农民工随迁子女教育问题分析——以北京市X镇和广州市Y镇为例

农村经济2 0 1 0 年第1 2 期 农民工随迁子女教育问题分析 以北京市X 镇和广州市Y 镇为例 徐爽闫逢柱 ：叠： 摘要 ；：农民善随霉子女的教育阿题是耳前社会各界暮注白勺：介焦：赢本史在回顾：农民：善子女教育政 策变化的基硪土：；：i 以北京市X ：镇乖产：舛审：Y ：镇为_ 廖8 = 軎l l 析农民! 丑随迁子女教：育：盼变化。存在的问题疲英成 因：；并指出：；雀未采的段时间内无法彳勿底解决农民工：问；题韵情况下簧注重过渡! 巨政策的创：新和研究；：! 扶 政策制度：一政府公共服务和市：场：辅助兰个：方面解决农民；羹随：连手女的教育问题j ：= ：! 以：体现社会豁乎：；! ；! ： j ! ； ： 关键词习：农：民善：随近予女：j ： = j 教育：农民善手弟：学校：；： = = ：! = i = = ：i ：i ：i = i = i ： 叠蠹： 审回分类鲁 ：寥2 每垮彰 ! ! ! E 文献标识码丁! ! A ；i ! ! ； ! 丈章编号，j ：9 0 S 警7 垒? 彭l ：妁j ! ! ；誓1 2 鼍p Q 盼i i l a s ) ：i i i i i i ! i ! i ! ： 作者j ；徐：爽博士研究生：中国：农业天擎! = ! ：鲁匕京：市；= ；= ! ：10 0 0 83 ：；= ：! = ；= ! ：；：! ：；：= ： ：同逢拉： ：! 博：士研究：生： ：! = ! 申国：耱业表挚非京市1 9 i o o8 ：3 = ：= ：i 一、引言 改革开放以来，日趋加速的中国城市化进程和 农村产业结构调整催生了8 亿农民进城务工，农民 工一词因此出现。国家统计局2 0 0 9 年农民- r 监测 调查报告显示截止2 0 0 9 年底我国跨省流动的农 民工数量已达1 4 5 3 3 万人，占2 2 9 7 8 万流动人口的 6 3 2 4 。随着跨省流动规模的扩大，与此相关的一 系列的社会问题日趋显现出来。在这些问题中，“同 一片蓝天，不同的命运”现象尤为突出，农民工随 迁子女教育的公平问题开始浮出水面。农民工随迁 子女主要是指岁农民工一起进城生活和学习的正处 于学龄阶段的少年儿童。有研究表明，2 0 0 5 年1 4 岁 以下农民工随迁子女数量达到1 3 1 4 万。其中，6 1 4 周岁义务教育阶段儿童人数为8 1 6 万占城镇儿 童总量的8 3 3 。n j 与农村留守儿童的教育一 现在三个方面：其一，户籍分割制度使农民工子女 很难进入由国家提供的义务教育服务的城市公立学 校上学，只能在随时可能被取缔的“窝棚式”式农 民工子弟学校就读；其二，农民工较低的受教育水 平、超长的工作时间使得他们很难有能力与精力 对孩子实施良好的家庭教育，进而使得进城儿童处 于文化资本劣势；a ) c t 其三，随父母进城儿童辍学率 较高，不少儿童过早进入了社会，或随父母从事与 其年龄不相适的体力劳动，或沉溺于游戏网络之 中。 二、农民工随迁子女教育的政策回顾 伴随着农民工随迁子女规模的扩大其教育问 题也引起了社会各界的关注。李建平于1 9 9 5 年1 月 2 1 日在中国教育报撰文“流动的孩子哪上学 样随迁子女的教育状况同样令人担忧。突出表 流动人口子女教育探讨”此文一出立即引起了各界 的关注。自此之后国家在各个阶段相继出台相关 - 本文系中国农业大学研究生科研创新专项资助项目“农民工 在城镇生存能力研究一以上海市浦江镇和广州市番禺医大岗镇为 文化资本是一种通过继承而得来的语言和文化能力泛指任 倒”( 编号：K Y C X 2 0 1 l J l 2 2 ) 的阶段性研究成果。 何与文化及文化活动有关的有形及无形资产包括身体化形态、客 现形态及制度形态三种基本形式。 8 6 万方数据 农村经济2 0 1 0 年第1 2 期 政乘法规试图解决这一棘手的难题。公共服务工作，加快解决农民工的子女上学、工伤、 1 1 9 9 6 2 0 0 0 年 医疗和养老保障等问题，切实提高农民工的生活质 1 9 9 6 年国家教委颁布了城镇流动人口中适 量和社会地位。2 0 0 8 年，国务院办公厅颁布了关 龄儿童少年就学办法( 试行) ，要求在户籍所在地于切实做好当前农民工工作的通知，强调要“妥善 没有监护条件的适龄儿童、少年依法在流入地接受 安排返乡农民工子女入学，属于义务教育阶段的要 义务教育接受规定年限的义务教育。1 9 9 8 年。国家 按照就近入学的原则安排并享受当地义务教育阶 教委公安部颁布了流动儿童少年就学暂行办法， 段学生的有关待遇。学校不得以任何借口拒绝接收 强调流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格 返乡农民工子女入学”。2 0 0 8 年，国务院颁布了关 控制义务教育阶段适龄儿童少年外流，在常住户籍 于做好免除城帚义务教育阶段学生学杂费工作的通 所在地没有监护条件的，可在流入地接受义务教育。 知。规定“进城务工人员随迁子女接受义务教育要 2 2 0 0 0 2 0 0 5 年 以流入地为主、公办学校为主解决。地方各级人民 2 0 0 1 年，国务院颁布了关于基础教育改革与 政府要将进城务工人员随迁子女义务教育纳入公共 发展的决定，提出“两为主”政策，即以流人地区 教育体系，根据进城务工人员随迁子女流入的数量、 政府管理和全日制公办中小学为主，依法保障流动 分布和变化趋势等情况，合理规划学校布局和发 儿童接受义务教育的权利。2 0 0 2 年，教育部颁布了 展”。对符合当地政府规定接收条件的进城务工人员 以“三个代表”重要思想为指导，坚持“两个为 随迁子女，要按照相对就近入学的原则统筹安排在 主”做好进城务工就业农民子女接受义务教育工 公办学校就读，免除学杂费，不收借读费”。与此同 作进一步强调了流入地政府的职责，要求安排一 时。2 0 1 0 年，国务院颁布了关于落实 重点工作部门分工的意见由教育部等部门 教育问题。2 0 0 3 年国务院办公厅颁布了关于做 有计划有步骤地解决好农民工子女就学的同等待遇 好农民进城务工就业管理和服务工作的通知，要求 问题。2 0 1 0 年，教育部又颁布了各地积极解决进 要保障农民工子女接受义务教育的权利。流入地政 城务工农民工随迁子女接受义务教育问题中央财政 府应采取多种形式接收农民工子女在当地的全日制 加大投入予以专项支持，由中央设立专项资金。奖 公办中小学人学，在入学条件等方面与当地学生一 励支持解决农民工子女教育问题比较好的地方并 视同仁，不得违反国家规定乱收费，对家庭经济困 将进一步细化政策落实“两为主，政策。 难的学生要酌情减免费用( 第六条) 2 0 0 3 年，国务 从上述情况看，受多重因素制约上世纪9 0 年 院办公厅颁布了关于进一步做好进城务工就业农 代政府虽然开始重视农民工随迁子女教育问题但 民子女义务教育工作的意见强调地方各级政府特 是仍然以限制、控制和推回户籍地为主要出发点即 别是教育行政部门和全日制公办中小学要建立完善 为t 截、堵”政策，如1 9 9 6 年和1 9 9 8 年的政策。从 保障农民工子女接受义务教育的工作制度和机制。 9 0 年代到新千年，随着经济的迅速发展和产业结构 3 2 0 0 5 2 0 1 0 年 调整的加快和农民工及其随迁子女规模的扩大，农 2 0 0 6 年，国务院由了关于解决农民工问题的 民工随迁子女在输入地的教育问题也相应提上议事 若干意见提出了将农民工子女义务教育纳入当地 日程。例如，2 0 0 1 年的t 两为主，政策。到了2 0 0 6 教育发展规划，列入教育经费预算，按照实际在校 年6 月，国家正式将农民工随迁子女在流入地接受 人数拨付公用经费，城市公办学校对农民工子女接 义务教育写入了教育法，这成为农民工子女教育的 受义务教育要与当地学生在收费、管理等方面同等 重要转折点。此后，各项政策都是围绕“两为主”政 对待，不得加收借读费和其他任何费用等。2 0 0 6 年， 策进行细化。但因新政策的实施会受到原有政策 全国人大颁布了义务教育法，提出了父母或者其 “惯性，的制约，加之问题的复杂性，农民工随迁子 他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄 女教育问题仍继续存在，并演化为新的难题。 儿童少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者 居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提 三、农民工随迁子女教育的现状及问题：北京 供平等接受义务教育的条件。2 0 0 7 年，国务院颁布 市X 镇和广州市Y 镇的案例 了关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农鉴于经济发达地区、尤其是大中城市是农民工 村建设的若干意见明确提出要做好农民工就业的聚集的区域，因而这些地区农民工随迁子女的教育 8 7 。 万方数据 农村经济 2 0 1 0 年第1 2 期 问题具有代表性。本文以北京市x 镇和广州市Y 镇 为例。分析农民工随迁子女教育的现状、存在问题， 探讨其成因。 1 现状 ( 1 ) 农民工子女城市入学率显著提高。从全国 看，第五次全国人口普查资料显示，2 0 0 0 年我国农 民工随迁子女约2 0 0 0 万左右。其中。约4 8 的适 龄儿童不能及时入学，高于全国儿童的相应比例 ( 3 3 ) 。另外，农民工子女中“超龄”上学现象比 较普遍，高达3 3 3 。近1 0 年来，随着国家对农 民工随迁子女教育的重视，上述现象得到明显的缓 解，这在北京市X 镇和广州市Y 镇表现明显。2 0 0 9 年X 镇o 1 6 岁的流动儿童有5 9 2 4 人，在公办学 校就读的约1 2 0 0 人，其他则全部就读于农民工子弟 学校，农民工子女入学率为1 0 0 ，超龄入学现象也 是微乎其微。在Y 镇，情况亦基本类似。由于Y 镇 没有对6 1 6 岁儿童的入学情况进行统计，所以按 X 镇占随迁子女占总流动人口4 的比例推算，其 数量约有2 0 0 0 人。如果每所公办学校按接受1 5 0 名和一所农民工子弟学校吸纳5 0 0 名随迁子女计 算，那么随迁子女的入学问题也基本能得到保证，访 谈的结果证实了这一点。另# 1 - 。调研还发现，农民 工对随迁子女的学前教育发展态势也较为乐观，数 量及安全问题都得到了保障。 ( 2 ) 随迁子女城镇教育体系发展日趋规范。从 实践看，农民工子女的城镇教育的发展经历了“放 任自流一一刀切关闭一科学管理”的过程。白上世 纪9 0 年代开始出现农民工子女城市上学难问题以 后，在政府之手还未触及于此的时候，市场机制已 经在发挥作用。2 0 0 0 年初，针对没学上的农民工子 女，“菜地学校”、“窝棚学校”等形式相继出现且其 发展势头越来越旺，但随之而来的是各类问题也相 继出现，如学校规模不一、师资质量差、安全无法 保证等。针对此现象。国家于2 0 0 2 年实行“一刀 切”政策，即关闭所有农民工子弟学校。但在其后 的实施过程中面临两个困难：一是强行关闭难，二 是关闭后农民工子女上学难。于是，从2 0 0 3 年开始 国家开始探索对农民工子弟学校进行科学管理。就 案例镇看，由于X 镇人口倒挂现象严重，随迁农民 工子女数量多，其入学的需求大，所以农民工子弟 学校比较多。其中，经过区审批的农民工子弟学校 有5 所。未经审批的学校也在当地政府部门的严格 管理之下运行。与X 镇相比，Y 镇农民工数量相对 较少，随迁子女入学压力较小规范化建设水平较 高。 ( 3 ) 农民工子弟学校逐步规模化、专业化。安 全保障明显提高。在过去，农民工子弟学校以逐利 为根本目标。在对X 镇的调查发现，一所百人规模 学校年盈利约为2 0 万元。在利益推动下，农民工子 弟学校数量不断增加。农民工的选择机会也随之增 多。在市场竞争机制的作用下，一部分办学条件差、 质量低的学校被淘汰。另外，政府也加强了对其的 服务管理。从资金等多方面支持并规范农民工子弟 学校的发展，使其专业化。市场机制作用和政府的 管理使得现有的农民工子弟学校较从前具有很大的 发展，规模化和专业化程度都有了明显的提高。此 外，农民工子弟学校的安全保障也得到了明显的提 高。在未规范前，农民工子弟学校的食物中毒、交 通安全、住宿安全等问题层出不穷，成为社会关注 的焦点之一。自规范以来，情况大有改善。在调查 的X 镇，政府的社会管理科将农民工子弟学校的管 理将安全放在首要位置，在冬天取暖安全、夏季防 汛安全、校车安全、疾病防控、学校卫生状况等方 面都加强了监管，食物中毒等安全事故大幅度减少。 ( 4 ) 教学质量逐步提高。经过几年的发展，城 镇农民工子弟学校的办学规模、质量虽不及公办学 校，但相对于部分农村、尤其是山区的学校来说具 有一定的优势。调查中发现，农民工对子弟学校还 是给予了较高的评价，认为子弟学校的教学质量较 农村公办小学相比要高出不少。特别指出的是，多 数农民工认为，与在农村公办学校就渎相比，在子 弟学校就渎孩子的生活、学习环境都有了明显的改 善父母也可以安心在当地务工，免去了经常返乡 的各种费用。 ( 5 ) 充分利用了城镇的闲置教育资源。因汁划 生育国策，我国的出生率明显下降，在城镇中表现 更为明显。孩子数量的减少使得城镇中按原户籍人 口配景的教育资源出现了一定的闲置现象。“两为 主”政策的实行，不但使部分随迁子女可以享受到 教育权利，也充分利用了闲置的教育资源。例如在 X 镇，其公办学校可容纳3 5 0 0 左右学生，而本地户 籍学生只有2 3 0 0 人左右。随迁子女的到来，闲置的 教育资源得到了利用。在Y 镇，公办中小学有1 5 0 0 0 名左右的吸纳能力，而本地户籍的学龄儿童只有 1 1 0 0 0 人左右。外来1 7 0 0 名随迁子女的到来降低 8 8 国家统计局第五次全国人口普查数据 按5 万流动人口计算得出。 万方数据 农村经济2 0 1 0 年第1 2 期 了该镇教育资源的闲置率。 2 存在的问题及原因 ( 1 ) 存在问题。其一，随迁子女就渎公办学校 依旧困难。因户籍制度和城镇公办学校资源的限制。 随迁- y ：女完全就读于公办学校仍存在较大的难度。 两地的调研证实了这一点，主要体现在两个方面：一 是公办学校学位数量确实有限，不能满足所有随迁 子女的入学要求。如在X 镇，公办学校闲置的1 2 0 0 左右学位远不能满足6 0 0 0 多随迁子女的就学需求； 二是获得有限公办学校学位的门槛高。虽然借读费、 择校费已被严令禁止，但“自愿捐资助学”等替代 形式却悄然升起，这让很多随迁子女只能“望门兴 叹”，上一代人的弱势在弱小的下一代人身上继续在 延续，“起跑线”依然难见真正的公平。印 其二，农民工子弟学校的教学质量依然无法保 证。调研发现，与公办学校相比，农民工子弟学校 的教学质量逊色很多，主要表现在三个方面：一是 师资数量不足，质量不高。在X 镇和Y 镇，农民工 子弟学校的师生比( 1 ：1 5 8 5 ) 远大于公办学校的 生师比( 1 ：9 2 ) 。同时，农民工子弟学校教师学历 普遍不高，具有中专以上学历的仅为2 0 ；二是教 师流动性大。据农民工子弟学校负责人反映多数 教师只是把子弟学校作为进入城市就业的一个跳 板，一旦找到收入更好的工作，就会离开学校；三 是教学时间得不到保证。由于多数农民工一般在节 假日要返乡，孩子多随父母一起提前离开学校。这 直接影响了孩子正常的教育时间，也给学校正常的 教学管理带来了很大的困难。 其三，随迁子女流动性高。流动性强不仅是农 民工的特点，同样也是随迁子女的特点。通过对流 动管理部门和学校的调查发现，随迁子女在学校就 读时间多数在3 4 年，相当一部分在1 2 年，甚 至因为特殊情况入学几个月再转学，能够读完小学 的少之又少。这种情况一方面影响了随迁子女教育 的持续性，另一方面也给学校( 农民工子弟学校) 造 成了一定的经济损失。 其四。随迁子女城镇升学难依然突出。案例镇 的调查发现，虽然随迁子女就学率几乎是1 0 0 。但 是在公办小学就读的随迁子女升入公办中学的比例 很低。多数随迁子女仍不得不回农村就读初中。为 了子女的学习，盼子女成才心切部分农民工也因此 被迫走上了沉重的返乡之路。特别值得指出的是，一 部分随迁子女因在迁入地无法继续学习，直接流入 社会，九年义务教育在此画上了一个句号。 ( 2 ) 原因分析。大量的研究表明，制约随迁子 女进入公办学校的因素很多。这里主要从户籍制度、 财政体制、公共服务体系的完善及部分人为因素进 行分析。 其一，户籍门槛限制。虽然目前从政策到实际 工作户籍概念有所谈化，但涉及到农民工分享城市 居民利益时，户籍制度的作用又显现出来户口本 这一小本本依然是城市居民和农村居民差异的无形 标志。由于在现行的教育制度下城市和农村的教育 资源是按照户籍人口来配置的。城市教育资源“理 所当然”就是具有城市户籍儿童的公共产品农民 3 - 随迁子女因其农村户籍自然被拒之门外。虽然在 一些地方“捐资助学”可以跨越户籍这一门槛，但农 民工显然是力不从心。 其二，财政体制制约。财政体制对农民工随迁 子女教育的制约主要体现在两个方面：一是城镇财 政“交多留少”的体制安排使得镇政府对教育支付 能力的不足。无力为随迁子女教育买单；二是农民 工流入地政府对随迁子女教育的“冷安排”。调研中 发现。在X 镇和Y 镇，虽然区级政府和镇级政府对 教育的投入是逐年递增的，但X 镇针对随迁- 9 = 女教 育的专项投入还是处于缺位状态Y 镇虽然减免了 两所农民工子弟学校每年约5 4 万的书杂费，但这一 减免额仅占全镇义务教育减免总额的1 0 。 其三，公共服务体系不完善。虽然近年来我国 城乡的公共服务水平得到了不断的提高，公共卫生、 社会保障、文化教育等公共服务的覆盖率及资源投 入量都在提升，但城乡公共服务水平仍存在很大的 差距。尤其是随迁子女的教育问题既享受不到农 村的公共服务，也被城市的公共服务排斥在外，成 为公共服务的边缘化地带。从社会公平角度看。农 民- T 这股贡献了我国经济增长1 3 的力量不仅自 身不能普享社会公共服务的雨露，其子女也被排除 在外，这显然已经是整个制度的缺失问题了。1 其四，政策执行偏差。尽管近年来国家对随迁 子女教育问题给予了高度的重视，也出台了很多相 关的政策，但因各种原因，政策在执行过程中产生 了一定的偏差。例如，“自愿捐资助学”就是在国家 禁止“择校费”、“助学费”后产生的新名词，成为 随迁子女进入公办学校的一道门槛。这种“换汤不 换药”现象的大量存在不仅使得国家的政策效应大 这一结论为访谈获得因为学校没有跟踪统计所以无法进 行详细的分析。 8 9 万方数据 农村经济2 0 1 0 年第1 2 期 打折扣，而且会给农民工、特别是那些弱小随迁子 女的心灵留下深深的创伤。 四、政策建议 考虑到随迁子女流入地受教育难问题具有复杂 性、地域差异性等特点，本文主要从政策制度、政 府公共服务管理和市场辅助提出相应的政策建议。 1 改革户籍制度，打破二元结构的禁锢 虽然2 0 世纪8 0 年代以来户籍制度的改革已经 在悄然进行中，但实质性的改革举措直到近两年才 真正出台。近两年，广东、江苏、浙江等经济发达 地区相继出台了惠及农民工及其随迁子女教育的相 关政策，但总体感觉存在进展很慢。本文认为，短 期内彻底打破城乡分割的“二元”结构体系、取消 城乡户籍是不可行的。所以，建议取消中小城市的 户籍制度，对大中城市采取适度放开的渐进式改革。 不仅如此，取消中小城市的户籍制度，还有利于吸 引农民工在中小城市创业、就业，加快我国的城镇 化进程，缓解大中城市的就业、人口等压力促进 城市均衡发展。 2 改革教育财政体制，建立起灵活有效的投入 机制 无论是对政府而言，还是对学校而言，或是对 农民工而言，“缺钱”成为解决随迁子女义务教育问 题的最大难题。而作为基本国策的九年制义务教育， 其属性上就是公共物品，财政责无旁贷。不可否认， 近年来国家对义务教育的投入有了较大的增加，如 农村的“两免一减”政策等。但区域分块的投入机 制与实际需求不相适应。不仅如此。随着随迁子女 流出，流出地的教育资源还出现了低效率配置。所 以，在加大对义务教育投入的同时，更需要建立灵 活有效的投入机制。在这方面，可以考虑两个方案： 其一，改革现行的区域分块的义务教育投入机制。具 体而言，在维持基本预算的基础上根据实际需求 调整教育经费分配制度，把经费投入到最需要的地 方，用于改善接纳随迁子女学校和地方的办学条件 改善以及基础设施；其二，设立专项资金。各地应 该在中央专项教育资金的基础上，设立专项资金，以 适应随迁子女就地入学需求的灵活变化。 3 坚持贯彻执行“两为主”政策，加强属地政 府管理 属地政府的积极配合。为此，需要加强对农民工子 弟学校的管理，包括建校的条件、安全措施、教学 质量等。