a l o n gw i t ht h ee v e rd e e p e n i n go ft h es t a t e o w n e de n t e r p r i s e s r e f o r m a t i o n ，t h en u m b e ro ft h eu n e m p l o y e db e c o m e sl a r g e ra n dt h ep r o b l e mo ft h e p o o r - s t r i c k e ni nt h ec i t yb e c o m e sm o r ea p p a r e n ta n ds e r i o u s s i n c et h eo l dc i t y a i d s y s t e m ，w h i c hi sc h a r a c t e ra st e m p o r a r y , l i m i t e d ，a n dl o w s t a n d a r d ，c a n n o ts o l v et h e p r o b l e mo fc i t yp o v e r t y an e wc i t y - a i ds y s t e mi se x p e c t e dt os a t i s f yt h eb a s i cl i v i n g n e e do ft h ec i t yp o o lt h u s ，t h em i n i m u ml i v i n gs t a n d a r ds y s t e mf o ru r b a nr e s i d e n t s c a m ei n t ob e i n g t h i sp a p e ri st os t u d yt h ep r o b l e m so ft h em i n i m u ml i v i n gs t a n d a r d s y s t e mo fh a r b i n ，a n db r o w l g h tu p w i t ht h e c o r r e s p o n d i n gc o u n t e r - m e a s u r e sa n d s u g g e s t i o n s t h ep a p e rr e v i e w sm a i n t a i n i n gm i n i m a ll i v i n gs y s t e m sp r o g r e s si nt h ep a s tt e n y e a r s i te x p a t i a t e se m p h a t i c a l l yh o wm a i n t a i n i n gm i n i m a ll i v i n gs y s t e mb ec a r r i e di n t o e x e c u t i o na n dh o wt ob e n e f i td e s t i t u t em a s sm u c hm o r es y s t e m i c a l l yb ym e a n so f i n v e s t i g a t i n gb a s i cs t a t u so fr e s i d e n t s ，t h eb a s i cs t a t u so ft h ec i t y , t h es y s t e mo f m i n i m a l l i v i n gg u a r a n t e ea d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n ，r e s o u r c eo ff u n d ，l e v e lo ft h e m i n i m a ll i v i n gg u a r a n t e e ，p r i m a r yw o r kf l o w , m o d ea n dc o n t e n to fc h e c k i n g b e s i d e s ，i t s u m su pp r o b l e m si ne x i s t e n c e ，f o r e x a m p l e ，i nt h es y s t e mc o n s t r u c t i o n ，f u n d m a n a g e m e n t ，a d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n ta n dl e g a ls y s t e mc o n s t r u c t i o na n ds o o n a f t e r w a r d ，t h i sp a p e rr e v i e w se x p e r i e n c eo fs o c i a la s s i s t a n c ea b r o a d ，b e g i n sw i t h d e t e r m i n i n gm a i n t a i n i n gm i n i m a ll i v i n go b j e e l sa n de n a c t m e n tb e n e f i tl e v e l ，c o m b i n e s p r a c t i c ei n v e s t i g a t e da n dt h e o r yg i s t ，t h e n ，b r i n g sf o r w a r ds o m es t a n d p o i n t sa n da d v i c e s a f t e ri n t e r r e l a t e da n a l y z e t h e s ei n c l u d e ：w es h o u l dn o to n l yi m p r o v et h ec o n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k ，b u ta l s od r a was c i e n t i f i cm i n i m u m s t a n d a r do fl i v i n gs t a n d a r d w es h o u l d a l s oi m p r o v ec u r r e n tf i n a n c i a la p p r o p r i a t i o ns y s t e m ，a n di n c r e a s et h ep r o p o r t i o nh e l d b yt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dp r o v i n c e w es h o u l ds t i p u l a t ei n d i v i d u a li n c o m et a xt o b es p e c i a lf i n a n c i a lr e s o u r c ei no r d e rt os e c u r et h em o n e yo fs c h e m eo fm i n i m u m s t a n d a r do fl i v i n gi nt h o s ep o o ra r e a s w es h o u l da l s oi m p r o v es o c i a ls u p e r v i s i o n s y s t e ma n ds e tu pan o n g o v e r n m e n t a ls o c i a ls u p e r v i s i o nc o m m i t t e eo ns c h e m eo f m i n i m u ms t a n d a r do fl i v i n gt om a n a g et h o s er e l e v a n tm a t e r ss u c ha si n d i c t m e n ta n d a d m i n i s t r a t i v ed i s p o s a l w es h o u l ds e tu pp e r f e c ta n de f f e c t i v ew o r k i n gd y n a m i c so n s c h e m eo fm i n i m u ms t a n d a r do fl i v i n g ，a n dm a k et h i sw o r kp r o f e s s i o n a l i z e d ， l e g i s l a t i o n a l i z e da n dn e t w o r k e d l a s tb u tl e a s t ，w es h o u l de n c o u r a g es o c i a lb e n e v o l e n t a c t i v i t i e sa n d m a k ef u l lu s eo ft h o s ec i v i lp h i l a n t h r o p yg r o u p s ，s oa st om a k ei tas o c i a l 韭盛銮适盘堂亟堂僮迨塞 旦51 p m g r a ma n de n c o u r a g ea l lp e o p l et op a r t i c i p a t ei n t h i ss o c i a la s s i s t a n c ea c t i v i t y t h e p r a c t i c a b l ec o u n t e r m e a s u r ea n da d v i c es h o w ss d e m i f i cm a i n t a i n i n gm i n i m a ll i v i n ga n d e f f e c t i v ea i da b u n d a n t l y , t h u sp r o v i d e sr e f e r e n c ef o rc o m m u n i t yt op r a c t i c em a i n t a i n i n g m i n i m a l1 n i n gs y s t e mm o r ef a i r l ya n da v a i l a b l y k e y w o r d s ：m i n i m u ms t a n d a r do fl i v i n g ；l e v e lo ft h em i n i m a ll i v i n gg u a r a n t e e ； u r b a np o v e n y ：s o c i a ls e c u r i t y ；s o c i a la s s i s t a n c e 致谢 两年的交大研究生学习生活即将结束，值此毕业论文完成之际，我衷心地向 所有曾给予我关心和帮助的人们表示感谢! 首先要衷心地感谢我的导师彭兆祺副教授。在论文写作过程中，彭兆祺教授 给予了我悉心的指导和帮助，对论文提出了诸多宝贵意见。论文几经讨论修改成 稿。两年来，彭老师高尚的品德、良好的修养、广博的学识、开阔的视野让我深 深地敬佩。在彭老师那里，我获得的不仅仅是知识，更重要的是领略了做人的真 谛。 同时，我要向经管学院所有培养我、关心我的老师表示最真诚的感谢，是他 们无私地传授给我前沿的知识，优化了我的知识结构，使我提高了分析问题和解 决问题的能力。 我还要向哈尔滨市民政局王家祥老师致以深深的谢意。在我的论文材料收集、 数据统计及实证研究等过程中，他都给予我莫大的支持和帮助，并给我提出很多 宝贵的意见和建议，使我受益匪浅! 另外，我要感访 我的家人，是他们含辛茹苦的工作支持了我的学业，是他们 的不断鼓励陪伴着我的求学之路! 最后，感谢在百忙之中参加论文评阅和答辩的各位老师! 塞銮垣盔堂亟笙筐迨塞i矗 i 引言 1 1 选题背景及意义 社会救助是改革给政府提出的一项新型的历史使命，是建立和谐社会一项重 要的经济和政治任务。当前及至今后几十年问，我国劳动力供大于求局面所形成 的就业压力以及城市化进程的加快，必将导致失业人口数量的增加和贫困群体规 模的扩张。最低生活保障制度作为社会救助体系中最重要的组成部分之，对维 持贫困群体最低生活水平、保证其最基本的生活条件方面具有极大的现实意义； 同时，由于现行的最低生活保障制度尚未形成较为完整的体系，因此，在现有的 经验基础上，构建系统的新型的最低生活保障制度迫在眉睫。 随着改革丌放的不断深入和社会主义市场经济的迅速发展，我国经济在持续 快速健康发展的同时，也出现了一些城镇下岗职工生活困难等问题，农村居民也 因市场风险等因素出现了部分困难群众。建立科学、规范、完善的最低生活保障 制度对于减少社会震荡、保持社会稳定具有重要意义。 第一，建立城市居民最低生活保障制度足建立社会主义市场经济体制的客观 要求。在我国体制转轨、社会转型日t 朔，不可避免地会出现居民之l b j 经济收入差 距明显拉大的现象。随着企业结构的调整，一部分职工下岗失业，造成收入减少 或中断，丽市场机制本身又不能自发地实现社会公平，更不能自发地保护弱者的 生存与发展，这就要求通过政府出面干预，建立包括城市居民最低生活保障制度 在内的社会保障制度，束保障公民的生存权，最大限度地维护公平j 下义、促进社 会和谐， 第二，建立城市居民最低生活保障制度，是建立健全我国社会保障制度的重 要环节。社会保障制度是社会主义市场经济体制建立的重要配套工程。我国的社 会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优扶安置及社会互助和个人储蓄积累 保障等方面组成。城市居民最低生活保障制度，以保障面宽、保障程度较低等特 点为其他社会保障措施所无法替代，它的建立将使我国的社会保障制度更趋完善。 第三，建立城市居民最低坐活保障制度，是贫困救助铬4 度改革的内在要求。 我国现行的城镇贫困救助制度是在传统的计划经济体制下产生的，由于客观条件 的制约，存在着诸如覆盖面小，标准低且缺乏科学依掘，随意性较大，规范化水 平低等问题。尤其是近年来，原来出企业承担的职工及家属的困难补助，随着改 革的深入，有的已难以为继，建立城市居民最低生活保障，是对我国社会救济制 9 j e立銮逼盔堂亟 堂焦途塞 蛊 度的改革与完善。 第四，建立城市居民最低生活保障制度，是保证改革与发展顺利进行，维护 社会稳定的重要措施。贫困是长期以来困扰社会的一大难题，消灭贫困始终是各 国社会经济发展的主要目标。贫困不仅是一个经济问题，当社会成员的基本生活 难以保证时，就会引发许多社会问题，甚至产生严重的社会矛盾，危及社会稳定。 建立城市居民最低生活保障安全网。无论是什么体制的职工，或是无业居民，只 要收入低于最低生活标准就能得到国家和社会的求助，因而有利于化解社会矛盾， 消除社会上的不安定因素，维护社会稳定。 哈尔滨是二十世纪五十年代国家重点布局建设的机电工业基地，城镇职工比 重、国有企业职工比重、第二产业从业人员比重一直居我国工业城市前列。改革 开放以来，劳动制度的改革，国有企业的改制、改革，经济、产业结构的调整， 使哈尔滨市劳动力资源配置机制、状况均发生重大变化。原中共中央政治局常委、 囡务院副总理黄菊在黑龙江、吉林考察工作时指出，要认真学习贯彻党的十六届 三中全会精神，紧紧抓住实施东北地区等老工业基地振兴战略的历史机遇，深化 改革，扩大开放，促进发展，加快老工业基地调整改造，切实做好就业再就业工 作，进一步完善社会保障体系，努力保持社会稳定，为振兴东北老工业基地而努 力奋斗。 哈尔滨市作为有3 1 1 8 万城市人口的大型工业城市，随着改革的不断深化和城 市化进程的加快，离退休人员、下岗失业人员将会不断增加，城市最低生活保障 工作的任务将十分繁重。因此，在实践中构建科学、完善的城市最低生活保障体 系，为全面建设小康社会和改革发展稳定大局服务，为振兴东北老工业基地服务， 具有非常重要的现实意义。 1 2 我国最低生活保障制度的形成 按照国际经验，解决因社会经济结构高速发展而导致的较大规模的贫困问题， 最有效的社会保障制度是社会救助而不是社会保险。1 9 9 3 年，上海市人民政府首 刨城市居民最低生活保障制度，拉丌了城市社会救济制度改革的序幕。l o 年来， 这项制度的发展历经4 个阶段： ( 1 ) 试点阶段( 1 9 9 3 年6 月至1 9 9 5 年5 月) 1 9 9 3 年6 月1 日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障线制度。在1 9 9 4 年 召丌的第十次全国民政会议上，民政部肯定了上海的经验，提出了“对城市社会 救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”的改革目标，并部署在 东部沿海地区进行试点。至i j l 9 9 5 年上半年，已有上海、厦门、青岛、大连、福州、 1 0 e立銮适盘堂题主堂僮 迨塞 i l直 广州等6 个大中城市相继建立了城市居民最低生活保障线制度。在这一阶段，这项 制度的创建和实施基本上是各个城市地方政府的自发行为。 ( 2 ) 推广阶段( 1 9 9 5 年5 月至1 9 9 7 年8 月) 1 9 9 5 年5 月，民政部在厦门、青岛分别召开了全国城市最低生活保障线工作座 谈会，由上述已经建立了最低生活保障制度的城市介绍了经验，并号召将这项制 度推向全国。到1 9 9 5 年底，建立这项制度的城市发展至l j l 2 个；1 9 9 6 年初召开的民 政厅局长会议重点研究了这项工作，根据形势的发展作出决定：进一步加大推行 最低生活保障制度的力度。g l j l 9 9 6 年底，建立这项制度的城市已经发展n 1 1 6 个； 此后形势发展得更快，至i j l 9 9 7 年5 月底，全国已有2 0 6 2 个城市建立了这项制度，约 占全国建制市的1 3 。在这一阶段，制度的创建和推行已经成为中央政府的职能部 门民政部门的有组织行为。 ( 3 ) 普及阶段( 1 9 9 7 年8 月至1 9 9 9 年1 0 月) 1 9 9 7 年8 月，国务院发布了国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制 度的通知。同年9 月，在十五大召开前夕，国务院召丌电视电话会议，向各省、 自治区、直辖市部署了这项工作，要求勇j 1 9 9 9 年底，全国所有的城市和县政府所 在的镇都要建立这项制度。在十五大报告中，江泽民再次强调要“实行保障城镇 困难居民基本生活的政策”。自此，这项制度的创立和推行已成为中共中央、因务 院的一项重要决策，推进的速度明显加快。 到1 9 9 8 年年底，中国已经有5 8 1 个城市( 包括4 个直辖市、2 0 4 个地级市、3 7 3 个 县级市) 和1 1 2 1 个县都建立了最低尘活保障制度，分别占直辖市总数、地级市总数、 县级市总数和县总数的1 0 0 、9 0 、8 5 和9 0 。 表1 1再直辖市和省会城市最低生活保5 章制度创建时向及保障标准 提标前提标后 提标前提怀后 城市创建时问城市创建时间 ( ，i )( e )o u )( j c ) l北京1 9 9 6 73 0 03 1 01 7武汉1 9 9 6 32 2 02 4 8 2灭津1 9 9 8 12 6 53 0 01 8k沙1 9 9 7 72 0 02 2 0 3 家庄 1 9 9 6 12 0 52 2 01 9 广州1 9 9 5 73 0 03 3 0 4 太原1 9 9 7 72 0 02 2 02 0南宁1 9 9 5 ，92 1 02 2 0 5 呼和沽特1 9 9 7 t 2 1 0 2 3 02 l海口1 9 9 5 12 2 l2 6 0 6 沈 坷11 9 9 5 32 2 02 6 02 2 成都1 9 9 7 7 2 1 0 2 3 0 _ ，k牟1 9 9 6 71 6 9 2 0 52 3罩庆1 9 9 6 71 9 52 1 0 8 哈尔滨1 9 9 7 12 0 02 4 52 4 费 阳1 9 9 8 11 7 02 1 5 9i ：海1 9 9 3 63 0 03 2 02 5 昆 1 9 j1 9 9 6 71 8 52 i 0 i o m尿 1 9 9 6 82 6 0 2 8 02 6拉萨1 9 9 7 12 0 02 1 0 i i 杭州1 9 9 7 t2 8 p 3 2 03 0 0 _ 3 4 02 7 两安 1 9 9 8 11 8 02 0 0 1 2含肥1 9 9 6 72 3 02 6 02 8 兰州 1 9 9 8 12 0 92 3 0 1 3福州1 9 9 5 12 2 5 - 2 4 52 2 8 2 4 8 2 9两宁 1 9 9 7 81 6 51 7 8 1 4 南昂1 9 9 7 11 9 02 1 03 0 银川 1 9 9 8 11 8 01 9 0 1 5 济南1 9 9 6 ，72 3 02 6 03 l q 鲁本齐 1 9 9 8 11 5 61 6 l 1 6郑州 1 9 9 6 82 0 02 2 0 资料来源：民政部救灾救济司 j e立童逗 叁 堂亟堂僮迨塞i i直 ( 4 ) 提高阶段( 1 9 9 9 年1 0 月至今) 1 9 9 9 年9 月，国务院颁布了经国务院第2 1 次常务会议通过的城市居民最低生 活保障条例( 以下简称条例) ，并于1 0 月1 日正式实施。条例规定：“持有 非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低 生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。对于无 生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或抚养人的城市居民，批准其按 照当地城市居民最低生活保障标准全额享受。”“对尚有一定收入的城市居民，批 准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。”在法规 层次上，条例使城市居民最低生活保障制度成为中华人民共和国的一项正式的 法规制度。 最低生活保障真正取得突破性的进展是在2 0 0 1 年下半年，国务院终于下决心 要解决最低生活保障制度的“资金瓶颈”问题，在年初制定的8 亿元预算的基础上， 下半年又新增预算1 5 亿元，共计2 3 亿元。省级财政也在年初9 亿元预算的基础上， 下半年又新增预算3 亿多元，共i l q 2 亿元。加上地市和区县两级筹集的资会，2 0 0 1 年全年的晟低生活保障支出达到了规模空前的4 2 亿元。至u 2 0 0 2 年，最低生活保障 制度财政预算达n 1 0 5 亿元，其中中央财政负担4 6 亿元，地方财政负担5 9 亿元。最 低生活i 保障资会在2 0 0 2 年占我国财政支出资金比重约为5 。占我国国内生产总值 中所占的比重则达到创纪录的1 。至此，最低生活保障的国家保障原则得到充分 的体现。 但是，欣喜之余也应该看到差距。发达国家在2 0 【堕纪9 0 年代中期的统计数学 表明，其用于社会救助制度的资金要占到固内生产总值的1 2 ，是中国的1 0 倍。虽然其中有很多不可比的因索，但是，面瞄严重的下岗、失业问题，加上社 会保险制度的不完善，中国政府对最低生活保障制度的财政投入继续保待逐年增 加的趋势是势在必行的。 1 3 国内外研究现状及发展趋势 1 3 1 国外研究动态 国外社会安全网的研究历史很长，社会安全网的研究跟贫困研究有着密切的 联系。朗特里对“初级贫困”和“次级贫困”的区分对于贫困研究和社会保障研 究具有开创性意义。汤森扩大了传统意义上的绝对贫困概念，提出了相对贫困的 概念，拓展了社会保障的视野。上世纪8 0 年代以来，欧洲在社会保障研究领域引 入“社会排斥”的概念，该概念的提出对于社会保障尤其是社会救助至关重要。 j e立童适左堂亟堂毽 坠塞! l壹 社会教助的观念得到了进一步的拓展，在物质救助的基础上，添加了社会权利救 助的内容。 西方社会保障理论经历了三个发展阶段。一是西方社会保障理论的产生阶段， 它经历了一个从否定社会救济到主张社会福利的思想发展过程，具体内容包括三 个方面：英法古典经济学家否定社会救济制度的作用的社会保障思想、德国历史 学派提倡国家福利的社会保障思想、福利经济学关于福利保障的思想。二是西方 社会保障理论的形成阶段，它标志着福利型社会保障思想的确立，具体内容包括 两方面；凯恩斯主义的福利保障理论、“福利国家”论者的社会保障理论。三是西 方社会保障理论的多样化发展阶段，它表现为当代西方福利型社会保障制度改革 理论，具体内容包括三个方面：新自由主义学派的社会保障理论( 现代货币主义学 派、社会市场经济学派、公共选择学派等关于社会保障制度改革理论) 、其他经济 学派的社会保障理论( 新制度经济学派、经济增长学派、未来学派等关于社会福利 保障理论) 、1 9 9 8 年诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚森的福利经济理论。 西方社会保障理论的阶级性、局限性是很明显的。但是，西方社会保障理论 的产生、发展和变化，是不断适应经济市场化发展要求而进行的，它不仅充分体 现了市场经济发展的必然要求，而且反映了经济市场化、社会化的基本趋势，因 此，它具有积极的、合理的和科学陛的一面。在我国经济市场化过程中、在我固 社会福利保障制度改革过程中、在建立我因城市居民最低生活保障制度过程中， 应该而且可以借鉴西方社会福利保障理论中的合理成分。 1 3 2 国内研究动态 城市居民最低生活保障制度从1 9 9 3 年建立以来，理论界一直在跟踪该制度的 发展。中国社会科学院社会政策研究中心、中国人民大学，南丌大学等机构的部 分专家亲自参与了城市居民最低生活保障制度的制定和完善。 国际上一般采用世界银行提出的国际贫困线标准来定义绝对贫困，例如每人 每天支出不足1 荚元( 按照1 9 8 5 年美元价格计算出的购买力平均价) ，用它来比较不 同国家的贫困程度。在我固城市贫困研究中，由于贫困线的确定是比较复杂的问 题，涉及到经济学、社会学、统计学等多门学科，而我国缺乏大范围的专门抽样 调查数掘，目前并没有统的城市贫困线。另外，由于中国各地发展很不平衡， 所以实际上也不可能有完全统一的城市贫困线。可能的做法就是由国家有关部门， 比如说国务院或者国家统计局、民政部出台一个统一的指导性方法，然后各地利 用这种方法测量出本地的贫困线，作为扶贫和制定相关决策的依据。在目前研究 中，城市贫困的数量实际上由各地的最低生活保障对象加总而成，所以低保线实 j e丞奎逗- 丈堂亟 堂 僮迨塞i i直 际上成了研究者跟中的贫困线。但是在政策实践中，低保标准等同于贫困线，低 保对象等同于贫困人口，使得贫困线的制定具有很大的政策含义，直接涉及到财 政对贫困线以下人口的投入救助问题，所以各地的标准与实际贫困标准都一定出 入。同时，随着改革开放的深入，城市贫困状况和特点发生了一些变化，要求城 市居民最低生活保障制度也要作出相应的调整。在具体的政策实践中，也出现了 一些带有普遍性的问题，要求对该制度进行进一步的完善。 因此，目前研究的焦点集中两个方面，一是如何进一步完善城市居民最低生 活保障制度，包括如何科学界定城市贫困问题、如何科学制定最低生活保障标准 以及如何完善操作程序等方面。二是如何加强城市居民最低生活保障制度的配套 措施的制度化过程，使当前各地存在的零星的优惠措施长期化、制度化，从而使 城市居民最低生活保障制度发挥更大的作用。 2 0 0 2 年1 2 , , q ，民政部召开了“中国城市反贫困论坛国际研讨会”，对城市居民 最低生活保障制度的发展及其存在的问题进行了研讨。提出了进一步完善该制度 的方向。 哈尔滨市作为我国东北部一个省会城市，在城市居民最低生活保障方面与全 国相比，有相似之处和不同之处在目前的文献资料中，对我国东北部一座具体的 大中型城市的居民最低生活保障制度问题研究较少。本文对哈尔滨市的城市居民 最低生活保障制度目6 口存在的问题和今后的发展方向提出了本人的一些见解，相 信对我国东北部城市居民最低生活保障问题也有一定的借鉴意义。 1 4 研究方法、内容、结构 1 4 1 本文研究的基本方法和主要内容 哈尔滨市是我国东北老工业基地之一，在经济转轨过程中，下岗和失业群体 不断增大，他们的生活艰辛，如何解决他们的生活贫困问题己成为哈尔滨市政府 的工作重点之一。为解决这一难题，哈尔滨市政府自1 9 9 7 年起实施最低尘活保障 政策，经历1 0 年的实施和完善，对解决哈尔滨市的城市新贫困问题起了很大作用。 但哈尔滨市最低生活保障制度的不当之处和实施过程存在的问题也逐步凸现，系 统研究存在的问题并提出相应的对策建议就是本研究的内容。 本研究的基本数据资料来自哈尔滨市民政局，同时进行了个案访谈，访谈的 对象包括哈尔滨市街道居委会工作人员、低保家庭和哈尔滨市民政局的工作人员， 通过访谈和资料分析以发现哈尔滨市最低生活保障制度存在的问题，并在此基础 上提出相应的对策。以便逐步完善哈尔滨市的最低生活保障制度，使这项制度能 韭立 窑 堑厶堂亟堂僮 迨塞i i矗 更好的适应哈尔滨市的具体情况，更好地为哈尔滨市贫困人口服务。 1 4 2 本文的基本结构 本论文共分七个部分： 第一部分：引言。本章界定本文研究范围的基础上阐述了本论文的选题背景、 和意义，及我国最低生活保障制度的形成过程，并分析了有关的国内外研究动态， 同时提出了本文研究的基本方法、主要内容。 第二部分：最低生活保障制度相关概念及理论。本章在介绍最低生活保障的 相关概念的基础上，进一步对需要层次理论、结构功能理论、社会交换理论进行 阐述，为后文对策建议的提出提供理论基础。 第三部分：哈尔滨市实施城市居民最低生活保障制度的主要情况。本章首先 追溯到哈尔滨市城市居民最低! e 活保障制度的发展历程，然后从行政管理组织体 系、资金来源、保障标准等方面介绍了哈尔滨现阶段低保工作的实施情况。并介 绍了相应的配套措施。 第四部分：哈尔滨市城市居民最低生活保障制度存在的问题。这部分是本文 的一个侧重点，文章结合哈尔滨现阶段低保工作的实施情况，主要从制度建设、 资会管理、行政管理、法制建设四个方面对现存问题进行阐述并作以详细分析。 第五部分：国内外社会披助的经验借鉴。主要对国内外社会敦助的发展现状、 成功经验进行介绍，为下一部分对策，建议的提出提供现实依据。 第六部分：这部分是本文的另一个侧重点。在6 口面几部分的分析的基础上， 针对哈尔滨市最低生活保障制度存在的问题提出对策和建议。 第七部分：结论。总结了本论文提出的观点并指出了该研究存在的不足，并 为后续研究提供方向。 j e 立銮通盘堂亟堂僮迨塞量篮生适埕巨型廑揭羞援垒丛垄造金缉 2 最低生活保障制度相关概念及理论介绍 2 1 最低生活保障制度的相关概念 在谈论有关贫困人口的社会政策时，我们经常会提到最低生活保障、社会保 障、社会保护与社会救助。这四者既有联系，又有区别。所谓最低生活保障是指 国家对社会成员中收入难以维持基本生活需求的人口而提供的一种物质帮助。它 是政府对生活水平在既定标准以下的贫困人口，实施的社会救济与帮扶，强调的 是救助责任由国家即中央政府或地方政府承担。 社会保障( s o c i a ls e c u r i t y ) 是一个比较宽泛的概念，目标是针对现代社会中几 种主要的收入风险，即疾病、老年、妊娠、工伤、残疾、失业、丧偶等，保障人 们的收入安全。一般包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助 等项内容，其普遍的核心项目足社会保险和社会救济。在很多西方国家，由于社 会保险是社会保障的主体项目，从而使社会保障带有很强的社会保险色彩，社会 保障和社会保险有时被作为同义词来使用。但是，在经济和社会转型期，社会牧 助可以发挥社会保险不可替代的作用。 社会保护( s o c i a lp r o t e c t i o n ) 是一个比社会保障更宽泛的概念，几乎包括了社 会福利的所有项目。可以是证式和非f 式的保护方式，其政策目杯也是针对弱势 群体的。2 0 世纪9 0 年代以来，很多国际组织和学者倾向于使用社会保护这个溉念， 但在我国很少使用，本文也不做介绍。 社会救助( s o c i a l a s s i s t a n c e ) 一词在陈良瑾主编的中国社会工作百科全书， 是这样定义的：“国家和社会对无法定义务扰养人、无劳动能力、无生活来源的老 年人、残疾人、未成年人，或者因天灾人祸造成生活困难、不能完全保障基本生 活的城镇无业居民和农村村民给予的接济和帮助。”这基本上是根据我国民政部有 关部门的过去工作范围确定的定义，已不适合当前的国情。时讵新、廖鸿( 民政部 办公厅巡视员) 将社会教助归纳为：在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平 时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保 障。它同样是对生活贫困人员提供一定的救济，强调救助责任可以由政府承担， 也可以由社会上的非政府组织承担。 从社会保障、社会救助、最低生活保障这三个定义不难看出，就涵盖的范围 而言，社会保障最广，社会救助是社会保障的一个子系统，最低生活保障是社会 救助的核心与基础。目前，我国社会救助项目还比较分散，其制度目标、救助对 象、资金来源等都不尽相同，参见表2 一l ： e 立至适丕堂亟堂僮迨塞量篮生活堡臣型廑担羞趣垒厦堡迨金缉 衷2 - - l我国社会救助项目对比表 。是管+”资金震，” m。 一项耳名称4 制度目标和设许理念。救助肆标群 资格确定 “ 普遍，源和职j “ 拶攫馔“，j 责划分； 城市最低生对所有收入在贫困线 活保障之下的公民提供收支拧 城市贫困人口家计调查 是中央、地方 农村最低生 对农村所有收入在 贫困线之下的公民农村贫困人口家计调查否中央地方 活保障 提供收支持 农村五保制对届于特殊群休的公民 农村特殊类型人口 类型划分、加亲属 度提供收入支持调查和家计调查 是地方 稍简j 戡殴职工及j 类型划分，加家计 对特殊群体 对特殊群体救济 它特殊群体中生活是中央 的救助项目 调查 困难者 城市临时性突发事件造成的临时临时抖困难情兑 救济住贫团问题 城市居匠舌地方 f l ：现 灾害救助项 n 特殊情况下列公民 h 提供服务 趱受灾害人u类型划分卉中央 j r 收入n 贫困线之下 仄疗救助的公民提0 c 某个方 城乡贫困人u 和特宋计调台加炎型地方力土 青 殊类型人u划分中央 皿的特妹j 腽务 对收入d 贫困线之下 城乡贫困家庭中的 技育教助 的公民提供某个方冢计训盘古地方 由的特殊艇务 儿草和n 校学生 j t 收入a 贫四线之下 住虏救助的公 己提口c 粜个方 城市贫困人u 中住家计调查，停虏蒯 畲地方 虏田难的人u盘 面的特殊服务 对我团公民提口 某 符合条件的中用公 法律援助 民、州事案件中外身份调盘足中央、地方 个方血的持姝服务 籍被告人 农村i 艋时住对农村州为临时原因遇 农村贫困人u家计调盘，小舰范卉 地方 救济到困斌的人u 进行救助 农村定期定 对农村长期贫困的 量救济 人u j ! 行救助 农村贫田人u家计捌盘、小舰j i ：【香 地方 2 2 最低生活保障制度的相关理论 2 2 1 需要层次理论 1 7 资科水源；民政部 1 9 站 e 复銮适太堂殛堂僮迨塞量丛生适堡瞳剑廛担羞援坌厦理论盆级 需要层次理论是研究人的需要结构的一种理论，是美国心理学家马斯洛 ( a b r a h a mhm a s l o w ) 所首创的一种理论。他在1 9 4 3 年发表的人类动机的理论( a t h e o r yo f h u m a n m o t i v a t i o np s y c h o l o g i c a l r e v i e w ) 一书中提出了需要层次理论。这 种理论的构成根据三个基本假设：一是人要生存，他的需要能够影响他的行为。 只有未满足的需要能够影响行为，满足了的需要不能充当激励工具：二是人的需 要按重要性和层次性排成一定的次序，从基本的( 如食物和住房) 到复杂的( 如自我 实现) 主次排序；三是当人的某一级的需要得到最低限度满足后，才会追求高一级 的需要，如此逐级上升，成为推动其继续努力的内在动力。 马斯洛提出需要的五个层次如下：第一，生理需要，足个人生存的基本需要。 如吃、喝、住处。第二，安全需要，包括心理上与物质上的安全保障，如不受生 命威胁，预防危险事故，职业有保障，有社会保障和退休基金等。第三，社交需 要，人是社会的一员，需要友谊和群体的归属感，人际交往需要彼此同情互助和 赞许。第四，尊重需要，包括要求受到别人的尊重和自己具有内在的自尊心。第 五，自我实现需要，指通过自己的努力，实现自己对生活的期望，从而对生活和 工作真讵感到很有意义。这五个层次是从低级( 生理性) 需要到高级( 心理性) 需要呈 上升状的，并且有时是几种需要并存的。如图2 1 。 对于城市绝对贫困人口而言，马斯洛提出的“第一需要”即生理需要或生存 需要足亟待满足的头等需要。其他安全、社交、尊重、自我实现等需要尚属奢求。 而这与“以人为本”的科学发展观是契合的。所以，马斯洛的“需要五层次论” 为笔者的研究课题提供了人本哲学的理论基础。 2 2 2 结构功能理论 需璺崖次理论 e 夏至适盔堂亟主堂僮逾窒量低生适堡瞳趔廑担羞丝垒霆理诠企缉 结构功能主义是现代西方社会学中的一个理论流派。它认为社会是具有一定 结构的系统，社会的各组成部分以有序的方式相互关联，并对社会整体发挥着必 要的功能。社会科学中的功能主义由来已久。2 0 世纪4 0 年代，美国社会学家帕森 斯提出了结构功能主义这一名称，他为结构功能主义的形成做出了很大努力，并 成为这一学派的领袖人物。帕森斯认为，社会系统是行动系统的4 个子系统( 有机 体系统、人格系统、文化系统和社会系统) 之一。在社会系统中，行动者之间的关 系结构形成了社会系统的基本结构。社会角色，作为角色系统的集体，以及由价 值观和规范构成的社会制度，是社会的结构单位。社会系统为了保证自身的维持 和存在，必须满足4 砷功能条件：( 1 ) 适应；( 2 ) 目标达成；( 3 ) 整合；( 4 ) 潜在模式维 系。在社会系统中，执行这4 种功能的子系统分别是经济系统、政治系统、社会 共同体系统和文化模式托管系统。这些功能在社会系统中相互联系。社会系统与 其他系统之问，社会系统内的各亚系统之间，在社会互动中具有输入一输出的交 换关系，而金钱、权力、影响和价值承诺则是一些交换媒介。这样的交换使社会 秩序得以结构化。帕森斯认为，社会系统是趋于均衡的，四种必要功能条件的满 足可以使系统保持稳定性。 2 2 3 社会交换理论 社会交换论足美国当代社会理论的主要流派之一，产生于2 0 世纪5 0 年代术 期。该理论重点研究人际关系中的交换现象，即：社会是由交换关系构成的，社 会中的个人在经济、社会活动中占有不同的地位，他们所占有的资源不同且需求 也不同，这样，人与人之l 日j 就产生了交换。这也是社会互动之所以发生的原因， 社会互动是一种相互报酬活动的交换，个人之间存在着互惠的交换关系。其交换 内容有物质的，也有非物质的，在交换中既存在着公平、均衡原则，也存在着不 公平、非均衡的原则。 韭瘟奎垣盔堂亟堂焦迨塞睑丕速直塞煎越直量趣生适堡瞳剑廛的圭翌埴猩 3 哈尔滨市实施城市最低生活保障制度的主要情况 3 1 发展历程 哈尔滨市是黑龙江省省会，地处松嫩平原东部，松花江右岸，是黑龙江省政 治、经济、科技、文化中心和交通枢纽，是二十世纪五十年代国家重点布局建设 的老工业基地，是东北北部重要的中心城市。现在，哈尔滨已发展成为全国省辖 市中面积最大的城市，共辖八个区、十个县( 市) ，幅员5 3 7 9 6 平方公里，市区面积 7 0 8 6 平方公里。全市总人口9 7 4 8 4 万人( 2 0 0 6 年) ，市区人口4 6 4 2 4 万人。全市财 政收入、人均纯收入在我国大中城市中，一直处于中下水平，属经济欠发达地区， 城市低保人数2 0 2 万人，人数之多居全国前列，低保标准和人均发放金额在我国 大中城市中却处于中下等的水平。随着国有企业改革的不断深入及社会转型产生 的巨大冲击，下岗失业构成了城市新贫困人群。近几年全市城镇下岗待