（社会保障专业论文）民办养老机构：困境与出路.pdf

摘要 随着我国老龄化程度的加深、“社会福利社会化”事业的推进、政府管理体 制改革的深化，以及公民社会的快速发展，民办养老机构如雨后春笋般地涌现 出来。它的出现不仅弥补了公办养老机构数量和质量上的不足，而且帮助政府 分担了一部分社会养老保障职能，更是对公民社会的壮大起了强有力的助推作 用。然而，社会力量兴办养老机构本应对现已不堪重负的养老问题有所缓解， 但目前为止大多数民办养老机构处境艰难，一些民办养老机构甚至已经夭折， 这便是首先引入的一则案例所提出的问题。因此，依照“提出一分析一解决问 题”的层次文章划分为三个部分。第一部分是在提出问题后，接着分析民办养 老机构存在的合理合法因素，叙述目前民办养老机构的发展现状，指出已取得 的成就和仍存在的不足。文章第二部分是民办养老机构之所以合理合法的理论 基础，先从公共物品理论角度分析了“养老福利服务”的物品属性和特征，再 以公共服务民营化理论为基础阐述了政府应将一部分公共物品的提供职能放权 于民，实际上也达到了“社会福利社会化”的目的。第三部分提出了一个调和 民办养老机构、政府和公民三者之间关系的举措政府采购养老福利服务， 这一办法不仅能有效疏通民办养老机构的资金瓶颈，形成各类养老机构良性竞 争的局面，还能迫使政府改变管理思路，从“做事业”转变为“管事业，实现 公共财政效力的最大化。最后，从加强非营利组织整体健康发展的长远角度， 提出政府应该加快完善其法律环境，特别是从制度设计上解决其资金匮乏顽疾。 本文于解决民办养老机构的困境难题入手，立意于探讨政府的公共事务治理职 能和与公民社会的合作之道。 关键词：民办养老机构养老福利服务公共服务民营化政府采购福利服务 p r o p o s a l so fa c c e l e r a t i n gt h ec o n s t r u c t i o no fl e g a le n v i r o n m e n t ，e s p e c i a l l yr e s o l v e t h ec a p i t a lb o t t l e n e c kf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fs y s t e md e v i s e t h et e x ts t a r t sw i t h s e t t l i n gt h ec o n u n d r u mo ft h eo r g a n sf o ro l d a g er u nb yt h el o c a lp e o p l e ，o nt h e c o n c e p t i o no fd i s c u s s i n gt h ea p p r o a c ho fp u b l i ca f f a i r sm a n a g e m e n ta n dc o o p e r a t i o n o ft h eg o v e r n m e n ta n ds o c i a ls o c i e t y k e yw o r d s ：o r g a n sf o ro l d a g er u nb yt h el o c a lp e o p l e w e l f a r es e r v i c e sf o rt h e a g e d p r i v a t i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c ew e l f a r es e r v i c e so f a g e n tp u r c h a s e 1 引言 1 1 选题的背景 1 1 1 老龄化程度加剧 随着计划生育政策效果的显现和家庭结构的变化，我国已经真正步入人口 老龄化社会。根据国际上公认的老龄化社会标准，如果一个国家6 0 岁以上老年 人口达到人口总数的1 0 或者6 5 岁以上老年人口占人口总数的7 以上，那么这 个国家就属于人口老龄化国家。新鲜出炉的“2 0 0 7 年国民经济和社会发展统计 公报”显示，2 0 0 7 年年末全国6 0 岁及以上的老年人口数为1 5 3 4 0 万人，占比为 1 1 6 ；其中，6 5 岁及以上的老年人口数为1 0 6 3 6 万人，比重为8 1 。显然， 我们国家已经处于人口老龄化的行列之中。与之伴随而来的是一系列老龄社会 经济问题，其中养老已经成为目前社会的热点问题。一项调查显示，目前人们 对养老保障关注的程度达到7 6 。 老龄化程度的不断加深，同时生活水平的快速提高，使得人们对于机构养 老方式的认可程度和需求程度都有增高的趋势。人口老龄化、家庭小型化、经 济市场化、农村城市化和消费结构多元化的发展形成了对老年福利事业有巨大 需求的现状。2 0 0 5 年天津市老龄部门针对全市6 5 岁以上老人做了一项问卷调 查，结果显示，有高达5 7 1 的老年人认为自己应该选择去养老院或老年公寓养 老，相比于选择居家依靠子女或雇佣保姆的2 1 5 来说，如此之高的比例说明了 巨大的社会养老需求。资料显示，全国约有1 4 0 0 多万老年人要求进入老年福利 机构养老，而目前各类福利养老院的总床位数仅占老年人总数的o 8 ，与发达 国家3 一5 的比例相比差距相当大。这种巨大的需求和严重不足的供给之间形成 了一对日益突出的矛盾。 1 1 2 社会福利社会化 面对这个形势，推进社会福利社会化，广泛动员社会力量办养老事业势在 必行。2 0 世纪8 0 年代中期，针对社会福利事业资金渠道单一、服务对象狭窄、 管理方式落后、服务水平不高、人员素质偏低的状况，民政部提出“社会福利 社会办”的思路。自此，全国很多城市和地区加速了福利事业的社会化探索和 运作，许多民办养老机构应运而生。以浙江省为例，早在1 9 9 6 年，浙江温州地 区活跃的民间资本就开始进入当地养老服务业，使温州成为全国最早出现“社 l 会福利社会化”模式的地区，温州民办养老机构数量居全国各大城市首位。整 个浙江省的民办养老机构数量占总数的6 0 以上，远远领先于其它省份北京 的民办养老机构占总数1 9 ，收养老人数占全市收养老人总数的2 5 1 上海民营 养老机构所占比例为2 6 。2 0 0 0 年4 月中旬，民政部在广东省召开了全国社会 福利社会化工作会议，会议提出了“社会福利社会化”就是政府在倡导、组织、 支持和必要的资助下，动员社会力量建设社会福利设施，开展社会福利服务， 满足社会对福利服务的需求。这些政策旨在扩大民政工作的社会基础，即把工 作对象从过去的弱势群体“民政工作对象”扩大为全部城市人口，同时， 动员新的经济资源用于福利服务。在养老方面，社会福利社会化开始表现为政 府办养老机构向老年人开放，但随着老年人对机构养老需求的增加，动员各方 面力量兴办养老机构成为一项重要措施。 社会福利社会化，关键在于改变过去单纯依靠国家和集体投资举办社会福 利机构的单一公有制模式，在发展社会福利事业的过程中实现投资主体的多元 化。 1 1 3 民间资本的活跃 1 9 9 6 年，民办非企业单位交由民政部门进行统一归口登记，全国的民非数 量大概共有7 0 万家。2 0 0 0 年开始，民政部对民办非企业单位进行了复查登记， 据民间组织管理局统计，全国范围内民非的登记数字2 0 0 1 年底为8 万余家，2 0 0 2 年5 月底为9 6 万余家。如果把卫生、教育类民办非企业单位纳入登记范围， 估计社会上还存在应当登记的民非近2 0 万家，加上已登记的1 0 万余家和其它 暂未登记的民办非企业单位( 特别是一些涉外民办非企业单位) ，我国的民办非 企业单位的总量最少应当在3 0 一4 0 万家。 应该说社会力量涉足养老服务业不仅能为老年人提供安逸的养老环境，也 能分担政府的难处，并取得一定的社会经济效益，缓解已经不堪重负的老龄问 题。然而，目前国内的养老服务业仍然存在着大量难以回避的问题和症结。民 办养老机构作为改革以来出现的新生事物，其良好的前景与无奈的现实似乎构 成了一对难以理解与名状的悖论，在其产生与成长过程中各种体制性因素、社 会历史性因素等各种错综交织的因素不但制约着它的进一步发展，而且造成其 难以维系甚至倒闭。本文正是基于这样的宏观背景之下，同时也是问题研究的 缘起，试图对造成民办养老机构困境的深层次原因进行理论分析，并提出解决 2 路径。 1 2 选题的意义 社会福利社会化已成为二十一世纪社会改革的主旋律，是世界各国政府增 加民众福祉的重要议题与举措。虽然我国社会福利社会化改革如火如荼，在一 些地方已初见成效，但总的来看，中国的社会福利社会化改革和发展存在着诸 多问题，比如：改革缺乏科学理论的指导，社会福利社会化改革在地域分布上 极为有限，社会福利社会化改革很不彻底，服务多元化以及专业化的发展举步 维艰，等等。造成这些问题的原因是多方面的，既有认识上的误区，也有知识 上的欠缺，还有实际条件的限制等。因此，反思改革中出现的诸多问题，分析 政府在社会福利社会化改革中的职能边界，探讨政府、市场和民众三方的利益 博弈格局，具有重要的现实意义和深远的历史意义。从现实意义来看，民办养 老机构困境的解决有助于缓解当前较沉重的养老方式问题，并促使职能部门调 整工作思路、努力提高财政资金利用效率；历史意义上讲，民办养老机构的困 境问题是一个以小见大的切入点，它折射出社会、政府和非营利组织三者之间 的关系和作用，迫使政府思考、加快管理体制改革，也预示着未来政府部门、 社会民众与非营利组织的合作模式和发展方向；同时也反映了当前转型社会对 民众生活方式与养老方式产生的影响。 1 3 研究的现状 目前，国内关于民办养老机构出路研究的学术论文数量较少。然而由于养 老服务领域的日益升温，给予关注与报道的文章较多，如实地的调查报告、相 关部门的工作总结、新闻媒体的专题报道等，这类文章大多只停留在对境况或 遭遇的调查描述与相关政策建议的层面，没有做深层次的理论研究。对于已有 的这些文献资料，大致可以分为如下几大类型： 社会福利社会化的角度 非营利组织自身的角度 政府职能转换与公共管理的角度 民办养老机构个案的实地调查与研究角度 社会福利社会化上海的成功实践与启示一文以作者的专题调研为 基础，分析并归纳了当地社会福利社会化的实践经验，包括政府鼓励民间资本 参与养老福利事业的投资、改革公办养老机构运作机制，探索公办民营模式等。 文章指出，民办公助是实现社会福利社会化的最有力措施，而公办机构的改制 是盘活福利事业存量的最有效途径。 论我国非营利组织在社会福利领域中的作用以“供给主体”为中心 的研究一文认为非营利组织是社会福利供给主体形式之一，在福利领域因其 独特优势发挥着重要的作用。文章指出非营利组织在现阶段福利供给中存在管 理制度限制、社会观念排斥、组织自身能力不足等困难，这需要国家、社会、 媒体等共同努力帮助其走出困境。 政府采购：n g o 发展的重要机遇上海市养老福利服务的改革一文， 在对上海市社会福利服务的政府采购系统的调查基础之上，从宏观角度分析了 政府部门实施养老服务政府采购的办法、效果、经济社会效益和问题，以及和 非营利组织、服务接受者三者之间的关系。指出政府采购能有效解决养老服务 供不应求、养老机构资金不足、政府部门管理机制陈旧、资金利用效率低下等 问题，并提出思考与建议。 浙江最大民营要老院困局是一篇对陷入严重亏损境地的浙江省奉化市 9 9 老人乐园进行调查的报道。在对该养老机构的举办者、服务接受者和当地民 政局的调查分析后，作者指出政府部门的职能缺位以及资金短缺是造成民办养 老机构困境的重要原因，其遭遇对民间资本在中国社会福利事业政策环境下的 现实状况而言具有深远的意义。 以上是四种类型的代表性文章，而现有文献资料存在的局限性有： ( 1 ) 偏向以政府或民办非企业单位其中一方为重点，单一分析原因和出路， 没有形成两大主体之间以及与公民社会的衔接关系与相互支撑； ( 2 ) 大多以民办养老机构作为非营利组织为前提，未深入解决这一划分所造 成的产权归属不明晰，导致现实中运转不畅、难题重重，相关政策落实欠缺。 相关文献使我们对造成民办养老机构困境的原因有了大致了解，概括起来， 可以分为外部因素与内部因素两大方面： ( 1 ) 外部环境因素： 1 ) 政府资助缺失政府几乎不给予直接资助，间接资助刚刚进入起步阶 段；除免税之外的优惠政策难以有效落实；虽然资金短缺并不是一切问题的根 源，但几乎所有的民办养老机构都面临严重的财务危机； 4 2 ) 没有将养老福利机构与医疗保障体系、养老保障体系挂钩，造成服务接 受者与已加入的社会保障体系的关系割裂； 3 ) 相关民间福利组织的法律法规缺失或不科学合理。如产权困境已有 法律法规规定民办养老机构的所有权与经营权必须分离，这与现实中举办者往 往就是经营者的事实相冲突； 4 )民办养老机构的权利与义务不对等对其责任与义务有较多明确规 定，却很少论及其应有的权利； 5 )目前国内的非营利组织大多关注于扶贫开发和捐资助学等领域，而社会 福利，尤其是老年人福利事业缺乏有影响力的正规非营利组织介入。 ( 2 ) 机构内部因素： 1 )由于运营成本偏高和有限能力造成的对贫困者的排斥，与作为社会福利 组织的公益目标相矛盾：非营利组织的志愿性特征不明显，缺乏志愿者参与； 2 ) 机构内部运作机制不科学规范，很少进行营利性考核评估或绩效评估； 落后的人事用工制度与较低的待遇难以吸引专业人士的加入； 3 ) 满足老年人各种细分需求和偏好的灵活服务供给匮乏，尤其是就近就便 的，以居家养老为依托的社区养老服务严重不足； 4 ) 没有形成民办养老服务业共同体和统一的行业标准，无法进行全行业的 自律与他律；， 5 )国内存在下岗失业人员兴办养老福利机构的现象，这与国外通常是由富 人阶层或社会贤达来承担民间福利事业与慈善事业情况迥异。因此，由弱势群 体去提供对弱势群体的救助就很难保证创办者的动机和发展方向，寄希望于举 办者的公益精神则会承受道德风险。 现实状况表明，目前民办养老机构的困境主要是由外部因素造成的，内部 可控性因素并不是深层次症结所在。这样只会导致民办养老机构的运营风险加 大，从而限制更多的社会资源进入养老福利服务领域。文章以解决民办养老机 构的资金问题和运转困境为目标，试图在政府、民办养老机构以及公民社会三 方的宏观环境下，将三大主体共同纳入一个良性运行的体系，以探明解决当前 民办养老机构举步维艰现状的途径。 1 4 概念的界定 1 4 1 非营利组织 s 非营利性社会服务活动的社会组织。包括各种民办的医院、学校、剧团、养老 院、研究所、图书馆，其它社会服务和福利机构等。该条款明确规定，民办非 企业单位的资产必须是非国有且具有非赢利性。 2 0 0 4 年财政部颁布的民间非营利组织会计制度( 2 0 0 5 年1 月1 日起实 施) 第一章第二条规定：民办非企业单位应当同时符合以下三项特征：一是该 组织不以营利为宗旨和目的：三是资源提供者向该组织投入资源不取得经济回 报；三是资源提供者不享有该组织的所有权。 1 4 3 社会福利社会化 指在民政部门的组织下，发动和依靠社会各方面的力量，共同搞好社会福 利工作，保障广大人民群众的基本生活权益。社会化是在改革开放和建立社会 主义市场经济体制的条件下，社会福利工作的一个全局性和方向性的变革趋势， 它包括管理方式的社会化、服务的社会化、资金来源的社会化。社会福利社会 化的关键在于改变过去单纯依靠国家和集体投资举办社会福利机构的单一公有 制模式，在发展社会福利事业的过程中实现投资主体的多元化。 1 4 4 民办养老机构的法律困境 根据条例第1 6 条、第2 1 条和1 9 9 9 年1 2 月3 0 日民政部颁布和施行的 社会福利机构管理暂行办法第1 9 到2 l 条的规定，民办养老机构的所有权 与经营权应当是分离的。举办者对民办养老机构并没有所有权，只对其初始投 入资本享有被严格限制的权利，即丧失了资本自由流转的权利、使用权以及剩 余索取权，有的只享有一定的监督权。但由于现实中一些民办养老机构的举办 者往往就是经营者，将两种极易混淆的资本采用完全不同的处理方式是十分困 难的。并且，现实中政府对民办非企业单位的义务和责任都作了比较明确具体 的规定，却很少论及其应有的权利。举办者既不能从组织活动中受益，也不能 在解体时分得则产，一旦民办非企业单位出现了某种问题，有的举办者还要承 担无限连带民事责任，这显然有失公平。 同时由于国情使然，在实际生活中，绝大多数民办养老机构是以“谁出资 谁所有 的产权安排来确认其产权的。由于在组织财产的形成及增值过程中， 税收优惠、政府扶持、社会捐赠等的作用相当有限，个人或社会组织出资与单 位自我经营成为民办养老机构财产的主要来源，使得其举办者将私人财产投资 到公共领域，其盈利动机占有很大比重。只是由于撤回资本或是违背公益契约 7 的成本相当大，而举办者自身也有一定的公益精神，这就使得民办养老机构总 是在盈利与公益的性质之间徘徊，合理回报与资本增值的划分模糊不清。产权 制度的模糊进而导致民办养老机构陷入“欲进无力、欲罢不能”的两难困境。 1 4 5 养老服务的政府采购 “政府采购”亦称公共采购，是指为了开展日常政务活动和为公众提供公 共产品或公共服务的需要，各级政府及其所属机构，在财政的监督下，以法定 的方式、方法和程序，从国内外市场上购买所需商品和劳务的行为。“政府采购” 按国际规范一般应以竞争性招标采购为主要方式，它不仅是指具体的采购过程， 而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购 管理的制度。我国的政府采购最初源于1 9 9 4 年建立分税制财政体制后，部分地 区财政部门为了加强财政支出管理，提高财政资金效益，试行了政府统一采购 制度，并把“招投标制度”引入政府采购领域。 养老服务的政府采购，即通过政府财政向各类养老福利机构直接购买养老 服务，其实质在于利用竞争机制将它们拉到同一起跑线上，采用招标采购的方 式，让政府和服务接受者都有选择的权利，选择促进竞争，竞争激励提高，从 而实现有效解决养老服务供不应求、养老机构资金不足、政府部门管理机制陈 旧、资金利用效率低下等问题。( 见图卜2 和图卜3 ) 政府山资直 接营办养老 政府只出资，私营性的营利、 1 f 营利或其他组织营办养老服 务( 政府购买养老服务) 图l - 2 ，政府购买养老服务的形式 政府完全退出福利提供 者角色，完全由私人出 资和营办养老服务 图1 3 ，政府采购养老服务框图 8 凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务。 一一亚里士多德 2 民办养老机构的合理性与合法性分析 2 0 0 5 年l o 月2 5 日；臻霆雾3 髯璃1 臻i 祭薹司一堡雾型曼焘冀掣蓦鬣 掣i 薪挂丙鬈墨穰驯薯垂一晖淬泫硼瞪娶王在；强噗器鼠驯琴塞堂霎高 茎邕驯理霎悖瞳豢罄到胡姜枣菱墒鞠戳飘。爵牾， 萝捌匿墼：曜淫叱 骚塑兹霎哪彭蚴翻i 详也塑雾基燮翅据 了解，如果她把老人乐园关闭，乐园 的房产单是租金一年就有1 0 0 万元收入。“那样做，这些老人们怎么办? ”王雪 飞说。 近日，园长王雪飞表示，养老院出现严重亏损，难以为继，她已萌生退意。 王雪飞说，当初她和丈夫变卖在奉化开办的企业以及多处房产，在奉化城区河 头路北端建起了占地1 5 亩的“9 9 老人乐园 ，是怀着雄心壮志的，她非常热爱 这份“银发事业 ，但目前的窘境只能让她与这份事业黯然作别。 9 9 老人乐园的遭遇使我发出了一连串的疑问：为什么对缓解目前老龄化带 来的养老难题有所帮助的地方民办养老机构处境如此艰难、如陷泥淖? 为什么 私人创办养老福利服务机构如此短命? 而政府都做了哪些工作以及未来将如何 解决这些难题? 像“9 9 老人乐园”这样的民办养老机构还有很多，它们或大或 小遍布全国各地，并顽强如草芥般地存在着。从这一个“乐园”我们可以管中 窥豹地得知当前民办养老福利服务行业的现状，可以说这个个案对于民问资本 在中国社会福利事业政策环境下的现实状况而言，显得意味深长、发人深思。 2 1 民办养老机构的合理性分析 2 1 1人口老龄化对社会养老福利服务的需求 ( 1 ) 人口老龄化的现状 2 0 0 0 年1 1 月底全国第五次人口普查结果显示，我国6 5 岁以上的老年人口 已达8 8 11 万人，占总人口的6 9 6 ；6 0 岁以上人口达1 3 2 亿人，占总人口的 1 0 2 0。在公布“五普 统计数字时，国家统计局指出：“这反映出我国自改革 展的“全国l 人口抽样调查”的统计数据表明：6 0 岁及以上人口为1 4 4 0 8 万人， 占总人口的1 1 0 3 ：6 5 岁及以上人口为1 0 0 4 5 万人，占总人口的7 6 9 。与“五 普”相比，5 年中，6 0 岁及以上人口的比重上升了0 8 3 个百分点；6 5 岁及以 上人口比重上升了0 7 3 个百分点。而2 0 0 6 年，经国家统计局批准，全国老龄 工作委员会办公室组织实施，并委托中国老龄科研中心具体承担的“中国城乡 老年人口状况追踪调查 表明，6 0 岁以上老年人口总数为1 4 6 5 7 万人( 按国 家统计局公布的数字，到2 0 0 6 年底增长到1 4 9 0 1 万人) 。从2 0 0 0 年到2 0 0 6 年 底，我国6 0 岁及以上的老年人口从1 3 2 亿增长到1 4 9 亿，占总人口的比例也 从1 0 2 0 提高到1 1 3 0 ，增幅达1 1 个百分点；全社会的老年扰养系数从1 5 7 增长到1 6 。4 。 根据国家统计局2 0 0 8 年2 月2 8 同发布的“2 0 0 7 年国民经济和社会发展统 计公报”显示，2 0 0 7 年年末全国总人口为1 3 2 1 2 9 万人，比上年末增加6 8 1 万 人。6 0 岁及以上的老年人口( 年末数) 为1 5 3 4 0 万人，占总人口的比重为11 6 ， 比上年同期增长0 3 个百分点；其中，6 5 岁及以上的老年人口数为1 0 6 3 6 万人， 占比为8 1 ，与0 5 年同期比重相比上升了0 4 1 个百分点。 表2 - 1 列举的建国以来五次人口普查相关统计数字则勾勒出了中国社会人 口老龄化的进程。 时间6 0 岁及以上人口6 5 岁及以上人口8 0 岁及以上人口 第一次人口普查1 9 5 3 年4 2 0 07 3 2 5 0 04 4 2 0 0o 3 篦一汝人口普杏 1 9 6 4 年 4 2 0 06 1 2 5 0 03 6 2 0 00 3 第一次人口普杏 1 9 8 2 矩7 7 0 07 6 4 9 0 04 9 5 0 00 5 第四次人口普查 1 9 9 0 年9 7 0 08 6 6 3 0 0 5 6 9 0 0 o 8 第五次人口普查 2 0 0 0 矩1 3 2 0 01 0 1 8 8 0 07 o 1 3 0 01 o 资料来源：老年人口统计资料汇编，萧振禹主编，q 之龄出版 1 9 9 0 年版；中国社会统计资 料1 9 9 3 ，中国统计出版社1 9 9 4 年版；中国统计摘要2 0 0 d ，中国统计j f 版社2 0 0 1 年版；家庭养老 制度的传统与变革，穆光宗，华龄出版社2 0 0 3 年版；中国人口老龄化过程研究，杜鹏，中国人民大学 出版社，1 9 9 4 年版。 表2 - 1 建国以来五次人口普查统计数据中老龄人口数及比重的变化( 单位：万) 回国家统计局编，2 0 0 5 年伞国1 人口抽样调查主要数据公报 e b o l ，中国人口信息网 虹! q ；! ! 盟：1 2 i ! ! ：q ! g ：! ! 掣本次追踪调查是在2 0 0 0 年首次进行中国城乡老年人口状况一次性抽样调查的基础上，纽织全国2 0 个省、自治区、直辖市开展的。此次调查的标准时点为2 0 0 6 年6 月1u 零时；抽样调查结果中个人问 卷的有效样本为1 9 9 4 7 人，社区调金问卷为2 8 7 4 份。奉次调查是按国家统计局2 0 0 5 年全国1 人口抽 样调查数据加权后的结果，具有较高的科学性、可信性和代表性。 1 2 由此可见，无论是以“6 0 岁及以上的老年人口占人口总数的1 0 以上 为 标准，还是以“6 5 岁及以上的老年人口占人口总数的7 以上”为标准，我国都 早已在二十世纪末跨入了老龄社会的门槛，并且这种老龄化进程在多种因素影 响下有越来越加快的趋势。这意味着，从一个青年型社会演变为老年型社会， 发达国家花了大约5 0 至1 0 0 年的时间，而我国却将在短短十几年中就迅速地走 完这段历程。表2 2 是人口学家根据2 0 0 3 年的人口数据做出的对我国老龄化程 度的最新预测： 6 0 考及以卜人口6 5 岁及以卜人口 时间 按t f r = ：一7 计算 按t f r = 。一8 计算 按t f r = 7 计算 按t f r =一8 计算 ( 亿人)( )( 亿人)( )( 亿人)( )( 亿人)( ) 2 0 0 1 年 1 3 31 0 3 41 3 31 0 3 3o 9 l 7 0 90 9 1 7 0 9 2 0 0 5 年1 4 51 0 9 81 4 51 0 9 41 0 17 6 41 0 17 6 l 2 0 1 0 年 1 7 1 1 2 5 71 7 1 1 2 4 81 1 3 8 2 91 1 3 8 2 3 2 0 1 5 年 2 1 31 5 1 72 1 31 5 0 01 3 59 6 31 3 59 5 3 2 0 2 0 年2 4 31 6 9 62 4 31 6 7 21 7 21 1 9 81 7 21 1 8 2 2 0 2 5 年2 9 62 0 4 22 9 62 0 0 71 9 71 3 5 81 9 71 3 3 5 2 0 3 0 年3 5 52 4 4 63 5 52 3 9 32 4 21 6 6 82 4 21 6 3 2 2 0 3 5 年3 9 72 7 4 53 9 72 6 7 12 9 22 0 1 62 9 21 9 6 2 2 0 4 0 年4 1 l2 8 6 34 1 12 7 7 03 2 42 2 5 63 2 42 1 8 3 2 0 4 5 年4 2 53 0 0 74 2 52 8 9 23 2 92 3 3 33 2 92 2 4 4 2 0 5 0 年4 5 03 2 7 34 5 03 1 2 73 3 62 4 4 13 3 62 3 3 2 资料来源：2 0 0 卜2 0 5 0 年6 0 岁及以上老年人u 和老龄化程度预测和2 0 0 卜2 0 5 0 年6 5 岁及以上老 年人口和老龄化程度预测，中国老龄工作委员会网站( n ! ! 仑；z ! 塑! ：! 避垒：些g ) 表2 - 22 0 0 卜2 0 5 0 年6 0 岁及以上和6 5 岁及以上老年人口和老龄化程度预测 从表2 2 看，对我国人口老龄化程度最悲观的估计是，6 0 岁及以上的老人 将近1 3 ，6 5 岁及以上的老年人将近l 4 ，也就是说，届时每3 个中国人中就 有1 个是6 0 岁及以上的老人，每4 个中国人中有1 个是6 5 岁及以上的老人。 究其原因，并不是中国老年人口的数量在本世纪前半期会有大幅度的增加( 分 子) ，而是中国人口高峰时的人口总量( 分母) 比上世纪8 0 年代估计的1 6 亿减 少了l 亿多人，也就是1 5 亿左右，故而老龄化的程度更高了。 上述人口结构的深层次变化和人口老龄化的严峻形势以及带来的各种社会 经济问题，已经在本世纪初期得到了政府和全社会的高度关注。对比西方发达 国家的老龄化社会，我国社会的人口老龄化进程有三个特点，即在老龄化进程 中还有与其同步发展的“少子化”、“家庭规模小型化”( 见表2 2 ) 和“人口流 1 3 加的趋势。2 0 0 5 年天津市老龄部门针对全市6 5 岁以上老人做了一项问卷调查， 结果显示，有高达5 7 1 的老年人认为自己应该选择去养老院或老年公寓养老， 相比于选择居家依靠子女或雇佣保姆的2 1 5 来说，如此之高的比例说明了巨 大的社会养老服务需求。中国老龄科学研究中心的抽样数据表明，不考虑其他 因素，仅就“意愿”而言，我国社会老年人对老年福利服务机构的热情异乎寻 常，从“总体印象”来看，持正面评价( “较好”和“一般 ) 的高达八成。这 意味着，全国有2 8 6 0 万老年人愿意住养老院，2 2 8 8 万老年人愿意常住养老院。 因此，仅就老年人意愿而言，养老福利服务机构的未来发展应该是非常乐观的。 具体说来，老年人对养老福利服务的需求可以划分为以下几种情况： 1 ) “高龄老人比例增长对社会福利服务提出的要求。依照我国国情，8 0 岁及以上的老年人被称为“高龄老年人”。据2 0 0 5 年抽样调查数据表明，我国 大致有1 2 0 0 多万高龄老人，而这一群体将以平均每年百万以上的速度增长。 调 查显示，城乡老年人日常生活需要全护理和照料的比例己由6 6 升至9 8 ，其 中城市由8 升至9 3 ，农村由6 2 升至9 9 。城市老年人中认为自己日常生 活需要照料的为9 9 ，7 9 岁以下的老年人中认为自己日常生活需要照料的占 6 7 ，而8 0 岁以上则为3 3 1 ；农村老年人中认为自己日常生活需要照料的为 9 3 ，7 9 岁以下的老年人中认为自己日常生活需要照料的为7 5 ，而8 0 岁以 上则占3 0 4 ，高龄老人需求明显高于总体水平。另外，全国目前完全失能的 老年人由7 9 9 万增加到9 4 0 万，其中城市由1 5 4 万增加到1 9 4 万，农村由6 4 5 万增加到7 4 6 万；部分失能老年人同期由1 4 6 1 万增加到1 8 9 4 万，其中城市由 2 6 0 万增加到3 7 0 万，农村由1 2 0 1 万增加到1 5 2 4 万。由此使得家庭和社会对 失能老人和高龄老人长期照料与护理的责任明显加重，显然这是需要社会养老 福利服务发挥更大作用的。 2 ) “空巢家庭”比例增加( 见表2 - 3 ) 对于社会福利服务提出的需求。早在 1 9 9 0 年初，“四普”的统计数字就告诉我们，在北京、天津、上海和广州，空 袁华明，民营养老机构何以举步维艰 e b o l ，中国养老金网“观察与思考”w w w c n p e n s i o n n e t 2 0 0 5 年0 9 月2 1 口1 2 ：1 9 中国老龄科学研究中心，中国城乡老年人口状况一次性抽样调查数据分析 m i ，中国标准 i ；版社，2 0 0 3 年5 月lu 版 固民政部政策研究中心，对未来中国的养老模式的思考 e b o l ，2 0 0 8 年1 月2 3u b 逝；丛鲨型型：鲤塾q 蝎：n d 虫竖幽嫂丛j q q 逝! q 四q 丝q 2 s 鲤2 垂1 8 2 旦q q ! 1 8 三盟区鱼l q 2 鲢：h 丛! 全国盔数王佳 耋虽金处坌室圆塑2 q q 8 生三旦1 2f i1 9 ：3 0 彭韵璇，“中国城乡老年人口状况追踪调查”研究报告公布 e b o l ，中国人口网2 0 0 7 1 2 一1 81 7 ：3 0 ：5 7 b ! 巳；! ! 型：堕i 望垒巳q q ：g q ! ：! 旦! b 苎二! k ! 曼z 1 2 q q z1 21 昼! 21 2 q 3 垒3 ：b ! 婴12 0 0 8 年3 月1 4 日1 1 ：0 5 1 5 可是我国社区服务和社区照顾的发展状况很不乐观，调查表明，城市社区 居委会中，有老年人活动场地的占6 6 ，农村村委会中则仅有3 0 设有较为简陋 的老年人活动场地，3 1 设有老年人活动室；城乡社区中能够提供家政服务所覆 盖的居家老年人比例，城市为6 8 2 ，农村仅为6 8 ；城市社区提供老年人饭 桌或送饭服务的覆盖率仅为1 9 5 ；能够提供上门包护服务所覆盖的老年人比 例，城市为5 5 1 ，农村仅为8 2 o 总之，随着中国社会老龄化程度的日益深化，高龄老人比重的增加，“空巢 家庭”的增多，老人生活自理能力欠缺、身体状况欠佳以及孤独感增加等诸多 相关因素，决定了中国社会对养老福利服务的需求必然越来越旺盛。 2 1 2 社会福利社会化的要求 巨大的社会养老需求和以政府为主导的养老模式的严重滞后使养老问题日 益突出，对这种矛盾状况的反思和求解，加上社会转型的多元化探索与国外相 关有益经验的介绍与引进，都会催生新的养老方式。社会福利社会化是市场经 济条件下发展我国养老问题的客观要求与新的模式选择。 社会福利社会化，具体说来，就是要改变政府包办福利事业的状况，国有 福利机构实行行政与服务的分离，转变管理和服务体制，成为独立的主体；同 时鼓励发展民办福利机构，充分动员和利用社会力量、挖掘社会资源来共同发 展社会福利事业。郑功成认为，社会福利的社会化，是通过社会福利组织的社 会化和向全体社会成员的开放来实现的。它包括：一是政府办福利机构社会化； 二是通过对企业或用人单位举办的福利设施的剥离，使托幼机构、老年保健服 务、职工疗养院等单位附属机构转变成面向大众的社会化的公共福利组织；三 是鼓励民间力量举办社会福利事业，简化民办福利机构的申办手续，提供政策 性优惠，扶持并促使民办社会福利组织的壮大与持续发展；四是引导并扶持社 区服务组织。 尽管不同学者和官员对社会福利社会化的内涵及其运行机制有不同的解 释，但是发展和资助民间力量兴办福利事业、改革国有福利机构的管理机制却 是改革过程中一致的关注点。 根据我国城市居家养老服务研究报告显示，目前仅我国城市居家养老 家政服务和护理服务两项，潜在的市场规模已经超过7 0 0 亿元，2 0 1 0 年将增加 。郑功成，中国社会福利发展论纲一从传统福利模式到新型福利制度阴，社会保障制度，2 0 0 1 年第l 期 1 7 构的服务质量，如何规范并促进民间事业的发展，如何在发展福利事业中兼顾 效率与公平等一系列问题，值得政府进行管理体制与理念的改革。 2 2 民办养老机构的合法性分析 为了对社会办的福利机构进行统一规范管理，民政部在1 9 9 8 年1 0 月2 5 日 出台了民办非企业单位登记管理暂行条例( 以下简称条例) 。该条例 对民办非企业单位的概念进行了界定，即指企业事业单位、社会团体和其它社 会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社 会组织。在民办非企业单位的章程中规定，机构性质要明确为非营利的社会组 织。并对民非的登记条件、管理机关和管理办法进行了规定。 1 9 9 9 年1 2 月由民政部颁发的社会福利机构管理暂行办法，它确立了 民政部门与养老服务机构的行政法律关系，规定了设置养老服务机构应当符合 区域社会福利机构设置规划和养老服务机构设置的审批制度、养老服务机构的 执业登记和年检制度、养老机构的管理和法律责任等。 除了以上两部规范以外，国家还颁布了一些养老机构的行业标准和职业标 准。1 9 9 9 年5 月，建设部和民政部联合下发了行业标准老年人建筑设计规范， 它要求对于城镇新建、扩建和改建的专供老年人使用的建筑设计要符合老年人 体能心态特征， 规范对于建筑各个部分的设计都进行了详细的规定，提出 了较科学的数字标准。另一个行业标准老年人社会福利机构基本规范也于 2 0 0 1 年由民政部颁布，它对老年人福利机构的服务内容、服务标准( 包括膳食、 护理、康复和心理等服务) 、机构的人员配置、设施设备和制度建设等方面的 内容进行了规定。2 0 0 2 年，劳动和社会保障部制定了养老护理员国家职业标 准，在这个标准中，养老护理员的职业概况、基本要求、工作要求和鉴 定标准考核办法都有了一定的规定。 根据这些政策侧重点的不同，可以把这些政策分为三类，一类是赋予养老 机构合法性的准入政策；一类是给予养老机构优惠条件的优惠政策；还有一类 是对养老机构提出管理和规范措施的规范性政策。 从登记条件来看，除了必要的人力物力场所要求外，并没有对组织的目标、 支出结构、资金来源等，体现非营利组织特性的一些必要条件进行规定。而在 。易松国，社会福利社会化的理论与实践【m 】，北京：中国社会科学出版社，2 0 0 6 年6 月第1 版，p 9 7 1 9 床位数( 万张) 单位 2 0 0 0 矩2 0 0 1 焦 2 0 0 2 年 2 0 0 3 矩2 0 0 4 年 社会福利院1 1 01 2 41 3 1 1 4 51 5 7 儿童福利院1 82 32 5 2 7 3 0 精神病人福利院2 82 92 92 92 8 城镇老年福利机构 3 2 82 8 32 9 73 2 63 7 9 农村老年福利机构 5 5 66 8 46 6 26 7 67 7 5 其他收养性单位 2 61 61 42 01 6 表3 - 22 0 0 0 - 2 0 0 4 年各类“福利类收养性单位”的床位数 收养人数( 万人) 单位 2 0 0 0 年 2 0 0 1 年2 0 0 2 年2 0 0 3 年2 0 0 4 盔 社会福利院 8 79 31 0 o1 0 91 2 1 儿童福利院 1 82 12 22 52 8 精神病人福利院 2 32 42 42 42 4 城镇老年福利机构2 4 0 2 0 02 1 72 3 82 8 0 农村老年福利机构4 2 84 8 94 9 4 5 0 4 5 9 4 其他收养性单位 1 81 11 o1 40 6 资料来源：中国民政统计年鉴( 2 0 0 1 2 0 0 5 年) ，民政部编，中国统计出版社2 0 0 卜2 0 0 5 年版。 表3 - 32 0 0 0 - 2 0 0 4 年各类“福利类收养性单位”的收养人数 根据表3 1 、表3 - 2 和表3 3 提供的数据，我们可以看到，上世纪八十年 代，“收养性社会福利单位 的数目从不到1 万个增加到将近4 万个；整个九十 年代，单位数一直保持在4 万多个，最高时4 2 万个；进入新世纪以来，逐步 下降到3 8 万个左右。但是，更具实质意义的“床位数”和“收养人数”却是 一路上扬。从1 9 8 0 年的2 4 2 万张和1 9 1 万人，增长到1 9 9 0 年的7 8 0 万张和 5 9 9 万人，再增加到2 0 0 0 年的1 1 3 o 万张和8 2 7 万人，到2 0 0 4 年，这两个 数据已经是1 4 6 7 万张和1 1 0 9 万人，比1 9 8 0 年分别增加了5 倍多和将近5 倍。 从民政部网站统计数据中的各年“民政事业发展统计公报”中可知，2 0 0 5 年至2 0 0 7 年的社会福利事业发展速度更为迅猛： 收养性福利单位数量( 万个)床位( 万张)收养人数( 万人) 2 0 0 5 年( 含社区、救助类) 3 81 5 0 21 1 5 5 2 0 0 6 年3 91 7 5 31 3 5 6 2 0 0 7 焦4 22 0 4 61 6 3 4 表3 42 0 0 5 - - - 2 0 0 7 年收养性社会福利单位情况 。中华人民共和国民政部财务和机关事务司，2 0 0 5 - 2 0 0 7 年民政事业发展统计公报 e b o l ， 2 0 0 8 年l 2 3 根据2 0 0 5 年至2 0 0 7 年三年的民政事业发展统计公报可知，截至2 0 0 5 年底 全国城乡可提供食宿的收养性单位( 含社区、救助类) 共有3 8 万个，床位1 5 0 2 万张，收养1 1 5 5 万人，分别比2 0 0 4 年增长2 4 和4 1 。2 0 0 6 年收养类福利 单位共有3 9 万个，拥有床位1 7 5 3 万张，收养老年人等各类民政对象1 3 5 6 万人，分别比2 0 0 5 年增长6 7 和9 7 。特别是2 0 0 7 年一年，全国收养类福利 单位数量激增至4 2 万个，比2 0 0 6 年增长7 6 9 ；拥有床位2 0 4 6 万张，比2 0 0 6 年同期增长1 6 7 ；收养老年人等各类民政服务对象1 6 3 4 万人，比2 0 0 6 年同 期猛增2 0 5 。可以说，近两年来，我国的社会福利事业步入了加快发展的时 期。 但是，按照调查测算，城乡愿意到养老机构“长期住养”的老年人总量不 断增加，对机构养老床位的潜在需求量从2 0 0 0 年的1 8 2 1 万张上升到2 0 0 6 年的 2 2 6 1 万张。而我国社会养老机构现有的床位数仅为1 4 9 万张，与此相差甚远， 尚不及需求的1 1 2 。因此，比起需要福利机构提供服务的老人数，老年福利 服务机构的供给能力缺口仍很大。如果按照“我国目前需要不同形式的长期护 理的老年人”3 2 5 0 万计算，床位的缺口大约是3 1 0 0 万张。如果按照中国老龄 科学研究中心的抽样调查数据2 8 6 0 方或2 2 8 8 万计算，床位的缺口大约是 2 1 0 0 - 2 7 0 0 万张。如果是按照“发达国家5 - 7 ”的7 1 5 1 0 0 1 万张计算，床位 的缺口大约是5 7 0 - 8 5 0 万张。如果是按照“发展中国家2 3 ”的2 8 6 - 4 2 9 万 张计算，床位的缺口大约是1 4 0 2 8 0 万张。 此外，还有一个问题更加值得思考，这就是从上世纪八十年代至今，社会 福利机构的收养人数始终以2 0 9 6 _ 一3 0 的比率低于床位数。1 9 8 0 年，空床位5 1 万张，空床率为2 1 1 ；1 9 9 0 年，空床位1 8 1 万张，空床率2 3 2 ；2 0 0 0 年空 床位3 0 3 万张，空床率2 6 8 ；2 0 0 4 年，空床位3 5 8 万张，空床率2 4 4 。 即，随