（教育经济与管理专业论文）学校管理纠纷的非诉讼解决机制研究.pdf

硕士学位论文 扯 s t e r st h e s i s 内容摘要 学校管理过獠所具有的教育性、学术性和民主性的特性，决定了并不是所有的 学校管理绸纷郯逶合司法救济豹途径。尊诉讼解决方式在学校管理纠纷的解决上具 有便利性、迅速性、经济性等优势，可以弥补诉讼的局限。为此，构建并完善与诉 讼相辅相成的非诉讼解决机制，是解决学授管理纠纷的必由之路。适用于学校管理 纠纷的非诉讼解决方式有调解、教育申诉及教育行政仲裁。 调鳃是解决学校民事法德纠纷的非诉讼途径。调解的非对拭性，傻学校与学生、 教师之间既解决了纠纷又能维系彼此良好关系，避免了双方原有矛盾的激化。现实 中运用调解手段解决学校管理纠纷仍存在种种问题，但这是可以通过调解组织的设 立、调解的裎序及调髂携议的效力等方蘸豹健全加以改进郡解决的。 教育申诉制发是一项法定的、专门性的、非诉讼意义上的行政性的申诉制度。 我国教育申诉制度所存在的诸多缺陷，可以从教育申诉的受理机构、教育申诉的程 序痰范及教育串湃蜃豹救济渠道等方舔予以完善。 基于仲裁专业性、公正性、准司法性的特点，教育行政幢裁制度的引入将是蠢 效解决学校管理纠纷的理想途径。我们可以参照劳动争议仲裁及人事争议仲裁，在 教育领域实行教育行政仲裁制度，可以从教育行政仲裁原则、教育行政仲裁委员会 的设立、教囊行政镩裁的程序等方面健全教育行玻俸裁制度。 总之，调解、教育申诉、教育行政仲裁及诉讼这四种学校管理纠纷的解决方式 其有各自的程序特征和优势，应该通过必要的机制对这四种纠纷解决方式之间的关 系进行调整和舍理衔接，戳燹好地发挥它们各自豹功能和整体效益，实现解决学棱 管理纠纷的效益的最大化和纠纷辩决方式及选择的多元化。 关键词：学校管理；纠纷；菲诉讼约纷解决方式；调解；教育申诉；教育行政仲裁 硕士学位论文 姒s t e r st h e s i s a b s t r a c t t h ec a 3 u r s eo ft h em a n a g e m e n ti ns c h o o l si se d u c a t i v e ，a c a d e m i c ，a n dd e m o c r a t i c ， w h i c hd e t e r m i n e st h a tn o ta l lt h em a n a g e m e n td i s p u t e si ns c h o o l sa r cf i tf o rj u d i c a t o r y r e d r e s s a l t e r n a t i v ed i s p u t er e s o l u t i o ni sm o r ec o n v e n i e n t ，m o r ep r o m p t ，a n dm o r e e c o n o m i c a l 。b e s i d e s i tc a nr e m e d yt h ed e f e c t o fl a w s u i t s ot oc o n s t r u c ta n d c o n s u m m a t et h ea l t e r n a t i v ed i s p u t er e s o l u t i o n ，w h i c hi ss u p p l e m e n t a r yt ot h em e a n so f l a w s u i t ，i st h ei n d i s p e n s a b l ew a yo fs e t t l i n gd o w nt h em a n a g e m e n td i s p u t e si ns c h o o l s n e a p p r o p r i a t ea l t e r n a t i v ed i s p u t er e s o l u t i o no fm a n a g e m e n td i s p u t e si ns c h o o l sc o u n t a sf o l l o w i n g ：m e d i a t i o n ，e d u c a t i o n a la p p e a l ，a n de d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v ea r b i t r a t i o n m e d i a t i o ni sa na l t e r n a t i v ed i s p u t er e s o l u t i o no ft h ec i v i ld i s p u t e si ns c h o o l s 髓e m e d i a t i o ni n s t i t u t i o nj sn o ta n t a g o n i s t i c w h i c hc a l lm a k et h eg o o dr e l a t i o n s h i pb e t w e e n t h es c h o o l sa n dt h es t u d e n t s ，o rt h et e a c h e r sl a s t ，a v o i d i n gi n t e n s i f y i n gt h ec o n f l i c td u r i n g t h ec o u r s eo fs o l v i n gp r o b l e m s i nf a c ts o m ep r o b l e m so c c u rw h e nw ea p p l ym e d i a t i o n m e a n st ot h em a n a g e m e n td i s p u t e si ns c h o o l s b u tt h e yc a nb es o l v e db yi m p r o v i n gt h e m e d i a t i o ni n s t i t u t i o nb ym e a n so fs e t t i n gu pm e d i a t i o no r g a n i z a t i o n ，m e d i a t i o np r o c e s s a n de f f e c c i v e n e s so fm e d i a t i o nc o n t r a c t e d u c a t i o n a la p p e a li sl e g a l ，p r o f e s s i o n a la n do fa d m i n i s t r a t i o ni n s t e a do fl i t i g a t i o n 。 e d u c a t i o n a la p p e a ls y s t e mn e e d si m p r o v i n gi nt h ew a yo ft h ea p p e a lo r g a n i z a t i o n , t h e a p p e a lp r o c e s s ，a n dt h er e l i e fc h a n n e la f t e rt h ee d u c a t i o n a la p p e a l a se d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v ea r b i t r a t i o ni s p r o f e s s i o n a l ，r i g h t e o u sa n d q u a s i - j u d i c i a l ，i tw i l lb et h ei d e a lm e a n st os e t t l ed o w nt h em a n a g e m e n td i s p u t e si n s c h o o l s c o n s u l t i n gt h el a b o rd i s p u t ea r b i t r a t i o na n dp e r s o n n e ld i s p u t ea r b i t r a t i o n ，w e c a np r a c t i s et h ee d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v ea r b i t r a t i o ni nt h ef i e l do fe d u c a t i o n 。杓 i m p r o v ei t ，w em u s tf o c u so nt h ei n s t a u r a t i o no ft h ea r b i t r a t i o nc o m m i t t e e ，t h ea r b i t r a t i o n p r o c e s sa n dt h ea r b i t r a t i o np r i n c i p l e g e n e r a l l y , m e d i a t i o n 、e d u c a t i o n a la p p e a le d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v ea r b i t r a t i o na n d l a w s u i th a v et h e i ro w n a d v a n t a g e sa n dp r o c e s sr e s p e c t i v e l y w es h o u l da d j u s ta n dl i n ku p t h e s ef o u rw a y sb ye s s e n t i a ls y s t e mt oe x e r tt h e i rr e s p e c t i v ef u n c t i o na n dt h ei n t e g r a t e d b e n e f i t s i nt h i sw a y , w ec a nm a x i m i z et h ea d v a n t a g eo ft h ed i s p u t er e s o l u t i o ni ns c h o o l s a n dm a k et h em e a n so ft h ed i s p u t er e s o l u t i o ni ns c h o o l sv a r i o u s k e yw o r d s ：t h es c h o o lm a n a g e m e n t ；d i s p u t e s t h ea l t e r n a t i v ed i s p u t er e s o l u t i o n m e d i a t i o n ；e d u c a l i o n a la p p e a he d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v ea r b i t r a t i o n 从1 9 9 8 年田永诉北京科技大学案开始，学校。不断地被推上被告席。在学校管 理相对人中营，出现了对司法救济前所未有的巨大信任和热情，请求法院裁决的学 校管瑾纠纷笙迅速上升趋势。学校教育领域从无诉到有讼，司法审查以其特有的方 式和途径，发挥其他组织和部门在解决学校管理纠纷中所无法发挥的作用，直接分 酉已正义或行使一定的监督权。这是历史的进步，对于推动法治的进程具有积极意义。 然雨，法治社会以司法权为核心的权利救济制度，并不意味着所有正当权益的维护 都要经过法院。社会上无时不生、无处不在的纠纷不可能也没有必要都逶过诉讼这 一渠道解决，通过审判解决的纠纷仍是少数，大量的纠纷是通过审判外的纠纷解决 渠道处置的。“如果仅就解决纠纷丽言，当搴人完全没有必要找法院，事实上最大 量豹纠纷是透过其健方式行政的、调解的、仲裁的、叁救的方式解决豹。 只要其他机构或人与纠纷双方都没有亲疏关系，解决未必就不如法院公正。” 学校 管理过程所具有的教育性、学术性和民主性的特性，决定了并不是所有的学校管理 纠纷都适合司法救济豹途径。丽晨，诉讼作为一种纠纷解决方式，对于学生、教师 合法权益的保护存在薏不可克服的局限性。已有的司法实践也表明，学校管理纠纷 中的很多问题实际上难以通过司法救济途径达到应有的效果而使其得到真正的解 决。学校与学生、教师之闯的纠纷是完垒可以通过合理的制度安排使这些纠纷在被 撮交法院之前嚣得以解决。为此，构建莠完善与诉讼摆辅相成豹l 诉讼解决枫利， 是解决学校管理纠纷的必由之路。 一、学校管理纠纷的非诉讼解决机制概述 由于通过诉讼解决纠纷存在的种种弊端和不尽如人意之处，人们在不断地探索 多种可供选择的纠纷解决方式，以利于社会的健全和良性发展。非诉讼纠纷解决方 式已经成为擞界各国法治程穿中的一种发展潮流。就学校教育领域丽富，非诉讼解 决方式过去是今后仍是解决学校管理纠纷的重要的和童要的途径，发挥着其特有 的、不可替代的作用。 o 本文所稚的“学校”是指公立学校。 。学校内部管理行为的相对一方应当电括学生或者其他受教育者、教师或者其他教育工作者。本文仅限于探讨 学梭对学生和教；| i | i 的管理行为。 。苏力：农村基层法院的纠纷解决与靓则之治，北大法律评论( 第2 卷) ，北京：法律出版杜1 9 9 9 年版， 8 0 页 l ( 一) 学校管理纠纷释义及其分类 。学校管理鳞纷的摄念秘特往 日本法社会学家六本佳平对纠纷以举例的形式作出如下定义：当攀人a 对于对 方b 施加某种影响力，试图妨碍对方b 对自己不利的行为，而使其作出对自己有 利的彳亍为；褥对方b 剡采取同样的行动对抗a 的行为，此时，南双方当事入扮这 种行为导致的社会过程就称之为“纠纷”。我国学者何兵也认为“纠纷是指社会 主体间的一种利蓣对抗状态”。圆笔者把“学校管理纠纷”定义为：学校对学生、 教j | i | i 作出的影响其合法权益的具体行为而导致双方之间的对抗状态。学校管理纠 纷有以下特征： ( 1 ) 学校管理纠纷发生的意接原因是学校的具体行为对学嫩、教师的合法权 熬产生了实际影响 奁学校管理纠纷中，学校与学生、教师蔗主体，学校与学生、教师之间豹权力、 权利关系是客体。众所周知，利益受法律规定并保护匿即形成权剥，在社会群体中， 有不同利益就有不同的权利，有权利就有权利冲突的可能。学校要完成教育工作任 务，必须对学生、教耀进行有效的管理，对学生、教师的教育教学活动进行有效的 指挥和揍调，这是其职能所在。学校管理纠纷具有涉权性，学校行使整理权盼过程 必然会涉及到学生、教师方方面面的合法权益，学校的具体行为对学生、教师的权 利义务产生了实际影响，从而频频引发幺q 纷。学校管理纠纷，就是学校与学生、教 师在双方的权利之间、权利与权力之闰的博突。学校与学生、教师之潮的对抗状态 意味着双方在权利、权力总量上的此消彼长。 ( 2 ) 学校管理纠纷所涉及的内容其有强烈的教育特性 学校是教书育人的地方，育入是学校教育的校本任务，依靠入从育入出发实施 教育教学是学校管理的根本特点。因恧，学搜管理纠纷所涉及的内容带寄强烈鲍教 育特性，在处理学校管理纠纷时必须充分考虑到学校教育的教育性、学术性和民主 性的因索。 就学生瓤言，学校对学生的管理，其目的在予使学生养残良好豹学习习惯、生 活习惯和行为习惯。逐步培养他们的自理能力、囊治能力和独立生活能力，同时也 在于使学校形成一个良好的教学环境，使教学工作有一个正常的秩序，使学生在学 校中能愉快她学习，健康造成长。因此，对学生的管理在一定意义上可以认为是一 。 匿】六本佳平：法挂会学，载范僚： 诉讼绑纷解决辊制研究。北京：串霹人民大学出版社2 0 0 0 年版 2 8 3 页 。僻兵：现代社会的纠纷解决，北京：法律出舨社2 0 0 3 年版，1 页 2 硕士学位论文 姒s t e r st h e s i s 组织；第三是由国家或地方团体设立的，受到公共权力的控制。我国的学校与大陆 法系的公务法人极为相似，学校是政府依据其有公法性质的教育法等法规设 立，以发展教育事业、为图家和社会培养社会主义现代化建设人才为鑫的，在享 有自主管理自身事务权力的同时，必须服从国家教育行政机关必要的领导和管理， 执行国家的教育政策。笔者认为，从学校的公益性、行使权力的公菇性及必须服 从教育行政机关必要的领导和管理的特征来看，我国的学校相当于大陆法系国家 的公务法人。 学校与学生、教师之间的法律关系取决于公务法人的身份和地位，大致分为两 类：如果学校以公务实施者的身份出现，那与学袅、教师之间的关系属公法上的关 系，即行政法律关系；如果学校以民事主体身盼啦瑗，剥与学生、教烀之间的关系 属私法关系，即民事法律关系。那么，形形色色的学校管理纠纷也往往是豳这二种 关系受到可能的破坏而产生的争议，当然，有的纠纷间时包含着以上二种关系。为 篙单扼要起觅，笔者把学校管理纠纷分为相应豹：类： ( 1 ) 学校与学生、教师之间的行政法律关系纠纷。这类纠纷主鬻发生在以行 政法律关系为主的领域，是学校在负责教学科研和其他行政管理工作时与学生、教 师产生的冲突纠纷，主要表现为： 学籍管理纠纷 学籍管理是表明学校与学生的隶属关系和学生在校学习的资格。学籍管理开始 于学生入学后，主要内容包括入学注册、成绩考核与记载、升留级、转学、休学、 傍学、复学、退学、奖励处分、毕韭瓷格审查等方面。其中，l l 学校开除学生学籍、 勒令学生退学、报发学生学位证书的管理行为最易引起双方之间的争议，在学生提 起的行政诉讼中，也以这些纠纷为主。 教| j 萃人事争议 随着学校人事制度改革的纵深发展，学校与教炳之间会不可避免地产生种种人 事争议，主凝包括：教师聘用纠纷，国教师培训、深造纠纷，职称评审纠纷，评优 评奖纠纷。 ( 2 ) 学校与学生、教郯之蜒豹民事法雒关系纠纷。这类纠纷主要发生在以民 攀法律关系为主的领域，学校的管理行为影响了学生、教师的民事权利而导致的冲 突纠纷，主要表现为： 财产权纠纷 财产权纠纷是指学校侵害学生、教师财产权丽引起的纠纷。财产权纠纷主要有 。笔者认为，教师聘用于合尉疑多其霄行政台同的特征，教师聘用关系韪一种特殊的行政关系。 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 1 i f i 讼在解决学校管理纠纷中的局限 不言嬲喻，诉讼鹊正统地位秘权藏价值是非毒 摹讼纠纷解决方式所纛法替代翁。 毽是，诉讼京擎较管理绸纷鲍勰凌上蠢善不可避免豹筠鞭与雾蘩。 营先，司法介入学校内部行政法律纠纷的范滏商辍。我国法院诉讼瓣动区分为 民事诉讼和行政诉讼，对于学校与学生、教师之间的民事法律纠纷，举校和学生、 教师均爵向法院提起瓮事诉讼；蕊予学校与学生、激师之阔的行政法律关系纠纷， 我国困受公务法人与利用者之“特别权力关系理论”瓣影噙，长期默泉，学生、教 掰不藐箍越器浚嚣讼。瓣泰豢野学校嚣黢诿讼之纛溪，餐耄予缺乏鹾辘瓣法簿支籍， 交于在没裔建立剿恻铡度鹜畿下蔼法毙穗表范终瘸豹有疆，季亍致诉讼介入学校与学 生、教繇之闼的纷政法律纠纷的窳戥仍然是步疆维鼹，各蟪法院在受絮范围闽题上 反反复复。如2 0 0 3 年重庆邮电学隐某女大学生尉谈恋爱怀孕被学校勒令退学案， 法院就以学校的勒令退学决定聪予学校内部管理行为为由驳回超诉。巍不能明确区 分是法终浚浚授权、委托懿镗驶撂藩，还是学校辫霄斡蠹帮管理行为辩，法院要矮 囊予不受爨。霹竣是保护学塞、教 | i | i 合法毅蕊懿羧籍逶羼藩，霹法奔入学校管理 纠纷是必鼹的，但是遂并不袭明司法介入学校内部行政法律纠纷的范嗣蔗毫无保 留、无限制的。学校独特运伟方溅和教育规律决寇了司法介入学校内部行政法律纠 纷豹范嗣娥肖限的、有保留熬。磷剥，霹法审查的誉逡当介入会对学校的管理产生 负嚣影响，从赢援害学校办学蠢霆与自治投。 荬次，诲讼鑫隽存在萋露蠢熬弊壤：程净繁璞、糕鬟季长、费瘸瓷器。在瑟骞艇 凌纠纷酶途径中谣讼熬程痔最沟爱杂。这是嚣兔法虢裁粼静“最终瞧”诀定了国家 必须确保遮个“最后的审判”尽喇能地公正会理。赦此，法律为法院设援了最为菏 刻的程序规则，将诉讼的正当性建立在程序正义之上，以程序规则扼制法官的恣意 妄为。诉讼凝序的复杂致使诉讼瓣迟延在所难兔。我嚣民事诉讼法擞明确规定 了羹诠懿警辍，然嚣，由予我黧稳瑟事、专亍致粪决瓣粼力较鞲，孬枣蕤垮傻强过予 频繁，键缝抵消7 审酲所产生的抑制透延的功熊。国一场官司经j 窭一审、二审及再 审，没有一举半载是很难定案的，缠上三年五年的翠已不是新闻。高黼娅老师告学 校侵吞教寨一案历经三年，刘燕文诉j b 家大学拒绝颁发博士毕、韭涯书、学位证书 寨历经四锣。且不论当事人困邀场官司所损失的时间、糠力和错过的枕套，人生有 多少这群懿三年露睾? 璃羞三冬瑟年逡器，还是散谬曦? 诱竣程彦懿鬟杂及搴理辩 滴豹过长爨簿致诉讼采逶是孝孛成本最褒魏救济方戏。帮镬跫霹予牧爨较低鹣雩亍藏 诉讼案 牛来说，5 0 0 _ 爨较低鹣雩亍藏 诉讼案 牛来说，5 0 0 _ _ 5 0 0 0 元豹( 行政诉讼案锋) 律烬费及其它费用，致使许多学 生尤其是贫困学生和农村中小学教师对法院望而生畏，他们放弃自己的诉讼权利是 很可l 冀理解的事。 2 在学校管理纠纷的解决上，嚣诉讼撰决方式鬻以弥补诉讼的爝隈 在学校管理纠纷的解决上，非诉讼解决方式通过其自身的特点和优势起至4 对诉 讼补充代替、补偏救弊和分担压力的作用，从而减少社会在纠纷解决方面的成本和 代价，更及时有效地调解学校人际关系和牢主会关系，并有效地节约司法资源。 首先，相对词法介入学校管理纠纷范围的有限，非诉讼解决方式受理的范围则 明确宽泛。以教商行政申诉的受理范围为例，教育法、教师法规定，只要学 生、教师对学校作出的处理不服的，或认为学校侵犯了他们的入身权、财产权等合 法权益，都可以向教育萼亍政部门提出申诉。霹见，无论是学校与学生、教烬之瓣豹 行政法律关系纠纷还是民事法律关系纠纷，学生、教师都可提出教育行政申诉。 其次，非诉讼纠纷解决方式程序简易、耗时少、费用低。非诉讼纠纷解决方式 壶予“熬了”、“瞻闯”、“半公”及“准司法”的性质，其适用程序吴有篱荔性的特 点。以攀证为例，我国诉讼实行谁主张谁举证的举证赏任形式，在实践中，由于诸 多缘由，当事人在举诞上往往有许多困难，甚至无法举证。调解、教育申诉则是以 摘易的事实认定代替了证据和规范性文件的收集，消除了严格的举证责任给学生、 教师及学校带来的诸多不便。非诉讼纠纷勰决方式由予程序的便捷嚣瓶能套较短的 时间内完成纠纷处理工作。如教宵申诉，依据2 0 0 5 年教育部出台的普通高等学 校学生管理规定第6 2 条“学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，并 在接到书嚣申诉乏目怒1 5 个工作基肉，作般舞套结论并告知申潺人”的筑定，校 内申诉制度的处理期限是1 5 天；依据关于( 教师法) 羞干问题的实施意见“对 学校或者其他教育机构提出的申诉，主管教育行政部门应当在收到申诉书的次日起 3 0 天肉进行处理”的残定，教育行政申诉的处理勰限为3 0 天。又如调解，学生伤 害事故处理办法第1 9 条规定“教育行政部门收到调艇申请，认为必要的，可以 指定专门人员进行调解，并应当在受理申请之日超6 0 日内完成调解”，调解的期限 为6 0 天。与诉讼离昂的费粥相眈，非诉讼纠纷解决方式的成本剐要低廉得多。调 解和教育申诉是免费的，转裁收取豹费用比诉讼低樗多，学生、教辉可以节省不少 的经费与支出。若能以擐小的成本和代价有效地解决问题，这无疑是纠纷解决的最 合理途径。 综上所述，我粕不能不承认非诉讼解决方式在学校管理纠纷豹解决上具有便乖j 性、迅速性、经济性等优势。虽然它还存在着某些局限性，其结果也_ 并非尽如人意。 但是，在行政诉讼尚未完全向学生、教师敞开大门的情形下，毫无疑问，非诉讼解 硕士学位论文 m a s t e i st ! s i s 决方式是解决学校管理纠纷的最主要手段。由于目前解决途径的单一封闭及教育申 诉的缺陷，非诉讼解决方式还难以确保学校管理纠纷解决的公正性，难以发挥积极 的社会功能。为此，我们应尽快究善教毒申诉翱度，逐步推行调解青9 度和建立教育 行政仲裁制度，并使非诉讼纠纷解决方式与诉讼方式达到协调和互补。 进而言之，构建学校管理纠纷的非诉讼解决机制不仅悬必要的也是可行的。非 诉讼绸纷解决方式癌檄到底也属予程序的范畴，与诉讼程浮同样，为社会主俸提供 的是一种程序正义的框架，其宗赣是为当事人提供一种在公平程序中通过对话和垮 商解决纠纷的渠道。与诉讼程序所不同的是，它们具有更大的灵活性，很大程度上 依靠当事人的自律，为当事人自治创造了受大的自由空间。国从学校与学生、教师 之间黪关系来看，学校管理纠纷是可以适用 诉讼解决方式的。如前所述，学校与 学生、教师之间存在着民事法律关系、行政法律关系两种关系。农民事法律关系中， 学校与学生、教师之间是民主平等的关系。在行敢法律关系中，学校作为一个协调 有序熊缝织，拥有割定规章、组织教学工作、管遴生活等种种主动权，相对于个体 的学生、教师来讲，学生、教师始终处于弱势地位，他们更多的是接受管理、接受 规范。但是，学校与学生、教师之间的行政关系与一般行政管理之间的领导与服从、 命令与执行的隶属关系不溺，它必须黼时体现教学民燕和学术民主。密调解、教育 申诉、教育行政仲裁等非诉讼解决方式的应用德合学校与学生、教师之间民主垂律、 平等协商的精神，具有不可限量的发展前景。本文拟就调解、教育申诉及教育行政 伸裁这三种铝9 度作一初步的探讨与研究。 。范愉：非诉讼纠纷解决机制研究，北京：中国人民大学出版社2 0 0 0 年版，4 4 页。 。势凯声：教育法论，枣京：江苏教育出版社1 9 9 3 年敝，2 0 页 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 二、调解制度 学校与学生、老师之闻的民事法德纠纷的解决，主要鸯两秘途径；一为调鳞， 一为民事诉讼。学校中发生的民帑纠纷许多可采取非诉讼调解的途径加以解决。o ( 一) 调艉是解决学校民事法律纠纷的非诉讼途径 1 调勰的溉念翻特征 在我国，调解通常是指在第三方主持下，以国家法律、法规、规章和政策以及 社会公德为依据，对纠纷双方进行斡旋、劝说，促使他们互相谅解，进行协商，自 愿达成协议，消除纷争的活动。o 调解的基本特征大致体现在以下三方面： 第一，调解楚在中立第三方的参与下迸行的纠纷解决活动。如果在没有第三者 的情况下，纠纷双方当事人自行和解，燹| j 不璃于调解的范畴。担任调解入的可阻是 国家挑关、社会组织、 x 硕士p 蛋睡 剁s t e r st t r e s i s 鬟j 盔曩颂莩铲嘏璀惨j 纷攫甜霉躐曦。溺0 宁艘淳遭硝丽；湾磊二赔偿蠢 套。押m 珀篡邑蒯啊劳如弘i 翔洋爿渤浦瑚略瓣灞谋滁胁国蓑终珑4 笳瑟。拍 两；蹲懒嚏渤一喊澎一壤篷噬醒吲蔼童殛啭勉峪，俘担甄型蔓业型联尊霹u 拜弊 班羁鲜；8 壤墨臻潲瓒嗡潺溻濯埚渣蕊淄啤园i ! 爆鲤霸i 羔靠蓬萋型堇美丢j 墨蠕 臻理童生 的纠纷。 知识产权纠纷 现在教师及学生越来越多地参与学校的科研活动，有时甚至承担了大部分重要 任务，而学生、教师在知识产权方面的权益往往被忽视。如重庆某小学语文教师高 丽娅告学校侵吞教案一案，就属于此类纠纷 。 ( 二) 学校管理纠纷的非诉讼解决方式的必要性 非诉讼纠纷解决方式( 又称为代替性纠纷解决方式) ，是指诉讼以外的，运用 法律或其他规范解决纠纷的其他方法的总称。o 非诉讼纠纷解决方式既可以包括当 事人借用第三者的中介达成的自行协商和解，也可以包括各种专门设立的纠纷解决 机构的裁决、决定；既可以包括传统的调解，也可以包括当代行政机关所进行的各 类裁定、决定等等。根据与审判和判决之关系的远近和强制性的大小，其性质分别 属于由第三者主持达成的自治性的“私了”，共同体内部的“半公了”，直至行政机 关主持或法院附设的“准司法”的性质。o 我国现有的非诉讼纠纷解决方式主要有调解o 、行政申诉、行政复议和仲裁。 而在教育领域内，学校管理纠纷的非诉讼解决方式主要有教育申诉这一途径，在某 种程度上也可以说是唯一的行政救济途径。至于调解和仲裁作为学校管理纠纷的解 决方式只是实践中的一种尝试，至今缺乏明确的法律支持。这里值得一提的是教育 行政复议，笔者未将它列入学校管理纠纷的解挟途径，原因在于：教育行政复议仅 将被申请人限定为教育行政机关，而不是学校，其范围一般限于对教育行政机关的 具体行政行为，而不是学校的管理行为。在我国现行的教育管理体制下，由学校对 学生、教师的管理行为引起的纠纷只能依法通过教育申诉途径来获得救济，而无法 通过行政复议的途径获得救济。 。范愉主编：a d r 原理与实务，福建：厦门大学出版社2 0 0 2 年版，1 0 0 页 。范愉；非诉蹬纠纷解决机制研究，北京：中国人民大学出版社2 0 0 0 年版，儿1 2 页。 。调解分诉讼外调解和诉讼调解( 法院调解) 诉讼调解是诉讼程序中的一种制度，本文研究的是解决救育纠 纷的非诉讼调解制度。 硕士学位论文 m s t e r st h e s i s 调解学校与教师之间的人事争议也是其熏要职责。( 2 ) 可在教育行政机关设立调解 组织。一是设立临时的教育行政调解缎织，如简单的学校民事法律纠纷可以由主管 教育行政机关的傣访办进行调解，重大的学校民攀法律纠纷则可以由主管教育行政 机关牵头，从司法、公安、卫生、人事、劳动保障等政府部门抽调人员组成临时调 解委员会进行调解；二是在各级教育行政机关设立相对稳定的调解委员会，负责调 解其管辖驳权以内的学校民事纠纷及学校与教师之间的人事纠纷。( 3 ) 可以由政府 出面与当地的人民调鳃组织及待耀事务所合作组建处理学校民枣纠纷鲍民闷调鳃 组织。如珠海市人民调解社会覆盖面就延伸到学校，建立了一些学校调解组织；太 原市学生伤害事故调解委员会则在该市法律援助中心挂牌成立。 从调解经费和调解人员的嚣素考虑，笔者认为应在高校大力推行校内调勰制 度，高校相对中小学膏较为充裕的人力、物力、财力，高校可以自己出资骋请相关 的法律专家、教育专家，因而能够在一定程度上保证调解员的中敷性和权威性。而 中，j 、学校管理纠纷的调解受| j 斑以发展教育行政调解制度为主。这是因为教育行政部 门的调解具旌权威性、高效率和低成本鲍特点，聪且有阉定的经费支出鄹人员保障， 调解协议的履行也有一定的监督保证，因此现阶段具有重要的实践价值。至于民间 调解组织，可以考虑向当事入收取少量的调解经费，也可以由政府或社会财团资助， 以保 正维织髂正常运作。 2 调解的程序 ( 1 ) 纠纷的受理 调解组织受璩学校与学生、教师之阀的纠纷可毅有两种方式。一种是学校或学 生、教师一方当事人向调解组织提出要求，通过调解员邀 毒他方当事人参加调解。 另一种是调解组织主动介入学校管理纠纷，特别是发生了校网伤害事故，更需调解 员的主动介入。调解员可主动我双方当事人了解纠纷情况，并邀请双方当事人参加 谵解。在这鹾种情况下，不论双方对于调解解决纠纷是达成含意还是一方对他方提 出调解的申请或是双方对调解员提出调解的意愿不表示反对，均可启动调解程序。 应当指出的魑，调解组织或是调解员在把这种调解的意愿向另一方当事人或双方传 达时，瘦注意技巧，否剩极易诱发该誊事入瓣调解产生抵触情绪，最终影响对程搿 的参与程度。 ( 2 ) 调解的进行 进行调解一般分为以下几个步骤： 。我市把人民调解作为维护社会稳定的“第一道防线”，击年成功调解民阈纠纷1 7 2 4 件，珠海晚报 h t p ：w w 研z j w b c o m c n z j w 讹0 0 6 0 l 捌w b 2 0 0 6 0 1 2 1 ，0 2 ，h i m 拱5 4 尴尬的学生伤害事故调委会，出薅晚报，h 拄p ：， 柙僻s 妯耐瞄9 4 肛0 0 5 1 1 1 5 细4 0 3 3 2 油 1 4 硕士学位论文 h a s t e r st h e s i s 信患豹收集和交换。查清事实楚做好调解工作的前提和达成调解协议的基 础。调解组织据此要求当每人真诚合作，提交书面材料、证据。 “私访”说服教育、进行疏导。“私访”是促进和解的有力手段。调解员， 尤其是经验丰塞鲍调解员经调解会议举行之翦通常会与当事入双方进行私下会曝， 获取当事人的信任和支持，听取当事人的陈述与和解方案，做好疏通工作。 主持调解会议。这是调解的核心工作。调解员主持当事人进行协商，充分鼓 励双方当事人直接交流对争议的看法、主张，探讨一切可能豹解决问题的方案。 ( 3 ) 调解的结束 结束调解有两种形式：种是调解不成。在调解程序的进行过程中，任何一方 均有权放弃调解。当事人可选择教育行政仲裁或诉讼解决学校内部民事纠纷和人事 纠纷。另一穗是调解成立，双方当事入达藏捺议并签订正式的调解携议。 在调解的程序中，调解员的作用其有很大的自主性，说服、劝解、分析甚至教 育无一不可。僚是，调解员不得对当事人进行压制和欺骗，否则，当事人可以依法 逸究调解员个人的法律责侄。 3 。滑群协议的效力 在过去，我国的调解制度除法院调解、仲裁调解外，民间调解和行政调解所达 成的协议都不具有法律效力。民间调解和行政调解达成的协议，双方当事人可以任 意反晦。这绘当事人、民阂调解和行政调解及至整个糠会造成不良彩晌。为此，2 2 年最高法院和司法都经过认真的调查研究，颁布了最i 每人民法院关于审理涉及人 民调解协议的民事案件的若千规定，赋予调解协议合同性质的法律效力。“当事人 一方向人民法院起诉，请求对方当事入履行调解协议的，人民法院应当受瑾。 当 零人一方向入甓法院起诉，请求交受或者撤销调解协议，或者诸求确认调勰铸议无 效的，人民法院应当受理。”笔者认为，学校管理纠纷的当事人经调解达成的协议， 成经过法院或教育行政部门的认证、登记从而产生严格的法律约束力。一方当事人 不履露或者反悔的，另一方珂以依法提起诉讼。 硕士学位论文 胜s t e r st 骶s i s 三、教育申诉制度 申诉制度，通常是指公民在其合法权益受到损害时，向国家枫关申诉瑷由，请 求处理或重新处理的制度。它是保障我国宪法赋予公民申诉权利的一项制度。我国 现行法律和政策设置了多项申诉制度，从其是否诉讼的角度看，可分为诉讼上的申 诉靠度和j 诉讼上斡审诉制度器大类。教育申诉露8 度楚我国教旁法律法规所确定的 非诉讼救济途径。 ( 一) 教育申诉制度的概念翔特征 我莓教育率诉嚣度可以分为教育行政孛诉制度和梭内申诉制菠。 教育行政申诉制度是指学生、教9 审在其合法权益受到损害时，向主管的教育行 政部门申诉理由，请求处理的制度。 根据原国家教委印发的关予加强教育执法及监督试点工作的意见( 以下简 称试点意见) 有关撬定，校内申诉制度是指学生、教师对学校豹有关职能枫j 鸯 或人员作出的有关处理决定不服，或认为其有关具体行为侵犯了自身的合法权蔬， 申请学校依照规定程序进行审查处理的制度。目前我国校内申诉制度只是对高校学 生这一部分学生作出了相对明确的裁定，结合各圜教育法治实践来看，校肉串潺制 度必然会成为我国教育法治建设的重要内容，是解决学校与学生、教愿之间行政法 律纠纷的第一道且是极为重要的穗序。 根据现行的蠢法规范与实践运作状况，教育申诉割度有如下的特征： 1 教育申诉糊度是一璜法定的申诉制度 教育申诉制度是为我国的相关法律法规所明确规范和确认的一项法定制度。 教师法第3 9 条规定“教师对学校或者其他教育桃构侵犯其余法权益的，或者 对学校或者英媳教育机 鸯作出的处理不服豹，可以囱教育行政部门提出申诉，教育 行政部门应当在接到申诉的三十曰内，作出处理。”教育法第4 2 条规定，学 生享有对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、 财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼的权利。这些相关的立法为教育申 诱毒4 度的确立提供了法律依据，教寅申诉青4 度的法定性，使其具膏确定性和严肃性， 有关组织和个人都必须认真遵守和执行，否则将承担相应的法律责任。 1 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 2 教育申诉制度是一项专门性的申诉制度 教育申诉制度是宪法赋予公民的申诉权利在教育领域中的具体体现。教育申诉 制度的建立，有着其特殊的立法背景：一方面体现了立法者认为学校具有准公权机 构的色彩；另一方面，更体现了在科教兴国的大背景下，国家对学生、教师权益保 护的特别重视。”教育申诉中的申诉人只能是认为自己的合法权益受到学校侵犯的 学生、教师：受理教育申诉的主体，只能是学校、学校的主管教育行政部门及当地 人民政府的有关行政部门。在申诉与被申诉的关系中，被管理者的学生、教师恒定 为原告，而管理者的学校恒定为被告。教育申诉的目的和实质在于补救和维护学生、 教师的合法权益。 3 教育申诉制度是非诉讼意义上的行政性的申诉制度 教育申诉不是通过司法机关的诉讼程序进行的，不具有诉讼的性质。教育行政 申诉是由行政机关在其职权范围内，依法对学生、教师的申诉作出行政处理的制度， 是按照行政程序进行的，其处理决定具有行政法的效力。校内申诉是学校自己就学 校与学生、教师之间的纠纷进行审查处理的制度。学校作为公务法人，其处理决定 具有准行政的效力。因而，教育申诉制度是非诉讼意义上的行政性的申诉制度。 总之，教育申诉制度是我国当前的一条解决学校管理纠纷的行之有效的途径。 在当前我国教育法治进程不断推进的背景下，学校及教育行政机关应本着及时有效 地化解学校与学生、教师之间的权益纠纷和维护师生合法权利的理念，依据法定职 权遵循法定程序来实施教育申诉制度。 ( - - ) 现行教育申诉制度的缺陷 一些部门规章和地方法规在教育法、教师法的基础上对教育申诉制度 进行了具体化和细致化的工作。然而，这些部门规范文件和地方法规法律效力较低， 且还没有形成一个完整的教育申诉制度法律规范体系。从实践运作的状况来看，我 国教育申诉制度存在诸多不完善之处。 1 教育申诉的受理机构及法律责任的不明 就教育行政申诉而言，试点意见及原国家教委印发的关于( 教师法) 若 干问题的实施意见( 以下简称实施意见) 对教育行政申诉的受理机构作了一些 要求。试点意见要求：“各级教育主管部门可以依托信访机构，在有关业务职能 机构的配合下，采取一定的组织形式，办理行政申诉案件。各级政府也应根据实际 。参见茅铭展：论宪法申诉权的落实和发展，现代法学2 0 0 2 年第6 期，8 1 页 1 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 四、教育行政仲裁制度 由于现行教育申诉制度的缺陷以及行政诉讼救济的缺失，加上司法审查的局限 性，又基于学校管理纠纷的特殊性和仲裁的特性，教育行政仲裁制度的引入将是有 效解决学校管理纠纷的理想途径。同时，在保证学生、教师合法权益方面多了一条 公正有效的救济渠道。 ( 一) 学校管理纠纷解决方式的创新：教育行政仲裁制度的引入 1 教师聘用合同争议适用人事争议仲裁 仲裁是指双方当事人将纠纷提交非司法机构的第三者进行裁判，以求得公正、 合理、便捷解决的一种纠纷解决制度和方式。 新中国成立后，逐步建立了全国统一的仲裁制度，不但设立了各类仲裁机构， 而且制定了相应的法律规范和仲裁规则。其中比较完备正规的是国内经济合同仲 裁、劳动争议仲裁和涉外仲裁。相对于比较完善的经济合同仲裁和企业劳动仲裁而 言，人事争议仲裁是我国仲裁制度的最新表现形式。在我国行政体制、事业体制和 干部人事制度改革之前，所有政府职员和事业单位职员都具有干部身份并且隶属于 国家机关，没有独立的主体资格，因此也不会产生人事争议问题。2 0 世纪8 0 年代 初，我国开始进行以建立市场经济为导向的经济体制改革，改革引起了事业单位大 量的人才流动。为化解人才流动诱发的尖锐矛盾，支持经济体制改革顺利进行，各 地创造性地展开了人才流动争议处理工作。8 0 年代后期至9 0 年代初期，随着事业 单位体制改革和人事改革的逐步推进，各地人事部门扩大了人事争议处理的范围， 人才流动争议演变为人事争议。1 9 9 7 年人事部出台的人事争议处理暂行规定第 2 条明确规定：“事业单位与工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合 同发生的争议”可以申请人事争议仲裁。2 0 0 3 年司法解释最高人民法院关于人民 法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定( 以下简称最高规定) 的颁布 实施，使包括教师在内的事业单位工作人员与单位之间的人事争议问题的处理步入 了一个新阶段。紧随其后，教育部、人事部印发了关于深化中小学人事制度改革 的实施意见，指出：教师与学校发生聘用合同发生的争议经教师人事争议调解委 员会调解未果的，“当事人可以向当地人事争议仲裁委员会申请仲裁。”根据以上规 定，学校与教师因辞职、辞退及履行聘任合同或聘用合同发生的争议，属于“事业 硕士学位论文 u a s t e r st h e s i s 的和民事的纠纷均纳入其受理范围。本文所指的教育行政仲裁制度是指当学生、 教师对学校作出的处理不服或认为学校侵犯了其合法权益时，依法向专门设置的 教育行政仲裁机构申请仲裁，由教育行政仲裁委员会依据教育法规对其进行调解、 裁决的制度。 ( 二) 教育行政仲裁在解决学校管理纠纷中的相对优势 教育行政仲裁除了具有非诉讼纠纷解决方式简便、迅捷与低成本的共同特点 外，与调解、教育申诉相比，教育行政仲裁的相对优势是： 1 教育行政仲裁的高度专业性 现代社会的精密分工已经达到常人所难以理解和掌握的程度，致使许多纠纷的 发生和解决往往涉及到诸多的专业性问题，面对种类繁多、纷繁复杂的专业技术问 题使得行政人员及法官难以胜任。法官只是专于诉讼程序操作和认定事实规则的技 术方面，而不能超越自己的专业知识和经验，以自己的无知去替代专家学者的专业 判断，否则势必造成“外行审内行”的荒唐窘境。鉴于众多的纠纷会遇到许多复 杂的法律和有关的专业性问题，因此应由具有一定的专业背景和专业能力的专业人 士或专家学者作为中立的裁判员来对纠纷作出公正的裁决。 就学校管理纠纷而言，其中涉及学术的纠纷就往往具有很强的专业性和技术性 的特征，如刘燕文一案中