（行政管理专业论文）公共政策制定中的公民参与研究(1).pdf

摘要 确保公共政策的公正性、民主性及执行力，需要公民参与。公民参与作为公 共政策的基石，有效地保证了公共政策制定的民主化、法制化。随着我国政治体 制改革的逐步深入，政治过程正在向民主化和法制化发展，公民的独立自主意识、 政治参与意识、法制意识以及政治民主化的要求也在逐步增强。他们不再愿意像 过去那样被动地认可和接受政府的政策安排，不满足于仅仅通过他们的代表行使 决策权，而是越来越强烈地要求介入政策过程和公共事务的管理。他们要求政务 公开制度，保障公民对政务的知情权，以便对政府的公共决策实行有效的监督， 直接行使作为国家主人翁的民主权力。在这种情况下，凡真正以民主化为价值取 向的政府，或者说如果一个政府真正的是民有、民治、民享的政府，都应该非常 注重并力图促进公共政策的公民参与。 笔者选择这一题目主要是基于两点考虑：1 、国外对公民参与的研究呈两极 化的倾向，缺乏可操作性，同时，国内对此课题研究滞后。研究公共政策制定中 的公民参与不仅极富挑战性，而且理论价值明显。2 、改革开放3 0 年，我国公民 参与有了长足进步。建立并完善了民意调查、公民听证会、社区居民自治等参与 途径，公民社会的发展也使公民参与的能力大大增强。对这些经验进行及时的总 结，对于我国公共政策中的公民的有序参与具有一定的实践意义。 全文共分四个部分。第一部分是导论，包括选题的意义、国内外公民参与公 共政策制定研究的历程、公民参与公共政策制定的价值分析等；第二部分是对公 民参与的理论分析；第三部分是公共政策制定中公民参与的困境及原因分析；第 四部分探讨了如何提升我国公共政策制定中公民参与的对策。 关键词：公共政策制定；公民参与 a b s t r a c t t om a k es u r et or e a l i z ej u s t n e s s ，d e m o c r a c ya n de x e c u t i o no fp u b l i cp o l i c y , t h e c h i n e s eg o v e r n m e n tn e e d sc i t i z e n st op a r t i c i p a t ei np u b l i cp o l i c ye s t a b l i s h m e n t a sa f o o t s t o n eo fp u b l i cp o l i c y , c i t i z e np a r t i c i p a t i o ne n s u r e sd e m o c r a t i z a t i o n , l e g a l i z a t i o n o fp u b l i cp o l i c y - m a k i n ga v a i l a b l y a sp o l i t i c a ls y s t e mh a sb e e nr e f o r m i n gg r a d u a l l y i nc h i n a , p o l i t i c a lp r o c e s si sm a k i n gp r o g r e s si nt h ef i e l do fi t sd e m o c r a t i z a t i o na n d l e g a l i z a t i o n o n t h eo t h e rh a n d ，c o n s c i o u s n e s so fc i t i z e n si nt h ef i e l do f s e l f - i n d e p e n d e n c e ，p o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o n ，l e g a l i z a t i o na n dp o l i t i c a ld e m o c r a t i z a t i o ni s d e m a n d e di n c r e a s i n g l y t h ec h i n e s ec i t i z e n sa r en e i t h e rt oa c c e p ta r r a n g e m e n t so f g o v e r n m e n tp a s s i v e l ya n dn e g a t i v e l yn o rj u s tt os a t i s f yw i le x e r c i s i n gd e c i s i o n p o w e rt h r o u g ht h ea g e n c yo f t h e i rr e p r e s e n t a t i v e si nt h ep a s t i n s t e a d ，t h e ya r ew i l l i n g t op a r t i c i p a t ei np o l i c yp r o g r e s sa n dp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nw i t ht h e i rm o l ea n dm o r e p a s s i o n t h e yc a l l f o rt h es y s t e mo ft r a n s p a r e n tg o v e r n m e n ta f f a i r st oi n s u r et h e a w a r e n e s s - r i g h t so fp u b l i ca f f a i r si no r d e rt os u p e r v i s et h ep u b l i cd e c i s i o no ft h e g o v e r n m e n ta v a i l a b l y , t oe x e r c i s et h ed e m o c r a c yp o w e ro fn a t i o n a lm a s t e rd i r e c t l y u n d e rt h i sc i r c u m s t a n c e ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l dp a ya t t e n t i o nt op r o m o t ec i t i z e n p a r t i c i p a t i o ni nt h ep u b l i cp o l i c ye s t a b l i s h m e n tf e a t u r i n gd e m o c r a t i z a t i o no rs h o u l db e t h eg o v e r n m e n to ft h ep e o p l e ，b yt h ep e o p l ea n df o rt h ep e o p l e t h ea u t h o rc h o s et h es u b j e c tf o rs e v e r a lf a c t o r sa sf o l l o w s ：1 s t u d i e so fc i t i z e n p a r t i c i p a t i o no v e r s e a s t a k ee x t r e m e sa n dr a r e l yo p e r a b l e m e a n w h i l e ，s t u d i e s c o n c e r n e di nc h i n aa r el a g g i n gb e h i n d ；t os t u d yt h es u b j e c tb r i n g su sn o to n l y c h a l l e n g e sb u tt h e o r e t i c a lv a l u e s 2 s i n c ec h i n ah a sb e e na no p e n i n g u pt ot h eo u t s i d e w o r l df o r3 0y e a r s ，c i t i z e np a r t i c i p a t i o nh a sm a d eag r e a tp r o g r e s s t h ec h i n e s e g o v e r n m e n th a sn o to n l ye s t a b l i s h e da n di m p r o v e do p i n i o np o l l ，c i t i z e n s h e a r i n g , c o m m u n i t yr e s i d e n t s a u t o n o m yb u t a l s os t r e n g t h e n e dt h ec a p a b i l i t yo fc i t i z e n p a r t i c i p a t i o nt h a n k st ot h ed e v e l o p m e n to fc o m m u n i t y t os u mu pt h ee x p e r i e n c eo f t h e s es i t u a t i o n s t i m e l y , i ti s o fg r e a tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ef o rc i t i z e n s o r d e r p a r t i c i p a t i o ni nt h ep u b l i cp o l i c ye s t a b l i s h m e n t n t h ef u l lp a p e rc o n s i s t so ff o u rp a r t s t h ef i r s tp a r ti sn i li n t r o d u c t i o n , i n c l u d i n g t h es i g n i f i c a n c eo ft h es e l e c t e dt o p i c ，c x ) u i s eo fd o m e s t i ca n df o r e i g n “c i t i z e n p a r t i c i p a t i o n i n p u b l i cp o l i c y e s t a b l i s h m e n tr e s e a r c h ，v a l u ea n a l y s e si nc i t i z e n p a r t i c i p a t i o n i np u b l i c p o l i c ye s t a b l i s h m e n t ，e t c t h es e c o n dp a r ti st h e o r e t i c a l a n a l y s e si nc i t i z e np a r t i c i p a t i o n t h et h i r dp a r ti sc o n s i s t e do fd i f f i c u l tp o s i t i o n sa n d r e a s o na n a l y s e si nc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni np u b l i cp o l i c ye s t a b l i s h m e n t ；t h ef o u r t hp a r t p r o b e s i n t ot h ec o u n t e r m e a s u r e sw h i c ha r eh o wt o i m p r o v el e v e l s o fc i t i z e n p a r t i c i p a t i o ni np u b l i cp o l i c ye s t a b l i s h m e n t k e y w o r d s ：p u b l i cp o l i c ye s t a b l i s h m e n t ；c i t i z e np a r t i c i p a t i o n i i i 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新一的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名：弦叩g 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名：盔遂 日期：。碰玉：2f 一、导论 、 j ，【j ( 一) 选题的意义 在任何政治体制中，公民参与都是一个基本事实。任何形式国家的政府都只 不过是社会政治系统的组成部分，它与政治系统的其他部分之间不可避免地存在 着能量、信息和物质的交换。可以说，一个政府的民主化程度不仅取决于代议制 民主的发展，在当前形势下，。更取决于行政民主化的发展状况，取决于行政管理 过程各环节公民参与的水平。对于行政管理过程中的公民参与问题，学术界也一 直比较关注。普遍强调了公民参与的重要性，并从人权，法律和民主内涵等方面 论述了公民参与的必然性与合理性。 公民参与是公共政策决策民主化：科学化的基本要求。本文以中国公共政策 中的公民参与作为选题，试图通过借鉴国外的先进理论和经验，对此问题作一些 探讨和研究，希望能够对我国政府从制度层面上构建公民参与的运行机制，促进 政府与公民之间的良性互动和合作有所帮助。本文从公共政策决策中公民参与的 一般理论分析出发，对我国公共政策决策中公民参与的困境进行了深入剖析，提 出了解决公共政策决策中公民参与方存在问题的对策。笔者认为这一研究对提高 我国公民参与公共政策制定有着重要的现实意义和实践价值。 ( 二) 国内外公民参与公共政策制定研究的历程 。 公共政策与公民参与问题是近年来学术界研究的热点，国内外学者从不同的 角度对这一问题进行了深入研究。 1 国外公民参与公共政策制定的现状、 在美国，公民参与公共政策制定方式都比较成熟，公民可以通过它们表达自 己的利益诉求，参与和影响公共政策的制定。 ( 1 ) 现代国家里公民参与管理国家事务和监督政府的重要手段是选举。在美 国，普通公民参与政治的主要方式和途径就是参加选举投票，通过投票，他们参 与选举总统、国会议员以及州和地方的一些官员，从而影响公共政策的制定。有 学者认为，选举并不能够使公民控制公共政策。美国政治学家托马斯戴伊和哈 蒙齐格勒认为，如果要使选举左右决策，使选民通过选举对公共政策施加影响， 必须具备以下4 个条件：参加竞选的候选人提出明确的政策抉择；使选民关 心社会政策问题；选举结果反映大多数人在这些问题上的意向；当选官员信 守诺言。通过分析，他们认为美国的政治不符合上述任何一个条件，因此选民也 就不能直接决定公共政策。“对公民来说，它们只是一种象征性的安慰而已。其 实美国选举制度的实质并不是让民众来决定公共政策，而通过选举这种形式来维 护统治当局的合法性。埃德尔曼也认为，选举有助于“抚慰在具体政治行为方面 产生的不满和疑虑，增加对本制度合理性和民主性的认识，进而培养顺从未来的 行为习惯。 尽管选举并不能够使民众直接控制公共政策，但我们也应该看到它 在客观上却能够使民众对公共政策产生一定程度上的影响。这是因为，被选举的 人如总统、议员为了保持己获得的权力或获得连选连任的胜利，不得不在公共政 策的制定过程中考虑选民们的利益要求。查尔斯林德布洛姆认为，为达到这一 目的，两党的领袖们都被激励着去保证党推举的候选人奉行多数选民喜爱的政 策。罗伯特达尔也曾指出：凡是密切观察国会的人，实际上都同意，再度当选 的愿望是影响参众议员行为的最强大的诸种力量之一。此外，选举还使得直接决 策者们注意同选民们保持密切联系，“对于4 1 9 名众议员进行的一项调查表明： 平均每个议员每年回到自己选区3 5 次，逗留1 3 5 天；近协的众议员每个周末都 回到自己的选区。议员这样做的目的是赢得选民的信任，以便在下次选举能再度 当选。一 由此可见，正是选举的巨大力量使得作为直接决策者的总统、议员和官 员们的权力得到了一定程度的制约，使得公共政策的制定在某种程度上体现着公 民的利益要求。公民个体参与影响公共政策的另一个方式是官民个别接触。所谓 官民个别接触，就是指公民个人因为自己的特殊利益而主动与政府官员接触，陈 述自己所关心的问题。在美国，人们可以通过直接会面、列席发言等形式在竞选、 立法、行政过程中与政治家和政府公职人员接触，或者通过给行政官员尤其是议 员写信、打电话、专访、递交请愿书等方式，表明自己的需求，争取在政策制定 和处置问题的过程中兼顾这部分人的利益。另外，值得一提的是，美国的听证制 度比较完善，公民可以通过法定程序以听证的方式参与各种政府决策过程和国会 的许多立法决策过程，借以维护和争取自身的利益。从整体而言，官民个别接触 是一种自发的、主动的参与方式，由于是个别人的行为，接触的广度和影响的范 呵美】托马斯戴伊，哈蒙齐格勒：民主的嘲讽，世界知识出版社1 9 9 1 年版，第3 6 页。 【美】托马斯戴伊，哈蒙齐格勒：民主的嘲讽，世界知识 h 版社1 9 9 1 年版，第5 3 页。 【美】托马斯戴伊，哈蒙齐格勒：民主的嘲讽，世界知识出版社1 9 9 1 年版，第5 4 页。 2 围有限，较之其他形式的政治参与，对政治系统的压强不大。但行政官员和议员 们着眼于选票，对于选民的意见也不敢怠慢。特别是听证制更能够保证决策的科 学化和民主化。不过，官民个别接触这种公民参与方式有时会因为某些公民为获 得非法的个人特殊利益而去贿赂政府官员，从而导致政府腐败、丧失公正，造成 种不平等的政治秩序。 ( 2 ) 公民通过组织参与影响公共政策的重要形式是参加政党活动。众所周知， 政党是现代民主政治中的一个核心力量，是民主决策中连接公民和政府的一个主 要因素。美国的政党制度是典型的资产阶级两党制，这是一种竞争型的政党制 度，两党竞争轮流执政是其显著特征。由于竞争的政党能否上台执政，最终取决 于对公民需求的满足程度，因而外在竞争的压力迫使两党都必须制定能够最大限 度满足公民需求的政策纲领，并在执政后加以实施，这就使得民众的利益在政策 中得以体现，但现实的政治远非理论上所描述的那样美好。由于美国是实行资本 主义私有制的国家，那些积极参加政党活动的人都来自具有较高社会经济地位的 阶层，“党的积极分子拥有较高的社会经济地位，并出身于具有政党活动史的家 庭具有最高社会经济地位的人见于党组织的最高层次。圳在本质上，美国政 党的大权掌握在那些有时间也有钱将其作为专职或近似专职的人手里。 由此可 见，所谓的两党只不过是资产阶级集团中的两个派别，实际上同属一个党，即“资 本党。正因为如此，“民主党和共和党所持的基本政治意识形态事实上确实是一 样的。 从而，两党在基本的价值问题上表现出极大的趋同性。两党之间的分歧 也只是资产阶级内部不同集团之间在具体利益上的分歧，它并没有改变资产阶级 政党的性质。因而参加政党活动并不是普通公民参与影响公共政策的有效途径。 ( 3 ) 公民通过组织方式参与影响公共政策的另一种重要形式是参加政治团体 的活动。在美国，利益集团相当发达，它们在公民的利益表达以及和政府的政治 沟通方面发挥着巨大的作用。利益集团通过综合其成员分散的利益要求，将其纳 入组织化轨道的同时，对这种利益要求可能带来的影响力产生相当程度的放大作 用，这正是利益集团发挥其政治影响力的前提所在；同时，利益集团能够集中足 够的政治资源，例如资金、人力、政治技能和政治知识，保证其政治表达功能的 。【美】查尔斯林德布洛姆：政治与市场，上海人民出版社1 9 9 5 年版，第2 5 页 亩赵成根：民主与公共决策研究，黑龙江人民出版社2 0 0 0 年版，第3 2 页。 白【美】托马斯戴伊，哈蒙齐格勒：民主的翻讽) ，世界知识出版社1 9 9 1 年版，第4 3 页。 3 有效发挥。正是由于利益集团在政治表达方面的有效性，使其更有可能提高集团 成员的政治效能感和参与政治生活的热情。诚如阿尔蒙德和维伯所言，非官方组 织是体现个人与国家之间媒介功能的基本途径。通过它们，个人可以富有成效地 将自身与政治体系联结起来。然而，参加利益集团也并不是普通公民参与影响公 共政策的有效途径。“世人皆信，美国人喜欢参加各种组织，事实上，大多数人 至少属于一个正式组织。但是，有组织的利益集团的成员明显地与其上层社会经 济地位相联系。这种倾向显而易见包含着利益集团的作用，它们的活动主要是为 中上阶级和上层阶级服务的，而不是为全体民众。 可见，利益集团具有极大的 狭隘性。此外，“利益集团为了影响和控制政府的决策，扩展本集团的利益份额， 是不择手段的。如果没有合理的制度设置，来有效地限制特殊利益集团和政 府官员的勾结，则意味着政府政策有可能成为实现特殊利益的工具。 因此，利 益集团的活动使政策过程潜伏着政治腐败的危机。除上述4 种方式外，一美国公 民还可以通过诸如创制、复决、集会、请愿、言论等方式参与影响公共政策，此 ， 处不再一一分析。 2 中国公民参与公共政策制定的发展 中华人民共和国成立以后，中国公民参与公民政策制定的发展经历了三个阶 段：文革前( 1 9 4 9 - - 1 9 6 6 ) 、文革中( 1 9 6 6 - - 1 9 7 6 ) 和文革后( 1 9 7 蝴在) 。 在第一阶段( 1 9 4 9 - - - 1 9 6 6 ) ，即文革前1 7 年，中国当时的主要任务是巩固政权、 恢复经济、发展经济，开展社会主义建设。为了实现这一任务，中国开始着手公 民参与公共政策制定建设。在公民参与公共政策制定建设方面，一方面在全国组 建各级人民代表大会，建立代表制民主，另一方面特别强调发动群众、依靠群众， 通过建立各种群众组织，如工会、农协、妇联、共青团等，动员其成员执行党和 国家的方针、政策，完成党和国家确定的任务。虽然当时这种公民参与公共政策 制定的民主制度还是很不完善的。公民的参与的主要是对公共政策执行的参与， 而不是对公共政策制定的参与。群众的组织主要是官方或半官方的组织而不是群 众自发的组织：群众组织和参与的目的主要是为了完成党和国家的任务而不是为 了本团体、本阶层群众自己的利益，但当时中国大多数公民确实是参与了“公务， 而且参与积极性很高( 如1 9 5 6 年的农业合作化，1 9 5 8 年的人民公社、大跃进等) 。 国丁煌：我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析，政治学研究，2 0 0 2 年第1 期，第3 3 页 圆丁煌：我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析，政治学研究，2 0 0 2 年第l 期，第3 4 页 4 ( i ) 第二阶段( 1 9 6 6 - - - 1 9 7 6 ) ，即文革1 0 年，这一阶段是中国公民参与公共政策制 定泛滥和被扭曲，公民参与遭受破坏、践踏的时期。就公民参与而言，文革中的 公民参与是一种完全被扭曲、完全变态的公民参与：各级人大基本停止运作。事 实上，当时的“参与制”也不是真正意义上的公民参与：各“造反派 组织“踢 开党委闹革命 、“踢开政府闹革命”、“踢开公、检、法闹革命，他们不是“参 与 ，而是直接行使权力，自己想怎么干就怎么干；想批判谁就批判谁，想打倒 谁就打倒谁，想抓谁、关谁、管制谁，就抓谁、关谁、管制谁。 第三阶段( 1 9 7 8 一现在) ，即改革开放以来的二十多年。这二十多年，中国公 民参与公共政策制定建设均有了前所未有的大发展。就参与形式而言，不仅代表 制得以恢复、加强各级人民代表大会开始正常运作，由“橡皮图章 日益转变成 名副其实的代表人民行使国家权力的机关，其他国家机关均由其产生，对其负责， 受其监督，( 尽管中国代表制民主的完善还有很长的路要走) ，而且，更为重要的 是，真正的公民参与在中国开始产生、发展，形成国家权力运作的一种新机制。 回顾中华人民共和国成立以来公民参与公共政策制定发展的三个阶段，第三 个阶段( 即改革开放以来的3 0 年) 较前两个阶段有下述三个较明显的特色：其一， 公民参与公共政策制定是在法治的环境下参与，依法参与( 不是脱离法律约束的 “大民主一) ，参与的途径、形式、范围、程序均由法律、法规明确规定：公共 政策制定亦是在公民参与前提下实施的，公共政策制定的制定、实施、修改均有 公民或公民组织的参与，以反映和体现公民的意志和利益；其二，公民参与的目 的是维护自己具体的，实际的权利和利益。不同阶层、不同行业、不同领域、不 同团体的公民会有不完全相同的利益，人们正是在这种参与和参与的博弈过程 中，实现其利益的平衡和协调；其三，一公民参与的种类、途径、形式是多种多 样的。一就种类而言，既包括参与国家事务管理( 如参与立法、决策、具体行政 行为等) ，又包括参与经济文化事业管理( 如参与宏观调控、市场规制、科教文体 的发展规划等) ，还包括参与社会事务管理( 如参与环境保护、卫生保健以及社团 章程、村规民约的制定等；就途径而言，既包括通过听证会、论证会、座谈会等 参与，又包括通过信访、报刊、电视等舆论渠道参与，还包括通过协会、社团等 o 关卡中国行政法发展情况的详细论述 ，参见行政法与行政诉讼，中国卓越出版公司 5 非政府组织参与；就形式而言，既包括口头意见陈述、申辩、建议，也包括书面 意见、建议及论证报告，还包括直接向行政机关提出行政决定、行政规章、行政 法规的试拟稿和直接参与行政决策等。 ( 三) 基本概念 1 公共政策 公共政策的概念涉及面广，学者们从不同的角度进行研究，形成对公共政策 不同的理解和认识。各种观点大致可以分为三类：一是从公共政策管理职能的角 度来认识。美国学者伍罗德威尔逊认为公共政策是由政治家，即具有立法权者 制定的、而由行政人员执行的法律和法规。美籍加拿大学者戴维伊斯顿认为公 共政策是对全社会的价值所作的权威性分配。 美国学者托马斯戴伊的理解更 为宽泛。他认为，凡是政府决定做的或决定不做的事情就是公共政策。这类观点 的缺点在于过于突出政府在政策决策过程的作用，而忽视了社会公众对政策决策 的影响力。二是认为公共政策是一种活动过程。公共政策学科的创始人之一哈罗 德d 拉斯韦尔和亚伯拉罕卡普兰认为，公共政策是一项具有目标、价值与 策略的大型计划。 决策理论研究者詹姆斯e 安德森认为公共政策是一个有目 的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或有关事务而 采取的。这种观点强调公共政策的动态性，把公共政策理解为一个完整的过程， 但忽视了价值判断与政策方法的重要性。三是把公共政策理解为调节公共利益的 行为规则。张金马认为，政策是党和政府用以规范、引导有关机关团体和个人行 动的规则或指南。 这种理解侧重于公共政策的具体表现形式，突出了政府与社 会公众在公共政策中的关系，但相对于政策过程来说，社会公众只是被动的接受 和服从，缺乏在决策过程中的主动性。 上述三类公共政策的定义，既有差异性，也具有共同性。差异性源于社会公 共问题的复杂性和公共政策学科知识的多样性，共同性乃是公共政策理论和实践 的实质体现。从上述定义中，可以分析出几点认识：( 1 ) 政府是公共政策的主体。 政党、利益集团或其他社会公共权威机构也可以成为公共政策的主体，但这些公 。胡宁生：现代公共政策研究，中国社会科学出版社2 0 0 0 年版，第7 页 。张国庆：公共政策分析，复日大学出版社2 0 0 4 年版，第2 页 张国庆：公共政策分析，复且大学出版社2 0 0 4 年版，第2 页。 1 美】詹姆斯e 安德森著，唐亮译：公共决策，华夏出版社1 9 9 0 年版，第4 5 页 白张金马：政策科学导论，中国人民大学出版社1 9 9 2 年版，第1 9 页到2 0 页 6 共机构的意志往往是通过政府的公共政策来实现的。( 2 ) 公共政策制定的目的在 于解决社会问题，而这些问题与普通公民的生活息息相关。因此，公共政策的根 本目标就是要对公民之间以及公民与政府之间发生的种种利益矛盾加以协调和 处理。( 3 ) 公共政策在不同空间、不同时间分布上的政策客体不同，在政策执行 时所能实际提取的资源也不同，而且公共政策的执行者对政策目标的理解不一 样，这些造成了公共政策表现形式的多样化。 综上分析，本文借用陈庆云的观点来界定公共政策。所谓的公共政策，就是 政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过 程中所制定的行为准则。 2 公民参与 公民参与是指公民个体、社会组织直接或间接地参与制定、执行公共政策的 活动。 公民参与的主体既可以是公民个体，也可以是社会组织。从西方发达的民主 国家公民参与的历史和现实看，期望全体公民都积极参与公共事务，同期望全体 公民都不积极参与公共事务一样，既不现实，也不可能( 除了那些特殊的年代， 如文革时期) 。公民参与的方式包括“制度化参与( 大选中的投票) 、非制度化参与 ( 游说、批评建议、游行示威) 。弦 公民参与的目的往往具有多样性，如试图影响 公共政策、支持自己的利益代表、影响政治抉择等。总起来看，公民参与的目的 主要体现在保障公民权利、增进个体或组织利益、维护社会公正、促进民主和公 共利益最大化等方面。 公民参与是民主的核心，积极的公民参与往往对公共决策的制定和执行产生 重要影响，促进公共决策更能体现公民个体、群体或组织的利益主张和要求。“对 许多人来说，参与意味着他们与决策过程本身有着重要的关系。至少它意味着他 们不仅有机会选择，而且可以在决策过程的某一点影响决策者，这种影响对最终 的决策及其实施有着显著的效果。 随着公民意识的增强、获取信息的便利和 参与成本的降低，公民参与热情高涨( 村民自治、社区自治等反映了这种热情) 、 参与人数大增、参与范围不断扩大，公民参与的方式也逐步由以公民个体为中心 。陈庆云：公共政策分析，中国经济出版社1 9 9 6 年版，第9 页。 雪于佃利等釜编：公共决策导论，中国人民大学出版社2 0 0 3 年版，第3 2 7 页。 气美】杰弗里庞顿等著，张定淮译：政治学导论社会科学文献出版社2 0 0 3 年版，第3 1 4 页。 7 的参与逐步转向以组织为依托的更为理性地参与，由非制度化参与转向制度化参 与。从参与的效果看，公民参与对公民个体利益要求的表达、对公共事务管理民 主化、对促进公共利益增长等都发挥了积极作用。 ( 四) 公民参与公共政策制定的价值分析 1 有利于保障构建和谐社会 我国公民参与公共政策是社会主义政治文明的重要内容，也是构建和谐社会 的重要政治保障。构建和谐社会必须维护社会稳定，稳定是和谐社会顺利推进 的前提和基础。这就要求各群体利益之间达到均衡，要实现这种均衡就必然要求 扩大公民参与，畅通各阶层、各群体公民参与的途径和渠道，促进各种有序参与， 使得公民利益得以表达，推动民主政治发展和政治体系的良性发展，同时，公民 参与提升了公民对民主政治和对国家权威的认同及对社会的信任感，最终形成一 股构建和谐社会的巨大的推动力。 2 有利于保证公共政策合法性 现代政府存在的合法性基础是维护公共利益，公共政策的正当性来自于它的 公共性。但是政府本身并非是没有自身利益的超利益组织，也是“经济人，在 制定公共政策时，往往会借社会利益之名谋取自身利益，最终必然导致政府行为 非理想化、寻租等现象的出现，影响政府的合法性基础。而公民参与可以有效改 善这种失灵，公众通过一定途径表达自己的意愿和利益要求，不仅可以帮助政府 理性有限的问题，而且可以通过两者之间的协商、合作，形成一个政民互动的合 作网络，从而改善公共政策的质量，保证公共政策的公共利益取向，增强政策体 系的合法性。 3 有利于促进公共政策科学化、民主化 公民参与为政策制定提供智力支持和现实依据。公民参与从不同角度、不同 层次提供了关于政策问题的丰富信息；公民可以在参与政策制定过程中发挥巨大 的创造力，形成最优的政策方案；公民中的专家学者则提供了实现政策科学性所 必需的专业知识。公民参与还增强了政策的目标导向性，公民参与政策制定的基 本动机是为了维护和扩大自身的利益，因此，他们必然要求公共政策的目标导向 性，确保公共政策制定是为了解决政策问题，实现公共利益。公民参与也提高了 公共政策的社会可行性，公民亲自参与选择的公共政策容易得到公民的广泛认同 8 和支持，使政策在执行中不会遭到普遍的抵制，从而降低公共政策执行的成本， 最终促进了公共政策体系的科学化和民主化。 4 有利于提高公民共同体意识 公民参与能使公民在政策实践过程中能得到更好的维护、运用和行使公民权 利，从而使政策体系更容易获得广大人民群众的政治认同。一方面，公民参与公 共政策的过程，也是公民自身能力不断提高和公民自我教育、自我发展的过程： 另一方面，公民参与公共政策，促进了公民主体地位的确立，这有助于激发公民 对于公共政策的认同感和接受的主动性，解放个人潜能，增进一个人的政治效能 感。通过全面的公民参与，可以培养共同体意识，彼此之间视为兄弟，增加亲密 感，在整个社会形成一个良好的公民参与的文化氛围。 9 公民参与的理论分析 ( 一) 人民主权理论 人民主权论是西方民主理论大厦的基石，是西方现代民主政治体制得以建构 的理论支撑，它也是公民参与公共决策的理论依据。希腊城邦民主是人民主权理 论的最初实验；在启蒙运动中，西方思想家为了反对封建专制制度，特别强调人 的自由、平等和权利，发展并完善了人民主权理论。西方民主理论和民主制度正 是以人民主权理论为基础的。 人民主权理论的核心就是主权在民思想。托克维尔在其著作论美国的民主 中系统地阐述了人民主权原则。他认为，在理念上，要承认人民主权原则并“为 接受人民主权原则的全部成果做好准备。一在现实上，人民主权原则是最高的法 律，他说：“人们在人民主权原则的名义下进行战斗并取得胜利，人民主权原则 成了法律的法律。 主权在民思想是西方许多国家制定宪法和法律的依据，如美 国的宪法制订者詹姆斯威尔逊宣称：“在我们的政府里，至高无上的、绝对的 和不受任何控制的权力由人民掌握着。如果一说我们的宪法是高于我们的立法机 关，人民则高于宪法。 人民主权原则尽管不完全具备政治操作的现实可行性， 但它却确立了公民参与立法、行政、决策等工作的合法性、正当性，为公民参与 公共决策提供了理论依据。 人民主权理论认为人民的意志始终是最高意志。托克维尔认为，公民参与就 是人民自己治理自己，他指出：“人民以推选立法人员的办法参与立法工作，以 挑选行政人员的办法参与执法工作。可以说是人民自己治理自己，而留给政府的 那部分权力也微乎其微，并且薄弱的很，何况政府还要受人民的监督，服从建立 政府的人民的权威。 他认为人民是真正的指导力量，人民的意志是公共决策的 依据，他指出：“在美国，立法者和执法者均由人民指定，并由人民本身组成惩 治违法者的陪审团。各项制度，不仅在其原则上，而且在其作用的发挥上，都是 民主的。因此，人民直接指定他们的代表，而且一般每年改选一次，以使代表们 完全受制于人民。由此可见，真正的指导力量是人民；尽管政府的形式是代议制 。【法】托克维尔著，董果良译：论美国的民主( ：卷) ，商务印书馆1 9 8 8 年版，第6 2 页。 。【法】托克维尔著，董果良译：论美国的民主( 卜卷) ，商务印书馆1 9 8 8 年版，第6 2 页。 。【美】摩西芬理着，李淑珍译：古典民主原论，台北巨流图书公司1 9 9 1 年版，第3 0 页。 。【法】托克维尔著，董果良译：论美国的民主( 上卷) ，商务印书馆1 9 8 8 年版，第“页。 1 0 的，但人民的意见、偏好、利益、甚至激情对社会的经常影响，都不会遇到顽强 的障碍。一霍尔巴赫在其著作自然政治论里也提出人民意志始终是最高意志 的观点，他说：“不论最高统治者的权力是由人民同意建立起来的，或是靠武力 征服得来的，或是由神灵赋予的，也不论国王所得权力是最广泛的，或者要受特 别法律限制的，人民的意志始终是最高意志，人民的权力始终是不可剥夺的权力。 他们的权力产生在其他一切权力之前，对一切权力都居优胜地位。 人民主权思想既是政治生活中一项重要的原则，也是一种崇高的价值追求， 尽管它不是一套具体的政治制度设计，但它在世界上大多数国家的政治制度设计 中得以体现。尽管对人民主权理论有不同的观点，但人民主权理论是民主大厦得 以构建的理论基石，在这一点上是没有异议的。 人民主权决定了公共的行使必须以人民利益为归宿，即公民权利和公共利益 是国家权力的目标，公共权力的行使，任何情况下都不能以牺牲公民权利和公共 利益为代价。人民主权同时也意味着公民是公共决策的当然主体，公民参与公共 决策和政府决策是人民主权理论的现实体现。 ( - - ) 社会契约论 社会契约论在西方政治思想史上占据非常重要的位置，它对西方近现代政治 思想和政治制度的构建产生了深刻影响。 ? 许多西方思想家对社会契约论进行过研究和论述，其中有代表性的如霍布 斯、洛克、卢梭等，尽管社会契约论的内容在不同思想家的论述里有所不同，但 其主要的思想内涵却是一致的。社会契约是人们为了更好地自存而选择的一种结 合形式。卢梭最关注的是人的自由，他在社会契约论中说：“人生来自由， 却到处披枷锁。他提出了一种新的社会契约论来保障社会成员在享受文明成果 的同时还可享有自由、平等的权利。“然而，人类既不能产生新的力量，而只能 是结合并运用已有的力量；要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的 力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全 体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往样地自由。 这 种结合的形式就是社会契约，他认为尽管社会契约规定的条款也许从来就不曾正 叮法】托克维尔著，董果良译：论美国的民主( 上卷) ，商务印书馆1 9 8 8 年版，第1 9 4 页 。【法】霍尔巴赫著，陈太先等译：自然政治论，商务印书馆1 9 9 4 年版，第9 1 页。 【法】卢梭著，何兆武译，社会契约论，商务印书馆1 9 8 0 年版，第2 2 到2 3 页。 式被人宣告过，但是它们在普天之下都是同样的，在普天之下都是为人所默认或 者公认的。社会契约的价值就在于它在公民之间确立了一种平等关系，他们大家 遵守同样的条件并且全都享有同样的权利。 霍布斯认为：“自然法 的定义是正确理性的指令。他指出：“自然首要的法 则( 自然法的基础) 是：当和平可得的时候就寻求和平；当和平不可得的时候，就 在战争中寻求救助。“从这条基本的自然法得出的第一条自然法是：所有人必 定无法维持他们对所有东西的权利，必须转让或放弃某些权利。 人的自然本性 是自私自利且充满恶意的，这样的人性致使人们为了维护各自的生命权而处于 “人对人是狼”的战争状态。因为，当所有人都坚持他们对所有东西的权利时， 战争就会到来。在他看来，放弃权利有两种方式，即放弃和转让，而两个或两个 以上的人相互转让他们权利的行为就叫契约。 洛克认为：“任何人放弃其自然自由并受制于公民社会的种种限制的唯一的 方法，是同其他人协议联合组成一个共同体。” 他们认为国家是人们让渡自然权 利并订立契约的结果，这些让渡的权力转化为公共权力，公共权力的行使者就是 国家( 通过政府) ，人们让渡权利的目的是为了有秩序的生活和美好的生活。在洛 克看来，人类的自然状态是一种完全自由的状态，但当两个人都声称对某一事物 拥有财产权而发生冲突之时，每一个人都同时是原告和法官，使冲突无法得到有 效的解决。订立社会契约，要求人们放弃对财产权的判决和执行的权利，大家都 把这一权利转让给代理者，就能有效地解决这种冲突，从而避免更严重的后果。 于是，作为代理者的国家就这样产生了。洛克说：“人们之所以联合成为国家服 从政府的统治，最重大、最主要的目的是保护他们的财产。” ( - - - ) 治理与善治理论 1 治理 治理( g o v 锄a 1 1 c e ) ，源于拉丁文和古希腊语，意思是指控制、引导和操纵。长 期以来它与统治( g o v e r n m e n t ) - - 词交替使用，主要用于与国家公共事务相关的管 理活动和政治活动中。治理理论的主要创始人之一罗西瑙( j n r o s e n a u ) 在其代 表作没有政府统治的治理和( 2 1 世纪的治理中将治理定义为一系列活动 【英】霍布斯著，应星等译：论公民，贵州人民出版社2 0 0 3 年版，第1 5 页。 。【英】霍布斯著，应星等译：论公民，贵州人民出版社2 0 0 3 年版，第1 5 页。 【英】洛克著，叶启芳等译：政府论( 下篇) ，商务印书馆1 9 6 4 年版，第5 9 页 q 英】洛克著，叶启芳等译：政府论( 下篇) ，商务印书馆1 9 6 4 年版，第6 7 页。 1 2 领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同， 治理指的是一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无 须依靠国家的强制力量来实现。“治理( g o v e r n a n c e ) 相对于传统的“统治 ( g o v e m m e n 0 j 面言，是2 0 世纪后期西方学者基于市场经济和福利国家政策相继 失灵，社会权力主体日益多元化而提出的一种公共管理新理念。1 9 8 9 年世界银 行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”( c r i s i s i ng o v e r n a n c e )