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农村土地流转中政府职能研究 摘要 农业是国民经济的基础，而土地是农业生产的最基本、最重要的要素，是人类赖以生 存的根本，因此，重视农业，必须关注土地问题。正如威廉配第所说“劳动是财富之父， 土地则是财富之母。随着中国经济的快速发展，土地的合理配置和流转显得非常重要。 因此，对中国农村土地流转制度的研究也是当前学术界研究的热点问题之一。 现存农村土地制度的缺陷制约了农业的发展，而完善其制度的战略性举措之一则是推 行土地流转。土地流转是优化土地资源配置，实现农业规模经营发展，促进农民增收、农 村劳动力转移，提高我国农业国际竞争力的重要途径，是农业发展的必然要求。 本文首先对国内外关于农村土地流转文献进行收集和梳理，然后阐述了从改革开放以 来我国农村土地政策变迁，在此基础上分析家庭联产承包责任制实施以来取得的成就与存 在的局限；并对农村土地流转意义及其对动因进行了分析，分析当前农村土地流转的现状 和存在的问题以及成因；最后，在分析农村土地流转存在的问题和制约因素的基础上，提 出政府在农村土地流转过程中所承担责任一扮演一个监督者、引导者以及服务者的角色。 通过建立健全农村土地流转法律法规、加快土地流转中介组织培育、完善农村金融服务、 保护农民利益等方面措施，推进农村土地流转健康有序发展。 关键诃：土地流转土地政策政府职能 g o v e r n m e n tf u n c t i o nr e s e a r c ho fr u r a ll a n d o w n e r s h i pc i r c u l a t i o n a b s t a r c t a g r i c u l t u r ei st h ef o u n d a t i o no f t h ew h o l en a t i o n a le c o n o m y , a n dt h el a n di st h ei m p o r t a n t e l e m e n to fa g n c u l t u r e ，w h i c hi st h eb a s eo fh u m a nl i f e s o ，f i r s t l y , w es h o u l dp a y m o r ea t t e n t i o n t ot h el a n di s s u ei fw ew a n tt oi m p r o v ea g r i c u l t u r e a sw i l l i a m p e t t ys a y s ，“w o r ki st h e f a t h e ro f w e a l t h 1 a n di st h em o t h e ro fw e a l t h ”，w i t hc h i n e s ee c o n o m yr a p i dd e v e l o p m e n t ，i ti sv e r y i m p o r t a n tt ot h er a t i o n a la l l o c a t i o na n d t r a n s f e ro fl a n d s ot h i si st h eo n eo fh o t s p o to fc u r r e n t l y a c a d e m et or e s e a r c ht h ec h i n e s en l r a l l a n do w n e r s h i p st r a n s f e rs y s t e m t h ee x i s t e n to b j e c t i o no fr u r a l , l a n ds y s t e mh a sr e s t r i c t e dt h ed e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r e ， a n dt h es t r a t e g i ci n i t i a t i v e ss t e po fi m p r o v i n gi ti si m p l e m e n to f l a n dc i r c u l a t i o n i ti st h em o s t i m p o r t a n ta p p r o a c ho fo p t i m i z i n gl a n dr e s o u r c ed e p l o y i n g ，a n dt op r o m o t et h ed e v e l o p m e n to f l a r g e s c a l ea g r i c u l t u r e ，i n c r e a s et h e i n c o m eo ff a r m e r sa n di m p r o v et h ee m p l o y e dr a t eo f f a n n e r s ，a l s o ，w h i c hi st h em o s ti m p o r t a n ta p p r o a c ho f a d v a n c et h ei n t e r n a t i o n a lc o m p e t i t i v e s t r e n g t ho fc h i n e s ea g r i c u l t u r ea st h ep r e r e q u i s i t eo fd e v e l o p m e n t o fc h i n e s ea g r i c u l t u r e f i r s t l y ，t h i sp a p e rc o l l e c t e da n ds o r t e do u tt h el i t e r a t u r e so fh o m ea n da b r o a da b o u t 也e c i r c u la _ t i o no fr u r a ll a n do w n e r s h i p ，a n dt h e ni te x p a t i a t e dt h et r a n s f o r m a t i o na n da d v a n c eo f c h i n e s el a n ds y s t e m f r o m19 7 8y e a r b a s e do nt h i s , i t a n a l y z e d t h ea d v a n t a g e sa n d d i s a d v a n t a g e so f t h eh o u s e h o l dc o n t r a c tr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m a l s o ，i ta n a l y z e ds i g n i f i c a n c ea n d r e a s o n st 0t 瑚s f e rt h ec h i n e s er u r a ll a n do w n e r s h i pa sw e t la se x i s t e n tp r o b l e m sa n do b j e c t i o n - f i n a l l y , b a s e do nu p w a r d sa n a l y s i s ，i ts u g g e s tt h a tg o v e m m e n t a sar o t eo fs u p l e r v l s l i g ，m d u c t l o n a n ds e r v i n gm u s tb ec h a r g e dw i t hc o r r e s p o n d i n gr e s p o n s i b i l i t y t h r o u g ht h ee s t a b l i s h m e n ta n d i m p r o v e m e n to fas e r i e so fr u r a ll a n dt r a n s f e rl a w sa n dr e g u l a t i o n s , t os p e e d u pt h eb r i n g i n gu p o fi n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n st ot r a n s f e rt h el a n d ，i m p r o v er u r a lf i n a n c i a ls e r v i c e s ，a c c e l e r a t et h e d e v e l o p m e n to fr u r a ls o c i a ls e c u r i t y , p r o t e c tt h ef a r m e r s i n t e r e s t sa n ds oo n ，w ec a np r o m o t e h e a l t h ya n do r d e r l yd e v e l o p m e n t o fc h i n e s er u r a ll a n do w n e r s h i p k e y w o r d s ：l a n dt r a n s f e r r i n g ；l a n dp o l i c y ；g o v e r n m e n tf u n c t i o n s 论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立撰写完成的。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人 或其他机构已经发表或撰写过的研究成果，也没有剽窃、抄袭等违反 学术道德规范的侵权行为。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人愿意承担由本声马睁而引起的法 律责任。 研究生签名：闺扫星日期：j 旧绎月7 严日 论文使用授权声明 本人完全了解广西民族大学有关保留、使用学位论文的规定。学 校有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。除 在保密期内的保密论文外，允许学位论文被查阅和借阅，可以公布( 包 括刊登) 论文的全部或部分内容。 研究生签名：闷矛望 铷酶雳邻干 日期：2 一年厂月亏尹日 吼如7 年月移 1 1 研究背景和意义 1 绪论 农业是国民经济的基础，土地是农业最基本的生产要素，也是农民最基本的生活保证。 目前我国还是农民占多数的国家，合理的配置和利用农村土地，关系到农村经济的持续发 展和稳定。民以食为天，食以土为本。土地与农民的利益息息相关。没有土地，粮食生产 业发展、农民利益的保护就是一句空话。正如威廉配第所说：“劳动是财富之父，土地 则是财富之母。”因此，自古以来就有“地者，政之本”。 中共中央十七届三中全会指出，农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。 农业生产关系到国家安危与社会的稳定，必须弓 起关注。党把三农问题提到如此高度，说 明党对农村发展高度重视。农村土地问题，是三农问题中一个非常敏感而又非常重要的问 题。农村土地制度安排关系到我国的社会社会主义现代化建设，关系到农村的长治久安。 1 9 7 8 年中国从农村开始拉开了改革开放的序幕，通过对农村土地制度改革，实行了家 庭联产承包责任制。农村土地承包经营制在坚持土地集体所有的前提下，赋予农民承包经 营权，解放和发展了农村生产力，提高农民收入，促进了农村经济的发展，为解决中国粮 食问题发挥了巨大作用。但随着农村生产力的发展，国家工业化盼不断推进，家庭联产承 包责任制作为一种制度安排，该制度也逐渐显现出其内在的一些缺陷。主要表现在：农村 土地按人口平均分配，以及土地调整频繁带来的农户土地分散化、细碎化倾向，农户经营 规模过小等问题，不利于新型农业技术的应用和农业结构调整，制约了农业产业化经营， 成为农业进一步发展的瓶颈。由于农业生产资料价格不断上涨，农业生产的经济效益低， 传统农业逐渐失去吸弓 力。农民纷纷离开土地，转向城市第二、三产业就业。因此，许多 土地资源处于低效利用的状态，甚至一些地方土地撂荒现象非常严重。 当前农村土地制度已经带来一定的负面效应，在稳定土地承包权的前提下，推进农村 土地经营权的流转是克服其负面效应的战略性举措。土地规模经营是一个长期的发展过程， 合理、规范的土地流转也是实现农村土地适度规模经营的有效途径。在保障土地承包经营 权的前提下，实现土地使用权在供需双方之间的有效流动，即土地流转问题，是优化土地 资源配置、实现规模经营和农村剩余劳动力转移的重要途径，是农业发展的客观要求。如 何健康有序的推进土地流转，日益成为政府部门和学界关注的重点和热点问题。因此，本 文选择我国农村土地流转中政府职能研究这一研究主题，不仅具有理论意义，而且还有很 强的现实意义。 1 2 国内外农村土地流转研究综述 1 2 1 国内土地流转研究状况 从现有的文献来看，有关农村土地流转的研究主要涉及农村土地产权制度改革、农村 土地市场建设两个方面。 1 2 1 1 农村土地产权制度改革 长期以来学术界对农村土地所有制问题作了大量深入的探索。学者们提出的改革主张 主要包括：实行土地国有化、土地私有化、继续完善土地集体所有制三大类主张。 第一种主张是实行土地国有化，代表人物文迪波、安希、杨勋等学者。文迪波认为， 农村干部土地集体所有制从来就没有真实的存在过，社会主义实践的发展已经到了这样的 程度，是还农村土地国有所有制的时候了。( 文迪波，1 9 8 7 ) 安希认为，在人民公社时期， 农村土地确实属于集体所有，但在人民公社解体后，“农民集体”作为一个经济组织事实 上已经不存在了，没有也不可能产生一个新的集体经济组织来充当集体土地所有权主体。 因此，实行土地国有化就成为一种现实可行制度选择，而且这种选择在我国的经济基础、 政治和社会生活中不会引发剧烈动荡。( 安希，1 9 8 8 ) 杨勋认为，由于土地资源的特殊重 要性及其在我国的极端稀缺性，实行土国有化便于国家对土地资源的高效管理。( 杨勋， 1 9 8 9 ) 这种观点认为，目前中国土地的集体所有权主体实际上是空缺的，集体所有制只徒 有虚名，而要营造新的集体所有权主体又是不可行的，实行私有制也不可能，只能实行土 地国有化。 第二种主张是实行土地私有制，代表人物魏正果、李庆曾等。魏正果认为，应强化国 家在土地方面的管理职能，在这个基础上使土地私有原形明朗化和稳定化。( 魏正果，1 9 8 9 ) 李庆曾认为，实行家庭联产承包责任制后，农村的土地关系发生了深刻变化。在一些地方， 土地集体所有制只剩下社会空壳，只有一定的法律象征，农民成了土地的实际所有者。( 李 庆曾，1 9 8 6 ) 这种观点认为，承包制激发了农民的劳动积极性，短期内是有效的，但这种 制度无助于激发农民的长期投资愿望，其效率只能越来越低。 第三种主张是不断完善土地集体所有制，代表人物有刘书楷、陈吉元、骆生友等学者。 刘书楷认为，我国现行的农村土地制度改建的重点不是改变土地所有制，而是完善两权分 离机制( 即土地使用权与所有权分离) ，中心任务是进行土地经营制度的改革，建立和健 全土地有偿使用和合理流转的机制。( 刘书楷，1 9 8 9 ) 陈吉元认为，至少今后二三十年内， 土地私有化的方案应被排除。理由是国家无力解决几亿潜在失业人口显形化的救济负担， 而地主无力也不会解决这个问题。同样，土地国有化方案的实际好处有限，而实际操作成 本很高，因而也应基本排除。( 陈吉元，1 9 8 9 ) 骆生友认为，在农村土地制度建设上，稳 定和强化土地家庭承包责任制仍然是关键。其基本思路是：强化农民承包权，明确土地所 2 有权，积极开辟承包权流转市场。( 骆生友，1 9 8 8 ) 这种观点认为，土地国有化和土地私 有化都不可行。实行土地国有，一方面是国家没有足够的财力赎买集体的土地，另一方面 可能形成对农民的新的剥夺。实行土地私有制则不仅直接受中国现有政治经济制度的制 约，是行不通的。比较而言，近年来对农地产权制度改革方向的探讨中，坚持并完善农村 土地集体所有制的主张，以其制度变迁成本较小而备受青睐。既表现在主张对现行集体土 地所有权主体的进一步明确上，也反映在强化农民土地使用权权能的观点中。 三种主张，本人倾向于认同第三种主张。结合我国国情，第三种主张比前两种主张更 具有现实性和可行性。通过不断完善家庭责任制制度变迁方式，不仅仅变迁成本低，而且 在心理上也容易被人们所接受。 1 2 1 2 农村土地市场建设 作为农业生产的基本要素之一，农村土地的商品化、资本化和市场化有利于农业生产 力诸要素的自由流转和优化配置。钱忠好认为，加快我国农村土地市场建立要做好以下几 方面工作：第一、创立农村土地市场经营主体；第二、健全农村土地市场结构；第三、完 善农村土地市场运行机制：第四，加强国家调控力度。( 钱忠好，2 0 0 5 ) 胡柏在对战后日本农地制度的研究中发现，私有制己成为农地有效利用的主要障碍之 一。2 0 世纪6 0 年代后日本所实施的一系列调整农地利用关系的措施就是为了克服土地私 有制的局限性，用制度规范市场。使土地资源在社会意义上得到有效利用的关键不在于私 有制，而在于是否具备了健全的管理制度、组织体制和运行程序，即在于农村土地市场的 发育程度。( 胡柏，2 0 0 0 ) 1 2 2 国外土地流转研究状况 土地承包经营权是适应中国国情而设立的权利，在国外没有这一概念。在国外，可将 土地流转称作“买卖、租赁、抵押”等土地交易。国外学者对土地流转的研究体现在土地 交易中，土地流转模型研究和有关土地流转市场化研究理论是土地交易的前提和基础。 科斯( 1 9 6 0 ) 对土地制度进行较早研究，他认为：如果交易费用等于零，则不管土地 产权制度如何。市场交易均能实现资源的有效配置；如果交易费用大于零，则这不同土地 产权制度安排具有不同的资源配置效率。 德姆赛茨( 1 9 7 3 ) 对地权稳定性进行了研究，认为地权稳定性是土地所有者进行长期 投资的关键，这些权利受到的限制越多，投资激励就越弱，相应土地产权的稳定性就越低。 费达( 1 9 9 1 ) 认为土地制度也是由正式制度、非正式制度构成的，产权的价值与土地 市场的功能主要依靠一种正式明确和强制执行这种产权的制度，包括法院系统、政策、合 法的土地调查、登记和公告的代理机构，同时还包括那些社会规范、信仰、习俗等非正式 制度。 日本的速水佑次郎在农业经济论一书中就农地大规模流转的地租条件作了深刻分 析，指出只有经营规模较大的上层农户的单位面积的农业剩余大于规模较小的下层农户的 3 农业纯收入，理论上才有可能出现借地资本家类型的农业经营。日本人多地少的状况与 我国很相似，因此速水佑次郎的研究对我国农地使用权的研究具有一定的借鉴意义。 西方国家对土地流转的理论著作不多，在西方国家市场经济发达，土地大多数为私人 所有，产权明晰、农村土地市场完善。土地作为一种生产要素也像其它商品一样完全由市 场进行调节和配置。对此，西方经济学理论已阐述得非常完备。西方经济学研究以土地私 有制为基础，认为生产要素在市场机制下有效的流转只能是土地实行私有。 从己经取得的研究成果来看，国内外现有研究尚存在以下不足： 1 农村土地流转的政策建议过多地依赖于市场机制的构建。 农村土地流转既是土地使用权市场交易过程，也是土地资源重新配置过程。市场机制 的构建是实现农村土地市场化流转的基础，但是市场也有其自身无法克服的缺陷，存在市 场失灵，因此也就为政府在农村土地市场流转中发挥其职能留下广阔的空间。特别是当前 农村土地市场还处于形成之初阶段，需要政府在法律法规、政策层面进行规范和引导。政 府有效进行宏观调控是协调土地流转的收益分配，是克服土地流转中的市场失灵、促进土 地资源合理配置的必要保障和有效措施。 2 研究多从农村土地产权制度安排本身出发，制度创新设计难免存在脱离农业和农 村经济社会发展实际的现象，与特定的土地流转问题结合不够紧密，政策建议针对性不强。 因此，对农村土地制度变革的相关研究，应紧密围绕土地的流转与集中，促进农业市场化、 农民增入迫切需要解决的问题。 总之，以往对土地流转问题的研究多从经济学角度分析，而经济学研究的是效率原则。 土地流转中政府绝不能只追求经济的增长和效率，还得维护社会的公平与稳定。因此，对 于在土地流转的制度设计中政府如何扮演自己的角色，承担自己的职责，是推进我国土地 流转有序、健康进行的重要保障。对这些问题，从政府角度来看目前学界关注和研究较少。 1 3 农村土地流转研究的理论基础 1 3 1 产权理论 我国农村土地流转是家庭承包责任制基础上的又一次诱致性产权韦| 度创新。因此，当 我们研究农村土地流转时，产权理论就成为我们分析的理论基础。 一般认为现代产权理论产生于2 0 世纪2 0 年代，主要的代表人物有科斯的产权理论。 科斯于1 9 3 7 年在企业的性质中提出了产权的概念，他本人并没有对产权进行明确的 界定，对产权的强调主要体现在他的科斯定理之中。科斯定理是西方产权理论的核心。2 科斯指出，不同的产权和法律制度安排具有不同的激励作用，进而导致不同的资源配 置效率，产权带i j 度是决定经济效率的内生变量；进一步地，产权流转或市场机制作用的发 4 挥也需要花费一定的成本和代价，也就是说，存在着交易费用，不存在交易费用的世界就 像物理世界中没有过摩擦力，“为了进行市场交易，有必要告诉人们交易的愿望和方式， 以及通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约条款的严格履行等等，这些工作常常是成本 很高的，而任何一定比率的成本都足以使许多在无需成本的定价制度中可以进行的交易化 成泡影。”( 科斯，1 9 9 4 ) 钱忠好认为：“农村土地承包经营权对农村土地市场机制的作用 途径有二：其一，不同的农地承包经营权安排会形成不同的激励效应，进而对经济当事人 土地投资的积极性产生重大的影响作用。其二，不同的农地承包经营权安排会影响到农地 市场交易费用的大小以及交易费用在交易双方当事人之间的分配比例，进而影响到交易能 否顺利的进行。 1 3 2 制度变迁理论 诺思是制度变迁理论的代表人物，他认为：“制度是一个社会的游戏规则，或更规范 地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，包括正规制约和非正规制约， 以及这些约束的实施机制。们制度安排至少必须用于以下目标：提供一种结构使其成员的 合作获得一些在结构外不可能获得的追加收入，或提供一种能影响法律或产权变迁的机 制，以改变个人( 或团体) 可以合法竞争的方式。 关于制度变迁的作用，诺斯认为，对经济增长起决定作用的不是技术性因素而是制度 性因素。有效率的经济组织是经济增长的关键，一个有效率的经济组织在西欧的发展正是 西方兴起的原因所在。1 关于制度变迁的动力，诺斯认为，制度变迁既有外因也有内因。 就制度变迁的内在动因而言，它来自主体( 广义企业家) 期望获取最大的“潜在利润”， 即“外部利润”。由于获利能力无法在现存的安排结构内实现，才导致了新的制度安排形 成。6 1 3 3 政府职能理论 政府职能即政府的作用，即政府在公共事务中“应该做什么，不应该做什么 。政府职 能就是“国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的 过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在 广泛的国家政治生活、社会生活中的各种任务的总称州 。简而言之，政府职能就是政府在 政治、经济和社会等公共领域承担的责任和发挥的功能。在现代社会，界定政府职能的关 键是合理地厘清政府与市场的关系。有关政府职能的理论，也主要是涉及政府与市场的关 系。关于政府职能的理论主要有： 1 有限政府理论 从1 8 世纪开始到2 0 世纪2 0 年代，斯密、洛克等自由主义思想家论述了政府只能充 当“守夜人 的必要性和可能性，主张有限政府理论，政府职能和权限仅在于为国民的自 s 由、财产、人身等提供保障，提出政府不能干预经济活动。斯密明确强调，政府要想管理 得好一些，就必须管理得少一些。 2 政府干预理论 在2 0 世纪3 0 年代，为解决1 9 2 9 - 一1 9 3 3 年世界经济危机，解决市场失灵现象，政府 干预理论应运而生。这一理论的提出和倡导者凯恩斯认为，“看不见的手本身存在资源 配盲目性等诸多弊端，而这些弊端从其内部是不可能克服的，只有通过政府干预才能解决。 因此，必须行使政府的经济职能，让政府涉足经济领域，鼓励政府刺激投资和消费，实行 赤字财政。 3 公共选择理论 从2 0 世纪3 0 年代以来实践的政府干预理论的负面效应出现了，出现了政府失灵现象， 为解决这一难题，政府职能基本理论中的公共选择理论由此产生。该理论认为，当前西方 政府遭遇的滞胀是由政府的过度干预政策所导致，政府在干预经济的过程中必然存在缺乏 竞争、效率低下等一系列的问题。因而，主张把政府基本职能定位在维护市场的秩序和正 常运转上，实行自由放任的不干预政策。 上述三个重要的政府职能理论，实质上是涉及到如何处理政府与市场的关系，只是 在发挥政府作用方面程度大小，如何发挥作用有不同。政府与市场两方任何一方走极端了， 要么产生政府失灵要么产生市场失灵。因此当今各国政府都在努力寻求政府角色的恰当 定位，既避免市场失灵，也避免政府失灵。一般而言，政府的职能定位为：弥补市场 不足，促进社会公平。在市场经济条件下，政府的职能是两个方面：纠正市场失灵和 超越市场、引导市场。改革开放3 0 年来，我国市场经济从建立到不断完善，政府职 能也在不断的调整。我国政府在政府与市场关系问题上还存的政府职能“越位 、 “错位”、“缺位 现象，有待克服。 农村以土地为主的要素市场还处于起步阶段，因此不能简单套用西方发达国家以及我 国城市的做法，应该首先理解我国现阶段农村市场化发展的阶段，准确定位政府在现行状 况下的角色。8 1 政府合理定位其职能，通过法律法规和政策的制定，不断促进农村土地流 转市场的发育，保护农民合法权益，扫除农村土地流转障碍，为推进农村土地有序、健康 的流转创造有利条件。 1 4 相关概念的界定 所谓土地流转，是指土地产权在不同经济实体之间的流动和转让，一般包括土地所有 权和使用权流转。本文所指的农村土地流转是农村土地使用权的流转。农村土地流转其实 质是农民在承包期内对土地使用权拥有转让权。“在农村土地流转中，农村土地所有权的 流转只能通过征用的方式转为国有；农村土地流转在我国更多的表现为农村土地使用权的 6 流转。所谓农村土地使用权的流转是指集体土地所有者或使用者，依照法律程序将集体土 地使用权有偿转移给公民、法人或其它组织的行为，这是我们一般意义上的农村土地流转。 农村土地流转的一般的内涵是农户保留承包权，转让经营权。，【钉农村土地流转其主要方式 有转包、出租、互换、转让、股份合作等。 1 转包 转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组 织的其它农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原 土地承包合同规定的权利和义务。接包方按转包时约定的条件对转包方负责。n 这 种形式适合因从事非农产业或其它原因暂时无力经营，又不愿放弃土地的农户流转土地。 目前这是农村土地流转的主要形式。 2 互换 互换是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，通过自愿平等协商，对属于同一 集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应盼土地承包经营权。“在家庭联 产承包责任制实施过程中，为了公平分配土地，一般一家农户要分到散落在村四周的数块 地，远近插花、肥瘦搭配，这也就带来了耕作和管理不便。这促使农户问自发通过互换土 地，利于实现土地集中连片，以便于土地的耕种和管理。这种交易方式对改变土地细碎、 分散，实现土地归并集中，开展适度规模经营具有明显的效率意义。 3 入股 入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作 为股权，自愿联合从事农业合作生产经营；其它承包方式的承包方将土地承包经营权 量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。2 通过将士地 使用权入股，实行土地股份合作制，可以扩大资金筹集渠道，使生产要素优化组合，促进 农业生产的稳定和发展。这种形式适合农业产业化经营发展较好，龙头企业实力较强 且与农户联系比较紧密的地区。 4 出租 出租是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业 生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权 利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。1 3 1 5 转让 土地转让是在承包期内，承包方将未到期的土地承包经营权的全部或部分一次性以一 定的方式和条件转移给他人的一种行为。转让后，原土地承包关系自行终止，承包权和经 营权发生变更。n 4 1 转让是一种较彻底的产权交易行为。 1 5 研究内容、研究方法和创新点 7 1 5 1 研究内容 本文首先对国内外关于农村土地流转文献进行收集和梳理，然后阐述了从改革开放以 来我国农村土地政策演进，在此基础上分析家庭联产承包责任制其利弊。之后分析农村土 地流转动因、以及其意义。分析当前农村土地流转的现状和存在的问题以及成因，最后， 在分析农村土地流转存在的问题和成因的基础之上，提出政府在土地流转过程中所承担责 任，扮演一个监督者、引导者以及服务者的角色，健康有序的推进农村土地流转。 1 5 2 研究方法 1 系统分析法：农村土地流转是一个很复杂、牵涉面很广的问题，因此不能孤立的进 行研究，必须将自身进行制度变革背景与影响、制约因素综合起来分析，将其纳入整个社 会经济发展大的系统中来，进而找出这种制度变迁与仓哆新的内在路径，探索其规律性。 2 理论研究和实地调查相结合。对农村土地流转总体运行机南i j 注重理论分析，通过 查阅国内外研究资料，掌握是新研究动态，通过本人所在地农村进行实地调查走访，掌握 第一手资料。对的材料分析综合，由感性认识上升到理性认识。 1 5 3 本文创新点 1 、借鉴国外政府对土地流转采取的土地金融政策的经验，建议我国政府：建立政策 性金融机构支持土地流转，在贷款期限、利息给予优惠，探索实行土地使用权抵押担保、 政府担保、农民联保等多种贷款担保方式解决土地流转过程中融资难问题。 2 、建议对农村土地承包法进行进一步的修改和完善，制定农村土地流转法 以适应当前农村土地流转发展的需要，使农村土地流转有法可依、有章可循。 3 、建议建立农村土地流转动态利益分配机制。目前，农村土地流转中存在较多利益 分配合法但不合理现象，长远来看非常容易出现利益纠纷，影响农村社会稳定。通过建立 动态的利益分配机制，有助于化解利益分配不合理矛盾有助于维护社会稳定。 8 2 改革开放以来我国农村土地政策变迁 家庭联产承包责任制的确立经历了一个渐渐发展的历史演变过程，十一届三中全会至 今，我国农村土地制度变迁经历了以下四个发展阶段。 2 1 第一阶段：家庭联产承包责任制起始阶段 家庭承包责任制起始阶段即包产到户的合法性得到中央政府逐步认可阶段，时间从 1 9 7 8 年至1 9 8 3 年。农民自发形成的包产到户的合法性逐渐地得到中央政府的肯定，对农 民自发的包产到户，中共中央经历了不允许、允许例外、小范围允许到全面推广的过程。 1 9 7 8 年底，中共中央在关于加快农业发展若干问题的决议中指出：“人民公社的 基本结算单位有权因地制宜地进行种植，有权决定增产措施，有权决定经营管理方法，有 权分配自己的产品现金，有权抵制任何领导机关和领导人的瞎指挥。 这次会议给人们带 来了思想巨大解放。 1 9 7 9 年9 月，党的十一届四中全会正式通过的中共中央关于加快农业发展若干i 协题 的决定明确规定“不许分田单干”，但这个决定为包产到户开了个小口，“除某些副业生 产的特殊需要和边远山区交通不便的单家独户外，也不要包产到户 。1 9 8 0 年初，国家农 委发布的全国农村人民公社经营管理会议纪要规定“极少数集体经济长期办得很不好， 群众生活困难，自发包产到户的，不要硬性扭转 。1 9 8 1 年1 2 月，中央召开了改革后第 一次全国农村工作会议，会议纪要认为：“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额 计酬，专业承包联产计酬，包产到户、到组，包干到户、到组等等，都是社会主义集体经 济的生产责任制。 1 9 8 3 年1 月，中共中央在当前农村经济政策的若干问题决议中，充分肯定了包干 到户的社会主义性质，并正式定名为“家庭联产承包责任制 。 这一阶段比较典型的一个例子是小岗村进行的土地承包到户改革。1 9 7 8 年1 2 月，安 徽省凤阳县小岗村1 8 户农民秘密签约，率先决定将集体耕地承包到户，拉开了我国农村 改革的序幕。1 9 7 9 年，小岗村粮食产量由原来的3 万斤增加封1 4 万斤，完全实现“完成 了国家的，留足了集体的”，“乘| j 下了自己的 。中共中央认识到只有包产至户，才能充 分调动农民的生产积极性，提高粮食的产量，带动农村经济的发展。1 9 8 0 年5 月3 1 日， 邓小平肯定了安徽小岗村的改革，并鼓励再扩大改革范围。经过实践探索，证明了包产到 户的积极作用。 9 2 2 第二阶段：家庭联产承包责任制全面规范和推行阶段 中央政府全面规范、推行家庭承包责任制时间为1 9 8 3 年到1 9 8 8 年。包产到户在一些 经济条件落后地区实践显示出来的巨大制度绩效，其合理性得到认同和充分肯定后，中央 政府积极主动地通过政治手段对包产到户予以规范，并在全国大规模推行这种改革。 1 9 8 3 年中共中央“一号 文件对包产到户和包干到户这种联产承包责任制做了高度 评价：“认为联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人 积极性同时得到发挥。明确提出包产到户和包干到户不是权宣之计，要延长土地承包期， 鼓励农民增加投资、培养地力，实行集约经营。这个文件还规定：土地承包期一般应在1 5 年以上。 从1 9 8 5 年到1 9 8 8 年三年间，以家庭承包制为基础的双层经营体带i j 逐渐地从政策上升 为法律。1 9 8 5 年1 月1 日，中共中央、国务院先后发布了中共中央、国务院关于进一步 活跃农村经济的十项政策和中共中央、国务院年农村工作的部署两个重要文件，这 两个文件均强调要长期稳定家庭联产承包责任制，绝不能背离群众要求，随意改变。 1 9 8 6 年4 月1 2 日，第六届全国人大第四次会议通过的中华人民共和国民法通则 首次提出了农民的承包经营权的概念，并把承包经营权作为与财产所有权有关的一项财产 权予以保护，从而在法律层面巩固了农村改革成果。 1 9 8 7 年1 月，中共中央政治局在把农村改革引向深入( 即中共中央1 9 8 7 年“五号 件”) 中，强调了土地联产承包责任制是合作经济内部的责任制形式，具体规定了两个层 次的职能及关系，进一步肯定和规范了农民土地转包权。 1 9 8 8 年4 月，第七届全国人大第一次会议通过的中华人民共和国宪法修正案，删 除了宪法第章第十条中不得出租土地的内容，规定“土地的使用权可以依照法律的规定 转让。” 1 9 8 8 年1 2 月，第七届全国人大第五次会议又对土地管理法中的有关内容，根据宪法 修正案做了调整。至此，土地家庭联产承包责任制赋予农民的，不再仅仅是生产经营自主 权，而且还包括了对承包地的部分处置权，从而使在农村社会底层自发产生的形态不一的 包产到户，终于在中央政府层面以土地家庭联产承包责任制的形式，完成了规范化、制度 化和初步法制化的使命。 2 3 第三阶段：家庭联产承包制平稳运行阶段 从1 9 8 9 年到2 0 0 0 年进入了以稳定完善土地承包关系为特点的相对平稳运行阶段。 1 9 8 8 年后农村土地制度改革表现出了明显的稳定性。 1 0 1 9 9 1 年1 l ，中共十三届八中全会通过的中共中央关于进一步加强农业和农村工作 的决定，提出要把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国 乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。 1 9 9 3 年3 月，第八届全国人民代表大会第一次会议通过的中华人民共和国宪法修正 案将宪法中“农村人民公社、农业生产合作社 的条款改为“农村中的家庭联产承包为 主的责任制 ，正式以根本大法的形式确立了家庭联产承包责任制的法律地位，肯定了农 村中的家庭联产承包为主的责任制是社会主义劳动群众集体所有制经济。 1 9 9 3 年7 月第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的中华人民共和国 农业法明确规定，国家稳定农村以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合晦双层经 营体制。同时，农业法还进一步就农民对承包地的转包权、转让权、优先承包权和继承权 做出了具体规定。1 9 9 3 年1 1 月，中共中央、国务院发出关于当前农业和农村经济发展 的若干政策措施，决定在原定的耕地承包期至i j 期之后，再延长3 0 年不变，提倡在承包期 内“增人不增地，减人不减地”政策。 1 9 9 5 年3 月，国务院批转了农业部关于稳定和完善土地承包关系盼意见，要求各 地各部门通过强化农业承包合回管理等一系列措施，使农村的土地承包关系得到稳定和完 善。这个文件同时指出：土地承包经营权流转是家庭联产承包责任制的延续和发展，应纳 入承包合同管理的范围。在坚持土地集体所有和不改变农业用途的前提下，经发包方同意， 允许承包方在承包期内，对承包地依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护。 1 9 9 7 年8 月中共中央办公厅、国务院办公厅发出的关于进一步稳定和完善农村土地 承包关系的通知，要求各地在第二轮土地延包时一定要按中央规定执行，并且明确指出， 土地承包期再延长3 0 年，指的是家庭土地承包经营的期限，集体土地要及时向农户颁发 由县级或县级以上人民政府统一印错l j 的土地承包经营权证书；对“两田制”进行清理整顿； 必须将“机动地”严格控制在耕地总面积5 的限额之内。 1 9 9 8 年8 月2 9 日，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过的中 华人民共和国土地管理法规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营， 土地承包经营的期限为3 0 年，并对承包期内个别农户之间承包地的适当调整做了严格的 限制。 1 9 9 8 年1 0 月，中共中央十五届三中全会通过了关于农业和农村工作若干重大问题 的决定，指出要坚定不移地贯彻土地承包期再延长3 0 年的政策，同时要抓紧制定确保农 村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权；对于未被政 策允许的缩短土地承包、收回承包地、多留机动地、提高承包费等错误做法，必须坚决纠 正；少数有条件的地方，可以发展多种形式的土地适度规模经营。 1 9 9 9 年3 月，第九届全国人民代表大会第二次会议通过的中华人民共和国宪法修正 案将宪法第八条第一款中“以家庭联产承包为主的责任制”修改为“农村集体经济组织 实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制 。宪法的这一规定，标志着以家庭 承包经营为基础、统分结合的双层经营体制作为我国农村基本经营制度的法律地位的正式 确立。 2 4 第四阶段：不断完善家庭承包责任制阶段 1 9 8 4 年之后随着家庭联产承包责任制对农业激励作用由潜能释放进入到潜能消散阶 段，原先合理的制度安排已成为阻碍农业发展的制度性因素，因此农村土地制度的变革应 运而生。通过实施农村土地流转，不断完善家庭联产承包责任制阶段。这个时间段为2 0 0 2 年至今。 中共十六大报告中明确提出：“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土 地承包经营权流转，逐步发展规模经营。 2 0 0 2 年8 月通过的中华人民共和国农村土地 承包法，对农民承包土地的调整做出了进一步的规范，对集体经济组织随意处置农民的 土地予以严格限制，从而为农民土地财产权利提供了最基本的法律依据。江苏省于2 0 0 4 年2 月在首次出台并实施了江苏省农村土地承包经营权流转办法。这些标志着中国农 村土地流转步入法制化、规范化管理轨道。 2 0 0 8 年十七届三中全会提出：“l 、要稳定和完善农村基本经营制度，以家庭承包经营 为基础、统分结合的双层经营体制，必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的 土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。2 、加强土地承包经营权流 转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以 转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规 模经营。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损 害农民土地承包权益。 这次全会，为中国新一轮的农村改革指明方向，为我国农村土地 制度改革指明道路。通过推进农村土地流转，不断完善家庭联产责任制。 在不断完善家庭承包经营制度中，实施的土地流转也包括进行的集体林权改革。最典 型的例子是福建和江西进行的集体林权改革。 1 、福建林权改革： 2 0 0 3 年6 月，福建省就在全国率先开展了集体林权制度改革，并制定福建省人民政 府关于推进集体林权制度改革的意见。在保持林地集体所有的前提下，进一步明晰林木 所有权和林地使用权，落实和完善以家庭承包经营为主体、多种经营形式并存的集体林经 营体制。通过均山均权均利、招投标等方式将林地使用权、林木所有权和经营权落实到户、 到联户或其它经营实体。林木所有权、林地使用权一经明晰，及时开展林权登记，发放林 权证。 2 、江西林权改革： 2 0 0 4 年，江西省在启动集体林权制度改革时，确定了“明晰产权、减轻税费、放活经 1 2 营、规范流转 的方针，在坚持集体所有制性质不变的前提下，通过明晰产权，分山到户， 实行家庭承包经营，使广大林农对林地有使用权、转让权，对森林、林木有所有权、经营 权、处置权、收益权。江西省明晰集体林的产权主要采取以下七种形式：一是自留山稳定 不变；二是已分包到户的责任山稳定不变；三是落实“谁造谁有：四是家庭承包经营； 五是“分股不分山，分利不分林 ；六是有偿转让经营；七是稳妥处理已经流转的集体山 林。 林地与耕地一样，也是国家重要的土地资源、农民生活的重要保障。实施集体林权制 度改革，是农村土地制度改革在林地上的拓展。集体林权制度改革的