（行政管理专业论文）公共行政视阈下政府公共性的缺失与回归.pdf

中文摘要 中文摘要 公共性是政府的根本属性，体现了公共行政相对于其它行政的独特性。政府 只有把握了公共性，才能保证公共行政实践正确发展。本文认为，政府公共性的 缺失既有人为主观原因，也有经济、社会发展不可逾越障碍性客观因素。但是政 府的公共行政又离不开公共性，构建具有公共性的政府即是政府自身要求，也是 社会发展的需要。因此，从应然层面，我们要回归政府“公共性 的本质属性， 在价值诉求上要崇尚这种“形而上的真善，并对其坚定不移；在实然层面上， 公共行政是以政府为核心公共管理的公共服务，权力属于人民，权力应回归于人 民。正是基于这样的考虑，本文从理念回归、精神培育、制度创新等方面阐述了 政府公共性构建的策略与途径，从而实现政治哲学与管理科学的统一、规范研究 与实证研究的有机统一。 关键词：政府；公共行政；公共性 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t p u b l i c i t y , f i t st h eb a s i ca t t r i b u t eo fg o v e r n m e n t ，i st h ed i s t i n c t i v eq u a l i t yo fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n c o m p a r e d t oo t h e r s t h eg o v e r n m e n tc a n g u a r a n t e e t h e p u b l i c a d m i n i s t r a t i o nd e v e l o p e dc o r r e c t l yb yh o l d i n go nt h i s t h i st h e s i sa r g u e st h a tb o t ht h e a r t i f i c i a ls u b j e c t i v ef a c t o r sa n dt h eo b j e c t i v ei n s u r m o u n t a b l eb a r r i e ri nt h ed e v e l o p m e n t o fe c o n o m ya n ds o c i e t yr e s u l t si nt h ea b s e n c eo fp u b l i c i t y h o w e v e r , p u b l i c a d m i n i s t r a t i o no fg o v e r n m e n tc a n n o tw o r ke f f e c t l ya n de f f i c i e n t l yw i t h o u tp u b l i c i t y t h ec o n s t r u c t i o no fp u b l i c i t yi st h er e q u i r e m e n to fg o v e r n m e n tp e rs ea n dt h ed e m a n d o fs o c i a l d e v e l o p m e n ta sw e l l t h e r e f o r e ，i nt h ei d e a l l e v e lw em u s tr e t u r nt h e g o v e r n m e n tt h ee s s e n t i a la t t f i b u t r u b l i c i t y , a n da d v o c a t ea n di n s i s ts t e a d i l yt h e t r u t hg o o d n e s so fm e t h o d o l o g yi nt h ev a l u e so r i e n t a t i o n ；i nt h ep r a c t i c a ll e v e l ，t h e p u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni so n ek i n do fp u b l i cs e r v i c et a k i n gt h eg o v e r n m e n ta st h ec o r e t h ea u t h o r i t yb e l o n g st ot h ep e o p l e ，a n ds h o u l dr e t u r nb a c kt ot h ep e o p l e b a s e do nt h e n o t i o n ，t h i sa r t i c l ed i s c u s st h es t r a t e g i e sa n dt h ew a y st oc o n s t r u c tt h ep u b l i c i t yi nt h e t e r m so fi d e o l i g yr e t u r n ，s p i r i t u a lc u l t i v a t i o n ，i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n s ，t or e a l i z et h e c o m b i n a t i o no fp o l i t i c a l p h i l o s o p h ya n dt h em a n a g e m e n ts c i e n c e ，t h eo r g a n i c u n i f i c a t i o no fs t a n d a r dr e s e a r c ha n dt h ee m p i r i c a ls t u d y k e y w o r d s ：g o v e r n m e n tp u b l i ca d m i n i s t r a t i o np u b l i c i t y 1 1 黑龙江大学硕士学位论文 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉江太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名： 孑之p 签字日期：h 矿月专锢 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉迢太堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕴江太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位：彳砖一名： 签字日期h 年? 月与日签字吼 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 日 绪论 绪论 公共性问题是一个哲学问题，是一个政治学问题，也是一个社会学、经济学 问题。但研究政府理论、公共行政，公共性问题仍是核心，因为它涉及到政府存 在的合理性与合法性。对政府的研究无疑有两个问题是所有学者都不能回避的： 一个是价值问题，一个是事实问题。政府应该追求什么样的价值? 政府在公共实 践过程中又应该是怎么样的事实? 这无疑是公共性所要解释政府实然和应然的 两个问题。价值是指政府应该使其所管理的社会及社会关系处于一种公道、稳定、 和谐、幸福的状态的追求，是“善恶是非 的判断；事实是指政府公共行政的手 段、方式、范式所达成的目标与效果，是“治乱文野 的标准。显然，前者是指 政府存在的合法性，后者是指政府存在的合理性，因此政府的公共性是政府存在 的必要条件，公共性是政府的根本属性。各个历史时期政府都是不断地在价值与 事实之间进行博弈，不停息地进行公共行政的范式转换，追寻其政府公共性的最 终价值目标的实现。 一、政府公共性衰退困境 现代政府面临的问题越来越尖锐，环境、能源、饥饿、人口增长、期望值增 大、核扩散等现在已算古老问题，金融危机、政府腐败、社会公平、社会责任等 “新”的难题又层出不穷。“有记录表明，政府就是在穷于应付中发展壮大的，其 无效性的差距似乎正以类似马尔萨斯的方式在扩大。尽管其应付问题的能力在 以算术级数增长，可事实上，问题的层次性和复杂性确实是以几何级数增长，加 之政府本身的机构臃肿、低效率、腐败，使越来越多的人感到政府的局限。政府 越是追求科学合理的组织机构设置，却总是机构的交叉重叠和层次不清楚；政府 越是把效率视为生命，却总是官僚主义盛行，管理效率低下；政府越是研究权利、 利益制约机制，却总是腐败问题愈演愈烈。总之，世界各国政府都面临着相同的 困境，不断地进行改革寻求走出这一困境的出路。到2 0 世纪9 0 年代，社会日益 。戴维约翰法默尔著公共行政的语言 m 吴琼译中国人民大学出版社，2 0 0 5 第8 页 1 黑龙江大学硕士学位论文 非政治化，大多数人们开始疏远了被普遍认为是独裁的、腐败的政府，政府的公 共性开始衰败，这种衰败表现在公共管理效率低下、公共服务质量低劣、社会危 机层出不穷等，并由此导致“危机中的危机”经济危机、军事冲突、知识失 范、健康恶化、环境破坏，甚至包括政治犬儒主义或政治冷漠等。 二、政府公共性回归之路 公共行政是近代社会的产物，虽然在近代社会以前也存在着政府，但政府的 行政方式为统治行政的类型，其政府活动根本宗旨为服务统治者和统治阶级的需 要，所以说行政是统治阶级进行统治的工具。近代社会开始，由于政治、经济、 文化、社会的日新月异，行政学成为一门独立的研究领域，虽然政府也是服务于 一定统治阶级的目的，但是在价值诉求以及作为方式上已经超越了统治行政、管 理行政的社会形式。哈贝马斯解释了现代性，马克思的资本主义危机理论已经无 法解释晚期资本主义的变化，这些变化的现象包括：科学技术的进步使得社会支 配自然的力量提高到新的水平，成了剩余价值的主要来源，剩余价值学说得以成 立的条件消失了；国家与社会经济之间不再是上层建筑与经济基础的关系，国家 不再是阶级统治的工具，而获得了相对自主性，成了社会国家。社会国家加强了 对经济和社会的干预，通过普遍的法律化，使社会国家在妥协基础上所达到的内 部关系稳定，已经使危机从金钱和权力领域的阶级对抗转移到社会心理和文化方 面，转移到市场经济自发调节机制和国家干预的不平衡之上了。“异化已经不再表 现在经济上的贫苦，社会对抗主要不再是无产阶级与资产阶级之间的斗争了，阶 级冲突的作用被有效的限制了。因而，政府的发展离不开对政府合理性与合法 性的批判，离不开政府价值的考量，公共性与管理性对于公共行政而言都是不可 或缺的。但就二者的关系来看，公共性反映的是政府的本质与目标诉求，而管理 性则描述了用以实现政府目标技术、手段和途径。二者之间是手段和目的的关系， 公共性在很大程度上决定了管理性的表现形式，管理性则支持了公共性的实现。 因而以公共性为视角来思考公共行政的基本问题，可以说是抓住了问题的关键与 国尹树广著国家批判理论 m 黑龙江人民出版社，2 0 0 2 第2 7 4 页 - 2 - 绪论 实质。公共性是政府内在的基本属性，离开了公共性，行政管理就可能被“异化 ； 离开公共性，政府就可能变为某些个人、团体、阶层谋取私利的工具。因此政府 面对困境的唯一出路就是要探寻政府的本质，在合理批判的基础上，回归与实现 政府公共性。 三、本文理论及其研究状况 近年来，越来越多的学者都认识到“公共性”这一概念对公共行政的重要意 义。都认为公共性问题的探讨，将有助于政府合法性的提高，有助于公共行政范 式的构建。本文是对中外学者“公共性”的观点加以梳理，为本文论证提供充实 的理论依据。 ( 一) 西方学者主要观点。沃尔多在公共行政学研究中，从政府角度将 公共性内容进行概括：主权、合法性、普通福利等法律概念、哲学概念和普通政 治理论方面的问题。亨利在公共行政与公共事务一书中，从行为者、利益、 可进入性三个维度对公共性进行了分析，从而提出公共性的制度性界定、规范性 界定、组织性界定。并且认为公共行政制度、规范和组织的公共性是统一的。公 共行政的精神一书中，弗雷德里克森提出了关于公共性认识的五种模式：1 公 共是利益集团；2 公共是理性选择者；3 公共是被代表者；4 公共是顾客；5 公 共是公民的。 登哈特夫妇认为公共性是“服务，而不是掌舵”。以上是目前西方 公共行政理论对政府公共性认识的主流观点。 ( - - ) 我国学者主要观点。在中国学术界，对政府公共性做过专门论述的有 张康之、张成福、何颖、齐振海、王乐夫教授等人，吉林大学刘雪华博士论文专 门论述了公共管理的公共性。学者们从不同角度探讨了公共性的问题，归纳起 来有这样几方面：第一，将公共性视为政府一整套价值体系；第二，将公共性视 为公共服务过程；第三，将公共性作为一种分析与评价公共行政活动的工具。 无论是西方学者还是我国学者，都强调公共性对于政府公共行政的重要意义， 回尼吉拉斯亨利著公共行政与公共事务 m 项龙译华夏出版社，2 0 0 2 年第3 7 页 留乔治弗雷德里克森著公共行政精神 m 张成福等译中国人民大学出版社，2 0 0 3 第2 8 5 3 8 页 3 黑龙江大学硕士学位论文 认为公共性问题的探讨将有助于公共管理理论的建构，这一点在我国学者的身上 表现得尤为明显。同时，他们也对政府所具有的公共性特征进行了一定合理的描 述，如强调公众与政府之间应该有着更加密切的互动关系，政府应关注公平、正义， 关心公共利益、公共事务管理等等。 本文在研究的过程成预设了一个前提，政府的价值与事实的关系；运用了一 种方法：价值批判和实证分析。政府从古至今，它所追求的价值是唯一的，它实 现的方式为政府的制度范式。柏拉图的国家起源说带有明显的公共性色彩：“由于 需要许多东西，我们邀请许多人住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区， 我 f 2 n q 它做城邦。 亚里士多德认为国家是：“一个裁决有利于公众的要务并听断 私事的团体。 霍布斯在利维坦一书中更是明确提到了“公共权力 、“公共 利益 、“公共安全 、“授权人 、“委托人代理人 等概念，这说明霍布斯已经 对政府的本质属性有了一个接近科学的认识。洛克一语点破政府存在的意义：“这 一切没有别的意义，只是为了人民的和平、安全和公共福利。 自由与秩序是社 会探讨的永恒的主题，谋求和平与幸福是人类整体向往的生活，自由、秩序、和 平、幸福决定政府在行政过程中要以“公共性”的价值为根本属性，它是政府本 身的诉求，也是人们的最终愿望。对现代性的批判，在工业文明的社会中，政府的 公共性主要以行政的手段为实现方式，从马克韦伯官僚制组织的设计，到法约尔 一般管理原则的系统构建，再到新公共管理运动的“政府再造 ，无非是用“科 学路径”和“市场路径 去改善行政管理，以提高政府的效率性、回应性。也恰 恰是这种方式造成了政府公共性的丧失，同时也是政府公共性的最大悖论，因此 要在对其批判的基础上瓦解其工具理性价值，重新构建政府的公共性。 四、本文结构 本文通过对“公共性 的理论分析，以公共行政发展为理论依据，结合现代 公共行政的范式，重点探讨政府公共性缺失的历史与现实原因，恢复与构建具有 。柏拉图著理想国 m 郭斌等译商务印书馆，1 9 8 6 第5 8 页 口亚里士多德著政治学 m 吴寿彭译商务印书馆，1 9 6 5 第3 6 5 页 约翰洛克著政府论两篇 m 赵伯英译山西人民出版社，2 0 0 4 第7 页 绪论 公共性属性的现代型政府。本文分为三部分：第一部分通过对公共性涵义分析， 来理解政府公共性的意义，从而证论证政府公共性的根本属性；第二部分通过政 府公共性缺失现实表现，来分析政府公共性缺失的历史原因与现实原因；第三部 分，通过对政府公共性理念回归、政府公共性实现途径以及政府公共性制度构建 的分析，阐释政府存在的价值，探讨当前政府公共性缺失困境问题的出路。 黑龙江大学硕士学位论文 第一章政府公共性的限域分析 第一节公共性的涵义 公共性理论研究具有很强的时代性，公共行政的发展状况及其未来趋势是公 共性理论研究备受关注的主要原因。同时，公共性理论不仅仅是当代政府理论的 说明，自人类国家诞生之时起公共性问题就开始存在，只是它在不同的政府时期 有其不同的表述。对公共性的关注首先在政治学领域兴起的，尤其是在哈贝马斯 公共领域的结构转型著作问世以后，公共性更受到人们的重视。经济学、社 会学、哲学等学科都分别对公共性的涵义在不同的领域进行各自的解释，为了理 解政府公共性概念，我们务必它其置于政治与行政等社会领域之中，这样公共性 概念出现及其理解就有了价值与事实的双重维度。 一、公共性词源及变迁 公共性( p u b l i c i t y ) 虽然被广泛的应用于哲学、政治学、经济学等领域，但 是公共性作为具有特定社会旨趣和特殊的政治价值诉求的民主概念，其出现更是 晚近的事情。在西方，按照哈贝马斯的研究，“公共性是指资产阶级的公共领域， 具体说是特指1 7 世纪后期的英国和1 8 世纪法国开始出现的现象 。任何一种概 念和理论都是植根于一定的文化之中，在汉文化传统中，公与私是相对立的，而 在西方文化传统中，公与私是紧密联系在一起的。所以我们理解公共性时，要首 先考证公共性概念的初始形态。 在中国古代汉语中，“公与“私 是相互独立并关联的矛盾概念，古代的统 治者主张“立公灭私。甲骨文中已有“公”字表现，其被广泛使用是在西周时期， 也“开始从人指扩展到属于公的物指和事指向，并发展成为有政治公共性含义的 抽象概念 。“公”最早被熟知为官名爵位即人指，五爵之首称“公 ，如周公、 o 李佃来著公共领域与生活世界 m 人民出版社，2 0 0 6 第7 9 页 。刘泽华春秋战国的“立公灭私”观念与社会整合( 上) j 南开学报，2 0 0 6 年第4 期 - 6 一 第一章政府公共性的限域分析 召公等等，还对其相应的官阶；物指是指属“公 的各种事物，如“公堂 、“公 田”、“公甸等；事指就是我们现在所说的“社会关系”，是指与“公 相关的事 情、行为、交往等，诗召南小星中：“肃肃宵征，夙夜在公。此处的“公 字即指“公事”。春秋战国时期，“公 字的的含义迅速扩张，已泛指到社会的公 共事务，也由其最新的意义组成了一系列的社会价值和道德概念，如：“公道”、“公 正 、“公利”、“公理 、“公然、“公器 等等，“公”字的社会价值愈加突显。根 据辞海的解释，“公是指“公共”、“共同”；汉语大辞典中，“公共意 为“公有的，公用的，公众的，共同的 。 考察西方古代历史文化，“公共 一词有两个起源：一是起源于古希腊词汇 ( p u b e so rm a t u r i t y ) ，解释为个体超越自身利益去理解并考虑他人的利益，同时 意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志。二是源 于古希腊词汇( k o i n o n ) ，英语词汇“共同 ( c o m m o n ) 就起源于该词，意为人与人 之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。在高度发达的希腊城邦里，自 由民所共有的公共领域和每个人所持有的私人领域之间泾渭分明，成年男子不仅 拥有自己的家庭私人生活，同时可以参加另一种属于城邦共同体的公共生活，即 政治生活。公共的主要职责是建立社会永久和普遍化的标准和规则，是社会制度 准则、社会交往准则。在古希腊人看来，公共领域是自由的王国和永恒的世界， 只有公共领域中出现的一切，才能让人看到真实，它为个性提供了广阔的表现空 间。因此，从起源上看，“公共 更多地意指社会层面的包含个体性的整体性， 在古希腊政治社会里与早期民主相关联。按照牛津高阶英汉双解词典的解释， p u b l i c 意味着“公众的、与公众有关的，或者是“为公众的、公用的、公共的( 尤 指由中央或地方政府提供的) 。 哈贝马斯考察了另外一种公共性起源，他的“公共领域 明显是建立在交 往行为理论基础之上的，哈贝马斯认为，公共领域经历了三种历史形态的演变， 同时也具有了不同的历史含义。第一种是指古希腊的历史范畴，城邦就是公共领 域，“公共生活( 政治生活) 在广场上进行，但并不固定 ；第二种是指“代表型 。牛津高阶英汉双解词典 m 人民出版社，1 9 9 7 第1 1 9 6 页 7 - 黑龙江大学硕士学位论文 公共领域”，它是针对中世纪欧洲的封建社会来说，并不存在“公共领域 和“私 人领域 的对立模式，实质就如马克思所说的政治国家和市民社会没有发生分离。 这种代表型公共领域不是一个社会领域，作为一个公共领域，它毋宁说是一种地 位的标志，因而不是一个政治交往的领域；哈贝马斯梳理的第三种形态公共领域 为文学公共领域与政治公共领域，“公共领域是介于国家和社会之间进行调解的一 个领域，在这个领域中作为公共意见载体的公众形成了，就这样一种公共领域而 言，它涉及公共型的原则这种公共性一度是在与君主的秘密政治的斗争中获 得的，自那以后，这种公共性使得公众能够对国家活动实施民主控制 o 二、公共性概念的界定 “公共性 一词使用过程中有许多不同的意思，在不同的政治、经济、社会 等历史时期有其特定的意义。鉴于以上对“公共性 的词源描述，“公共性”的理 解可以总结为三个方面：一是代表一种朴素的全民性，如古希腊的民主制；二是 所表达的公共事务与公共关系，如国家、政府、社会关系等及其价值准则；三是 批判性的工具，是承担公共意见的公众对国家活动实施民主控制的手段。在不同 的话语情景下，不同的理论目标，对公共性的理解就存在很大的不同，因而要给 公共性下一个准确而带有普遍性的定义是很困难的事情。 公共性是一种关于实现人类价值诉求的理论，鉴于以上分析，可以从“价值 与“事实 两个维度对公共性的概念进行界定：公共性作为世界普遍存在的本质 属性，它是平等、民主、自由、正义、伦理、秩序等一整套价值体系，使得社会 中具有差异性的个体普遍联系和相互依存，是多元性与一元性的统一，并因而构 成现实世界的生成机制和展现过程，最终实现的是人类的幸福和公正。也可以解 释为：公共性是一种价值追求，追求着事务的包容与和谐，是对自由、平等、正 义等价值的最高概括，同时公共性是社会基本结构的制度构建，是人类最高幸福 的生成机制与过程。 因此，公共性的作用是纠正人类偏执的一种始源方法和普遍法则，是世界的 汪晖等著文化与公共性 m 三联书店，1 9 9 8 第1 2 6 页 - 8 - 第一章政府公共性的限域分析 内在秩序与衍生机制，是弥补一切“社会性 范式失范的有效途径。例如作为标 准尺度的公共性，“公共性作为政治和道德的调解原则( 康德) ；作为价值基础 的公共性，如罗尔斯的正义论；作为管理工具的公共性，如新公共管理运动等。 在不同的领域公共性所起到的作用与实现的过程都是不同的，对其具体理解我们 可以从下面几个视角来进行阐释。 公共性的价值诉求：在政治探寻过程中，许多价值问题注定要产生，诸如“什 么是正义? 州什么是公平? “什么是自由? ，它们之间彼此是和谐的，它们形 成相互关联的单一整体，相互包容与被包容，以致否认它们中的一个便导致整个 系统的不一致与矛盾。这就是公共性所要表达的价值意义，“一句话，这将是对所 有现实的人类条件都不能满足的一种理想状态的描述”固。罗尔斯对这种理想状态 又作以深刻论述，在政治自由主义一书中，罗尔斯又再次论证了公共性的三 个层次：首先是社会基本结构的制度是正义的，每一个有理性的人都认识到这 点；其次人们是按照他们关于人类本性的普遍信念和政治制度、社会制度一般发 挥作用的方式以及正义相关的信念来接受制度；最后我们在建立公平正义并反思 我们为什么要以某一种方式而非另一种方式开始我们可以谈论的一切。通过这三 个层次，把社会正义原则本身与良序的政治制度联系在一起，它在一定程度上成 为弥补理想与现实的唯一桥梁。可见，“公 发展成为国家和社会的“公共性 ， 其显著标志就像刘泽华先生所说：“一是成为国家与社会的准则，二是成为人民行 动与行为准则，三是成为人民的认识前提和认识标准。固因此，公共性价值意义 中最主要的和最核心的是把国家、政府、社会与个人融贯一体，并形成一种普遍 的国家和社会公共理性。 公共性的伦理意义：首先表现在公共性的普遍性，公共性与私人的普遍方面 相关，它保护私人利益，但是公共利益的功能不止如此。早在1 9 5 2 年，夏特施耐 德尔( e e s c h a t t s c h n e i d e r ) 就指出：“公共利益并不是特定利益的简单加和， o 哈贝马斯著公共领域的转结构转型 m 曹卫东等译学林出版社，2 0 0 2 第1 2 0 页 国以赛亚伯林著自由论 m 胡传胜译学林出版社，2 0 0 3 第3 3 0 页 刘泽华春秋战国的“立公灭私”观念与社会整合( 上) j 南开学报，2 0 0 6 年第4 期 黑龙江大学硕士学位论文 它当然也不是组织化了的特定利益的加和 。它虽然由自我利益组成，但是不能 还原为分离的个体之和，实际是说公共性有助于不同的群体在私人自律和社会总 体的要求之间找到一种平衡。其次公共性意味着从差异中寻求共同的善，社会是 一个存在着差异的群体，各种不同的文化、利益等差异，就会导致许多个人之间 和群体之间的冲突，公共性就是“以跨越不同共同体的观点之上的规则、法律、 规范和其他协议的形式。 这是公共性的真本伦理精神，它真实的意义在于能够 创造出“善”，因此公共性不仅是服务于社会规范的研究，更是一种服务于生活 意义的研究。 公共性的社会存在：首先是其社会身份及相应的社会内容，公共官员和公共 组织要担当起赋予公平、正义的责任和角色，在使用自由裁量权的同时承载着本 真“仲裁者”的原始意义。其次所表达的公共事务与公共关系，如国家、政府、 社会关系等及其价值准则，在行使公共事务与处理公共关系时要体现正义、伦理、 回应性的价值取向，因此“公共是利益集团；公共是理性选择者；公共是被代表 者；公共是顾客；公共是公民 。 第二节公共性：政府的根本属性 一、政府公共性的历史与现实 政府的公共性从历史的角度看，它经历了一个产生、丧失和转移的过程，政 府公共性到底如何而来的? 要回答这个问题，必须站在历史的角度来进行分析。 最早的公共性等同于人的社会性，社会交往、社会关系是人的本性，作为独立的 个体都有自己的私性。单独的个体无法依靠自身的能力来解决自然问题、社会问 题，无法达到其个性私欲的需要，因此要结成群体，过社会性的生活。 起初，家庭作为最基本的团体，在家庭的基础上，人们形成了各种“初级集 团 ，“这种初级集团非常小，每个成员与其它成员之间都有着直接面对面的关 。詹世友著公义与公器 m 人民出版社，2 0 0 6 第7 8 页 。m i c h a e le d w a r d s ：c i v i ls o c i e t yp o l i t yp r e s s 2 0 0 4 p 6 2 乔治弗雷德里克森著公共行政精神 m 张成福等译中国人民大学出版社，2 0 0 3 第2 8 页 第一章政府公共性的限域分析 系与家庭和亲属集团一样在原始社会中占主导地位。当代社群主义也认 为个人不是抽象的自我，只有在社会各种各样的社会关系中才能成为自我，成为 自己，只有为社群的公共利益作出贡献的条件下才能享有基本权利。既然人的社 会性决定了人与人之间的各种联系，这种联系的准则，便是公共性。我们认为， 公共性就是社群的人所拥有的共同利益和整体利益，原始社会生产力尚不发达， 群体性弱，此时初级群体公共性的代表通常都是德高望众的长老。 随着生产力的发展，个人、家庭、群体之间的联系日益广泛，人们的需求也 逐渐突破原始初级群体的界域向外扩张，利益冲突、利益分化的程度进一步加深， 为了维护各自利益与社会秩序，一种凌驾于社会各个群体之上，具有代表全社会 范围的公共性组织政府诞生了，为了保证这个公共性组织的足够权威，武力 被合法垄断、暴力被合法集中，政府具备了天然的合理性与合法性。从“初级集 团”的公共性，到“社群 公共性，到政府的公共性，“公共性经历了一个由小 公到大公的演变过程”，合理性与合法性凸显成为政府的公共性。 从生活世界的实然层面上来讲，无论是古希腊城邦公共领域还是代表型公共 领域，它们范畴都属于关于一个公正世界“乌托邦的构想。政府公共性到近代 社会更加凸现，它是早期资本主义商业性活动的结果，是在市民社会获得独立性 的条件下才存在的。 自1 3 世纪早期金融和贸易资本主义作为一股潜在的力量，逐渐改变着社会制 度的结构和政治、经济力量的配置，这股力量到了1 7 世纪重商主义政策的推行而 得到强化，催生出现代国家的科层制。政府科层制的确立标志着现代政府“公共 性 的诞生，它彻底的淘汰了“城邦 、“代表型公共领域的政治构建，现代 意义上的政府公共性不再指涉依靠权威建立起来的、具有代表性质的宫廷，而是 与合法的、统治武装的国家机器相关联。当人类进入工业化社会以后，社会公共 事务日益增多，国家、政府管理社会公共事务的职能日益增大，社会生活分成公 共活动和私人活动，由于市场机制的失灵，凯恩斯主义得到响应，于是专门研究 。罗尔斯著作为公平的正义 m 姚大志译上海三联书店，1 9 9 5 第7 0 - 7 8 页 亩杨秋菊政府公共性多重维度 j 江南社会科学，2 0 0 5 年第1 2 期 一1 l - 黑龙江大学硕士学位论文 i i 政府理论的公共行政学开始出现。 近代的行政管理虽然在许多领域无疑包含着强制性的行为，但方式上越来越 趋向于采用民主和参与等手段，使行政管理拥有了更多的公共性，也使行政范式 转化为渗透到社会生活的一切领域的无所不在的管理模式。其一、理性型政府， 视经济与效率为政府的公共性。垄断资本主义时期，少数工业资本巨头高举自由 主义旗号，提倡有限政府，对政治和财富形成垄断。威尔逊“政治行政 的 二分思想逐渐为人们所接受，他认为理性才是政府的本质，公共行政被称为“民 主的科学化 ，“伍德罗威尔逊曾写道：拥有主权的多数人，即所谓的人民 是自私、无知、胆怯他们没有个人主见，而只有先入为主，即只有未加理性 思考的偏见，因为他们不是理性之子 ；理性主义与科学主义在观念上具有相同 性，马克思韦伯进一步使行政变成可以实施的制度性方案，认为“官僚制”是 效率最高的组织形式，试图通过科学化、技术化的组织结构来实现政府的目标， 效率中心、价值中立是其核心内容。经济与效率带了资本主义国家的发展与繁荣， 因此高度发达的经济与“福利国家 成为了政府公共性的外在形式。其二、功利 型政府，即“三e 政府，视经济、效率和效益为政府的公共性。随着经济的发展， “政府失败受到公共选择理论的重点研究，布坎南认为政府失败的原因是其所 执行的政策不是最佳政策，这种政策不能保证资源的最佳配置，由此导致“寻租 行为 。因此政府应该引进竞争机制、激励机制来恢复官僚体制的运转效率。公 共产品和公共服务不再由政府直接提供，而转向由政府以公共代理人的身份向私 营企业招标，尽可能的遵循市场规则，强迫政府对市场的力量作出回应，那么政 府可能更具有回应力，更具效率，同时在“公共物品 的提供上也杜绝了“搭便 车”的现象。新公共管理运动席卷了整个西方世界，精简、重建，改造政府部门， 私有化运动成为西方政府改革的战略。 二、政府公共性的涵义 政府是什么? 政府不过是一个社会地构成的实在。看似是一个简单的问题， o 尼古拉斯亨利著公共行政与公共事务 m 项龙译华夏出版社，2 0 0 2 年第2 7 页 1 2 第一章政府公共性的限域分析 例如美国政府的情形，它是指白宫? 还是国会? 或是财政部? 所以说我们不清楚 政府在何处终结及其在何处开始。无疑，政府实质包涵两个方面：一方面是政府 价值诉求，另一方面则为政府事实构成。政府价值是指政府自由、平等、正义等 一系列价值追求；政府本身作为一种实体，有着明确的成员和场所，内容指向公 共事务，它也作为一种公共事实，古利克提出了“p o s d c o r b 。这里所谓的事 实是指公共管理者、官员、公民与社会发现不断变化的民主的结构性互动模式， 可称之为科学的政府制度，根据这种政府制度设计没有人能够逃脱责任，作为政 府及其雇员，不仅承担着秉公执法的义务，而且也负有不断践行关爱公民和邻友 的行为伦理责任，因此政府公共性是价值与事实的统一。 政府公共性的概念是一个复杂的概念，公共性为政府的一种价值追求和实践 诉求，政府的公共性可以概括为：政府在公共行政活动中，以全体公民为主体， 以公共利益为依归，所表现出来的履行契约、公平正义、开放互动、民主自由的 价值，及其指导一切为人角度出发的制度安排。简而言之，政府的公共性是围绕 着公共机构、公共利益和公共参与展开，意蕴着履行契约、公平公正、开放互动、 民主自由的现代政治文明精神。 政府公共性是一套完备的价值体系：公平、公开、正义、民主、责任、自由 等一系列内容，更是“现实的、属人的公共性，而非抽象的、物的公共性 的制 度体系。公共性就像一面镜子，放映着政府的行为以及引导其行为的价值准则。 因此政府的公共性成为社会成员分享公共利益、公共服务、公共产品的逻辑依据 和不同分享得以合法化的通约尺度。“执行正义虽然是政府的主要优点，却不时 它唯一优点由于政府的执行和判断两个优点政府还不满足于保护人们试 行他们所缔结互利的协议，而且往往促使他们订立那些协议，并强使他们同心合 意地促使某种公共目的圆，可见，政府价值在于不仅要“解决问题 ，而且也要 “提供问题 。 政府公共性是价值与事实的统一。在价值上公共性是一种质的相关性，政府 。何颖政府公共性与和谐社会构建 j 社会科学战线，2 0 0 5 第4 期 亩休谟著。人性论 m 关文运译。商务印书馆，2 0 0 5 年第5 7 8 页。 1 3 黑龙江大学硕士学位论文 _ 代表着不同质的个体的相关性即共同的原则、普遍的原则公平和正义。这种 公共的、普遍的规定了公共性在事实上是三维的主体、可进入性、利益的统 一。政府作为行政活动主体，它的行为价值体现为对其它人的意义；可进入性是 用来区分政府与其它私人组织的开放程度，政府提供公共空间、公共信息与资源， 它非排它性、差异性、独享性；利益统一性是政府针对不同对象需要，所表现出 公共利益、公共权力、公共产品、公共服务等相关公共行政提供的公平合理性。 三、政府公共性的意蕴解读 当我们谈及政府公共性时，离不开公共的政府。公共政府包含着公共权力、 公共利益、公共制度等一系列问题。探讨这样的问题意味着对政府公共性理解的 超越与回归，超越是指价值观念的超越，回归是指对政府公共性现实路径的探寻。 政府的观念有许多精辟的论述，如：黑格尔的“道德的观念、“理性的形象和 现实”；恩格斯的“国家是社会一定发展阶段的产物”、“社会矛盾不可调和的 产物”；洛克、霍布斯等人的“契约论，等。这些解释虽然各有不同，但是他们 的诠释实质是一致的，人类社会与世界之间为了维系一定的共在关系就必须做出 某种妥协和调整，而政府就是它们之间博弈的结果。可见政府的公共性意味着公 共权力和公共权利的双重确实性，它是指政府在其发生层面的合法性。政府公共 权力逻辑上的确实性并不代表它的现实性，在生活世界中政府欲实现自身的公共 权力，必须通过公共组织这个中介环节。自古希腊以来，政府的内涵就集中于公 共事务、公共利益、社会责任、参与以及公民权。 其一，政府的公共性为道德的乌托邦。柏拉图在理想国中指出了城邦成 立的目的是公共的正义的“善，他认为“我们建立这个国家目标不是为了某一 个阶级的单独突出的幸福，而是为了全民的最大幸福，因为我们认为在一个这样 的城邦里最有可能找到正义 ，因而他指出正义是城邦的整体美德；亚里士多德 在政治学中论述了城邦正义的问题，人们结合形成城邦，目的是追求一种善 良的生活，为人们提供关于什么是善或正义或优良的生活方式的意识形态，在这 里城邦的公共性凌驾于个人的权利和自由之上，用城邦的“善”代替个人的“德 第一章政府公共性的限域分析 行 。 其二，政府公共性为契约精神。到了近代，从霍布斯开始，洛克、卢梭等更 多从政府所代表的公共契约精神来探讨政府的公共性。霍布斯确立了“自然法， 认为制定一个契约和协议来放弃人们的自然自由，一旦这个契约被确立，它就意 味着正义原则的确立。这个契约使国家设定了公共权威，具有了权力和义务的双 重责任，使正义成为政府的制度设计；洛克与霍布斯不同的是，他强调个人权利 的重要性，他认为随着社会的发展，财产权利在从自然状态到政治社会的转变中 具有重要的作用和意义，因此如何调节社会的私人财产，需要用契约和协议来确 定，由此政府的公共性便体现为对公民财产权的保护并充当裁判者。 其三，政府的公共性为主权与民主。卢梭是社会契约论的极大成着，关 于政府的公共性理解到卢梭完成了实质性的突破。卢梭认为普遍意志构成了政府 合法的政治权威，通过理想社会契约确立起来的东西是主权而不是政府，人民主 权成为了政府公共性的基础和前提，政府成为人民主权的委托和代理。卢梭的观 点缺陷在于少数人的利益由于不符合普遍意志而受到压迫，因而罗尔斯对政府公 共性再次重新加以界定。 其四，政府的公共性为正义与平等。罗尔斯将正义视为一切制度的首要价值， 一种制度无论它多么有序或有效，只要它不正义就必须加以废除。罗尔斯正义 论的正义原则：第一原则称为平等的自由原则；第二原则称为差别原则，与此 同时在作为公平的正义进一步解释为：第一原则属于迫切的宪政问题；第二 原则属于当前解决的实质问题。由此可见，政府的公共性表现为一种宪政制度， 体现为对国民安全、社会保障、资源环境等一系列社会问题的解决。 以上对政府实质已经做了深入分析，正是在这一分析基础上，能够引发出我 们对政府及其公共性的现实思考，进一步理解政府公共性的实然诉求。政府会终 结吗? 这个新的问题能使政府的公共性进行深层次的探讨，它涉及到政府结构、 功能及制度安排的代表性问题。随着历史发展、时代变化，政府治理范式已经发 生明显的变化。首先，与传统意义上的政府相比，政府主体的多元化。在狭义上 来讲，政府是政治代表性的组织机构实体，主体是组织机构及其公务人员；在广 1 5 黑龙江大学硕士学位论文 义上来说，公共组织具有公共性，从公私角度来说明政府主体。以上两个角度理 解具有客观性，但实际上，一些“机构 、“半官方机构 、“非部门公共实体 、 “松散型公共实体”、“附属机构”、“自治政府实体 、“个人”、“商业组 织”这些我们被描述特定实体类型，并没有被纳入政府公共性表现中来。这些实 体被经济合作与发展组织称为“代理机构、权力主体和其它政府实体 ，它恰恰 反映了正在世界范围内兴起的潮流，即在政府核心部委之外大量设立具有一定独 立性的群体组织。这些主体的存在，政府如何与其进行职能划分、如何利用其方 式表现公共性，如何建立管理制度这是政府主体公共性价值。其次，政府制度的 分散与整合，近代社会，在民主学说的理念下所作出的制度设计和制度安排为政 府表现公共性提供了一个可能性的框架，这一制度表现出“主体、可进入性和利 益的统一”，表现在政府的公共决策过程应该是公民与政府之间的互动过程，这 种互动即为政府制度的分散与整合。分散即主体多元，整合即制度协调，政府公 共性实践体现为其恰当的制度安排，思考如何处理公共事务、安排公共部门，标 志着政府作为专门行政机关逐渐成为公共部门。 “放松规制 意味公共部门的增多，无论是“官僚制 还是“新公共管理”， 它们在体现公共性同时也为公共性制造了障碍。但如何建立公共部门制度? 是政 府公共性一个关键问题，因此对政府公共性的理解离不开政府公共部门制度的构 建。 o 经济合作与发展组织著分散化的公共治理 m 中信出版社，2 0 0 4 年第3 页 1 6 第二章政府公共性缺失的历史螬变及其原因 第二章政府公共性缺失的历史嬗变及其原因 自古至今，民主参与、公众参与与政府决策一直作为美德而受到赞誉，但是 应然与实然判断有别。随着人类社会、文化和科技的发展，在近代功利哲学和市 场经济的趋利倾向共同催生下，政府公共性论证的完成并不意味着政府公共性的 实现。民主的善被利益、功利以及计算其成本所代替，公共成为个人为原子的集 合，公共利益成为私人利益的聚合体，以结果或后果判定福利、快乐或者效用的 标准。事实上，政府的公共性普遍缺失一直困扰着人类的政治，世界银行1 9 9 7 年 发展报告明确指出：“在几乎所有的社会中，有钱有势者的需要和偏好在广泛的 目标和优先考虑中得到充分实现。但对于那些为使权力中心听到其呼声而奋斗的 穷人和处于社会边缘的人们而言，这种情况却十分罕见。因此，这类人和其他影 响力弱小的集团并没有从公共政策和服务中受益，即便那些最应当从中受益的人 也是如此。政府即便怀有世间最美好的愿望，但如果它对于大量的群体需要一无 所知，也就不会有效地满足这些需要。 第一节政府公共性缺失的表现 政府公共性缺失主要表现为对政府对公共性误解，既表现在价值诉求上，也 表现在行政范式上。政府公共性的误解是指政府在行政过程中，所表现出来行政 活动与行政价值、行政目标的理解的偏差与过程的偏离。 一、政府公共性的误解 对政府公共性的错误理解，是政府公共性缺失认识上的表现，这种认识既有 主观因素也有客观因素，主要体现为行政伦理关系与政府公共性价值的认识模糊， 正是由于这样的错误认识，形成了政府与公共性之间无法消除的距离。 伦理关系本质是人与人之间的关系，那么行政伦理关系则是指政府与公众之 间的关系。政府与公众之间的关系又是什么关系? “管理主义”政府给出明确的 。世界银行发展报告变革中的政府 m 中国财政经济出版社，1 9 9 4 年，第1 1 0 页 1 7 黑龙江大学硕士学位论文 回复：生产者与消费者之间的关系。政府行为以顾客理念为导向，但消费者并不 能反映出“公众”这一政府公共性概念的本意。公众的公共性体现为行政权利的 尊重，而非其需求欲望的满足，所以政府的公共性也指该社会公众基于其行政权 利平等地介入行政的倾向性。威尔逊和韦伯