（行政管理专业论文）农村公共服务“以钱养事”改革问题与对策研究.pdf

摘要 “以钱养事”改革的目的就是要构建新型的农村公共服务体系。农村公共服务体系 的构建关系着我国农村经济发展与社会和谐。2 0 0 0 年，湖北省成安区在全省范围内率先 开展了“以钱养事”改革，在进一步解放农村社会生产力，加快农村经济发展和社会全 面进步等方面迈出了重要一步。本选题从分析湖北省在“以钱养事 改革中的困难与成 因为基点，研究和探索进一步推进改革的思路与对策，力争为全国范围内推进“以钱养 事”改革提供有益的经验和启示。论文首先对湖北省“以钱养事”改革的背景、改革内 容和改革取得的成效进行了梳理。其次，找出改革中出现制度层面上的配套制度不完善 和制度环境的不协调等问题。指出导致这两个问题的主要原因是由于改革过程中出现了 核心制度供给缺失和农村市场化程度不高，缺乏基本的市场条件。接着，对“以钱养事 改革面临的机制层面上的问题与原因进行了深入分析。如改革中存在着服务立项机制的 不完善、考核评价机制的不健全等问题。这些问题主要是由改革机制设计本身的缺陷和 农村公共服务的特殊性等原因导致。最后，提出了完善“以钱养事”改革的思路、路径 选择和对策。针对存在的主要问题，提出通过完善“以钱养事”的配套制度和加快农村 市场化建设等措施来解决制度层面上的问题。通过进一步完善农村公益性服务的立项机 制、监督约束机制与考核机制来解决机制层面上的问题。当前国家提出了建设社会主义 新农村与乡镇综合配套改革的政策要求，其中湖北省的农村公共服务“以钱养事”改革 是全国改革中的亮点。对改革中的问题和成因深入剖析以及提出对策的系统构建，与国 家的新农村建设政策紧密呼应，具有重要的理论价值和现实意义。 关键词：“以钱养事”；制度；机制；路径选择 a b s t r a c t t h ep u r p o s eo ff u n d i n gp u b l i ca f f a i r sr e f o r m si sc o n s t r u c t st h ec o u n t r yp u b l i cs e r v i c e s y s t e m i ti sah a r m o n i o u si m p o r t a n ts o c i e t yp r o b1e mc o n c e r n h u b e ix i a na nh a st a k e nt h e l e a di np u s h i n gf o r w a r df u n d i n gp u b l i ca f f a i r sr e f o r m so fv i l l a g e sa n dt o w n sw i t h i nt h ew h o l e n a t i o nr a n g ei n2 0 0 0 ，h a sb r o u g h tt h ei m p o r t a n te f f e c ti n t op l a yi nt h er e s p e c to fe m a n c i p a t i n g r u r a la r e as o c i a lp r o d u c t i v ef o r c e sf u r t h e r , a c c e l e r a t i n gt h er u r a le c o n o m yd e v e l o p m e n tw i t h a l l - r o u n ds o c i a lp r o g r e s sa n ds oo n t h es e l e c t e dt o p i ca n a l y s e sh u b e ip r o v i n c ed i f f i c u l t ya n d c a u s eo ff o r m a t i o ni np u s h i n gf o r w a r df u n d i n gp u b l i ca f f a i r sr e f o r m t h e r e f o r e ，s t u d ya n d p r o b et h et r a i no ft h o u g h ta n dc o u n t e r m e a s u r ep u s h i n gf o r w a r dr e f o r m sf u r t h e r f u n d i n g p u b l i ca f f a i r sr e f o r m sp r o v i d e sv a l u a b l ee x p e r i e n c ea n dt h ee n l i g h t e nt ot h ew h o l en a t i o n r a n g ei n n e rt h e r e b y , e n s u r er e f o r m st oa c h i e v ee s t a b l i s h e dp u r p o s e ，h a v ei m p o r t a n tv a l u ea n d p r a c t i c a lo ri m m e d i a t es i g n i f i c a n c e f i r s t l y ，g i v e sab a s i cu n d e r s t a n d i n go ff u n d i n gp u b l i c a f f a i r s m a i n l ys e t sf o r t ht h eh i s t o r i c a lo fh u b e ip r o v i n c es t a t i n gr e f o r m so ff u n d i n gp u b l i c a f f a i r s ，c o n d i t i o np r o g r e s s i n ga n de f f e c tg e t t i n g s e c o n d l y ，p o i n to u td i f f i c u l t ya n dc a u s eo f f o r m a t i o na tt h el e v e lo ft h es y s t e mi nr e f o r m s s u c ha sm a t c h i n gs y s t e mi si m p e r f e c ta n dt h e l a c ko fc o o r d i n a t i o ni n s t i t u t i o n a le n v i r o n m e n ta n ds oo n t h e s em a i nq u e s t i o n st h a te m e r g e d i nt h er e f o r mp r o c e s sb e c a u s eo ft h el a c ko fs u p p l yo ft h ec o r es y s t e ma n dt h ed e g r e eo fr u r a l m a r k e t s ，t h el a c ko fm a r k e tc o n d i t i o n sc a u s e db yt h ef u n d a m e n t a l a n dt h e n ，p o i n to u t d i f f i c u l t ya n dc a u s eo ff o r m a t i o na tt h el e v e lo ft h em e c h a n i s m s u c ha ss e r v i c ep r o j e c t m e c h a n i s m sa r ei m p e r f e c t ，e v a l u a t i o nm e c h a n i s m st ob ed i f f i c u l tt of e e l a te a s ea n ds oo n t h e s ep r o b l e m sa r ec a u s e dm a i n l yb yt h er e f o r mo fm e c h a n i s m ss h o r t c o m i n g sa n dt h e s p e c i f i c i t yo fr u r a lp u b l i cs e r v i c e sa n do t h e rr e a s o n sc a u s e l a s t ，g i v eat r a i no ft h o u g h ta n d c o u n t e r m e a s u r ep u s h i n gf o r w a r dr e f o r m sf u r t h e r h a v es u g g e s t e dt h a tt h e m a t c h i n gs y s t e mb y i m p r o v i n ga n ds p e e d i n gu pt h ec o n s t r u c t i o no fr u r a lm a r k e t sa n do t h e rm e a s u r e st or e s o l v e t h ep r o b l e mo nt h es y s t e ml e v e l t h r o u g hi m p r o v et h em e c h a n i s mf o rt h ep r o j e c t ，a n d m o n i t o r i n ga n de v a l u a t i o nm e c h a n i s mt or e s o l v et h ep r o b l e ml e v e l t h a ta tp r e s e n t ，t h e c o u n t r yh a ss u g g e s t e dt h a tt h ep o l i c yb u i l d i n gn e wr u r a lo fs o c i a l i s ma n dt h ev i l l a g e sa n d t o w n si n t e g r a t e dr e f o r m sr e q u i r e st h a th u b e ip r o v i n c ef u n d i n gp u b l i ca f f a i r s ，i st h a tr u r a l a r e a st h r o u g h o u tt h ec o u n t r yr e f o r m st h ee x p e r i m e n t a lu n i tw o r k i n g d i f f i c u l t ya n dt h ec a u s e i i o ff o r m a t i o ng o i n gd e e pi n t oa n a l y s e sa n dd i f f i c u l ts y s t e m ss t r u c t u r e st ob r o k e ns o l u t i o nt h e m a i n sb o d yo ft h i sp a p e rt ot h eh u b e ip r o v i n c ei nf u n d i n gp u b l i ca f f a i r sr e f o r m s ，t h ep o l i c y h a v i n gr e s p o n d e dt ot h en e wr u r a la r e ab u i l d i n gd i r e c t l yd e m a n d si m p o r t a n t ，h a v ep r e t t y s t r o n gp r a c t i c eg u i d i n gs i g n i f i c a n c e k e y w o r d s ：f u n d i n gp u b l i ca f f a i r s ；i n s t i t u t i o n ；m e c h a n i s m ；p a t hc h o i c e i i i 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 论文作者签名：答荣被 日期： 哆年娟形日 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子 版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以允许采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存 学位论文；在不以赢利为目的的前提下，学校可以公开学位论文的部分或全部内容。( 保密论文 在解密后遵守此规定) 作者签名：答苏i 吱 指导狮签引够萄、 日期：舛s 2 蹶歹甲 一、绪论 一、绪论 ( 一) 问题的提出及选题的意义 1 问题的提出 当前湖北省实行的“以钱养事”建立农村公益性服务机制改革中存在一些问题。如 “以钱养事改革制度层面上出现配套制度的不完善和制度环境的不协调的问题。“以 钱养事”改革操作层面上的服务立项机制的不完善、约束监督机制的不到位、考核评价 机制的不健全等问题。 2 选题的意义 ( 1 ) 选题契合了当前湖北省农村综合改革的热点 “以钱养事 建立农村公益性服务机制己经成为当前湖北省农村综合配套改革工作 的重要内容之一，受到社会广泛关注。2 0 0 0 年实行的税费改革，引发财政压力的约束。 迫使乡镇政府直接从税费征收的具体事务中解脱出来，使乡镇站所实现了转变，为农村 公共服务体制性的变革，提供了历史性契机。在这种背景下湖北省咸安区从2 0 0 0 年开 始进行改革，到2 0 0 4 年天门、洪湖、监利、麻城、安陆、老河口、咸安等七个县( 市、 区) 进行首批试点。2 0 0 5 年至今为推广时期。改革围绕如何解决“钱从哪里来刀、“要做 哪些事 、“事情谁来做”、“事情怎么做 等问题进行。各地通过建立“以钱养事 新机 制，来实现服务主体的多元化、服务行为的社会化和服务形式的多样化，形成政府扶持、 市场引导和非政府组织参与的新型农村公益性服务体系。 ( 2 ) 选题具有强烈的时代感和紧迫的现实意义 “以钱养事”改革不仅直接关系到农村税费体制改革成果的巩固，税费改革后农村 公共服务的有效提供，而且对我国基层民主建设水平的提升和农村社会持续与稳定的发 展发挥着潜在而深远的影响。因此如何去保护税费改革的成果? 如何去进一步建立和完 善“以钱养事 公益性服务? 如何使改革的成本尽量减少? 如何防止改革陷入制度供给 陷阱? 如何探索较为成熟的改革路径和模式? 如何增强改革的持续动力? 这些都成为 需要解决的问题。因此，在构建和谐社会和建设新农村的大背景下，在乡村改革方兴未 艾的环境下，具体而深入研究公益性服务“以钱养事”机制，具有非常强的现实意义和 湖北人学硕十学位论文 理论研究价值。一是有利于及时总结改革经验教训，指导和完善正在进行的改革，对全 国的改革具有重要的借鉴价值；二是有利于深化理论研究，促进理论与中国改革现实的 结合，创新中国特色的农村公共服务理论体系。 ( 二) 国内外研究综述 “以钱养事改革作为具有湖北省自身特点和结合自身实际情况的一次改革，引起 了很多研究者的关注。目前国内学者和政府官员对于“以钱养事 改革的研究很多，取 得了不少有价值的成果。“以钱养事”改革首先是养什么事情，即养事的范围。按照相 关文献的提法，“养”的是公益性服务，因此这里涉及到公共服务的范围；其次是养的 事情谁来做和事情怎样做，这里涉及到公共服务的实现形式，主要是公共服务市场化的 问题。因此本文主要从公共服务范围与公共服务市场化两方面来进行文献综述。 1 国外关于公共服务范围与公共服务市场化的理论研究 国外公共服务范围的研究。公共服务理论属于公共产品理论范畴，因此学者主要从 公共产品的角度来研究。公共产品理论最早可追溯到瑞典经济学家威克塞尔( k n u t w i c k s e l l ，1 8 9 6 ) ，他在1 8 9 6 年的财政理论研究中开创了纯公共物品理论。1 9 1 9 年瑞 典著名经济学家林达尔( l i n d a h l ，1 9 1 9 ) 正式使用了“公共产品 一词，提出了著名的 林达尔模型。现代福利经济学代表人物之一的萨缪尔森( s a m u e l s o n ，1 9 5 4 ) ，他在公 共支出的纯粹理论中将私人产品与公共产品这两个概念分开使用并对后者予以明确定 义。他认为公共产品的特征是：任何人消费这种物品不会导致他人对该物品消费的减少。 2 0 世纪5 0 年代末，马斯格雷夫( m u s g r a v e ，1 9 5 9 ) 在财政学原理：公共经济学研究 中，首次引入公共经济概念，文章中研究怎样合理界定公共产品与私人产品的边界，如 何在公共产品和私人产品生产之间恰当配置稀缺的社会资源等问题。随着实践的发展， 存在许多萨缪尔森理论中不能完全包容的一部分特殊性公共消费的情况，因此公共选择 学派代表人物美国经济学家布坎南( b u c h a n a n ，1 9 6 5 ) 在1 9 6 5 年发表的俱乐部的经济 理论中首次提出了准公共物品的理论。他将共同资源、俱乐部产品和共同资源产品通 称为“准公共产品 。这类产品或者只具有非排他性或者只具有非竞争性。总之，公共 产品理论似乎已经形成一个相当完美，极具解释性的分析工具。它的创建为政府等公共 组织划分公共产品的类别以及针对不同的公共物品采取不同的管理方式提供了理论依 据，但是公共物品理论在实践中仍然存在涵盖的不完全性和解释的不充分性。 2 一、绪论 国外公共服务市场化的研究。这里主要从公共服务市场化的定义界定与公共服务市 场化的理论基础来进行文献综述。关于公共服务市场化这个问题，国内外学者做出了多 种界定。皮埃芮( j o np i e r r e ，1 9 9 4 ) 概括了公共服务市场化所包含的三个方面主要含义： 一是利用市场标准去配置公共资源、评估公共服务生产者和供给者的效率；二是作为新 公共管理的一部分，强调借鉴私营部门的管理经验，注重结果导向；三是个体可以在不 同的服务供给者之间进行选择。但是皮埃芮没有涉及到市场化中竞争机制这个关键要素 的构建问题。文森特瑞特( v i n c e n tw r i g h t ，2 0 0 0 ) 和鲁萨帕若剃( l u i s ap e r r o t t i ， 2 0 0 0 ) 的界定更为全面和准确。他们指出了市场化包含总的理念认同、市场价值的肯定、 市场机制的引入和市场主体的介入等七层含义【l 】。 公共服务市场化理论基础的研究。美国著名经济学家布坎南( b u c h a n a n ，1 9 6 2 ) 创 立的公共选择理论，将经济领域的理性“经济人 假设引入政治领域对政府管理活动进 行分析，主张打破政府的垄断地位，将政府的一些职能释放给市场和社会，通过外部的 政府与市场关系的重组来改革政府。其中重要的一点就是实行公共服务市场化。基于经 济学理论和私营部门管理理论发展起来的新公共管理理论，主张将私营部门的管理理念 和管理方法引入政府管理活动，强调绩效考核和专业化管理。新公共管理在对政府提供 公共服务上有这样的倾向：提供公共服务的机构规模宁小勿大；在主体选择上倾向于私 人企业或独立企业；提供方式上倾向于选用承包制，形成供给主体的多元竞争和提供方 ； 式的多样结构局面，倾向于认为对使用者收费能提高公共服务的供给效率【2 】。 总而言之，相关的文献还有很多，由于篇幅有限，不再多加介绍。综观以上资料， 一方面，我们应该明白公共物品和私人物品之间的区别不是绝对的。戈丁( k d g o l d i n ， 1 9 7 7 ) 在平等机会和选择性机会一文中指出技术的进步和使用，能够削弱某些公共 物品的非排他性，技术成为影响公共物品和私人物品之间相互转化的重要因素。另一方 面，我们应该明白市场也会存在失灵，公共服务市场化不一定是解决政府失灵的灵丹妙 药。 2 国内关于公共服务范围与公共服务市场化的理论研究 国内关于公共服务范围的研究。马庆钰( 2 0 0 5 ) 在继承西方公共物品理论基础上， 发现实践中存在规模经济效应的网络产业就使自己的服务和产品具有了一种天然特殊 【1 】句华公共服务中的市场机制- 理论、方式与技术 m 北京- 北京人学 i ；版社，2 0 0 6 【2 】李艳波关于公共服务市场化的思考 j 中图行政管理，2 0 0 4 ( 7 ) 湖北大学硕十学位论文 性。基于此，他在公共服务的几个基本理论问题中提出公共服务的范围包括：纯粹 公共物品、混合性公共物品、以及带有生产的弱竞争性和消费的弱选择性私人物品的生 产与供给i l 】。李军鹏( 2 0 0 3 ) 从公共支出的领域将公共服务产品分为维护性公共服务、 经济性公共服务和社会性公共服务三种。有学者根据法律制度、经济、社会状况将公共 服务分为主权服务、社会文化服务与经济服务三类。此外，众多学者从公共服务产品消 费的空间范围将公共服务产品分为全国性公共服务产品与地方性公共服务产品两大类。 国内公共服务市场化的研究。宋世明( 1 9 9 9 ) 教授认为公共产品市场化意味着把竞 争机制引入到公共产品供给中去。包括如下内涵：第一，决策和执行分开，即政府的职 责是制定公共政策，但政策执行则未必需要政府事必躬亲，该类职责可以由公共部门、 私营部门以及非营利部门来共同承担。第二，公共产品的供给者须多元并存、竞争发展。 它并不认为私营部门承担公共产品的供给任务就一定有效率，而是强调公共产品的供给 者必须竞争共存。第三，消费者具有在多元的公共产品供给者中进行选择的权利以及用 以选择的资源 2 1 。周志忍( 1 9 9 9 ) 教授认为公共服务社会化包括对市场力量的运用和公 共服务社区化两大部分。公共服务市场化的主要表现形式就是合同出租、以私补公、打 破政府垄断以及公私伙伴关系等等。句华( 2 0 0 6 ) 博士认为，从目标和内容来看，市场 化是对公共服务中“提供什么、“提供多少和“如何提供 这三个基本问题的重新诠 释。此外，还有学者将公共服务市场化做狭义与广义上的区分。认为狭义上，公共服务 市场化是政府公共部门的工作形式或者模式要吸取私营企业的管理方式。广义上的公共 服务市场化，强调把企业的经营模式和市场的竞争机制引入公共服务运行中来。 综观国内外的文献，无论是在西方还是在中国，对公共服务的研究都在逐步走向成 熟。但就目前来看，其存在的不足仍然值得我们深思。从实践来看，公共服务市场化会 带来三个主要问题；一是出现公共服务的责任缺失问题。公共服务市场化之后，政府把 公共服务转包给非政府机构，这样容易导致一方面政府在转包服务的同时，也转包了责 任，使公共服务责任难以落实到位；另一方面在市场化的机制下，非政府机构为了追求 利润最大化，它们可能忽视公共责任和公共利益。二是会出现公共服务不公正的问题。 公共服务具有非选择性，公共服务对公众是不可缺少、不可替代的，所以就要求公共服 务供给做到公平与公正，体现公共性。三是出现公共服务的非均等化。公共服务市场化 导致付费能力低者只能得到较低的服务，导致公共服务的等级化。此外，西方的公共服 【l 】马庆钰公共服务的几个基本理论问题 j 中央党校学报，2 0 0 5 ( 1 ) 【2 】采世明美国行政改革研究 m 北京：国家行政学院出版社，1 9 9 9 4 一、绪论 务市场化是在市民社会成熟、市场经济高度发达的基础上展开的，是强有力的社会自治 力量和规范的市场机制对政府过度规制的一种回应【l 】。而我国目前正处于从计划经济向 市场经济转型的过程中，市场发育很不成熟，市场机制很不健全。因此，对于公共服务 市场化要冷静对待，逐步推进，不可盲目推行。 3 “以钱养事”改革的实证研究综述 根据“行政职能收归政府、经营职能走向市场、服务职能转给社会 的总体思路， 改革中乡镇政府职能得到根本性的转变：由直接管理到间接管理；由微观管理到宏观管 理。乡镇政府通过厘定公益性服务的内容，创新公益性服务的方式，完善“以钱养事 改革等行为来解决基层政府在履行政府职能方面的“越位、“错位 和“缺位”问题。 ( 1 ) 政府提供公益性服务的研究 公益性服务属于公共服务的范畴，相对于需求来说是一种无偿服务，它与经营性服 务有着本质的区别。改革中政府将农村公益性服务分为农业技术服务、畜牧兽医服务和 监督、水利技术服务、计划生育服务、文化体育服务、广播电视服务等服务，提出了1 l 类7 4 项农村公益性服务的基本内容 2 1 。在对“以钱养事”中公益性与经营性服务要不要 分开的问题上，存在两种主张。公益性服务与经营性服务在理论上的确存在明晰的界限， 于是有人主张政府只承担公益性服务的责任，经营性服务放开。也有人认为，农村实际 情况和操作效率的考虑，许多的公益性服务与经营性服务既难以分开有不必分开，因此 认为政府是基本社会公共服务的提供者，是非基本社会公共服务的倡导者，同时又是整 个社会公共服务的规划者和管理者。 ( 2 ) 政府创新公益性服务方式的研究 目前建立新型农村公共服务体系和运行机制，实现政府公益性服务主要有四种基本 形式：社会招标制、委托服务制、定岗服务招聘制和县级行政主管部门派出制。社会招 标制即乡镇政府每年根据本地社会公益事业服务的实际，制定各种具体的公益性服务项 目，通过面向社会公开招投标形式与具有规定资质的企业、中介服务机构和个人组成的 社会团队签订合同，明确经费数额和具体考核方式。定岗服务招聘制即乡镇政府按照本 地区公益性事业的具体需要设置一定的服务岗位，定岗不定人，由乡镇政府或委托县 【1 】周义程公共服务市场化、民营化、私有化：概念评述j 辨析 a 中国行政管理学会 c j ，2 0 0 7 【2 】具体内容参见中共湖北省委办公厅、湖北省人民政府办公厅2 0 0 6 年3 月l ou 台的关于建立“以钱养事”新 机制，加强农村公益性服务的试行意见。 湖北人学硕士学位论文 ( 市、区) 业务主管部门，面向社会公丌招聘具有规定资质的人员专门从事公益性服务。 实行这种模式较典型的有通城县、京山县、咸宁市咸安区等。延伸派驻制即县一级政府 的业务主管部门会同人事部门，根据各乡镇或某区域性公益服务的实际工作量来重新核 定编制，从原乡镇事业单位和社会上有资质的人员中公开招考、竞争上岗、择优录用一 批工作人员，以县罩职能局的分支机构的形式，延伸派驻到各乡镇或者按照区域、流域 为中心设置的新站所，专门从事公益性服务。实行这种模式较典型的有公安县、仙桃市 等。委托服务制即乡镇政府提出公益性服务项目，按照市场化运行的原则和服务工作量 化的办法，采取政府购买的方式，进行合同管理。各服务中心接受委托后，组织工作人 员完成合同规定的公益性服务项目，并接受考核。实行这种模式较典型的有宜都市等。 ( 3 ) 政府在完善“以钱养事 改革中的行为研究 这主要集中在政府和学者纷纷提出在完善“以钱养事 改革中，政府要围绕“以钱 养事的运行机制、投入保障机制、考核评价机制、反馈机制、激励机制等方面实现行 为方式的转变。通过上述政府行为，根本上改变了过去“包揽一切 、“自操自办”的 管理和服务模式，合理界定了县、乡镇和村之间的公共服务的范围，并按照责、权和利 一致的原则，明确各级和各部门的责任并赋予相应的财权，避免责任不清，职能“越位 和“错位 。改革后将精力投入到县域经济发展、农业科技推广、农村市场建设等具体 工作中，填补了基层政府服务的“缺位 。 4 “以钱养事 改革中存在质疑问题的研究 对于湖北省“以钱养事”改革，人们一直存在不同的认识和看法，尤其是随着湖北 改革的深入及在全国的影响同益增大，一些部门和人员对于改革的质疑更为强烈。这些 质疑主要集中在三个方面：一是“以钱养事”的改革方向是否正确；二是“以钱养事” 机制的动力是否持续；三是“以钱养事”是否适合农技服务和农村文化服务。 在对“以钱养事”改革的方向上存在两种观点：一种观点认为“以钱养事”改革的 方向是正确的，这占理论主流；另一种观点认为改革方向是错误的，这方面的代表人物 是贺雪峰。认为改革方向j 下确的，主要是通过改革前后农村公共服务提供的情况、改革 取得的效果，从整个国家农村治理体制和公共服务体制转型和重建的高度、从建立与社 会主义市场经济体制相适应的公共服务体系和公共管理体系的角度来认定改革正确。认 为改革错了，主要是从“以钱养事 改革的前提是有完善的市场体系及市场主体，认为 6 一、绪论 当前农村所需要的公益性服务，往往是不能够市场化的，不能标准化和形式化。具体参 见贺雪峰( 2 0 0 8 ) “以钱养事 的改革为什么错了。 “以钱养事 机制的动力是否持续问题上存在两种看法。一种看法是“以钱养事” 是重建农村公共服务供给体制，是为了提高效率和服务能力而进行的“效能改革”。单 纯的“效能改革”难以解决政府行为的权威来源方向问题。治者的权力缺乏有效的约制， 而改善机构和运行方式的改革持续动力上存在疑问。另一种看法是“以钱养事”改革动 力是持续的。因为这种动力来自两个方向：服务主体的动力和服务责任主体的动力。如 吴理财、刘小平( 2 0 0 8 ) 在“以钱养事”：构建城乡服务型政府新机制以湖北咸 安为例一文中详细的阐述了“以钱养事机制的动力来源。 “以钱养事是否适合农技服务问题上，也存在争议。有人认为，改革对农业技术 推广服务体系造成的危害是毁灭性的。它造成了乡镇农技专业人员的大量流失、农业技 术推广服务网络在乡镇以下的断裂。如学者王习明( 2 0 0 8 ) 在从猪肉供应偏紧反思“以 钱养事改革中认为2 0 0 7 年猪肉价格持续大幅度上涨的事件，主要原因是以市场化 为导向的乡镇农技机构改革造成的。也有人赞同对农技服务也实行“以钱养事”改革。 认为改革更新了农业技术推广服务的观念，稳定了公益性农业技术推广服务的承担主 体，建立了规范的农业技术推广服务运行机制和完善的农业技术推广服务考核标准。 综合前文的分析，不管在改革的什么阶段绝大多数研究者都认识到目前的农村公共 服务体制已经无法适应农村进一步发展的要求，迫切需要建立新的农村公共服务体系。 至于如何改革，研究者们各抒己见，设计了大量的方案，并在改革实践中形成了多种改 革模式，对推动“以钱养事”改革起到了应有的作用。总体而言，学术界关于“以钱养 事改革的观点虽然是众说纷纭，但实质思路则是基本一致的。这种思路包含三个方面； 第一，针对传统的七站八所【l 】“线断、网破、人散 ，农村公益服务“有牌无人，有名 无实，有人无技”的实际，要求转变七站八所的性质，改变过去政府包办，推行“花钱 买服务的办法。第二，主张市场化改革，引进竞争机制。实行“行政职能归政府、经 营职能走向市场、服务职能转向社会 的做法。第三，认为改革是一个上下联动、多方 协调的系统工程，是需要不断完善的历史过程。 从目前理论和实践研究现状来看，还存在一些问题。具体表现在：第一，理论研究 的滞后性。研究主要集中于已经凸显出来的一些棘手问题，比如如何对“以钱养事的 【l 】“七站八所”是乡镇直属事业单位“块块”部门和县级直属“条条”部门延伸到乡镇的派驻机构的一种通称。主 要有房管所、农机站、农技站、水利站、城建站、计生站、文化站、广播站、经管站等。主要从事农村教育、 科技、文化、卫生等活动的社会管理和服务组织。 7 湖北人学硕：卜学位论文 项目进行量化，如何考核等问题。但在问题的孕育和萌芽阶段却少有人对此涉及，只是 待问题暴露后才寻求对策。比如湖北同报报道“以钱养事钱到了哪罩去了之后才 出台政策确保“以钱养事”资金使用的规范性，才使得省政府到各地进行检查。因此研 究的前瞻性和预见性还有待进一步提高。第二，研究的方式途径简单，多是个案分析。 许多研究都是以某个或某几个乡镇的改革为案例展开的。但由于湖北省各地在社会、经 济和文化等方面存在很大的非均衡性，因此这种个案研究的结论往往只能代表某一地区 或者某一类型的乡镇，对于全省改革全貌的说明、解释难免有其局限性。从局部经验出 发得出的理论观点和政策主张很难形成“放之四海而皆准”的真理。第三，研究内容还 比较单一，多是对策研究。如分别对乡镇畜牧兽医公益性服务、乡镇农机公益性服务进 行对策研究。而这些对策很多是就事论事，对策建议简单化。第四，将改革的系列困难 联系起来分析和研究的文献较少，对全国其他省份和各地改革的参考和借鉴意义不够全 面和深入。虽然有少数学者进行了比较分析，如伏玉林、符钢战( 2 0 0 7 ) 的税费改革 后农村公共服务提供机制的比较研究基于湖北与浙江农村的调查。文中从改革的 动机、内容等比较了湖北省咸安的改革与浙江乐清的改革，但是遗憾的是两个地方的经 济水平相差太大，这种分析缺乏有力的说服力。 ( 三) 相关概念的界定 1 。“以钱养人 与“以钱养事” “以钱养人”是指在计划经济年代，为了履行公益服务的责任，政府设置了“七站 八所 。经费的供给由政府视工作性质的不同而分别采取全额财政拨款、差额拨款和自 收自支的政策，然后通过“七站八所 里的人员专门从事具体的社会公益服务活动。 “以钱养事 机制是相对于过去“以钱养人”机制而言的。是在建设“服务型政 府 、“新公共服务 与“新公共管理的理念下，湖北省农村地方政府对公共服务改 革的一次新的尝试与创新。 宋亚平【l 】认为准确的说法是“花钱买服务，养事不养人”。即政府探索的是履行社 会公益服务责任的新形式、新方法，根据政府职能转换的要求和可用财力的许可，由乡 【l 】作为改革的发起者采哑平，存咸安区委书记任上，他推f f t - ，“五保合一”、干部打工、官员交叉任职、撤并“七 站八所”等措施，一时间“咸安政改”名声人噪。后调到中共湖北省委政策研究室任副主任，同时兼任湖北乡镇 改革领导小组办公室副主任。永哑平的行政级别从“正处”升到了“副厅”，而从区委书记直接调到省委，“在 湖北绝对是罕见的，是破格任用。” 一、绪论 镇和县级业务主管部门共同确定本地每年需要完成的农村公益性服务项目，连同具体的 服务时间、服务质量、服务价格、考核结算的要求，面向社会公开招标。凡是具有规定 资质的企事业单位、社会中介服务组织和个人，都可以通过公开、公平、公正的竞争参 与政府的公益服务活动1 1 。简言之“以钱养事”是一种新型的农村公共服务机制，是一 种制度创新。 2 公益性服务与公共服务 公益性服务，顾名思义即无偿服务，它与经营性服务有着本质的区别。经营性服务 追求的是经济效益，而公益性服务追求的则是社会效益和整体效益。公共服务( , p u b l i c s e r v i c e s ) 属于公共产品的范畴。是以一定的信息、技术或劳务等服务形式表现出来的一 种公共产品。公益性是公共服务的灵魂，情系民生是实现公共服务的根本路径。除了公 益性，公共服务还体现出服务对象的社会性，服务内容的广泛性和服务手段的创新性等 特点【2 1 。 ( 四) 本文的研究方法、结构框架、创新之处及存在不足 本文的研究方法与结构框架 本文采用历史与现实结合，理论与实际结合，资料与分析结合的方法，综合了制度 经济学、行政学、社会学等多种学科知识和研究方法，对“以钱养事 改革进行了多视 角的综合研究。在基于搜集、整理、分析相关文献，对各地改革中出台的法规和政策进 行比较和梳理，并对多个地区的改革个案加以分析，借鉴国内对此问题的相关研究成果 后，向读者展示“以钱养事”改革的全景式图景。这一研究力图避免成为简单的资料堆 砌和事实陈述，而是用制度分析法来研究“以钱养事”如何产生、运作及改革阶段的实 际状况。试图强调问题意识，在文献分析基础之上对改革出现的问题从机制与体制方面 进行分析，来展现和解释改革这一重大的实践问题，并对“以钱养事”改革中的问题提 出了对策建议。 本文的结构框架如下： 第一章，绪论。该章主要涉及问题的提出、研究的意义，相关概念的界定和“以钱 【l 】宋亚甲湖北省乡镇综合配套改革的实践j 思考关于“以钱养事”的几点认识【j 】决策与信息，2 0 0 6 ( 1 0 ) 【2 】周峰公益性是公共服务的灵魂对话江苏省委组织部副部长、省人事厅厅长赵水贤【n 】中国人事报，2 0 0 7 一 1 2 0 7 9 湖北人学硕十学位论文 养事”改革的研究述评。 第二章，“以钱养事”改革的基本认识。该章主要阐述湖北省“以钱养事”改革的 背景、改革内容和改革取得的成效。 第三章，“以钱养事”改革面临的制度层面上的问题与原因探讨。该章主要分析改 革中出现制度层面上的配套制度不完善和制度环境不协调问题。这两个问题主要是由于 改革过程中出现了制度供给陷阱和农村市场化程度不高，缺乏基本的市场条件等引起。 第四章，“以钱养事”改革面临的机制层面上的问题与原因分析。该章分析改革中 存在着服务立项机制的不规范、约束监督机制的不到位、考核评价机制的不健全等问题。 这些问题主要是由改革机制设计本身的缺陷和农村公益性服务的特殊性导致。 第五章，完善“以钱养事改革的对策探讨。本章主要针对存在的问题，提出了通 过完善“以钱养事”的配套制度和加快农村市场化建设，完善制度环境等措施来解决制 度层面上的问题。通过规范农村公益性服务的立项机制、完善监督机制与健全考核机制 等措施来解决机制层面上的问题。 2 本文的创新之处与存在的不足 本文的创新之处主要体现为：( 1 ) 本文的分析视角比较新颖。从制度供给陷阱的角 度去审视改革中存在的制度层面与机制层面的问题，将宏观与微观结合起来考察。( 2 ) 本文所提对策比较实用，有理论支撑，操作性较强。由于“以钱养事”改革必要数据和 资料的缺乏，笔者难以对其进行比较深入系统的实证研究，实感遗憾。此外改革中有些 做法比较超前，产生的影响暂时还无法估计，因此得出结论还尚早。 1 0 二、对“以钱养事”改革的基本认识 二、对“以钱养事 改革的基本认识 ( 一) “以钱养事 改革的背景 税费改革带来农民负担的直接减轻，客观上减少了农村公共服务的财政来源，制约 了公共服务的供给；分税制改革导致地方财政收入向中央转移的同时，造成地方事权和 财权的不对称，刺激了乡镇站所的“赢利性”倾向；“休眠”状态下的传统公共服务体 系无法适应农村社会发展的需要。这些在加剧农村公共服务供需矛盾的同时，也孕育着 变革的新契机。 1 农村税费改革的“倒逼” 2 0 0 2 年开始在广大农村推行税费改革，导致了“黄宗羲定律 1 1 的失效和农民祖祖 辈辈缴纳“皇粮国税 历史的结束。税费改革一方面斩断了伸向农民的各种乱摊派和乱 收费的“千佛手 ，缓和与改善了党群关系与干群关系，维护了农村的稳定。但是另一 方面税费改革使乡镇基层政府陷入了新时期正式权力与权力文化网络的双重困境。从正 式权力的角度而言，基层由原来全能体制下的一级政府转变为服务体制下的一级机关， 失去了“暴力合法性的唯一来源。从权力文化网络的角度而言，税费改革中的基层是 承担道义责任的唯一载体，得不到任何同情【2 】。在这种情况下，乡镇政府因财政收入的 减少导致管理功能的弱化和虚拟化。乡镇政府直接从事税费征收的具体事务中解脱出 来，使乡镇站所实现了转变，为农村公共服务体制性的变革，提供了历史性契机。 2 乡镇财政体制改革的“后遗症 1 9 9 4 年进行的“分税制 财政体制改革，将一部分乡镇财政收入转移到中央政府， 一部分转移到省政府和县级财政。同时共享税分配比例地方低，独享税种少，税源有限。 这样就造成乡镇一级财政事权和财权脱节，财权与事权的不对称，乡镇财政陷入有事权 而无财权的尴尬境地。乡镇财政面临着沉重的债务负担的同时还要维持乡镇机构的j 下常 运转。为解决财政困难，乡镇站所出现“自利化”和“赢利化”的倾向。于是无偿服务 变成有偿服务，公共利益转化为部p - j n 益和个人利益。正是在乡镇站所组织的急剧膨胀 【l 】对于赋税制度的演变，黄宗羲揭示了这样一个历史现象：历史i ：每进行一次改革，老百姓的负担就加蕈一层，历 史 ：每进行一次“并税”改制，就会催生出一次杂派高潮。后来清华大学的秦晖教授在一篇论文中把这种现象概 括为“黄宗羲定律”。 【2 】刘涛基层治理：正确：发生的政权建设【j 】中国图书评论，2 0 0 8 ( 4 ) 湖北人学硕士学位论文 和财政短缺的双重压力下，乡镇站所从建设农村公共事业的事业单位和提供农村公共服 务的组织主体，变成为农村基层“收费养人、养人收费、自收白支、自我服务”的赢利 型组织，最终导致了农村公共服务的“停摆”。 3 传统“以钱养人”的“老年硬化症” 传统“以钱养人 机制的“老年硬化症”主要表现在以下四个方面。一是服务主体 的错位。传统的“七站八所是计划经济的产物，设立的初衷是服务本地区的“三农”， 有企业性质的“经济人”因素存在，必须接受现代市场经济运行规则的挑战，努力追求 利益最大化。此外，“七站八所 必须服从传统的计划经济管理体制，开展各种活动来 应付上级的检查。因此“七站八所 对于公益性服务多采取“多一事不如少一事 的消 极态度，服务主体地位逐步缺失。二是公共服务供给力量的单薄。长期以来，主要是乡 镇政府依靠传统的“七站八所 提供，政府成为公共服务领域里的“孤家寡人 。各种 中介组织和民间力量在政府垄断下的市场里“夹缝生存 。三是公共服务资金来源渠道 单一。主要靠上级财政转移支付和专项资金，缺乏非正式的财政活动融资和民间资金。 四是公共服务供给决策程序的僵化。实行的是自上而下的公共物品供给决策机制，导致 农村公共利益表达机制的失效，这种机制不能反映农村公共物品的需求状况。因此提供 的公共服务与农民需要的公共服务不一致。正如，1 9 8 0 年，汉斯曼指出，在许多公共服 务领域，接受服务者做出决策的能力是相当有限的，常常不是实际的决策者，