（行政管理专业论文）农地非农化过程中的土地冲突管理研究.pdf

摘要 随着城市化和工业化的快速发展，我国大量的农地转为非农建设用地，在此过 程中层出不穷且日益趋向于白热化的土地冲突严重影响了新农村和和谐社会的建设 进程。与土地冲突严峻形势相比，目前对于土地冲突管理的理论研究无法对实践进 行有效的指导，公共管理领域缺乏冲突管理理论探索。 本文在总结国内外土地冲突管理研究现状的基础上，以冲突管理基本理论为依 据，系统地解析了我国农地非农化过程中的土地冲突问题，并且创新地提出以参与 主体层次和法制认同程度为依据的土地冲突分层分类方法。选取杭州市深潭i z l 村和 屏峰村作为案例，综合运用深度访谈、田野调查、文本分析等研究方法，基本验证 本文提出的假说，即过程冲突管理可以有效提高冲突管理绩效水平，不同层次、类 别的土地冲突需要采用的不同冲突管理方法等，总结了政府作为冲突参与者和冲突 管理者在土地冲突中的不同行为模式，为农地非农化过程中的土地冲突构建冲突管 理的工具盒，并提供合理的政策建议。 关键词：土地冲突、农地非农化、集体用地、冲突管理、政府角色、过程性冲突 管理、冲突分类 u a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fu r b a n i z a t i o na n di n d u s t r i a l i z a t i o no fc h i n a , a g r e a ta m o u n to f a g r i c u l t u r a ll a n dw a si n v o l v e di nt h er e q u i s i t i o np r o g r a m i nt h i sp r o c e s s ，al o to f c o n f l i c t so c c u r r e d ，w h i c hh a v ei n f l u e n c e dt h ec o n s t r u c t i o no ft h en e w c o u n t r y s i d ea n dt h e h a r m o n i o u ss o c i e t ya sa w h o l e c o m p a r e dw i t ht h es e r i o u ss i t u a t i o ni nc h i n e s e c o u n t r y s i d e ，t h et h e o r e t i c a ls t u d yo fc o n f l i c tm a n a g e m e n ti ss t i l ln o te n o u g ht og u i d et h e c o n f l i c tr e s o l u t i o n t h i sp a p e rc o n c l u d e st h et h e o r i e si nt h ec o n f l i c tm a n a g e m e n t f i e l d ，a n do nt h i sb a s e i t s y s t e m a t i c a l l ya n a l y z e st h ec o n f l i c t so v e rl a n dr e q u i s i t i o ni nc h i n a m o r eo v e r ，i ta l s o p r o v i d e sa ni n n o v a t i v ec l a s s i f i c a t i o nm e t h o do ft h ec o n f l i c t s ，w h i c hi sb a s e do nt h e d i f f e r e n tp a r t i c i p a n t sa n dt h ev a l i d i t yo f l e g a ls y s t e mi nt h i sf i e l d a f t e rc a s e ss t u d yo ft w ov i l l a g e sn a m e ds h e n t a n k o ua n d p i n g f e n g ，b o t hl o c a t e di n h a n g z h o u ，t h i sp a p e rb a s i c a l l yv a l i d a t e st h eh y p o t h e s i sp r o p o s e d ，t h a ta r e ，w h o l ep r o c e s s c o n f l i c tm a n a g e m e n tc o n t r i b u t e st ot h em a n a g e m e n tp e r f o r m a n c e ，d i f f e r e n tk i n d so f c o n f l i c t sn e e dd i f f e r e n tw a yt om a n a g e ，a n dt h el o c a lg o v e r n m e n th a st oc h a n g ei t s m a n a g e m e n tm e t h o d st og a i nb e t t e rr e s u l t s ，a c c o r d i n gt oi t sr o l ei nt h ec o n f l i c t s k e yw o r d s ：l a n dc o n f l i c t ，l a n dr e q u i s i t i o n ，t h ec o l l e c t i v el a n d ，c o n f l i c tm a n a g e m e n t ，t h e r o l eo fg o v e r n m e n t ，w h o l ep r o c e s sc o n f l i c tm a n a g e m e n t ，c o n f l i c t sc l a s s i f i c a t i o n 1 1 1 浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包含为获得逝姿盘堂或其他教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 一虢同气彩一期： 学位论文版权使用授权书 l【， 年b 月严日 本学位论文作者完全了解逝姿盘堂有权保留并向国家有关部门或机构送 交本论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权逝姿态堂可以将 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影印、缩印 或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 一虢司气衫 签字日期：“月严日 导师签名： 而啮磊 期：弦产6 月乒日 致谢 本论文是在田传浩老师悉心指导下完成的。导师渊博的专业知识，严谨的治学 态度，精益求精的工作作风，诲人不倦的高尚师德，严以律己、宽以待人的崇高风 范，朴实无华、平易近人的人格魅力对我影响深远。不仅使我树立了远大的学术目 标、掌握了基本的研究方法，还使我明白了许多待人接物与为人处世的道理。本论 文从选题到完成，每一步都是在老师的指导下完成的，倾注了老师大量的心血。在 此，谨向田老师表示崇高的敬意和衷心的感谢! 本论文的顺利完成，还需要感谢房地产研究中心的师兄师弟、师姐师妹的帮助 和贾生华教授的指导。房地产研究中心给予我学习和锻炼的机会，让我受益至今。 同时，还需感谢身边的同学和朋友的关心和帮助，感谢同学黄曦、傅佳的关心、支 持和帮助。 在两年短暂的研究生学习阶段，还曾得到行政管理0 7 班级所有同学的关心和 帮助，在此表示深深的感谢，并愿同窗之间的友谊永远长存。 周佳 2 0 0 9 年3 月2 9 日 1 绪论 1 1 城市化与工业化的发展要求大量的农地非农化 随着中国城市化和非农产业的快速发展，大量的农业劳动力向城市和非农产业 转移，必然要求大量的农地转为非农建设用地。在我国的土地制度框架下，城市土 地属于国有，农用地大部分属于农村集体经济组织所有，农地非农化往往必须经过 土地征用程序、发生产权的变化才能进入建设用地市场。按照我国城镇化水平每年 提高1 的发展规划计算，每年需开发耕地约1 2 6 万公顷，牵涉到被征地农民2 6 6 万人( 王才亮，2 0 0 6 ) 。 1 2 农地非农化和集体建设用地的利用导致了大量的土地冲突 农地的非农化牵涉到广泛的权益主体。一方面，在工业化的发展和城市建设的 推动下，土地成了炙手可热的抢手货，驱动着各方主体的奋力争夺；而另外一个方 面，对于世代以耕种为生的农民来说，土地更具有特殊的保障功能及以此带来的难 以替代的社会意义。本文所研究的农地非农化过程中的土地冲突，就是指土地相关 权益主体由于土地权属转移和土地权益分配导致的土地权利的争夺。从原则上看， 土地冲突不仅仅是有关土地权属和相关利益分配本身的争夺，更是对于分配土地权 益的方式方法以及保证土地权利的社会地位的争夺( 李红波，谭术魁，2 0 0 6 ) 。 目前，我国农地非农化过程中的土地冲突已经呈现出白热化的趋势。据统计， 我国每年发生的群体性事件当中，有7 0 是由土地冲突问题引起的；全国范围内信 访案件的4 0 - 与土地问题有关，而其中的6 0 是与集体建设用地相关的土地征收问 题所引起的1 。若是用百度搜索“上访、集体土地”这两个词条，我们可以搜寻到 约4 0 0 0 篇相关新闻报道。在这些报道中，“漫漫上访路”、 “村官背着村民卖土 地”、“钉子户”、“土地纠纷”、“矛盾”等等“不和谐”的字眼充斥眼球。 1 3 土地冲突不利于和谐社会的构建与新农村建设的顺利推进 农地非农化过程中土地冲突的存在和发展已是无法回避的现实问题，它给脆弱 的农村社会带来巨大的威胁。如果处理不当，很容易造成政府、政策和法制失信于 农民，可能引致更剧烈的社会动荡( 李红波，谭术魁，2 0 0 7 ) 。土地冲突是我国农 1 国土资源报2 0 0 0 年1 , 2 月4 日文章报道 村主要的不安定因素，与和谐社会所要求的民主法治、公平正义、诚信友爱、充满 活力、安定有序、人与自然和谐相处背道而驰，与生产发展、生活宽裕、乡风文 明、村容整洁、管理民主新农村建设要求格格不入。 1 4 对土地冲突管理的研究十分薄弱 对比于我国农地非农化过程中土地冲突爆发的激烈频繁程度，公共管理领域对 于土地冲突问题以及土地冲突管理的研究，却处在严重匮乏的状态之中。 事实上，从上个世纪中期开始，冲突管理就作为有效的冲突应对方法得到广泛 运用，并且受到国际社会的普遍关注。从2 0 世纪8 0 年代开始，经济全球化的浪潮 逐步扩展到社会的各个方面，政治、社会文化等多领域的大洗牌和大重组将人类带 入了前所未有的变革时代。变革意味着更大范围的冲撞和革新，冲突频发给公共领 域的管理者带来巨大压力，冲突管理的研究和运用开始应运进入公共管理部门。2 0 世纪9 0 年代以来，公共管理领域中的冲突问题越来越呈现出复杂化多样性的趋 势。冲突问题及冲突管理突破了传统意义上的组织层面，有学者开始从宏观和微观 的不同角度来寻求公共管理领域冲突问题的最佳解决途径( 蓝志勇，1 9 9 7 ) 。江泽 民同志“十二大关系”的提出，是对我国宏观层面社会冲突的一个高度概括：“改 革、发展、稳定的关系”反映了经济发展与社会稳定的冲突；“经济建设和人口、 资源、环境的关系”反映了经济发展和环境保护的冲突；“收入分配中国家、企业 和个人的关系”反映了公共部门利益与人民利益的冲突等等( 江泽民，1 9 9 5 ) 。这 些问题尤其突出地呈现在我国改革开放3 0 年成就与挑战并存的时代。如何合理解 决和管理这些冲突问题，是对我国乃至世界范围的公共管理者的冲突管理能力提出 的极大挑战。本文所要研究的农地非农化过程中的土地冲突就是其中一个亟需解决 的难题。 国际公共管理学界对于冲突管理的系统研究缺少足够重视，尽管目前已有对于 土地冲突原因、影响、分类和管理方法的研究( k l a u sd e i n i n g e r ，f i r m i ns e ll e r s ， m o o r e ，p l a t t e a u 等) ，然而多数集中于典型案例的具体对策分析，缺少公共管理 领域土地冲突管理的系统理论研究；国内研究相对更显薄弱，目前国内有关土地冲 突的研究多数集中于征地拆迁、拆迁补偿标准及分配等问题的法理探讨( 符启林， 2 2 0 0 0 ) ，从冲突管理视角对土地冲突进行分析的经验性研究较为缺乏；近来有学者 利用国际土地冲突管理的研究成果，对我国土地冲突分类方法、冲突管理方法等进 行了系统梳理，为进一步研究我国农地非农化过程中的土地冲突管理提供可贵的素 材( 谭术魁，2 0 0 8 ) 。 从我国目前农地非农化过程中的土地冲突管理实践来看，集体土地权属不清、 制度不严、法律不规范，土地冲突问题纷繁复杂，现有的处理方式也并不能使之得 到系统管理。可见，农地非农化过程中土地冲突管理研究的不足、冲突管理方法的 缺失已经造成了非常严重的后果，呼唤着有关方面的关注。 2 文献述评 2 1 冲突与冲突管理研究 2 1 1 冲突及冲突管理研究概况 哈佛商业评论曾提到，冲突是除了上帝和爱情之外占据人类思想最重要的主 题。自从2 0 世纪中期“冲突管理”一词出现，直到2 0 世纪8 0 年代的全球化所带 来的人类社会面临大冲击和大变革，冲突已经成为当今世界的一个重要的社会现 象，引起了社会和组织管理学界的广泛关注。 目前公共管理领域的冲突管理研究可以大致分为两个层面。除了微观意义上的 人际关系、劳工纠纷、央地关系等属于人际和组织范畴的冲突之外，还包括宏观层 面的冲突( 蓝志勇，1 9 9 7 ) 。所谓天下为公，公共管理者所面对的问题包罗万象。 冲突的解决对公共管理者冲突管理的能力提出了极大的挑战，冲突管理理论日益受 到公共管理领域的关注。 2 1 2 不同学科中的冲突及冲突管理研究 古代哲学、社会学奠定了社会冲突研究的基础；法学从维护社会价值的角度上 看待社会冲突；组织理论对企业组织冲突的研究经历了较长时期的演变，并主要体 现为认知论和博弈论两大方法体系的研究。 2 1 2 1 哲学、社会学、法学中的冲突研究 西方古代哲学倾向于从维持社会秩序的角度来研究并且抵制社会冲突 ( p l a t o ，a r i s t o t l e 等) ，主要的研究对象是冲突本身的化解，并没有将焦点集中于 冲突的参与者及参与者的策略上。在中国古代，道、佛哲学及儒家对于冲突的观点 不谋而合，认为冲突本身就是一个统一体，关键在于一分为二地看问题，但其冲突 思想仍然停留在思维和观点冲突的认识上。1 7 世纪，古代哲学开始转向于关注冲 突中出现的参与主体，政府在控制冲突中重要作用开始被认识( t h o m a s h o b b e s ，h o h nl o c k e ) 。冲突管理的研究开始突破了哲学范畴，进入到社会学的领 域。 社会冲突是社会学的直接研究对象( 李银河，2 0 0 0 ) ，其主流的研究路径是企 图超越现实的社会制度和结构，以社会冲突来解释社会现象( p a r k e r ，b e r g e s ， 4 1 9 2 1 ) 。2 0 世纪三四十年代对于冲突的认识仍然停留在其阴暗面，社会结构理论 强调社会成员共同的价值取向对于社会稳定与发展的重要作用，认为冲突是社会问 题的病根，努力寻求消除冲突的机制( t a l c o t tp a r s o n s ，1 9 4 1 ) 。第二次世界大战后 期，对冲突的重新定位在冲突现象日益普遍的社会中日益得到关注。五十年代以后 的社会学对于冲突的研究可以概括为“冲突理论”( c o s e r ，1 9 5 6 ) ，单纯承认冲 突的负面作用的思想开始被打破，社会学对于冲突的研究趋向全面而客观。 传统的法学将冲突定义为一定社会秩序的打破，是社会利益、权利既有格局重 新整合的表现，并认为冲突一词代表了“主体的行为与社会既定秩序和制度及主流 道德意识的不协调或对之的反叛”，认为诉讼应当成为遏制和解决社会冲突的主要 手段。 2 1 2 2 组织理论中的冲突研究 哲学和社会学的冲突研究为西方组织理论的冲突管理研究奠定了基础。1 8 世 纪工业革命所带来的一系列现代化管理方法所带来的冲突问题引起了逐渐专业化的 管理者的关注，然而早期的研究仍然停留在“如何消除冲突”的层面。西方古典管 理学强调系统化的组织、沟通可以缓减冲突( f a y o l ，1 9 1 6 ) ，人际关系学说强调情 绪和情感对于冲突行为选择的重要影响( m a y o ，1 9 3 2 ) ，而马克思韦伯的研究证实 官僚组织可以完全消除冲突产生的可能。 西方现代组织理论对于冲突管理的研究发生了较大转变，并逐渐分裂成几个流 派。达伦多夫在韦伯权威和权力理论基础上提出了需要打破传统的一派协和的社会 体制，建立阶级和冲突理论；赖克斯从马克思主义的基本立场出发，强调物质分配 优于群体价值，认为社会冲突一和平的不断演变正是社会发展的主要模式( 赖克 斯，1 9 6 1 ) ；柯林斯的冲突理论标志着冲突管理进入了一个新的发展阶段，他认为 社会冲突是社会生活的中心，并致力于为冲突管理研究建立假说一演绎的命题系 统，强调需从经验上加以验证，从而冲突社会学发展成一门真正的说明性科学( 柯 林斯，1 9 7 5 ) 。此外，社会系统学派对组织冲突的研究侧重于成员个人目标同组织 目标之间的冲突( c h e s t e rb a m a r d ) ；决策理论学派的研究侧重于决策过程冲突 ( s i m o n ，m a r c h ) 。 2 1 2 3 公共管理领域的冲突管理研究概况 5 冲突管理的研究早在2 0 世纪中期就已掀起热潮，其中不乏政治学家等研究公 共领域的学者的研究。然而相对于公共管理领域的冲突现状，研究的深入程度及获 得的成果还是未能跟上现实需要的步伐。 公共部门解决问题的传统方法，影响公共范围内冲突管理方法选择。一方面， 公共领域的冲突管理较多地依赖于公共权威的影响，受到规则化的法制的制约；另 一方面，传统的公共管理通常更多地受到领导个人风格的影响，公共部门中的行政 官员即使涉及冲突管理的工作，也往往倾向于依赖个人经验、技巧进行操作。 2 0 世纪7 0 年代新公共管理运动的兴起，将公共管理者职能一分为行政和政治 两部分。行政管理者的主要职能在于执行权力部门制定的决策。在很多政府领域， 行政管理者( 包括冲突管理者) 往往在权威的笼罩下照章办事；但是从另一个角度 来看，由于受科学管理的影响，公共部门行政管理追求经济、高效的工作方式，并 与其他一般组织的管理模式逐渐趋近。公共部门的冲突管理正面临着转变。 事实上，现代公共部门冲突管理者正感受着冲突管理方法带来的积极管理效 果，确定冲突参与者、对冲突进行分类、机构利益谈判等传统冲突管理方法，在实 际中都取得了不错的成效( 蓝志勇，1 9 9 7 ) ；谈判、说服、调解、仲裁可以公共行 政部门的冲突管理者迅速达成协议。 然而，目前无法回避的事实正是公共部门冲突管理理论研究，仍然没有引起足 够的关注。国际上对于冲突管理的研究多数集中于相关管理问题的案例分析和策略 应对，缺少系统性的公共领域冲突管理理论探讨。在我国，冲突加剧和冲突类型的 多样化已经成为我国企业、政府部门等组织面临的普遍问题。而我国管理学界在冲 突管理研究方面一直较为薄弱，有关土地冲突的研究多数集中于征地拆迁、拆迁补 偿标准及分配等问题的法理探讨( 符启林，2 0 0 0 ) ，从冲突管理视角对土地冲突进 行分析的经验性研究较为缺乏；近年来，有学者利用国际上土地冲突管理的部分成 果开展了一系列综述性研究，为我国土地冲突管理的进一步深入提供了珍贵的素材 ( 谭术魁，2 0 0 8 ) 。 目前国内对于公共部门冲突管理的研究多数着眼于宏观的社会冲突、社会阶级 形成等方面的研究，通常旨在分析全国范围的社会问题以及提出制度改革和建设为 结论，为国家的大政方针提供政策建议；热心于现实的冲突问题却缺少对于解决方 6 法实际操作可行性的关注，更加缺乏能够高效率缓解或转化冲突问题的冲突管理方 法研究。博弈论的经济学理性人说、公共选择学派的理想型纯官僚体制说，都是从 信息对称和忽略成本的假设之上来寻找冲突管理之道，但与现实相去较远，难以为 实践所用。 2 1 2 4 冲突及冲突管理研究的不同方法体系 综上所述，不论是哲学、法学、社会学还是组织行为学，冲突管理的研究主要 从定性和定量两个研究方法切入，最典型的就是认知论方法和博弈论方法。哲学、 社会学和心理学等学科强调认知的重要性，强调对于冲突的数量、质量、发展水 平、冲突参与者的认识，并为特定的冲突选择行动和最佳的解决方案。如归因理 论、社会规范理论、社会公平理论等等。 博弈论作为定量研究的重要方法，不仅为学术界广泛运用于决策制定、策略选 择等研究当中( 郭朝阳，2 0 0 0 ) ，在工作实践中，也被称为“彼此互不信任的人之 间的冲突科学”。在冲突发生时，冲突各方扮演着博弈各方的角色，根据冲突的演 变以及对对方的行为预测决定了其行为选择，也即冲突的策略。然而，无法否认的 是，经济学理性人的假说在现实中难以成立，博弈论通常仅能为冲突策略选择提供 一定的依据，寻找具体冲突的最佳管理方法仍需进一步探讨。 2 2 冲突和冲突参与者研究 一 2 2 1 冲突的原因、形成和影响 冲突产生的根源通常决定了冲突的数量，因此，把握冲突发生的根源和原因是 全面把握冲突、确定冲突参与者，从而针对冲突选择正确的冲突管理策略的基础。 不论从微观层面还是宏观层面的冲突，其发生的前提是冲突各方的相互依赖关 系。当彼此之间的差异性达到了一定的程度时，就可能发生冲突。因此，冲突可以 认为是相互依赖的个体、群体或组织之间的一种互动关系( s i m m e l ，1 9 1 4 ) 。冲突 形成的原因有两个层面：参与者之间的相互依赖性、差异以及内在机制不完善( 缺 乏沟通的机制、缺乏合作的氛围等) 是冲突的一般原因；而对于具体冲突的产生原 因，应当从个人、群体、组织的不同层面寻找和定义。有学者从稀有资源的竞争、 7 重要决策的竞争、冲突各方的性格和行为特质等方面来解释冲突产生的原因 ( f o r r y t h 1 9 9 0 ) 。 冲突的形成可以划分为五个阶段，即潜在) 中突、知觉) 中突、意向) 中突、行为冲 突和结果冲突( l o u i sr p o n d y ) 。也有学者将冲突的形成过程氛围冲突的知觉 期、情感反应期、冲突认知期、冲突白热化期四个阶段( t h o m a s ，1 9 9 1 ) 。传统的 冲突管理研究往往集中于对于行为和结果的研究，而忽略了将冲突控制在低水平阶 段的重要性。 从冲突研究和冲突管理研究历程来看，冲突的影响是一个历史问题。从冲突管 理研究的初始，其消极、负面影响甚至是破坏性作用的冲突受到关注( f i s h e r ， t a l c o t t 等) ；随着研究的进一步深入，人们逐渐认识到冲突是社会的必要条件， 有正面的积极作用和创造性( c o s e r ，c o l l i n s 等) 。同样的，冲突的产生会引起组 织中个体、群体及组织层面的积极或消极的动态变化，正如“革命”“改革”带来 的去陈布新的巨大社会效应，近年来公共管理领域要求重塑政府的呼声正式利用冲 突积极作用的一个例证( 蓝志勇，1 9 9 7 ) 。因而，冲突管理的根本任务，就是针对 不同性质的具体冲突采取适当的措施，使其积极作用最大化，消极作用最小化。 2 2 2 冲突分类、冲突参与者及其行为策略 确定冲突产生的层次以及冲突发展的类型，是寻找正确的冲突管理方法的关 键。如前所述，冲突的形成经历着从意识状态到客观状态的过程，按照冲突形成阶 段的不同，可以将冲突分为清晰的几个次。主观冲突的管理可以通过解释或者适当 沟通，将冲突控制在低水平阶段；一旦发展为客观冲突，冲突参与各方开始认识到 冲突的存在，并且在此过程中形成不同动机、采取不同的行为，将冲突发展导向不 同的性质和类型。因此，冲突参与者及其策略选择是冲突管理能否顺利进行的关键 因素。 根据冲突来源的主体层次的不同，冲突可以分为组织) 中突、群体冲突以及个体 冲突。层面内部主体会发生冲突，不同层面间也有可能发生冲突。比如，个体间的 冲突、个体与群体的冲突；领导与成员间可能发生冲突，而领导者也会面临成员间 的冲突而采取行动。不同层面冲突主体的行为选择所产生的不同冲突模式，对于确 定冲突各方策略选择具有重要意义( 表2 1 ) ( l o u i sr p o n d y ) 。 8 表2 1 庞迪冲突管理三模式示意表 模式根源方式 讨价还价模式 竞争稀缺资源集体讨价还价( 如联合组织的谈判) 体官僚模式上级对下级行使职权垂直冲突 系统模式系统各单位协作 横向冲突 除按照参与主体层次的分类方法，根据诱发冲突发生的深层次原因，可以将冲 突分为经济原因冲突、政治冲突、军事冲突；根据冲突引起的后果的不同，可以分 为人员伤亡冲突、经济利益损失冲突、社会影响冲突等等。 对比不同的冲突分类方法，确定冲突参与者对于冲突分类及全面把握冲突本身 有着基础性的意义。根据冲突相关主体对于冲突的利益相关程度以及在冲突中所扮 演的角色的不同，我们可以寻找具体的某个冲突中的参与者、旁观者和作为冲突管 理第三方出现的调解者、仲裁者、或咨询者( 蓝志勇，19 9 7 ) 。冲突管理者可以由 冲突各方自己扮演，也可以是进行冲突干预的第三方；此外，在不同的事件中，个 体、群体或者组织都可能成为参与冲突的不同角色。比如在我国，政府在不同类型 的土地冲突中，可以是旁观者，可以是作为第三方的冲突管理者，也可以成为冲突 的其中一方，与组织中或组织外的成员发生冲突。 很显然，冲突相关者在冲突中的不同利益决定了其所可能选择的决策。如果参 与者以合作为基本目标，那么冲突各方倾向于以维护各方长期关系为目的，牺牲自 身的部分利益来获得各方共同满意的结果；如果参与者以单纯地满足自身目的为首 要目标，就会在冲突中倾向于选择斗争、争执、不肯让步。这类似于博弈论的零和 博弈过程，任何一方的获利都意味着另一方的损失，同时参与者认为冲突的解决可 以以牺牲原有关系为代价( b r i c k m a n ，1 9 7 4 ) 。托马斯的人际冲突反应模式将冲突参 与者的动机分为“关心自己”和“关心他人”两个维度，两个维度的不同度量点对 应相应的“回避、强制、克制、合作和妥协”五种应对模式。 此外，冲突各方认为在某方面不可放弃地斗争，在另外一些方面可以进行妥协 合作，成为混合动机型的冲突策略( 蓝志勇，1 9 9 7 ) 。公共管理者面临的冲突往往 是混合型的，也更倾向于通过对受损方给予补偿的方式将) 中突转为混合型。 9 其他因素如参与者的个性、实力对比以及对于结果的预期也会影响其策略选择 ( b l a k e ) 。如果冲突参与者富于攻击性，更多地会在冲突中采取挑衅、激化冲突 的策略，而相对于性情平和的参与者，则以“大事化小，小事化了”的方法应对 之；如果冲突参与一方在冲突中明显地拥有实力对比优势，也即对利于己方的冲突 结果有着较大把握的，也倾向于压迫对方的利益和话语权。 需要注意的是，冲突的互动性强调了冲突各方的主观影响因素，而事实上，外 部环境对冲突的发展也有很大影响，这是冲突的系统性。庞迪的) 中突系统理论将冲 突管理的整体思维过程描述为：在世界环境因素作用下，由冲突的认知环境、诊断 环节、处理环节、效果环节和反馈环境所构成的一个开放性的闭环系统。显然，冲 突各方所在环境中的正式或非正式规则作为影响冲突各方行为和策略的外部因素也 是冲突管理者所需要慎重考虑的因素。 综上，冲突产生的原因、冲突各方之间的相互依赖关系、潜在利益关系、实力 对比、对双方行为的预期以及冲突各方的情绪等，都会影响冲突各方的行为反应和 策略选择，从而决定了冲突发展的类型以及相应的冲突管理方法的选择。 2 3 冲突管理策略 不论冲突处于意识阶段，还是已经发生；不论是建设性冲突或是破坏性冲突， 都需要进行冲突管理。冲突参与者可能采取的策略以及影响其策略选择的因素是冲 突解决的基础；而需要强调的是，不同的冲突问题的管理需要对冲突参与者策略进 行调整，从而寻找最佳的冲突方法。 2 3 1 由冲突各方自己处理 由冲突参与者自己来解决冲突问题比其他方式更为有效、经济并且能取得较为 长期效果。在不同的冲突问题中，参与冲突会采取积极或者消极的冲突管理方式， 可能进行非正式的谈判以消除误会，可能进行正式谈判进行讨价还价，也有可能采 用暴力方式解决冲突；同样，也会有采取回避冲突的不作为策略。不论是非正式的 磋商，还是真是的讨价还价，谈判都是运用最多也最有效的冲突管理模式。 2 3 1 1 谈判的定义 1 0 谈判是指两个或多个以上既有冲突又有一致利益的个体或者群体，自愿相互公 开意见并进行资源分配交换，就冲突问题进行磋商并且提出可供选择的排序的方 案，以求达到可能的协议的过程( r o b i n ，b r o w n ，1 9 9 6 ) 。也有学者定义为“双方 或多方企图去定义或重新定义他们间的相互依赖所作的谨慎互动”( w a l t o n & m c k e r s i e ，1 9 6 5 ) ，或是“双方或多方为了解决其分歧的利益并避免社会冲突所作 的讨论和决策过程”( p r u i t t & c a r n e v a l e ，1 9 9 3 ) 。 2 3 1 2 谈判的类型 传统的谈判主要有分配性和整合性两种类型。分配性谈笋1 ( d i s t r i b u t i v e n e g o t i a t i o n ) 被形容为“冲突各方在基本目标上相冲突时，用来作为达成目标之手段 的一系列复杂活动”( w a l t o n & m c k e r s i e ，1 9 6 5 ) 。显然地，分配性冲突注重有限资 源的分配甚至是争夺，典型的案例就是“僧多粥少”，接近于博弈论的“零和博 弈”。劳资冲突有关工资的冲突冲突涉及分配性谈判的过程。 整合性谈笋l j ( i n t e g r a t i v en e g o t i a t i o n ) 被定义成“冲突各方在基本目标上不冲突， 而且目标可以被整合时，用来作为达成目标之手段的一系列复杂活动”( w a l t o n & m c k e r s i e ，1 9 6 5 ) ，更加注重于在有限资源的基础上共同商议，以有限资源创造多方 资源来共同协助问题的解决。从表2 2 可以很清楚地看到，分配性谈判是对于稀缺 资源分配方式的议价过程，因而很显然一方的获得以另外一方的损失为基础；整合 性谈判是合作性的谈判，目的在与如何相互协助解决困难，但是也更受双方合作的 历史、相互信任等复杂因素的影响，实施过程往往会有困难。 表2 2 资源整合性谈判和资源分配性谈判比较( f i s h e r , u r y ，h o p m a n n ，l a x 等) 整合性谈判分配性谈判 冲突是双方需要努力解决的问题冲突是争夺输赢 追求双方满意的结果 追求己方满意的结果 公开、诚恳、准确沟通虚假、不正确、误导性沟通 以利益为基础以立场为基础 解决问题 协议 资源性谈判强调己方所得，而整合性谈判强调双方关系的重要性，更加重视维 持双方的关系。但是毫无疑问的是，两种关于有限资源的谈判最终都是以尽可能地 使得结果有利于己方为出发点，而非希望获得最佳的冲突管理结果。 加值谈判是在传统的两种谈判风格基础上的一个进步。其基本的模式是设法增 加谈判双方价值，而不是减少给予对方的价值；不是只要求对方让步，而是一种温 和而双赢的谈判。毫无疑问，双赢是冲突的最好结局，一般包括双方收益或者一方 收益另外一方并无损失两种情况。双赢结果导向的谈判模式，关键步骤在于搜寻共 同的利益，并制定最佳的交易方式。 不论谈判是何种风格，需要强调的是，在无法达成协议或者协议结果无效的情 况下，应当努力保留进一步谈判的可能性。 2 3 2 由第三方来管理 从建立直接交流的角度来说，冲突必须由冲突各方自己去解决。但是在现实 中，通常会遇到冲突各方自己管理效果甚微、无效或者产生负面影响的情况。这 时，冲突管理者第三方的出现成为必要。调解者( m e t i a t o r ) 、仲裁者 ( a r b i t r a t o r ) 、调停者( c o n c i a t o r ) 或者咨询者( c o n s u l t a n t ) 都是正式冲突管理 第三方的基本形式( m o o r e ，1 9 9 6 ) ；在非正式的冲突管理中，审讯或者建议都是 较为常见的干预方法。 1 2 横轴：对过程的控制水平从低到高( 从左往右) 纵轴：对结果的控制水平从低到高( 从下往上) 图2 1 第三方冲突管理 在正式的冲突管理中，如果冲突各方不放弃控制冲突过程，又不放弃控制冲突 结果，那么谈判仍然是首选的方式；如果冲突各方自觉或者被动地放弃冲突过程， 同时也选择放弃冲突结果的，那么就是图2 1 中显示的“独裁”。独裁典型地表现 为暴力强制地解决承诺过图的过程，或者依赖于公共权威或个人权威压制冲突的扩 展从而消除冲突。 冲突各方部分地放弃对冲突结果或者冲突过程的控制，则表现为图中的调解和 仲裁。当冲突各方只重视冲突的结果，放弃对于冲突过程的控制，调解就是最优的 冲突管理方法。策划调解过程是调解者工作的关键，调解者需要根据冲突各方的要 求( 包括对管理结果的预期) 来策划谈判和调解的过程，而非依赖于法律规范 ( c o t t e r r e l l ，1 9 8 4 ) 。调解被称为“辅助性谈判”，调解者可以对谈判过程和双方 谈判方式进行调整，将本已无法持续的谈判继续下去。因此，在调解过程中，仍然 要求冲突各方建立直接交流，由第三方监督对话，并在充分发表观点的同时不失时 机地促成让步，达到双方满意的结果。因此，相对于仲裁，调解更为经济可行。 如果冲突各方仅仅执着于冲突的过程，而放弃了冲突结果的控制，那就应该选 择仲裁。调解是谈判的延续，而仲裁往往是调解的承接。与诉讼等更为正式的法律 手段相比，仲裁更尊重冲突主体的意志，允许各方陈述和辩驳。仲裁者把握冲突结 果的控制权，但仲裁决定也并非必然是强制的，也可以由冲突各方在仲裁前协议为 接受结果自愿的形式。需要注意的是，仲裁过程中更加注重判断冲突的是非，而非 寻找冲突结果及其带来的利益分配格局。 除调解、仲裁和独裁者外，咨询者也是冲突管理第三方的一种形式。与调解、 仲裁不同，作为冲突管理技术人员，咨询者并非需要干涉冲突本身，他们的工作是 要维持冲突管理过程在正确的程序之内；从长期看，是为组织管理人员获取冲突管 理的专业知识和技术。目前，由学校教授、管理专业经理人等组成的专业管理咨询 团队陆续出现，为企业管理、政府管理提供一系列理论支持和操作建议，开始逐渐 弥补我国冲突管理的不足。 冲突管理第三方可以是个人也可以是组织，当组织成为冲突管理第三方时，这 种冲突管理方法称为冲突管理系统方法( 郭朝阳，2 0 0 0 ) ，其传统途径就是司法诉 讼。此外，区别于法律诉讼，冲突解决备选方案( a d r ) 作为冲突管理系统，综 合了第三方干涉的各种策略，受到了冲突管理领域的广泛关注。 2 3 2 1 司法和准司法途径 当国家权力而非冲突主体或者其他第三人来进行冲突管理时，就是冲突管理的 司法和准司法途径，如行政裁决和法庭诉讼。民事和刑事诉讼作为公民法律保护的 有效合法途径，往往是各个领域冲突解决的首选。 行政裁决是指行政机关或法定授权的组织对平等主体之间特定的民事纠纷进行 审查并作出裁决的具体行政行为。行政裁决具有准司法行为的性质，依据法律规定 将冲突解决于法庭之外，可以很大程度上减轻诉讼负担。行政裁决涉及面较为广 泛， 商标法、专利法、土地管理法、森林法、食品卫生法、 药品管理法等对侵权赔偿争议和权属争议作出规定，可以授权有关行政机关对 这些争议予以裁决。因此，很多民事纠纷、日常性冲突可以由行政裁决解决。然 而，公共领域的许多冲突问题早已超出了民事纠纷的范围，行政裁量的限度也难以 定夺。 当法庭作为合法的冲突管理第三方的角色出现时，往往有法庭诉讼、调解和仲 裁等冲突管理的方式。诉讼是一种依赖于国家强制力的冲突管理途径，因此保证其 效果的时效性；然而，诉讼的有效性也是较为表面的，冲突主体中至少有一方，甚 至各方都对诉讼裁决结果不满意。此外，许多发展中国家的法庭作为法律诉讼承担 着者，通常不堪于繁杂的诉讼案件的压力。以罗马尼亚2 0 0 2 年的数据为例，法庭 待处理的土地相关案件堆积如山，至少需要花费5 年的时间才可以完全解决。期间 由于法庭诉讼过程的耗费以及由冲突久拖不决带来的浪费问题十分严重。 除此之外，传统的司法和准司法途径还包括公告、听证、行政协调和行政复议 等。 2 3 2 2 冲突解决备选方案 1 4 冲突解决备选方案a d r ( a l t e r n a t i v ed i s p u t er e s o l u t i o n ) 是一种第三方冲突管 理方法的综合策略。由于a d r 没有复杂的程序，不伤害存在冲突的主体的合作关 系，节省时间和金钱，并且以快速解决对抗性冲突为目的，对法律诉讼方式起到了 很大的替代作用，为广大西方国家所用。同时，a p a ( t h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e a c t ) 的补充法案，a d r 逐渐受到公共管理领域的重视。 a d r 法案制定合法化的合约，将冲突各方纳入进来并控制合约，共同参与决 策，形成双赢机制；通过第三方协助管理，形成可以替代传统的冲突管理方法的备 选模式，称为冲突解决备选方案。a d r 法案典型的冲突管理模式有调解、调停、 非正式仲裁、微型庭审，租用法官方案等，根据特定的冲突可以进行工具盒似的整 合混搭。 租用法官是比较新颖的衍生类型，各方选择一名退休的法官来扮演仲裁人的角 色，进行案情案情；简易陪审团审理法( s j t ) 是指冲突各方的律师从正规陪审团 邀请六位陪审员，同事还需要法官和律师。简单地说，简易陪审团审理发就是简化 了的诉讼过程。 美国是a d r 法案的极力推行者，将其广泛地运用到公共领域、民事纠纷、劳工 关系等冲突管理的当中。由于a d r 法案给予冲突主体自由选择而非强制使用；提 供了包含多种形式的工具箱，却不定义任何操作过程；公民的司法利用( a c c e s st o j u s t i c e ) 权利上时代思潮的变化，使得a d r 在当代获得了正当性，在公共领域的 适用范围越来越广泛；相对于诉讼程序，a d r 快速高效地解决冲突和争端也占尽 优势。 但是，仍然有很多需要完善的地方。正如a d r 最初被视为非正式的制度，曾 遭到法治捍卫者的激烈反对，在当代，a d r 仍然经常会受到合法性质疑；必须要 有第三方的参与、人员配置要求带来的高制度成本、冲突管理工具盒在现实运用中 容易受限等问题，也给现实操作带来了许多障碍，政府部门对a d r 的使用也要有 一个较长的适应过程。a d r 可以有效缓减“诉讼爆炸”国家的诉讼压力，但是在 涉及官方惯例主导、设计大型利益集团利益以及重大政治问题上，a d r 的选择仍 然需要十分慎重；在纯竞争冲突的管理上，冲突解决备选方案并不是最佳出路( 蓝 志勇，1 9 9 7 ) 。 2 4 土地冲突与冲突管理的研究现状 2 4 1 土地冲突的原因 发展中国家土地冲突问题的严重性及其社会后果的范围之广和程度之深，已经 引起了社会各界的广泛关注，对于各种类型、层次的主地冲突问题原因的研究更是 引发了各方讨论。发展中国家处于人口与经济转型期，往往面临相似的政治、经济 和社会问题，因此其土地冲突的产生渠道是相近的。土地分配的历史和现状、法律 和制度保障的缺乏以及土地政策的偏向是许多发展中国家土地冲突产生的根源。 生产和交易关系发现了土地的价值( f o w e r a k e r ，19 8 1 ；w a l k e r ，2 0 0 0 ) 。随着经 济发展、城市化和人t ：3 的增长，土地稀缺以及增值引发的争夺日益升温。由于土地 分配不平等历史、法制缺陷及政策偏向，在许多发展中国家，权力关系主导了不平 等、低效率的土地分配方式，市场力量无法施力，这更进一步引发了贫困问题，从 而为更大范围的冲突种下隐患。 南美及亚非国家的大量实证研究证明了上述观点。扎伊尔、肯尼亚、津巴布韦 和南非等国的土地冲突，很大程度上也伴随土地增值的进程以及所有权分配不均的 难以改善而激化( m o o r e ，1 9 6 6 ；w i c k h a mc r o w l e y ，1 9 9 1 ；k r i g e r ，1 9 9 2 ；谭术魁，2 0 0 8 ) 。 非洲许多国家的正规土地使用权不到1 0 ，其他土地都属于不合法的传统土地使用 权，两种产权分配方式的冲撞给群体冲突埋下了伏笔( f i r m i ns e l l e r s ，2 0 0 0 ) 。 许多国家意识到了土地分配对于土地冲突有着不可推卸的责任，广泛推行土地 改革明确土地权利。然而政府对土地冲突采取的干预性政策( 干预变量) 的不同会 对冲突产生不同影响，输出有益或有害的结果，这也正应对了杜布林冲突形成系统 模式的所描述的干预过程。巴西政府推行的土地改革国家计划正是一个反面的例 子，急于求地的农民占领了尚未分配的土地，民法保护的土地所有权与宪法默认的 土地改革相冲突，进一步推动低层次的冲突恶化为暴力冲突( 谭术魁，2 0 0 8 ) 。显 然，在缺乏法律制度的环境中推行土地产权改革，不仅无法保证改革过程的实施， 而且也难以从法律上寻找重新调整的产权结构的保障。 1 6 有学者认为，导致我国农地非农化过程中的土地冲突现状的有六方面的深层诱 因，包括征地制度的缺陷、农地所有权模糊、农地承包权残缺、集体成员权边界不 清、土地矛盾调解制度缺陷等相关的法律和制度缺陷( 李红波，谭术魁，2 0 0 7 ) 。 模糊的集体土地所有权、多个产权主体同时存在，是我国土地冲突频发的一个 基本因素。我国集体土地