（行政管理专业论文）北京市黑出租车问题治理研究.pdf

提要 黑出租车已成为北京市交通的软肋，不仅扰乱了市场秩序，侵害了合法经营 者的利益，也严重影响了城市形象。黑出租车问题已经引起社会的广泛关注，但 是相关问题并没有得到解决，或者说从制度上没有得到解决。因此，找到黑出租 车产生的制度根源，从而从源头上治理黑出租车问题，对规范市场秩序、维护社 会安全都有重要意义。 本文以现行出租车管理体制分析为突破点，探寻黑出租车产生的制度根源。 本文通过运用市场供求理论、成本效益分析理论及动机理论，把黑出租车出现的 内部原因和外部原因结合起来分析，提出现行不合理的出租车管理体制是黑出租 车出现的根本原因，进而提出有效解决黑出租车问题的综合治理之道。本文通过 黑出租车与政府治理的博弈论分析，提出政府治理黑出租车问题可采取的行动集 中，只有改变现行的出租车管理体制、降低行业准入门槛，才能实现黑出租车与 政府治理的纳什均衡，实现社会福利最大化。在政策实施的过程中，必然触及相 关利益集团的利益，因此，要实施相关的辅助政策，如加大公共交通的有效供给、 加大政府的治理力度、加大宣传，形成治理黑出租车问题的合力，才能彻底解决 黑出租车问题。 a b s t r a c t i l l e g a lt ，i i sab i gp r o b l e mt r o u b l i n gb e i j i n g sc i t yi r a n s p o r t a t i o n i td o e sn o t o n l yd i s t u r bt h em a r k e to r d e r , h a r mt h el e g a lt a x id r i v e r si n t e r e s t , b u ta l s od a m a g e b e i j i n g si m a g e t h ep r o b l e mo fi l l e g a lt a x ih a sa r o u s e db r o a da t t e n t i o nf r o mn l e s o c i e t y , b u tt h ep r o b l e mh a sn o tb e e ns o l v e dy e t s oe x p l o r i n gt h ei n s t i t u t i o n a lc a u s e o f t h ep r o b l e ma n dt h u st a k et h er i g h tm e a s u r et os o l v et h ep r o b l e mc o n t r i b u t e st 0t h e m a r k e to r d e ra n ds o c i a ls e c u r i t y c e n t e r i n go na n a l y z m gt h ec u r r e n tl e g a lt a x im a r k e tc o n t r o lp o l i c y , is e e kt o e x p l o r et h ei n s t i t u t i o n a lc a u s go ft h ei l l e g a lt a x ip r o b l e m t h r o u g hac o m b i n e d a n a l y s i so ft h ei n t e m a la n da ( t e m a lc a u s eo ft h ei l l e g a lt a x ip r o b l e mb a s e do l lt h e s u p p l y & d e m a n dt h e o r y , c o s t & p r o f i tt h e o r ya n dm o t i v a t i o nn 培o r y , io o m et 0a c o n c l u s i o nt h a tt h ea 囝室e n tl e g a lt a x im a r k e tc o n t r o lp o l i c yi st h ec o r ec a u s eo fi l l e g a l t a x ip r o b l 锄a n dp u tu pw i t hc o m p r e h e n s i v el l t e a s u r e st 0s o l v et h ep r o b l e m a n d t h r o u g hag a m et h e o r ya n a l y s i sb e t w e e ng o v e r n m e n tp o l i c ya n di l l e g a lt a x id r i v e r s ，l p u tl m 、啦t ht h em e a s u r ef o rp u b l i cp o l i c yt os o l v et h ep r o b l e me f f e c t i v e l y a m o n gt h e t h r e ep o s s i b l eg o v e r n m e n ta c t i o n st od e a lw i t ht h ei l l e g a lt a x ip r o b l e m ，c h a n g i n gt h e c u r r e n tl e g a lt a x im a r k e tc o n t r o lp o l i c yt oam o r ef l e x i b l eo n e ，t h a ti st om o v et h e s t o c k sf o rf r e ee n t r ya c c o r d i n gt ot h em a r k e tn e e d s , i st h eo n l yc h o i c et ol e a dt h e g a m et oa c h i e v en a s he q u i l i b r i u ma n dm a x i m i z et h es o c i a lw e l f a r e b u tt h er e l a t e d g i a n ti n t e r e s tg r o u pw i l lt r ye v e r ye f f o r tt os t o c kt h ew a yt oi m p l e m e n tt h ep o l i c y s o t h e r es h o u l db es u p p l e m e n t a r yp o l i c i e ss u c ha se n h a n c i n gt h es u p p l ya n di m p r o v i n g t h eq u a l i t yo fp u b l i ct r a n s p o r t a t i o n , i m p r o v i n gt h ee f f e c ta n de f f i c i e n c yo ft h e g o v e m m e m sp o l i c yi m p l e m e n t a t i o na n di n c r e a s i n gp u b l i ca w a r e n e s st of o r ma c o m b i n e d e f f o r tt os o l v et h ep r o b l e mo f i l l e g a lt a x ii nb e i j i n g 2 引言 北京市有全国最庞大的出租车队伍，而在这支队伍的背后却隐藏着另一支也 相当庞大的队伍黑出租车。截止到2 0 0 5 年底，北京注册出租车的数量为6 6 万辆。，据北京市城管执法局的统计资料表明，各类不具备运营资格擅自拉客的 黑出租车总数为7 2 万辆左右，并且还在不断地增加，慢慢地朝着公开化、规模 化方向发展。一轮又一轮的打击黑出租车行动，不但没有让黑出租车灭绝，反而 有一种燎原之势。 黑出租车的泛滥带来了一系列的社会问题，如对正规出租车运营造成了严重 的挤压；黑出租车侵害乘客的犯罪案件时有发生；黑出租车违规占道、乱停乱放 等现象。黑出租车已成为北京交通的软肋，不仅扰乱了市场秩序、侵害了合法经 营者的利益，而且严重影响了城市形象。黑出租车问题已经引起社会的广泛关注， 但是黑出租车问题并没有得到解决，反而愈演愈烈，因此，黑出租车问题有深入 探讨的必要。 黑出租车的存在严重损害了社会公共利益，黑出租车问题也是当前困挠北京 市政交通、城市管理、治安管理等多部门的顽疾。因此，找到黑出租车市场产生 的根本原因，从而从源头上治理黑出租车现象，对规范市场秩序、维护社会安全 都有重要意义。 黑出租车问题是在我国特定时期特定背景下产生的。目前，国内有关于黑出 租车现象的研究，主要集中在三个方面： 第一、从市场的供求关系来研究。 马建明( 2 0 0 6 ) 、李泽新( 2 0 0 5 ) 、杨永刚( 2 0 0 5 ) 等学者从经济学的角度分 析黑出租车市场存在的原因。他们提出，有需求，就必然有供给。在有效供给方 面，黑出租车的供给是随着市场空阅( 主要是地域空间) 的产生而不断增加，多 具有地域特征。这些市场空间就是公共交通的“空缺点”，黑出租车在这些市场 之间几乎不具有竞争性，而是在各自的市场范围内，填补正规交通工具在时间和 空间上覆盖的“空缺点”，这一空缺点正是“黑出租车”的“生存点”。在需求方 面，经济的发展带动了人口流动的增加，人们的出行有了多元化的需要。由于少 了相当庞大的运营成本，黑出租车有合法出租车无法比拟的优势，如价格低、方 便快捷等，而这正满足了许多人的需要。因此，他们提出扩大公共交通的有效供 给及覆盖率是治理黑出租车问题的一个重要突破口。 第二、从黑出租车市场特征来研究。 顾海兵( 2 0 0 5 ) 、颜靖人( 2 0 0 6 ) 、纪亮( 2 0 0 6 ) 等学者从市场的角度迸行研 究。他们认为，黑出租车大量存在的主要原因是出租车经营的准人门槛偏高，出 。h 呻：胁d j i n g s t 啦g o v c n t j n j 2 0 0 6 - t j n j c o n t e a t x 9 5 _ 0 8 0 7 s ，北京市统计局、国家统计局北京调查总队t 北 京统计年鉴，中国统计出版社2 0 0 6 。 3 租车的管理政策存在明显的歧视。正常运营车辆高成本低利润和黑车低成本高利 润形成巨大的反差，这一反差吸引着越来越多的非法经营者加入经营黑出租车的 行列。与此同时，随着城市化进程的加快和就业压力的加大，当政府无力也不可 能给每个失业工人和进城农民提供生活保障，提倡人们“自谋出路”时，没有技 术含量的黑出租车便成了一部分人的选择。因此，出租车行业的改革与发展应该 像中国电信的改革与发展那样，破除垄断。取消出租车行业的总量控制、降低准 入门槛、取消准入歧视等垄断政策，可以大大降低出租车行业服务的交易成本， 交易成本的降低意味着可以大大增加交易量，交易量的大幅增加意味着市场的扩 大，市场的扩大意味着更多的就业机会，对全国来说其所能增加的就业机会是相 当可观的，这样对当前就业压力的减小就有重要意义。 第三，从政府治理方面来研究。 杨良敏( 2 0 0 6 ) 、范建中( 2 0 0 6 ) 、李秋兰( 2 0 0 6 ) 等学者从政府治理的角度 对黑出租车问题的治理进行研究，认为执法难度大和成本的相对高昂，为黑出租 车的生存提供了空间。政府决心要严厉打击黑出租车违规运营，但目前的执法体 系和能力难以做到目标与结果的统一。一方面，检查难、取证难、处罚难、执法 力量不足等问题，是打击非法营运的最大障碍。而另一方面，执法部门怕引起更 大的对抗和不必要的麻烦，滥用职权私自降低罚款的门槛，甚至其中存在有关管 理部门“寻租”现象。黑出租车出现后，政府有关部门的治理不力，造成黑出租 车市场猖獗。因此，寻求对黑出租车市场的有效治理手段，是政府面临的一个难 题。治理黑出租车单靠交通主管部门和运管机构一家的力量是不够的，必须由政 府牵头，多管齐下，发挥好各职能部门的作用。 本文围绕对北京市黑出租车打而不绝的原因分析，探讨治理黑出租车问题的 有效途径。借鉴已有的研究成果，开拓性地把黑出租车市场与现行出租车市场管 理体制结合起来分析。本文指出黑出租车现象不是单方面的原因造成的，市场需 求、政府打击不力都只是外部原因，体制的不合理才是根本原因。本文主要运用 市场供求理论、成本效益分析理论及利益动机理论分析黑出租车市场存在的必然 性；通过政府治理与黑出租车的博弈论分析，提出有效治理黑出租车问题的对策。 4 第一章绪论 第一节相关概念界定 一、“黑车”的概念界定 所谓“黑车”是指无牌无证、无道路运输证非法营运、假牌假证、逾期未审验、 未经审批非法从事客运、已达强制报废年限、非法拼装组装，未经道路运输经营 许可，不具备客运出租车营运资格而擅自从事出租车经营活动的自备客运车辆。 o “黑车”是“黑色经济”的一种类型，“黑色经济”在当今世界各国已非常普 遍o 。“黑车”归纳起来有三种表现形式：一是无证、无照、无核定线路的车辆， 从事道路客、货运输业务；二是挂靠集体或单位招牌的“公务”用车，实际却从 事道路客、货运输经营业务：三是以自备车( 私家车) 名义，实际却从事道路客、 货运输经营业务。 二、“黑出租车”的概念界定 黑出租车是指没有在道路客运管理部f - j , ；t 3 , 理任何相关手续、没有领取营运牌 证而以有偿服务实施非法客运经营的任何车辆，它是黑车的一种。因其与合法运 营的出租车相比，处于“非法经营”状态，所以也称这种利用非出租车作为交通 工具，在没有经得相关管理部门的许可并取得运营资格的情况下，从事客运经营 或与之相近活动的一种经济现象为“黑车现象”。 第二节北京市黑出租车市场调查 一、黑出租车的数量 根据北京市统计局的数据显示，北京市目前在册出租车为6 6 万辆，而没有 获得经营权的非法出租车( 黑车) 数量却逐年扩大。据市政协2 0 0 5 年暗访的结果， 北京市黑出租车数量己超过在册出租车数量，约为7 2 万辆。 新京报在2 0 0 5 年曾报道，北京的黑出租车数量超过合法出租车的数量； 北京的黑出租车数量居全国城市之冠，北京从事非法运营的黑出租车目前已7 2 万辆，已超过合法出租车的数量。中央电视台经济信息联播栏目曾播出北 京：黑车达7 2 万辆超过合法出租车，报道说从1 9 9 6 年开始，北京市的出租车、 实行总量控制，总数始终保持在6 万多辆，正规运营的出租车数量、已经不能满 足需求，不少“黑车”由此上路。 二、黑出租车的车辆构成 黑出租车来源于多渠道：第一、报废车，这类车经公安部门确认报废，但到 。汤雄；中国“黑车”调查，报告文学2 0 0 5 年第2 期。 。张鸣：全球“黑色经济”呈迅速增长趋势，光明日报，1 9 9 8 年1 月8 日。 。颜靖人：北京出租车产业管制绩效分析，经济师，2 0 0 6 年第1 0 期 5 了金属回收公司没有解体，又重新流入运输市场，挂假牌证进行非法营运；第二、 单位或个人的自用车已过报废期限不去报废，低价卖出流入运输市场参与非法营 运；第三、合法的客运运输车辆接近报废年限，提前更新淘汰下来流入社会从事 非法营运；第四、外地交易市场流入的二手车在本籍落户从事非法营运，这类车 辆大都没有经过车辆技术检测，没有投保承运人责任险，车况不过关；第五、新 车和车况良好的高级轿车从事非法营运。 三、黑出租车的分类 北京地区的黑出租车大致分为两种：一种是装有出租车标识、顶灯、计价器 的假冒出租车，多出没于首都机场、北京站、北京西站、中关村、学院路一带， 欺骗对象大多是外地人；另一种是无任何出租车运营证件和标识，大多是私家车， 它们大多蛰伏在偏远的社区门口、轻轨车站等地方，因无计价器，车费由乘驾双 方商议而定，乘车人大多是本市人。 四、黑出租车的经营区域 黑出租车的供给是随着市场空间( 主要是地域空间) 的产生而不断增加，多 具有地域特征。这些市场之问几乎不具有竞争性，而是在各自的市场范围内，填 补正规交通工具在时间和空间上覆盖的“空缺点”，这一空缺点正是黑出租车的 “生存点”。而且，这些黑出租车的市场也可能随着公共交通的发展和有效覆盖 的扩大而出现动态变化。 北京市的黑出租车主要分布在这样的区域：第一、城郊各主要社区，以及各 乡村集镇；第二、远郊轻轨沿线、主要交通路口；第三、市区的主要车站、飞机 场、地铁站、各类批发市场以及旅游景点、居民小区。这些从事非法运营的黑出 租车逐渐已经形成了固定的经营地点，开始与合法出租车争抢生意。 五、黑出租车的经营人员构成 从事黑出租车运营这一活动的司机，从来源看，主要有六类： 第一、进城务工人员，而以此为谋生途径的外地农民。他们有的是离家比较 近，有的是有亲戚、朋友在北京工作或者务工，或者从事同样的工作而被介绍到 这一行列中来。 第二、以这种形式来实现再就业的下岗工人。这类人约占黑出租车运营总人 口的6 0 ，主要是以北京当地人为主。 第三、社会闲散人员、待业、失业、无生活来源人员。这类人生活在社会底 层为了谋生，无就业途径，又没有其他技能从而购买低价车从事非法营运。 第四、临时性“拉活”的私家车主。这类司机主要是开着私家车，白天上班， 或者在附近从事其他工作，晚上来“挣点油钱”，或者是偶遇上，并对目的地熟悉 而“接活”。o 。廉旭：城市“黑车”问题产生的主要原因及治理对策，公安研究，2 0 0 6 年1 2 月。 6 第五、政府、企事业单位的公车司机。这些司机一般是为单位领导开车，下 班后在住地附近拉活。 第六、带有黑社会势力的人员。这类人认为从事非法营运有利可图，公开购 买新车、高级轿车从事非法营运。 六、黑出租车的运营特点 第一、黑出租车之间在竞争中形成自己的市场秩序和生态环境。黑出租车司 机们通常不会相互杀价，相互问甚至还非常有秩序地排队。黑出租车司机之间也 很容易达成共识，比如油价上涨后车费普遍涨价。 第二、出现组织化倾向。黑出租车团伙内部有车托、调度、司机，还有人专 门“望风”，甚至还有内线，同执法部门捉迷藏。 第三、手法更加隐蔽。在北京举办重大会议和活动期间以及开展各种专项整 顿治理时期黑出租车销声匿迹，整治风头过后再现身。 第四、出现暴力化倾向。一些黑出租车司机在一些固定区域形成黑出租车团 伙。当遇到执法人员检查时，公然对抗执法。 第三节黑出租车的社会危害 一、危害乘客人身安全 黑出租车是没有营运资格的，没有发票、没有保险，所以安全没有保障，一 旦出事，后患无穷。黑出租车事故发生率大大高于正常营运的车辆，而且一旦发 生事故受害者有冤也无处申。 第一、黑出租车车况得不到保障。由于黑出租车不需要进行定期维护、检测 和年审( 正规的营运出租车每年要进行四次的车辆综合性能检测，检测合格才能 上路营运) ，车况难于保证。而采用报废、非法改装、非法拼装的车辆隐患更大。 第二、多数黑出租车驾驶员素质低，容易发生交通事故。正规的出租车司机 必须有安全行车三年以上驾驶资历并经统一培训和考核合格后上岗，而黑出租车 司机没有经过专业培训，有些甚至是技术不过关的新手，如遇到紧急情况很容易 酿成事故。 第三、黑出租车无证经营，往往购买保险的险种不全，一旦发生车祸，乘客 的理赔难以得到保障。 第四、服务质量差。黑出租车驾驶员收钱没有票据，乘客如有物品遗失在车 辆上，根本无法查找。参与黑出租车经营的驾驶员未经道路运政机构的专门培训， 不了解客运出租车驾驶员服务规范，无法提供优质服务。两一旦发生乘客利益受 损事件，即使乘客进行投诉，由于提供运输服务的人员不受管理部门管辖，乘客 。崔晓林：5 0 万天价罚款北京“狂飙”治黑车，中国经济周刊，2 0 0 6 年第1 8 期。 o 李庆刚：r 黑车”黑在哪? ，法制经纬，2 0 0 5 年第1 1 期。 7 的利益仍然无法得到保障。 第五、参与无证经营的驾驶员一般都知道自己的经营行为属非法活动，在 营运过程中对运政部门的检查高度警惕，极易分散注意力，影响行车安全；当遇 到运政稽查人员检查时，往往快速逃跑，置车上乘客和路人安全于不顾，极易酿 成事故m 。 第六、一些黑出租车已不仅仅满足于靠运营挣钱而沦为抢劫越货、杀人放火、 强奸妇女等违法犯罪行为的工具。 二、损害合法出租车利益 黑出租车成本低，要价低，扰乱了正常的客运市场价格秩序。黑出租车的大 量存在，对合法出租车运营的造成了严重的挤压，导致出租车空驶率增高、效益 下降。 合法的营运出租车每月要上缴公司管理费及各项税费，车辆出了责任事故， 本身还需要负担责任事故赔偿金额的2 0 ，平常的加油、过桥、维修费用司机自 己来承担。如果该车需要轮夜( 每天2 4 小时营运，分为日夜两班) ，则上缴公司 的管理费要翻倍。o 两黑出租车每月只需缴纳养路费，其他营业税、工商费、运管费、客运附加 费、驾驶员资格证与营运证的年审费均不需缴纳。因此低成本的黑出租车以低运 价的优势抢占了出租车正规军的市场，严重损害了合法经营者的利益，扰乱了客 运市场的正常秩序。 三、影响城市形象 许多黑出租车司机为揽客随处停放、违规占道造成交通拥堵；黑出租车乱停 乱放不仅扰乱了市场秩序，还影响了城市形象。运管部门对城市的运力，有合理 的调控安排，然而黑出租车却破坏了这个安全有序的交通环境。在旅游景点、车 站、码头、机场等旅客集中的地方，黑出租车集中拉客、乱停乱放，造成交通拥 堵不堪一直人们反映强烈的问题。北京2 0 0 8 年奥运会即将到来，黑出租车问题 无疑会严重北京市的城市文明形象。 四、偷滚国家税费 黑出租车逃避了应纳的税费、规费，其运输成本往往只有合法经营的三分 之一。 以门头沟区为例，最初办理过证照的运营车辆近5 0 0 辆，而后来无证上 路的“黑车”不下5 0 0 辆，这些车除交纳点养路费外，既不交工商管理费、也不 交税。按每月每辆车应交管理费6 0 元、交税1 2 0 元计算，5 0 0 辆“黑车”每年 。盛文斌：乘坐“黑车”权益无保障。交通与运输，2 0 0 5 年4 月。 o 汤雄：t e e 国黑车调查。报告文学，2 0 0 5 年第2 期。 o 李庆刚：。黑车”黑在哪? ，法制经纬2 0 0 5 年第1 1 期。 8 偷漏税费就是1 0 8 万元。北京市黑出租车以7 2 万辆计算，每年偷逃税费就是 1 2 9 6 千万元。 五、危害自身利益 由于黑出租车本身不受法律保护，黑出租车司机往往容易成为犯罪分子敲诈 和抢劫的对象。近年来黑出租车驾驶员被侵害案件频发，犯罪分子将目标对准黑 出租车驾驶员。一方面是由于黑出租车驾驶员的安全防范意识薄弱，警惕性不高； 同时，由于黑出租车驾驶员本身意识到营运违法，往往不敢、不愿做一些事先安 全预防工作，如到出城登记站进行登记、将租车人的情况告知他人等。另一方面， 黑出租车已在很多区域形成了“市场”，并形成“行规”，老黑出租车主们集结成 势力、成群结帮，对新黑出租车主采取各种各样的排挤方法或收“保护费”。 第二章北京市黑出租车出现的原因分析 黑出租车运营存在的诸多问题，影响正常运营秩序和社会管理秩序，影响城 市形象和公共安全等。问题如此之多又如此严重，黑出租车却依然与合法出租车 共存于市场，有四个原因导致了北京市黑出租车的泛滥。 第一节市场供给与需求分析 一、市场需求分析 第一、经济的发展带动了人口流动的增加，对公共交通提出了新的要求。北 京市的小区住宅建设早已扩展到市区五环以外，越来越多的上班族每天来回于城 郊之间。 第二、人民生活水平的提高对出行提出了更高的要求。随着人们收入的增加， 对生活质量有更高的要求，越来越多人愿意为临时替代公交车方便快捷的出行方 式支付费用。 二、市场供给分析 第一、公交系统供给不足。这一点在郊区和城乡结合部比较突出。在城郊结 合部、郊区及一些偏僻的城铁站口等地方往往公共交通发展有限。在这些区域， 公交车少，而且有些公交车班次之间间隔时间长，有些公交车的有效覆盖面积小， 为急于乘客出行带来了现实的困难。 第二、出租车供给不足。在公共交通的盲点地区，由于这些地区人群以点状 而非线性分布，因而客源不稳定，出租车空驶率高( 尤其是回程多空驶) ，而若 停在某一地等候，机会成本太高，在“份钱”的压力下，他们就不会选择多跑这些 。桂卫军二京郊黑车何以让人烦? ，北京工商2 0 0 5 年第2 期。 9 效益差的区域。 如地铁1 3 号线晚上1 1 时停运，而沿线的8 路公交车晚8 时3 0 分即停运， 市民从交通枢纽到居民小区的距离一般在2 至3 公里，大部分不超过1 0 公里。 对乘客来说，因没有公交工具代步，又不愿意承受合法出租车的价格( 起步即 1 0 元) ，于是，黑出租车满足了人们要求“廉价、迅速、便捷”的需要。而且，经 济收入的提高，为其选择黑出租车临时替代公交车出行提供了支付能力。 在目前的公共交通的有效供给不足的条件下，黑出租车的泛滥有其必然的市 场需求因素。这些黑出租车确实在一定程度上方便了群众出行，填补公共交通的 盲点。公交体系不完善，公交路线定制得不科学，或者公交的发展跟不上整个城 市的建设步伐，使得黑出租车得到了一定的经营市场。 第二节黑出租车的比较优势分析 一、黑出租车与合法出租车的成本收益对比分析 相对于合法出租车，“低成本、高利润”是吸引大量人员加入黑出租车运营 这个队伍的重要原因。这里“成本”包括两个方面：一是准入成本。要取得出租 车运营资格，有各种各样的限制条件，如户口限制、培训、车辆抵押金，而黑出 租车根本不存在这个问题；二是运营成本。一个合法出租车司机按每月工作3 0 天、每天运营收入3 0 0 元计算，每月的运营收入也就9 0 0 0 元左右，而支出仅“份 钱”就要减去一半左右，再加上油费、修理费、餐饮费及罚款等，每月只能剩下 1 5 0 0 元- 2 0 0 0 元。而黑出租车司机即使每月工作不满3 0 天，收入却远远高于合 法出租车司机。 中国经济周刊曾报道，出租车司机每月上交公司的“份钱”在4 0 0 0 元至 5 0 0 0 元之间，大多数司机8 小时内只能挣足“份钱”，惟一的办法就是延长劳动 时间至1 3 或1 4 个小时，每月收入3 0 0 0 元左右，而黑出租车司机每月的收入至 少在4 0 0 0 元到5 0 0 0 元。北京的一辆夏利车一个月的出租权费用( 份钱) 是 4 0 0 0 - - 4 5 0 0 元左右，比夏利车档次高的再加价5 0 0 - - 1 5 0 0 元左右( 目前用于更新 的索娜塔，要求2 人合租，份钱6 0 0 0 元) ；如果是个体出租车，则每月仅需给街 道的有关管理机构交5 0 0 元左右的管理费，若加上折旧、养路费、保险等，其份 钱相当于1 5 0 0 元左右。 假如一台合法出租车和一台黑出租车在某一天的收入都是2 5 0 元，那么这两 台车收入比对如下表：( 单位：元) 1 0 份钱( 养路车价：北京 费、工商管 汽油费成本合计当日收入 当日利站到都机 理费、税金 润 场( 含机场 及保险等) 高速费) 出租车 1 5 01 0 02 5 02 5 0o9 2 黑出租车4 05 09 02 5 01 6 0 7 0 可见，收入同样是2 5 0 元，合法出租车和黑出租车的利润却截然不同。黑出租 车的运营成本只有合法出租车的百分之三十左右。按照笔者调查得到的数据，目 前每台合法出租车日平均收入为4 0 0 元到5 0 0 元之间，每台黑出租车日均收入在 2 0 0 元到3 0 0 元之间。也就是说，两者在扣除成本后的利润基本持平。由于成本 利润的巨大差距，黑出租车的价格相比合法出租车有很大的弹性，往往比合法出 租车低。如从北京站到首都机场( 含机场高速费) 价格：合法出租车9 2 元，而黑 出租车只要7 0 元。在存在2 2 元差价的情况下，黑出租车当天仍然比合法出租车 多1 6 0 元的收益。这样，在出租车市场，就存在“价格双轨”，一方面是正规车 的政府定价，另一方面是黑出租车市场买卖双方的博弈价格。 由此可见，黑出租车越打越多的深层原因正是合法出租车高成本低利润和黑 出租车低成本高利润形成的巨大反差。这一反差吸引着越来越多的非法经营者加 入经营黑出租车的行列，甚至一些地方出现出租汽车司机加入黑出租车行业的现 象。 二、黑出租车的比较优势 由于黑出租车运营成本比合法出租车运营成本低，黑出租车的运营具有相对 弹性，包括时间弹性、服务弹性和价格弹性。这种弹性的差别导致了两个结果： 第一、黑出租车抢走了许多合法出租车客源。合法出租车的运营不仅需要经 济成本，还有管理成本。在这些高成本的约束之下，合法出租车无法满足所有人 的出行要求，在时间、服务及价格上都没有黑出租车有竞争力。许多黑出租车每 天等在一个个小区里和宾馆门前，等待着出行人的招手；或者固定几个客户，专 为这些人上下班服务或接送他们的孩子上学放学，“随叫随到”，对许多入来说非 常方便。黑出租车运营的低成本使其有了价格优势，多数黑出租车的价格是可以 讨价还价的，一般不高于正规车价格，而价格是乘客选择黑出租车的个很重要 的因素。正是这样，黑出租车找到了其生存土壤，并且进一步扩张，在原来边缘 地带的基础上向合法出租车市场进军，黑出租车与合法出租车抢客事件时有发 生。 第二、合法出租车的运营成本高，黑出租车的出现无疑是“雪上加霜”。在 成本收益的极大反差下，对于同等的收益，合法出租车司机却要付出比黑出租车 司机多几倍的努力，而黑出租车司机可以不必拼命、超时劳动，就能获得比合法 出租车司机多几倍的收益。黑出租车的存在无疑给合法出租车的生存带来极大的 挑战。 第三节政府治理陷入困境 一、黑出租车治理政镱沿革 1 9 9 7 年1 2 月1 日起施行的北京市道路运输管理条例第四十二条规定： 违反本条例的规定，单位或者个人未按照规定的程序申请领取道路运输经营许可 证件或者车辆运输证件而从事道路运输经营活动的，由道路运输管理部门责令停 止违法行为，没收违法所得，并处以3 千元元至3 万元的罚款。 在1 9 9 9 年1 1 月2 3 日国办发( 1 9 9 9 ) 9 4 号文，即国务院办公厅转发建设 部、交通部等部门关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通意见的通知中指 出：“非法营运车辆猖獗，客运交通市场秩序混乱，损害合法经营者的权益”。要 求各级“城市人民政府要组织领导建设、交通、公安、工商等部门，统一部署开 展打击非法营运专项治理工作，坚决堵住非法营运车辆的源头”，“对非法营运的 摩托车、客货两用车、残疾入专用车、通勤车、伪造营运证照的小客车、驻点营 运的异地出租汽车和其它社会车辆，要从严查处，坚决取缔”。 2 0 0 3 年3 月1 日起实施的无照经营查处取缔办法第十四条规定：对于 无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得；触犯刑律的， 依照刑法关于非法经营罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇 事罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，并处2 万元以 下的罚款；无照经营行为规模较大、社会危害严重的，并处2 万元以上2 0 万元 以下的罚款；无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、 破坏环境资源的，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品( 商 品) 等财物，并处5 万元以上5 0 万元以下的罚款。 2 0 0 4 年4 月1 4 日国务院第4 8 次常务会议通过的、以中华人民共和国国务 院第4 0 6 号令公布的中华人民共各国道路运输条例中规定；“违反本条例的 规定，未取得道路运输经营许可、擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运 输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2 倍以上 1 0 倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2 万元的，处3 万元以上1 0 万元以下的罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任。” 从2 0 0 6 年4 月2 6 日零时起，北京市正式启动了为期一个月、以打击机动车 非法营运、维护市场秩序为目的的“狂飙行动”。按照依法查处取缔无照营运行 为的通告规定，凡在“狂飙行动”期间查获的黑出租车，全部按照上限5 0 万元 的标准予以罚款。如果第二次被查，除被罚款外，车辆将一并没收。 从以上出台的政策条文可以看出，政府对黑出租车的打击力度逐步加大。政 府有责任规范一个行业的市场秩序，包括保障乘客利益，提供安全高效合法的公 共服务产品。但是，从打击黑出租车的历史考察，政府规范出租车市场秩序，很 大程度是从保护合法出租车的利益出发，而不是为方便和满足大众出行需求出 发，基于这一点往往造成南辕北辙，方向的偏离导致离目标越来越远。打击黑出 租车的手段主要是罚款，比如最严厉的打击是罚款5 0 万元。如果黑出租车司机 有5 0 万元，还经营黑出租车的话，似乎不合常理。对黑出租车司机来说，被查 被罚都计入风险成本，只是这个成本是一个概率，有的黑出租车司机把这个概率 算得很低，因此忽略不计，从而毫不避讳地做生意；而只要这个概率存在，黑出 租车危害乘客的悲剧也极易发生。 二、政府治理困境 ( - - ) 取证难 按照目前有关规定认定黑出租车必须有乘客与车主发生经济关系的确认。不 少黑出租车车主对行政处罚取证程序十分熟悉，为了躲避执法人员的检查，车主 往往事先和乘客约定并互相通姓名，一旦发现执法人员，乘客会立即表示自己和 黑出租车司机是朋友或亲戚关系，结果导致执法人员因无法取证而不得不对黑出 租车放行。普通乘客对于黑出租车的态度大致有两种：一是同情，认为黑出租车 只是谋生的一种手段：二是认为自己无需承担拒绝协助执法的成本，所以“多一 事不如少一事”。当执法人员查到黑出租车时，不少乘客不愿作证，拒绝配合执 法人员作现场笔录，有的则在现场作证后次日又推翻自己的证言。同时稽查取证 的装备不足，增加了取证难度。落后装备和传统的稽查手段已经不能适应目前运 输市场动态管理的需要，在现场检查中，往往定性的证据就是现场笔录，这就造 成执法人员难以掌握有力的法律依据。所以，目前的执法体系和能力难畈做到目 的与结果的统一。 ( 二) 处理难 即使执法人员克服一切阻力取得了证据，黑出租车车主也很容易逃避处罚。 具体体现在两个方面： 第一、治理结果的恶性循环。大部分黑出租车都是廉价的夏利、长安等低档 车辆( 汽车价值少则仅5 千元左右，多则2 万元左右) ，甚至是报废、拼装以及 盗抢等来路不明的车辆。非法运营者自身素质较低，被查获后要么阻挠执法、暴 力抗法，要么弃车逃跑。如果真的被查被罚，有些司机甚至采取了极端行为，演 变成执法者和黑出租车司机之间一种生命的较量轧过城管队员脚面逃跑，开 车撞向城管车辆，甚至手持打火机、拧开油箱盖扬言要引爆汽车的情况都在执法 过程中发生过。实践中，绝大多数黑出租车运营者逃之天天，得不到应有的处理； 一些黑出租车处罚过后依然是黑出租车，并会变本加厉地将罚款通过非法经营手 段捞回，形成黑出租车治理的恶性循环。 第二、执法部门法定职责不清。在首都机场、北京站、北京西站等处，一些 黑出租车长时间在单位的内部停车线内守候，竞无人过问。在这些地方，单位或 执法人员对黑出租车都可以管，也都可以不管，没有明确的职责规定。由于执法 权受限，同样在道路上执行执法任务，运政执法人员却不具备交警具有的某些强 制性措施的权力。譬如，中华人民共和国道路交通管理条例第六十八条载明： “除公安机关外，其它部门不准在道路上设置检查站拦截、检查车辆”。此外 运政管理相关的法规对违章者不合作时的情况没有明确责任，如拒检逃逸，法律 法规没有明确赋予运政执法人员有追踪堵截权，即使拦截下来也没有重罚规定， 当事人无所畏惧，执法者本身无追踪权心虚，更为追踪后万一发生交通事故难以 逃脱法律责任顾虑重重。而且，在查禁工作与自身利益毫不相关时，执法人员 对黑出租车很难做到彻底的查处。 ( 三) 政府“寻租” 有的执法人员利用职权从事道路运输业经营活动，谋取私利；有的执法人员 知法犯法、执法犯法，充当黑出租车的保护伞；更有甚者自己直接经营黑出租车， 非法谋利：有的管理部门为了本单位的利益对黑出租车不是严重惩处，依法取缔， 而是采取罚款措施，以罚代管一罚了之。如此，不但不能制止黑出租车，反而助长 了黑出租车的发展。o 黑出租车的来源渠道多，从事非法营运的人员社会背景复杂，加上取证难、 执行难以及执法人员的寻租行为，为政府的治理行动带来极大困难。 第四节出租车行业的管理体制弊端 黑出租车的泛滥自然可以从公共交通的供给上找原因、从政府监管上找到原 因、也可以从人的趋利心理上找到原因，但其根本原因是目前不合理的出租车管 理体制。清华大学社会学教授孙立平接受媒体采访时表示：“不可否认黑车是一 种反制度现象。因为黑车的黑，就在于它是在现有的体制和规则之外。同时， 黑车的存在获得了社会中相当一部分人同情，这种同情不仅来自黑车的使用者， 也有相当一部分来自对现有出租车业经营管理体制的不满。可以说，黑出租车的 存在，特别是人们对这种反制度现象的同情，体现的是一种可以称之为反制度 式抗争的行为模式。当一种反制度式抗争获得社会相当同情，而这种同情又是 源于体制本身的不公正或弊端的时候，对这种反度行为的治理将会愈发困难，甚 至可能演变为一种使事态不断恶化的逻辑。痂 函范建忠：治理。黑车”中韵难点及对策，运输管理，2 0 0 6 年第9 期。 o 王胜善：黑车何时能根治? ，交通企业管理2 0 0 2 年第2 期。 o 胡嫒：黑车谁的困境? ，法律与生活。2 0 0 6 年7b g j 1 4 一、出租车行业现行管理体制分析 ( 一) 规范北京市出租车市场的法规 现行出租车行业管理的最高法规是建设部和公安部在1 9 9 8 年联合发布的 城市出租汽车管理办法，北京市1 9 9 8 年1 月1 日起实施的北京市出租汽车 管理条例是规范现行北京市出租车行业管理体制的基本法规。 第一、对经营主体的规定。在城市出租汽车管理办法里第二章列举了两 类经营主体作了规定：一是出租汽车经营企业；二是出租汽车个体工商户。第十 一条里规定了申请从事出租汽车经营的企业和个体工商户应该提交的文件，里面 包括“( 三) 资信证明，( 四) 经营管理制度，( 五) 有关经营场地、场所的文件 和资料”。这个部门规章并没有禁止个体经营出租车，但是北京市出租汽车管 理条例里关于经营主体的规定却与此不同，在这个条例里只规定了一种经营主 体( 第八条) ，从对这个经营主体的要求来看“( - - ) 有固定的经营场所和相应的 车辆停放场地；( 三) 有合格的驾驶员；( 四) 有相应的管理人员和管理制度”， 显然这个经营主体只能是企业。这就决定了北京市出租车市场的经营模式：产权 和经营权分离，即承包经营模式。出租车公司从政府部门获得出租车的经营权，司 机出资购车，承担运营费用，并按月给公司上缴管理费( 即份钱) 。 第二、总量控制的规定。在城市出租汽车管理办法里第四条明确规定“出 租汽车的发展规划和计划，由城市建设行政主管部门会同有关部门编制，纳入城 市总体规划，报当地人民政府批准后实施”；北京市出租汽车管理条例第五条 规定：“市出租汽车管理局应当根据北京城市总体规划的要求，编制本市出租汽 车发展规划和年度发展计划，并报市人民政府批准后实施。”这两条规定是北京 市在出租车业制定总量控制的法律依据。 第三、租价管制的规定。城市出租汽车管理办法第十七条的第一款：“( 一) 执行由城市的物价部门会同同级建设行政主管部门制定的收费标准，并且使用由 城市客运管理机构会同税务部门印制的车费发票”；北京市出租汽车管理条例 第十四条第二款规定：“执行物价管理机关制定的收费标准，使用经税务机关监 制的专用收费凭证，不得擅自改交收费标准或者使用其他收费凭证。”明确说明 北京市出租车业是要实施租价管制的。 国务院发展研究中心社会部部长丁宁宁认为：出租车业是政府“法定垄断” 行业。这种形式的垄断是指用行政权力管制市场准入，在一个市场只允许一家或 少数几家企业垄断经营。出租车行业可以具体分归到地方垄断。地方垄断是地方 政府利用自己的立法和行政权力，使一些没有自然垄断性的企业在本地区一个行 业处于垄断地位的情况。如此，政府部门与垄断企业的各种联系，形成了部门利益， 造成了反垄断的主体缺位。 o 颜靖人：北京出租车产业管制绩效分析，经济师，2 0 0 6 年第1 0 期。 1 5 ( 二) 现行出租车管理体制的弊端 政府要实施数量控制，控制由于早年开放市场导致的过度竞争，维护市场秩序， 缓减交通压力和保护环境卫生；同时，出租车又关系到万千市民日常出行，具有某 种公共事务的性质，甚至关系到当地产业结构( 如汽车产业) 的规划等等。所以，政 府采取数量管制是因为市场失灵，而管制是为了公共利益。但是结果却弊大于 利，现行出租车管制政策带来以下后果： 第一、现行出租车行业管制政策损害了出租车乘客的利益。因为现行出租车 行业管制政策的实质是政府垄断，政府垄断的结果是大大提高了出租车行业服务 交易的成本，这种大大提高的交易成本最终还是转嫁到了出租车乘客消费者的头 上。资源的不合理配置导致了行业利益分配的不均和社会福利的下降。 第二，现行出租车行业管制政策损害了出租车司机的利益。因为现行出租车 行业管制政策而使准入门槛太高，决定了只有出租车公司才能得到政府授予的特 许经营权，这就决定了出租车司机和出租车公司地位的不平等。随着行业准入管 制的步步紧逼，出租车司机的生活境遇越来越差。 第三、现行出租车行业管制政策导致了大量黑出租车的产生。在北京市出租 车的准入体制上，一直实行总量控制，不允许个体经营，结果是黑出租车泛滥。 表面上看，政府实施数量管制取得实效，实际上，没有获得经营权的非法出租车( 黑 车1 数量却逐年扩大，市场被分割成两个群体：一个是与出租车公司有租赁关系的 在册出租车群体，另一个是没有获得经营权的黑出租车群体。 第四、现行出租车行业垄断管制政策限制了出租车行业的发展。因为出租车 行业管制政策的政府垄断使得出租车服务交易的成本大大提高，这种大大提高的 出租车服务交易成本限制了更多的人在出租车这个行业就业。 第五、现行出租车行业管制政策为管理机构滋生腐败提供了温床。黑出租车 的日益猖獗给某些政府机构寻租创造了机会。而且，随着北京奥运的临近，交通 和运力问题变得越来越突出，那么这个牌照”中蕴含的可寻的租”也会变得越来 越高。 第六、现