（行政管理专业论文）厦门市社会保障性经济适用住房政策改进探析.pdf

内容摘要 作为我国住房政策的一个重要组成部分，经济适用住房政策是我国加快建 立住房新体制，更好地解决城镇中低收入居民住房问题的必然和正确的选择。 实践证明，经济适用住房政策的发展不仅能够满足城镇中低收入居民的住房需 求，促进新型住房供应、分配体系的建立，而且对维护社会稳定和推动国民经 济的发展，都起到了积极的作用。但在政策实施中也出现了一些问题，如排号 难、审核松、富人化趋势明显等问题日益凸现，使得原本为了解决中低收入家 庭住房问题的经济适用住房在现实操作中走了样、变了味。这样，中低收入者 对政府推出经济适用住房的初衷产生了质疑。甚至有政协委员在两会期间提交 了“关于停止开发建设经济适用住房”的提案，更是把经济适用住房的去留问 题推到了风口浪尖上。为此，本文试着从公共政策角度对厦门市社会保障性经 济适用住房政策及其改进问题作系统、深入的探讨，以求达到抛砖引玉之效。 论文主体包括四个部分： 第一部分，导论。阐述了本文研究的背景以及研究意义，在总结国内外研 究现状的基础上，提出了本文的研究思路。 第二部分，经济适用住房政策的基本理论与实践发展。主要介绍了经济适 用住房政策的基本理论，并对我国经济适用住房政策的历史演变和实施意义做 了分析。然后在总结国外公共住房政策经验的基础上，对我国经济适用住房政 策的完善提出几点启示。 第三部分，厦门市经济适用住房政策的发展及现状。主要研究了厦门市经 济适用住房的发展概况、社会保障性住房政策的出台和特色，并对当前厦门市 社会保障性经济适用住房政策实施过程中出现的问题及其原因进行归纳总结和 分析。 第四部分，厦门市社会保障性经济适用住房政策改进探析。提出了厦门市 经济适用住房政策改进的对策，包括确定科学的住房保障目标、建立有效的房 源供给模式、实施合理的住房配售办法、拓展多渠道的资金筹措方式以及构建 完善的法律制度体系等。 关键词：经济适用住房；中低收入者；政策改进；厦门 a b s t r a e t a sa ni m p o r t a n tc o m p o n e n to fc h i n a sh o u s i n gp o l i c y , e c o n o m i ca n df u n c t i o n a l h o u s i n gp o l i c yi s n o to n l yt h ec o r r e c ta n di n e v i t a b l ec h o i c et oa c c e l e r a t et h e e s t a b l i s h m e n to fc h i n a sn e w h o u s i n gs y s t e m ，b u ta l s ot h eb e t t e rc h o i c et os o l v et h e l o w - i n c o m ea n dm i d - i n c o m er e s i d e n t s h o u s i n gd i f f i c u l t i e sa n dp r o b l e m s p r a c t i c e h a sp r o v e dt h a tt h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m i ca n df u n c t i o n a lh o u s i n gc a l lm e e tt h e h o u s i n gn e e d so fl o w - i n c o m ea n dm i d i n c o m er e s i d e n t s b ys e t t i n g - u ps u c has y s t e m o fh o u s i n gs u p p l ya n dd i s t r i b u t i o n ，i tp l a y sap o s i t i v er o l eo np r o m o t i n gt h es o c i a l s t a b i l i t ya n db e n e f i t i n gt h ed e v e l o p m e n to fn a t i o n a le c o n o m y h o w e v e r ，as e r i e so f p r o b l e m sh a v ec o m eu pw i mt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h i sp o l i c y , s u c ha sd i f f i c u l t q u e u eu p ，l o o s ec h e c k ，t h ed o m i n a n c eo ft h er i c h ，w h i c hd e v i a t et h et a r g e t e dg o a lo f e c o n o m i ca n df u n c t i o n a lh o u s i n gp o l i c y s u s p i c i o no ft h ep o l i c yh a sa p p e a r e d ，e v e n d u r i n g ”t w oc o n f e r e n c e s ”s o m em e m b e r so ft h ec p p c cn a t i o n a lc o m m i t t e e s u b m i t t e dp r o p o s a lr e g a r d i n g s t o p p i n gt h ed e v e l o p m e n ta n dc o n s t r u c t i o no ft h e e c o n o m i ca n df u n c t i o n a lh o u s e ”f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fp u b l i cp o l i c y , t h i sp a p e r t r i e st oa n a l y z et h ep r o b l e m sa n dp r o p o s e sp o l i c ys u g g e s t i o n sf o rx i a m e n ss e c u r i t y e c o n o m i ca n df u n c t i o n a lh o u s i n gp o l i c y , h o p i n gt h i sw i l ls t a r tf u r t h e rd i s c u s s i o no n t h i si s s u e m a i n l y , f o u rc h a p t e r sa r ei n c l u d e di nt h i sc h a p t e r ： c h a p t e ro n e ：t h eb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c ea r ei n t r o d u c e d b a s e do nt h e r e v i e wo fd o m e s t i ca n df o r e i g nr e s e a r c h ，t h ea r g u m e n ta n dl o g i co ft h i sp a p e ra r e p r e s e n t e d c h a p t e rt w o ：t h r o u g hr e v i e w i n gt h ee v o l u t i o no ft h ee c o n o m i ca n df u n c t i o n a l h o u s i n gp o l i c y , t h i sp a r te s t a b l i s h e st h e o r e t i c a lf o u n d a t i o nf o rf o l l o w i n gr e s e a r c h f u r t h e r m o r e ，i tu s e so v e r s e a se x p e r i e n c e si nh o u s i n gp o l i c i e sa sas o u r c eo f r e f e r e n c ea n dr e v e a l ss o m ee n l i g h t e n m e n t c h a p t e rt h r e e ：t h i sp a r tf o c u so nt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fx i a m e n se c o n o m i c a n df u n c t i o n a lh o u s i n g t h r o u g hs t u d y i n gt h ef e a t u r e so fx i a m e n ss o c i a ls e c u r i t y h o u s i n gp o l i c y , i t sp r o b l e m sh a sb e e nf o u n d c h a p t e rf o u r ：p o l i c yr e c o m m e n d a t i o n so nt h ei m p r o v e m e n to ft h es e c u r i t y e c o n o m i ca n df u n c t i o n a l h o u s i n gp o l i c ya r ep r o p o s e d ，i n c l u d i n gi d e n t i f y i n ga s c i e n t i f i c h o u s i n gs e c u r i t yg o a l ，s e t t i n g a ne f f e c t i v eh o u s i n gs u p p l ym o d e ， i m p l e m e n t i n g ar e a s o n a b l eh o u s i n gd i s t r i b u t i o np o l i c y , s e e k i n gam u t i l - c h a n n e l f u n d - r a i s i n gw a yc o n s t u c t i n gas o u n dl e g i s l a t i o na n d i n s t i t u t i o ns y s t e m k e yw o r d s ：t h ee c o n o m i ca n df u n c t i o n a lh o u s i n g ；m i d d l ea n dl o wi n c o m e g r o u p s ；p o l i c ya n di m p r o v e m e n t ；x a m e n 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人c ：碾p 诵宦 k 罗年量具l 易日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 l 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“ ) 作者摊嘞假晚溯年媚形日 导师签名： 日期：年月 日 一、导论 一、导论 ( 一) 问题的研究背景与研究价值 住房问题既是一个重大的经济问题，也是一个重大的社会问题，住房问题 解决的如何不仅关系到经济发展，更影响到社会和谐稳定。我国自1 9 8 0 年实行 城镇住房制度改革以来，城镇居民的住房状况得到了很大改善。据统计，2 0 0 6 年底城镇居民人均住房建筑面积超过2 7 平方米，比2 0 0 2 年底的2 2 8 平方米增 加了4 平方米以上，比1 9 8 0 年的7 2 平方米增加了近2 0 平方米。然而，随 着近年城市化进程的加快，城镇土地和住房供给压力仍然不断增加，导致住房 价格随之攀升。大中城市住房价格涨幅较快，已经超过居民可支配收入的增幅， 中低收入阶层在住房市场逐步被边缘化了。住房价格过快上涨，不仅导致广大 中低收入阶层购房成为一大难题，也影响到社会财富的公平分配，进而影响经 济发展和社会稳定。 为了缓解住房市场的供需矛盾、解决城镇中低收入居民的住房问题，国务 院在1 9 9 8 年发布的关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知 中提出了“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系 的基 本思路。但是，这个住房供应体系中居主导地位的经济适用住房政策在实施中 却出现了许多问题，如供应对象失控、价格偏高、面积超标、供应量严重不足 等。对经济适用住房政策在实践中的出现的问题进行探讨，并深入分析其产生 的根源，进而提出完善的对策和途径，不仅能进一步完善经济适用住房政策， 保证其切实有效实施，真正解决中低收入居民的住房问题，在一定程度上缓解 住房供需矛盾，而且能有效缓解和减少社会发展进程中的不稳定因素，促进社 会和谐发展，具有一定的现实意义。 。姚俭建从“刚性需求”破解住房保障难题 e b o l h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m t h e o r y 2 0 0 7 1 2 0 5 c o n t e n t 一7 2 0 1 2 6 9 h t m 2 0 0 7 1 2 0 5 1 厦门市社会保障性经济适用住房政策改进探析 ( 二) 国内外研究现状 经济适用住房建设是现阶段我国独有的一项国家政策，国外早己不再进行 如此大规模的住房建设补贴。但从历史上看，我国现阶段的经济适用住房建设 与国外在二十世纪四、五十年代的大规模普通住房建设有很大程度的相似。如 美国在4 0 年代，住房政策的重心转移到可承受住房上，鼓励和支持中低收入阶 层拥有自己的住房，这种住房被称之为“社会住房”；另外还有日本的“公营 住房”和新加坡的“政策组屋，也有共同之处。 邓肯麦克伦南与肯尼斯吉 布固在对英国住房问题进行分析时，所提及的“社会住房 与我国的经济适用住 房有类似之处；相关理论研究还见于福利经济学中，如住房补贴理论回、住房过 滤理论和住房梯度消费模型 等。 国内学者近几年来对经济适用住房政策实施过程中出现的问题及问题产生 的原因、经济适用住房供应模式、经济适用住房建设规模、住房补贴方式的比 较与选择等方面展开了较多的研究，主要形成了三种观点：第一种观点是包宗 华 、聂梅生等人从住房供应体系和住房需求层次的角度，论证了当前有必要 保留经济适用住房，并认为每年新增经济适用住房的建设量与每年新增住房建 设总量的比例保持在8 0 为宜；第二种观点是黄征学、周立群固等人在对不同住 房补贴效应作比较的基础上，得出“人头补贴比“砖头补贴 更优的结论， 进而提出经济适用住房政策应该调整的观点；第三种观点是王诚庆唧等人提出的 经济适用住房建设已完历史使命，并应逐步让位于普通商品房市场。 ( 三) 研究思路与研究方法 1 研究思路 函黄安年美国政府的住房福利保障政策从罗斯福新政到约翰逊“伟大社” j 山东师大学报( 社科 版) 1 9 9 8 ，( 4 ) ：4 - 3 9 参见刚东海住房政策：国际经验和中国现实选择 m 北京：清华大学 l 版社。1 9 9 8 ：6 2 - 6 5 四尼古拉斯巴尔，大卫怀恩斯福利经济学前沿问题 m 中国税务出版社，2 0 0 0 ：2 5 5 锄姚明霞福利经济学 m 北京：经济同报出版社嘲 ，2 0 0 5 ：5 2 - 5 4 四宋博通，黄渝祥，陈广俊国外住房过滤模型的研究现状与启示 j 中外房地产导报，2 0 0 0 ，( 2 3 ) 。包宗华住宅与房地产呻 北京：中国建筑工业出版社 m ，2 0 0 2 年版 毋聂梅生科技地产应从低端项目切入 j 建设科技，2 0 0 5 ，( 4 ) ：1 2 - 1 3 锄黄征学，周立群经济适用房政策的经济学评价 j 云南财贸学报，2 0 0 3 ，( 1 ) ：2 7 3 1 锄王诚庆经济适用住房的历史地位与改革方向 j 财贸经济，2 0 0 3 ，( 1 1 ) ：7 0 - 7 4 2 一、导论 本文以厦门市社会保障性经济适用住房政策为研究对象，首先对经济适用 住房政策的基本理论及其实践发展做了全面分析，通过对国外公共住房政策的 分析总结，以期对我国经济适用住房政策的完善有所启示。据此结合厦门市经 济适用住房发展状况的实际，提出改进和完善厦门市社会保障性经济适用住房 政策的对策。论文包括四个部分： 第一部分是导论。主要包括问题的研究背景与研究价值、国内外研究现状 以及研究思路和研究方法。 第二部分是经济适用住房政策的基本理论和实践发展。首先介绍了经济适 用住房政策的相关概念和基本理论，为后面的实证分析奠定了理论基础；其次 分析了我国经济适用住房政策的历史演变和实施意义；最后，在对国外公共住 房政策分析归纳的基础上，对我国经济适用住房政策的完善提出启示。 第三部分是厦门市经济适用住房政策的发展及实施现状。主要分析了厦门 市经济适用住房的发展概况，社会保障性住房政策的出台与特色，并对当前厦 门社会保障性经济适用住房政策实施过程中出现的问题及其原因进行归纳分 析。这部分为论文研究的重要内容。 第四部分是完善厦门市社会保障性经济适用住房政策的对策。内容包括确 定科学的住房保障目标、建立有效的房源供给模式、实施合理的住房配售办法、 拓展多渠道的资金筹措方式以及构建完善的法律制度体系等。这部分是论文的 核心内容。 2 研究方法 ( 1 ) 文献研究方法。本文写作中查阅了大量相关期刊、专著以及政府的政 策法规，以求对经济适用住房的理论较全面的掌握。 ( 2 ) 定性分析和定量分析相结合的方法。对经济适用住房政策实践中出现 的问题和原因进行分析时，不仅运用定性分析方法，也采用定量化的方法，注 重统计数据的分析和把握，以求对存在问题进行更深入、更本质的认识。 说明：厦门市1 9 9 8 - 2 0 0 5 年实施经济适用住房政策，2 0 0 6 年至今实施社会保障性住房政策，包括社会保障 性租赁房、社会保障性经济适用住房和社会保障性安置房政策。本文的研究对象是社会保障性经济适用 住房政策。 厦门市社会保障性经济适用住房政策改进探析 二、经济适用住房政策的基本理论与实践发展 ( 一) 经济适用住房政策的基本理论 1 经济适用住房及其与商品房的区别与联系 ( 1 ) 经济适用住房 所谓经济适用住房，是以解决中低收入者住房问题为目的，以保本微利为 原则，政府提供优惠政策，房地产企业开发建设的具有社会保障性质的商品住 房，具有经济性和适用性的特点。经济性是指住宅价格相对于市场价格而言， 是适中的，能够适应中低收入家庭的承受能力；适用性是指在住房设计及其建 筑标准上强调住房的实用效果。经济适用住房是政府针对普通商品房价格过高 而特别向中低收入居民提供的保障性住房，是我国住房保障制度的一个重要组 成部分。 ( 2 ) 经济适用住房与商品房的区别与联系 经济适用住房作为由政府扶持，具有经济、适用和社会保障性质的微利商 品房，既具有一般商品房的共性，也有其自身的特殊性。 经济适用住房与般商品房的共性，主要是指：经济适用住房的开发建 设也必须遵循市场经济的运行规律，在市场需求的基础上，以销定产；经济 适用住房的销售也得通过市场交换的方式来实现；经济适用住房的投资资本 循环与周转也要经历商品生产总过程中的生产、分配、流通和消费四个环节； 经济适用住房的开发模式同样采用招、投标方式，开发建设过程同样要取得 金融业的信贷支持。 经济适用住房与一般商品房的区别，即自身的特殊性主要反映在：经济 适用住房享受政府的优惠政策，具有政府行为。如建设用地通过行政划拨，免 收土地出让金，大部分税费减免，享受较低息优惠贷款等。经济适用住房价 格受政府政策的约束和限制，售价实行政府指导价，按保本微利原则确定。其 中经济适用住房的成本包括征地和拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建安 工程费、住宅小区基础设施建设费( 含小区非营业性配套公建费) 、管理费、贷 4 二、经济适用住房政策的基奉理论与实践发展 款利息、税金和开发商利润8 项因素。按此8 项因素综合确定的售价比同类同 区位的商品房低的部分，主要是免交土地出让金所致。经济适用住房的供应 对象有针对性，是符合一定条件的中低收入者，而不是所有的潜在住房消费者。 经济适用住房实行微利开发建设原则，开发商利润控制在3 以下。经济适 用住房为不完全产权商品房，其再转让受到限制。一定年限之后必须补交清土 地出让金和有关税费，才允许进入市场流。 2 经济适用住房政策的涵义与基本功能 经济适用住房政策可以看作政府对中低收入阶层进行的收入再分配，是为 了保障中低收入居民的住房公平而实施的政策，具有市场调控和社会保障两大 功能。 ( 1 ) 经济适用住房政策的市场调控功能 经济适用住房政策是政府调控住房市场的重要手段。经济适用住房政策的 市场调控功能主要表现为两方面：第一，经济适用住房政策能够平抑房价，稳 定房市。加大经济适用住房的投放量会增加住房市场的供给量，根据供求关系 对价格的影响，以及经济适用住房价格本身的特殊性，其总是会与商品房保持 合理的价格差，因此经济适用住房的大量投放能起到平抑房价的作用。第二， 经济适用住房政策能调控住房的供给结构。中低收入阶层占总人口的比例最大， 这一阶层是住房市场的消费主体，所以合理的住房供给结构应以满足中低收入 阶层的住房为主体。由于满足中低收入者的住房多为小户型和造价低的普通住 房，比起豪华和大户型住房利润要低很多，房地产开发企业一般不会将此作为 建设的主体，所以完全依靠市场调节很难达到合理的住房供应结构。政府通过 实施经济适用住房政策，加大中低档住房的投放力度，能够逐步引导住房供应 结构趋向合理。 ( 2 ) 经济适用住房政策的保障功能 经济适用住房政策是政府为了解决中低收入者的住房问题而推出的福利政 策，政策性是经济适用住房区别于普通商品房的最大特性，因此经济适用住房 在功能上就必然具有社会保障功能。 首先，经济适用住房只对中低收入者出售。许多家庭特别是中低收入家庭， 以他们的收入水平不可能完全通过市场交易来解决其自身的住房问题，所以需 厦门市社会保障性经济适用住房政策改进探析 要政府的介入和帮助，因此各国政府都把解决中低收入家庭的住房问题，作为 己任。而在我国，随着住房制度的进一步深化，住房实物分配己彻底停止，改 而实行住房分配货币化，但事实上住房货币政策实施情况并不理想，只有行政 事业单位或少数效益较好的电业、电信等企业职工可以拿到住房补贴，大多数 国有企业由于企业经济困难等原因，未实行住房货币政策，私营、民营企业主 更是认为解决职工住房问题，不应是企业应尽的义务，而不实行该项政策，从 而导致许多中低收入职工实际上不能拿到住房货币补贴，或者即使是拿到货币 补贴的职工，也买不起价格日益上涨的商品住房，这就需要政府对住房市场进 行干预，通过相应的住房保障政策来帮助这些中低收入人群解决住房问题。经 济适用住房，作为我国住房供应体系的重要组成部分，担负着解决我国大部分 中低收入家庭住房问题的任务，在住房供应市场举足轻重，经济适用住房政策 的成功与否，是解决中低收入者住房问题的关键，正如温家宝总理在1 9 9 8 年6 月全国城镇住房制度改革和住房建设会议上所说“建立新的城镇住房供应体系， 重点是大力发展经济适用住房，这既是房改的重要目的，也是房改是否成功的 一个重要标志，中低收入家庭是目前城镇家庭的主体，发展经济适用住房可以 满足他们的需求，是实现本世纪末人民生活达到小康的重要条件。” 其次，经济适用住房价格比同区域的普通商品房低。对于中低收入者来说 最大的购房阻力来自于住房的价格，所以经济适用住房保障功能的一个重要体 现就应该是价格上的经济性。为了落实保障功能，达到价格上的经济性，政府 采取了很多措施，如经济适用住房的建设用地为政府行政划拨方式供应，税费 减半征收等优惠，这样就使得经济适用住房在建设成本比普通商品房低，加上 政府还规定了开发商出售时的利润率，所以经济适用住房的价格不可能比同区 域的普通商品房高。 3 经济适用住房政策与其他公共政策的关系 经济适用住房政策作为我国现阶段的公共住房政策，与经济政策和社会政 策有着密切的关系，其供应目标与经济政策联系最紧，公平目标又直接反映了 社会政策的原则。 ( 1 ) 经济适用住房政策与经济政策的关系 经济适用住房政策作为公共住房政策，与土地使用、经济发展以及宏观经 6 二、经济适用住房政策的基本理论与实践发展 济的稳定等相互作用、相互影响。具体体现在以下两方面： 第一，经济适用住房政策有助于宏观经济效率的提高。首先，政府对住房 产权、住房金融、住房价格等的规范，能提高住房资源的配置效率以及稀缺土 地资源的使用效率；其次，相关的规则可以减少由于住房市场信息传递的时滞 性和不对称性所导致的生产者和消费者两方面的高额交易费用；再次，政府对 住房市场的干预能稳定住房建设，并提高劳动效率和资金的使用效率，进而提 高宏观经济效益。 第二，经济适用住房政策和经济政策相互作用、相互影响。首先，经济适 用住房政策是公共住房政策的一种，而公共住房政策的制定必须以一国或地区 的发展水平为基础，必须与经济政策相协调，只有这样才能促进国民经济健康、 稳定、快速地发展。这种协调性主要表现在住房投资占国内总投资和国内生产 总值的比例要适宜。在发达国家，前者一般为2 5 左右，后者一般为5 左右。回 其次，经济适用住房政策也会对经济发展产生促进或阻碍作用。如住房规划和 分配会对人口规模和分布产生影响，从而影响到对经济发展至关重要的劳动力 资源的流动和配置，再加上住房建设本身创造了大量的就业机会，必然会对经 济发展产生促进作用。再如，经济适用住房政策直接影响住房消费水平和消费 结构，进而影响到总的消费结构。合理的消费结构必然促进经济发展，不合理 的消费结构会阻碍经济发展。 ( 2 ) 经济适用住房政策与社会政策的关系 首先，经济适用住房政策作为公共住房政策，在性质上属于社会政策的范 畴，本身就是社会政策的有机构成部分。经济适用住房作为公共住房，是一种 公益性很强的公共物品，即使个人所有的住房，它在许多方面也是共同消费的， 如住房的外观、建筑艺术以及市政设施和交通设施都是公众共同受益的。因此， 经济适用住房政策具有社会性。 其次，经济适用住房政策体现了一定的政治性。经济适用住房政策目标群 范围的确定反映了政府和政党的政治性。经济适用住房政策针对中低收入阶层， 属于积极的公共住房政策。 最后，经济适用住房政策与社会稳定、社会福利和公共健康等密切相关。 田东海住房政策：国际经验借鉴和中国现实选择 m 北京：清华大学出版社，1 9 9 8 ：1 7 7 厦门市社会保障性经济适用住房政策改进探析 经济适用住房政策的制定和实施、住宅小区的合理规划，既可以保障中低收入 阶层的住房需求，又可以改善整个城市的居住环境，增进公共健康，促进社会 福利，同时避免了“贫民窟的出现，减少了犯罪等社会问题，有利于维持社 会稳定。 ( 二) 我国经济适用住房政策的实践发展 1 我国经济适用住房政策的演变 早在建国之初，就有过“经济住宅”的提法。但这种“经济住宅是指开 发商为收入较低的社会阶层提供的切合市场需求的住房商品，属于住房市场细 分和目标市场定位的范畴，不带任何住房公共政策和社会保障的内容。“住宅 之外表，应有相当之美观，但不可过事装饰，费有用之金钱，于只为观瞻而无 实用之外表。房间之大小及门窗之数目，以切合实用为要，不可过大或过多以 致占地较广，造价较大而不经济。应选择相当之材料及造法，算定应用材料之 大小，使适至安全限度，但不宜过于坚固，致造价太大而不经济。所谓经济者， 并非造价低廉而不昂贵之谓，亦非材料高贵经久之谓。所谓经济住宅者，即以 最低廉之价值，而得最合实用最坚固最美观之住宅。 可以看出，这里的经济 住宅就是要在成本造价尽可能低的情况下兼顾到美观、实用和坚固。 1 9 9 1 年，国务院在关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知 中曾经提出，“住房建设应推行国家、集体、个人三方共同投资体制，积极组织 集资建房和合作建房，大力发展经济实用的商品住房，优先解决无房和住房困 难户的住房问题。 其中所提到的“经济适用的商品房 仍纯粹是商品房的范畴， 与后来的“经济适用住房”有着根本的不同。 “经济适用住房”首次出现于1 9 9 4 年国务院发布的关于深化城镇住房制 度改革的决定中。该决定确定了“建立与社会主义市场经济体制相适应的城 镇住房制度，实现住房商品化、社会化 的住房制度改革目标，并把“建立以 中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和高收入家 。王诚庆经济适用住房的历史地位与改革方向 j 财贸经济，2 0 0 3 ，( 1 1 ) ：7 0 。徐鑫堂经济住宅 m 上海：作者书社，1 9 5 1 ：2 - 5 国王诚庆经济适用住房的历史地位与改革方向 j 财贸经济，2 0 0 3 ，( 1 1 ) ：7 1 8 二、经济适用住房政策的基本理论与实践发展 庭为对象的商品房供应体系 作为城镇住房制度改革的重要内容之一，同时指 出“各地人民政府要十分重视经济适用住房的开发建设，加快解决中低收入家 庭的住房问题。对经济适用住房建设项目，要在计划、规划、拆迁、税费等方 面给予政策扶持。各级建设行政主管部门要切实组织好经济适用住房的建设。 经济适用住房的占有量要在2 0 以上 。同年1 2 月1 5 日，建设部颁发城镇经 济适用住房建设管理办法，对经济适用住房供应对象、用地安排、建设方式、 建设模式、管理机构等一系列事项又作了简要说明和规定。这样，从国家政策 上对经济适用住房建设作了初步定位。但由于与经济适用住房配套的金融财政 分配等政策措施不到位、福利分房制度尚未彻底打破以及对房地产业的认识不 足，实际上经济适用住房建设还处于摸索阶段。 1 9 9 8 年，国务院发布了我国住房制度改革的纲领性文件关于进一步深化 城镇住房制度改革，加快住房建设的通知，该通知一方面根据住房制度改 革的目标要求决定停止“住房实物分配”，另一方面根据当时居民的住房经济承 受能力和心理承受能力的现实，决定要建立“以经济适用住房为主体的多次层 的住房供应体系：高收入者购买或租赁市场价商品住房，中低收入者购买经济 适用住房，最低收入者租用政府或单位提供的廉租住房。同年，根据国务院通 知精神，建设部、国家计委、国土资源部、中国人民银行等相关部门相继联 合下发了关于大力发展经济适用住房的若干意见、关于进一步加快经济适 用住房建设有关问题的通知、经济适用住房开发贷款管理暂行规定、住房 公积金管理条例等规范性文件，对经济适用住房的计划、建设、价格、物业 管理等相关问题作了具体部署。至此，经济适用住房建设从国家政策的高度被 正式确定下来，进入了全面启动阶段。 1 9 9 9 年，财政部、国土资源部、建设部联合颁发已购公有住房和经济适 用住房上市出售土地出让金和收益分配管理的若干规定，明确了经济适用住房 上市的相关要求，对规范经济适用住房的上市起到了积极作用。 2 0 0 0 年，为进一步规范经济适用住房的建设和销售，建设部颁发关于进 一步规范经济适用住房建设和销售行为的通知。 2 0 0 4 年，针对经济适用住房在建设标准、销售价格和销售对象等方面失控 。陈伯庚，顾志敏，陆开和城镇住房制度改革的理论与实践 m 上海：人民出版社，2 0 0 3 ：1 5 2 - 1 5 5 9 厦门市社会保障性经济适用住房政策改进探析 的问题，建设部、国家发改委、国土资源部、人民银行联合下发关于印发经 济适用住房管理办法的通知，这是我国第一部针对经济适用住房建设而出台的 比较完整的管理办法，较好地解决了“购房主体错位”和申购过程中的“寻租 等问题，但对“产权、面积、上市”等问题没有根本解决。 2 0 0 7 年8 月1 3 日，国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见 出台，再次更加细化地明确了经济适用房的目标，把解决城市低收入家庭住房 困难作为住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责。 2 实施经济适用住房政策的意义 我国是一个发展中国家，正处于经济体制转轨阶段，无论是住房市场的成 熟程度，还是人民的收入水平，与发达国家相比，都存在很大差距。实施经济 适用住房政策，不仅符合我国广大中低收入阶层的住房消费需求，而且有利于 政府干预住房市场失灵，促进住房市场的健康发展，也是政府让利于民、保障 中低收入阶层住房权益的体现。 ( 1 ) 有利于政府对住房领域的调控 在住房领域，存在明显的市场失灵，我国显得尤为突出，主要表现在以下 四方面：第一，信息不对称。在房地产市场上，商品房的成本和质量等信息在 买卖双方的分布是不对称的，通常卖方比买方占有更多的有关商品房的质量、 成本、权属关系等方面的信息。这样，卖方通过绝对的信息优势对价格进行垄 断，而买方由于缺乏足够信息只能被迫接受价格和承担风险。第二，外部效应圆。 住房的生产和消费存在着广泛的外部效应，如住房生产会污染环境、影响周围 居民的生活、学习和工作等，但住房生产者并不一定为此付出代价，这是住房 生产的负外部效应；住房消费在增加住房所有者或使用者福利水平的同时，也 对该国家或地区居民健康状况的改善、受教程度的提高和犯罪率的下降有着积 极的作用，这是住房消费的正外部效应。第三，住房市场的垄断。首先土地的 有限性，必然造成士地供给在一定程度上的垄断，特别当地价上涨过快时，入 。市场失灵是由于市场内在功能性缺陷和外部条件性缺陷引起的市场机制在资源配簧的某些领域运作不 灵。市场失灵有狭义与广义之分，狭义的市场失灵主要表现在市场对外部效应、垄断经营、公共物品的 供给、信息不对称及社会分配不公等问题的调节上运作不灵；广义的市场失灵还包括由于宏观经济总量 失衡导致的经济波动等。 所谓外部效应，指的是一个经济单位的活动产生对其他经济单位有利或有害的影响，而不从这种影响中 获得收益，或为此付出代价，根据其最终影响又可分为正外部效应和负外部效应 1 0 二、经济适用住房政策的基本理论与实践发展 们往往把土地当成保值和增值的手段，从而影响土地的高效配置和合理利用。 其次，房地产的不可移动性，使它不能像农产品和日用品那样去市场自由竞争， 故而形成永久固定在某个位置与空间的自然垄断，由此削弱了市场机制的发挥。 第四，收入分配不公。在竞争性市场中，追求生产和交换效率，个人收入取决 于其要素的边际生产率。如果假定个人的初始享赋( 包括体力、智力、财产、 机会等) 不同，那么个人的收入就会有差异，而且这种差异在没有外力作用的 情况下，会不断积累，从而出现“马太效应。收入分配不公的后果体现在住房 市场上就是住房消费不均，富人有可能消费几套住房，而穷人有可能一套住房 都消费不起。 住房领域的市场失灵使得政府对住房市场的宏观调控有了合理性。政府对 住房市场的宏观调控手段包括货币、财政、产业、收入分配等政策。我国实施 的经济适用住房政策，就是旨在通过政策倾斜，来达到扩大住房供给、调节房 地产投资结构和启动住房市场有效需求目的的一项住房建设政策，它不仅对引 导住房合理投资与需求，促进住房供应结构合理化，而且对平抑住房价格过快 上涨，促进住房市场健康发展都具有重要作用。 ( 2 ) 有利于进一步深化住房制度改革 1 9 9 8 年，国务院发出关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设 的通知，决定“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化 。但受长期福 利分房思想的影响，再加长期以来城市居民工资收入构成中不包含住房支出以 及房价的不断攀升，对于广大工薪阶层来说，要通过购买商品房解决住房问题， 无论在经济上还是在思想上都无法接受。要让工薪阶层能够住上市场价格的商 品房，要么大幅度提高工资，要么政府向中低收入阶层发放购房补贴，承担住 房市场价格与居民支付能力的差额，而这些在当时都是不现实的。因此，政府 在做出“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化 的同时，提出了“建 立以经济适用住房为主体的多次层的住房供应体系：高收入者购买或租赁市场 价商品住房，中低收入者购买经济适用住房，最低收入者租用政府或单位提供 的廉租住房。通过给予住房建设者土地、税费等方面的优惠和支持，大力发展 。李林，张阁房地产的“市场失灵”与政府的经济职能 j 建筑经济，2 0 0 6 ，( 2 ) ：9 1 9 4 国印望华，胡彬关于经济适用住房政策的探索 j 财经研究，1 9 9 9 ，( 1 1 ) ：5 3 5 7 1 1 厦门市社会保障性经济适用住房政策改进探析 经济适用住房，然后以较低的价格入市，正好找到了解决上述难题的办法，为 新旧住房制度顺利衔接，进一步深入住房制度改革奠定了基础。 ( 3 ) 有利于推动社会和谐发展 根据经典的纺锤型社会结构模型分析可知，中间阶层的比重及其稳定性直 接关系到社会的安定。我国全面建设小康社会的一个重点就是扩大中间阶层的 比重。但是，近年来房价上涨的速度远远大于城镇居民人均可支配收入的增长 速度，资料显示，我国房价跟居民收入的比例比世界上其他国家都高，城镇 7 0 的居民认为购买压力大，住房问题没有得到很好解决，这给社会埋下了安全 隐患。圆而国家实施经济适用住房政策，通过免征土地出让金、税费减半征收等 多种优惠和支持，发展经济适用住房，不仅有利于降低住房价格，减轻中低收 入者的购房负担，保障其居住权，而且有利于带动我国住房有效需求的增长， 进而为营造一个和谐安定的社会环境创造良好条件。 ( 三) 国外公共住房政策的经验及启示 保障人民的居住权是政府不可推卸的职责与义务。为解决中低收入者的住 房问题，国外尤其是发达的市场经济国家在较早时期就制定了相关的住房公共 政策。学习和借鉴他们的成功经验，对于如何科学有效地解决我国经济适用住 房政策目前所存在的问题，进而构建合理的住房供应体系和完善住房保障制度 具有重要参考意义。 1 国外住房公共政策分析 国外的住房公共政策，可以归纳为住房供给政策、住房补贴政策与住房金 融政策。 ( 1 ) 住房供给政策 公共住房政策是政府对房地产市场进行最直接的干预手段，除了平抑房地 产市场的供求矛盾以外，公共住房制度还是保持社会稳定、提高国民福利的重 要措施。从各国的实践来看，政府提供公共住房大致有直接介入和通过社会团 池墨“房价与收入比”如何创下世界最高 n 京华时报，2 0 0 8 0 4 0 4 ( 1 ) 圆城市居民7 0 没新房购买能力，今年房价将现拐点 n 经济参考报，2 0 0 6 0 4 0 4 ( 8 ) 国印堑华，胡彬关于经济适用房政策的探索 j 财经研究，1 9 9 9 ，( 1 1 ) ：5 3 5 7 1 2 二、经济适用住房政策的基本理论与实践发展 体、非营利性组织等机构间接介入两种方式。 第一，政府直接介入住房供给。 政府直接介入住房市场的供给能够直接有效地刺激和控制住房生产，在短 期内提供较多住房，可以缓解供需矛盾，维护社会稳定。二战后的英国、法国、 德国、美国、瑞典、荷兰等国家都曾采用这种办法兴建了大批公共住房供低收 入居民租用，以缓解因战争导致的“房慌 。如二战后，英国政府采取了“集中 建设出租公房为重点，大力促进住房建设、增加住房供应的政策 ，其主要方式 是环境交通和区域部根据中央财政每年的建房预算安排，综合各个地方政府的 建房情况和低收入居民住房需求情况，按年度向地方政府拨款，由地方政府负 责公房建设。据统计，1 9 4 6 - 1 9 7 9 年，工党执政与保守党执政时期，政府建房 占建房总量的比重分别为4 9 和4 5 3 ，对于解决当时住房短缺、低收入居民住 房支付能力低等问题起到了重要作用，受到了英国人民的普遍欢迎。 公共住房在整个住房供应体系中的地位和数量一般与一国或地区人口和土 地的对比状况存在密切关系。如美国、澳大利亚等国家人均土地占有面积较大， 因此，政府对房地产市场大都采取宏观调控的办法，公共住房制度只作为社会 保障的一项内容而存在，在整个住房供应体系中的比重较小，而在地少人多的 国家或地区，如新加坡，公共住房制度是保障与提高人民生活质量、调节房地 产价格的重要手段。1 9 5 9 年新加坡独立时，8 4 的人居住困难，许多人被迫居 住在卫生条件极差的破旧房屋、窝棚、铁板屋、中国式的小平房里。面对这种 状况，新加坡政府采取了一系列行之有效的措施解决人民的住房难题，最典型 的是1 9 6 0 年成立了建屋发展局( h d b ) ，专门负责住房建设的计划安排、施工建 设及使用管理。在建屋发展局的主持下，从1 9 6 1 开始，新加坡每五年制定一个 建屋计划，到1 9 9 3 年，共建成住房6 6 万套，成为世界上成功解决住房问题的 典范。 第二，政府间接提供公共住房。 政府直接建造低廉的公共住房不仅增加了财政负担，而且容易造成腐败、 寻租等不良后果，因此，发达国家在政府直接提供公共住房的同时，也通过提 。李正全发达国家干预房地产市场的政策演变趋势及其借鉴意义 j 世界经济研究，2 0 0 5 ，( 5 ) ：6 4 o 从静，梅琳英国公共住房政策对我国住房改革的启示 j 科技创业月刊，2 0 0 5 ，( 3 ) ：7 0