（行政管理专业论文）公共治理视野下非政府组织的整合与创新.pdf

摘要 公共治理是多元治理主体对社会公共事务协作管理以增进公共 利益最大化的过程，是政府与公民社会对公共生活的一种合作管理。 在当代治理主义的精神下，政府不再是排斥异己的垄断者，非政府组 织也不是事不关己的局外人，政府与非政府组织是真诚的合作者。这 种由政府与非政府组织合作治理的格局，将构建政治国家与公民社会 的一种新型关系，有利于实现公共利益最大化的善治境界。 作为公民社会的重要组成部分和治理的主体，非政府组织在国家 和社会公共事务治理过程中发挥了越来越重要的作用，同时为解决市 场失灵和政府失灵提供了新的可能。然而，非政府组织并非万能，也 会失灵，主要表现为能力不足、效率低、偏离宗旨、从事非法活动等， 而失灵的原因包括体制上、政策上、观念上以及非政府组织自身的原 因。我国非政府组织发展要靠政府、社会以及其自身的共同努力。 本文从公共治理的角度，对我国处在转轨这一特殊历史时期的非 政府组织的公共治理主体地位进行了分析，对非政府组织在社会经济 发展中的多重功能，以及非政府组织失灵进行了剖析，并针对在转轨 时期如何防止非政府组织失灵，使其发挥应有的功能，提出了两个方 面的对策思考：一方面，政府要自上而下，对非政府组织进行整合与 管理，推动非政府组织走向与政府合作与互动的善治之道；另一方面， 非政府组织也要自下而上推动，创新内部治理结构，强化自身参与公 共管理的能力。 关键词：公共治理，非政府组织，非政府组织失灵 a b s t r a c t p u b l i cg o v e r n a n c ei st h ep r o c e s st h a tm u l t i p l eg o v e r n a n c e b o d i e st a k eac 0 1 1 a b o r a t i v ep a r ti nt h em a n a g e m e n to fs o c i a l a n dp u b li ca f f a i r ss oa st op r o m o t et h em a x i m i z a t i o no ft h e p u b l i ci n t e r e s t ，a n da l s oi s ac o o p e r a t i v em a n a g e m e n ti nt h e p u b l i c1 i f et h a tt h eg o v e r n m e n ta n dt h ec i v i ls o c i e t yt a k e i n t h es p i r i to f c o n t e m p o r a r yg o v e r n a n c e ，t h eg o v e r n m e n t a n d n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sw i l ln ol o n g e rb ee x c l u s i v i s t m o n o p o l y ，n o ri si n v o l v e do u t s i d e r ，b u ts i n c e r ep a r t n e r t h i s k i n do fc o o p e r a t i v eg o v e r n m e n t sp a t t e r nw i l lc r e a t ean e w t y p eo fr e l a t i o n s h i pb e t w e e np o l i t i c a ls a t ea n dc i v i ls o c i e t y ， a n da l s oi sa d v a n t a g e o u si nr e a l i z a t i o no fp u b l i ci n t e r e s t m a x i m i z a t i o n a st h ei m p o r t a n c ep a r t so fc i t i z e ns o c i e t ya n ds u b j e c t so f g o v e r n a n c e ，n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n iz a t i o n sh a v et h ee n o r m o u s p o t e n t i a la n dm a k ei tp o s s i b l et os o l v et h ef a i l u r eo fm a r k e t a n dg o v e r n m e n t t h e yp l a ya ni n c r e a s i n g l yi m p o r t a n tr o l ei n m a n a g e m e n to f n a t i o n a la n ds o c i a lp u b l i ca f f a i r s h o w e v e r ， n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sb y n om e a n t sm u l t i p u r p o s e ， w illm a lf u n c tio n t h e r ea r ep e r f o r m a n c eins e v e r a la s p e c ts ，f o r e x a m p l e ，t h e 1 i m i t e da b i l i t y ，r e l a t i v e l yl o w e f f i c i e n c y ， d e v i a t i n gf r o mt h et r e n do fs o c i a lw e l f a r ep u r p o s e ，s o m e t i m e s e n g a g i n gi ni l l e g a la c t i v i t i e sa n ds oo n t h e r ea r em a n yr e a s o n s f o r t h ef a i l u r e ，s u c ha si ns y s t e m sr e a s o n ，i nt h ep o l i c y r e a s o n ，t h eid e ar e a s o na sw ella sn o n g o v e r n m e n tso w nr e a s o n c h i n a s n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n iz a ti o n sd e p e n d o nt h e d e v e l o p m e n to ft h eg o v e r n m e n t ，s o c i e t ya n dt h e i ro w ne f f o r t s t h e r e f o r e ，f r o mt h ep e r s p e c ti v eo fp u b li cg o v e r n a n c e ，t h e p u r p o s eo ft h i st h e s i si st oa n a l y z et h ed o m i n a n tp o s i t i o no f p u b li cg o v e r n a n c eo fn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n si nt h e s p e c i a l l yh i s t o r i c a lp e r i o do ft r a n s i t i o n ：t oe x p l o r et h e n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n iz a t io n s i m p o r t a n tr olea s w el 1 a s t h e i rf a il u r ei nt h es o c i a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t m e a n w h il e ， t h ea u t h o rp r e s e n t ss o m ef e a s i b l ep o li c ya n dp r o j e c t sf o rh o w t op r e v e n tn o n g o v e r n m e n t a lo r g a niz a tio n sf a il u r ea n dh o wt o m a k en o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sp e r f o r mt h e i rd u ef u n c t i o n o nt h eo n eh a n d ，t h r o u g ht h ei n t e g r a ti o na n dm a n a g e m e n to f n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l dp r o m o t e n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o nt om o v et o w a r d sc o o p e r a t i n gw i t h itf r o mt o pt ob o t t o m ； o nt h eo t h e rh a n d ，n o n g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o ns h o u l de v e nb ep r o m o t e df r o mb o t t o mt ot o p ， a n d i n n o v a t et h e i ri n t e r n a lm a n a g e m e n ts t r u c t u r e ，s t r e n g t h e nt h e i r c a p a c i t yt op a r t i c i p a t ei np u b l i cm a n a g e m e n t k e yw o r d s ：p u b l i cg o v e r n a n c e ， n o n g o v e r n m e n t a l0 r g a n i z a t i o n ， n o n g o v e r n m e n t a l0 r g a n i z a t i o n sf a il u r e i i i 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 弼均2 。g 年6 月f 。日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 作者签名： 袈与日期：加年么月加日 导师签名： 摊 日期：如矿年易月 ，b日 “ 公共治理视野下非政府组织的整合与创新 第一章导论 1 1 国内外研究现状述评 2 0 世纪9 0 年代，西方国家曾兴起一场创建各种非营利的、非政 府的组织的运动，各类非营利民间组织机构如基金会、慈善组织、志 愿机构、非官方的社团组织和一些社区服务机构等蜂拥而起，它们开 展人道服务、促进基层社会发展，保障公民权利等这些似乎为政府所 忽视的目标为己任，它们可以向社会提供众多服务，承担一些政府部 门不该做或做不好，企业做却未必有效的社会事务。这些非营利部门 通过发动民间力量、动员大量的人力物力资源投入社会中，极大地推 动了社会与经济的发展。尤其是近二十多年来，为走出“福利国家” 的困境，人们把关注的目光再次转向“市民社会”、转向非政府组织， 认为公共事务的有效治理决不能只依赖于政府，主张用“新公共管理” 来推动政府管理变革，强调社会的自我管理和自我服务，把公共舞台 变成多重社会公共组织、个人和政府共同表演的场所，提倡非政府组 织“划桨”，政府“掌舵”，非政府组织提供服务，而政府购买服务， 从而建立起政府与社会之间互助合作的“伙伴关系”。 自2 0 世纪8 0 年代以来，我国不仅在促进国民经济发展方面实行 了对内改革，对外开放的宏观经济政策，而且整个社会经济体制积极 推进从传统的计划经济体制向现代的市场经济体制转变。市场经济的 发展推动了政府权力的分化、转移和公民意识的显现、表达，从根本 上改变了全能政府的角色和地位，因社会权力结构变迁而产生的非政 府组织也成为一种新型独立的社会组织并得到发展，在社会经济发展 中日益发挥着重要作用。“政府对社会公益资源垄断性的逐步丧失， 以及由此带来的政府从一部分社会公益领域中逐步退出，是中国非政 府组织产生和发展的重要体制基础：而中国传统的互助、慈善精神和 普遍的社会责任感，则是自下而上推动非政府组织产生，发展并致力 于解决各种社会问题的精神背景。 王名中国n g o 一以个案为中心联合国区域发展中心，2 0 0 0 ：1 8 。 1 硕十学位论文 经过2 0 多年的发展，我国非政府组织逐渐从体制边缘向中心移 动，成为公共治理的一支重要力量，并与政府、企业一起成为我国现 代社会结构的三大支柱。于是，人们也逐渐认识到探讨非政府组织问 题的学术价值，对非政府组织的研究开始成为当今国内学界的一个前 沿性研究课题。学界在翻译介绍一些国外研究成果和相关知识的同 时，对我国公共治理中的非政府组织问题从多学科、多层次展开研究， 也取得了不少成果。比如：王名在民间组织通论( 2 0 0 4 ) 一书中 从民间组织的定义、理论、法律政策框架等理论问题，从民间组织的 评估、财务管理、人力资源管理等实务问题，以及民办学校、行业协 会，在华海外民间组织等方面对民间组织进行了较为全面的论述。赵 黎青在非政府组织与可持续发展( 1 9 9 8 ) 一书中从可持续发展的 角度探讨了非政府组织的兴起、组织创新与制度创新、非政府组织的 绩效影响和理论、非政府组织与联合国体系的关系以及我国的非政府 组织建设等问题。美国学者莱斯特萨拉蒙等所著全球公民社会一 非营利部门的视界( 2 0 0 2 ) 一书以2 2 个国家为个案对全球范围内兴 起的非营利组织进行对比分析，并把非营利部门的兴起看作是人类公 民社会的重大发展。李珍刚在当代中国政府与非营利组织互动关系 研究( 2 0 0 4 ) 一书中审视了我国政府与非营利组织互动关系问题的 由来与现状，分析了国外政府与非营利组织互动关系的建构问题，分 别从政府和非营利组织的角度探讨了两者之间的互动关系。蔡拓在 全球治理与中国公共事务管理的变革( 2 0 0 5 ) 一书中考察和探究 了随着外国政府、国际政府间组织和国际非政府组织对中国公共事务 的介入，中国公共事务管理的理念、模式和机制的变化。王建芹在非 政府组织的理论阐释( 2 0 0 5 ) 一书中认为非政府组织作为新兴主体， 一经产生与发展，便在传统法律框架、主体制度和社会调整机制等方 面凸现出极大的冲击和影响力，加强非政府组织理论研究，是加快非 政府组织法律建设的基本前提。 从这些研究我们可以看出，学界从多个层面、多个领域对非政府 组织进行了探讨。相对而言，从公共治理的角度对我国非政府组织的 探讨还是一个薄弱环节，尤其在探讨如何实现非政府组织与政府的平 公共治理视野下非政府组织的整合与创新 等合作方面更是如此。我国n g o 功能的有效发挥受到诸多因素的影 响，其中最主要的就是政府能否为n g o 提供可靠的发展空间和政策环 境。按照全球治理委员会的权威定义，治理是各种公共的或私人的机 构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利 益得以调和并且采取联合行动的持续过程。可见，现代治理是多元 主体间互动的过程，政府与非政府组织应以信任为基础，政府应以对 话、商谈、合作的方式，以真诚、正确、合理的态度建立与非政府组 织的伙伴关系。在公共治理领域中，政府与非政府组织不是排斥异己 的垄断者，也不是事不关已的局外人，而是真诚的合作者。这种由政 府与非政府组织合作治理的格局，将构建政治国家与公民社会的一种 新型关系，有利于实现公共利益最大化的善治境界。本文从公共治理 的角度来对非政府组织来进行研究与探讨，正是基于上述考虑，并希 望随着公共治理边界的开放，政府职能通过有选择性地退出，真正实 现从管制到服务的转变：而非政府组织能不断介入到相关领域，通过 与政府的契约性、制度性合作，在良性互动中实现善治。 1 2 理论价值和现实意义 公共治理( p u b l i cg o v e r a n c e ) 就是多元治理主体对社会公共事 务协作管理以增进公共利益最大化的过程，是政府与公民社会对公共 生活的一种合作管理。在当代治理主义的精神下，政府组织在整个 社会中仍然充当非常重要的角色，但是，它不再是实施社会管理功能 的唯一权力核心。这意味着，政府要通过授权和分权，将非政府组织、 民营的市场组织和公民自组织等多中心组织制度安排，引入到公共物 品与公共服务的提供与生产之中，使之与政府组织共同承担起社会公 共事务管理的责任。非政府组织的出现意味着人类社会治理方式的全 面革新，政府一市场一非政府组织( 第三部门) 三维立体架构所形成的 合作互助、优势互补机制必将会在经济、政治、社会领域引起广泛而 深刻的变革。非政府组织的增长是对政府和市场失败的一种反应，既 纠正政府也纠正私人部门在促进社会经济发展方面的制度弱点，填补 俞可平治理与善治北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 ：4 6 党秀云论公民社会在公共治理中的正当角色教学与研究，2 0 0 6 ，第9 期。 硕士学位论文 两者功能上的空白。 在公共管理的多元主体格局中，非政府组织代表来自政府与市场 之外的力量。随着治道变革和公共服务市场化、社会化趋势的加强， 非政府组织越来越将承担更多原应由政府部门履行的诸如消除贫困、 环境保护、发展教育、关注边缘弱势群体等公共服务职能，并且在制 约政府权力、提供公共物品、推进民主进程、防止公共服务的官僚化 方面发挥着独特的功能。非政府组织不同于政府组织，政府作为一个 垄断组织，缺乏竞争性和自律性，如果失去外在的制约，政府自身就 很难提供质优价廉的服务。而非政府组织则不同，各非政府组织之间 彼此存在竞争关系，它们的生命力源于自身的自律性、公正性和服务 性等内在品质，而不是源于外在附加的力量，因此，由非政府组织来 承担社会的部分职能，为社会提供具体服务比政府更有效率。另外， 由于非政府组织来自民间，贴近生活，能够凝聚社会资源，构建自组 织网络，因而能够在不扩大政府组织规模、不增加政府管理成本的约 束前提下，为社会提供更多更好的公共服务，并“能够通过提高透明 度，监控政策影响，帮助加强发展政策的有效性”。从而大大减少或 转移了政府的管理职能，形成政府与社会分工合理的治理体系，提高 社会治理绩效。 然而，如同政府失灵、市场失灵一样，非政府组织也并非万能， 也有其自身的局限性，也会失灵。非政府组织失灵主要表现在哪些方 面? 主要原因是什么? 应该采取什么措施来防止非政府组织失灵，以 更好地发挥非政府组织本身应具有的公共治理功能? 这些问题是我 们现阶段所面对的难题。 由于中国的非政府组织的兴起处于社会转型和变革的大背景下， 而且自身又往往受到旧传统和旧习气的侵袭与束缚，所以其自觉的角 色意识、责任意识、规范意识、法制意识都极有待提高，这在客观上 又制约着其社会作用的发挥。这些问题的存在，限制着政府职能的转 变和发挥，也限制着社会自我管理和自我发展能力的增强。 w o r i db a n k w o r k i n gt o g e t h e r ：w o r l db a n k sp a r t n e r s h i pw i t hc i v i is o c i e t y 公共治理视野一t , i i j 政府组织的整合与创新 因此，本文致力于解决：如何在发挥非政府组织对我国社会持续、 健康发展的积极功能的同时，整合政府和民间资源，实现政府与社会 间的良性互动与合作，提升公共服务的品质与效能。这对于推动政府 进一步改革，促进非政府组织健康发展，建立两者良性互动的关系， 培育民主价值观，更好地满足社会多元化需求，具有重要的理论意义 和实践价值。 1 。3 研究方法和研究框架 正确的方法是顺利完成研究任务的基本前提，为此，在研究中主 要拟采用以下几种方法： 1 3 1 马克思主义的唯物辩证法 作为一种社会现象的非政府组织，其发生和发展都深深地根植于 一定的经济关系之中，而在当前，经济关系的复杂性与流变性日益突 显，因此只有用发展的、辩证的观点和方法来分析、研究非政府组织， 才能正确把握非政府组织发展的脉络与基本趋势，采取正确的策略与 行动，才能使非政府组织在公共治理中发挥更大的作用。 1 3 2 实证分析法 本论文研究主要是通过文献阅读和案例分析等方法，对非政府组 织的现状进行深入的调查和了解，在此基础上，把经验实证方法与理 论实证方法有机的结合起来，努力探索非政府组织发展的一般规律， 从而选取有利于公共治理的非政府组织发育成长的正确途径。 1 3 3 比较分析法 在研究中，力图把非政府组织这一政治现象置于具体的历史视野 之中，去“考查它的历史起源和它的前提”( 马克思语) ，尤其是注 意对西方国家非政府组织进行比较分析，总结并借鉴其有益的经验； 其次，在治理结构上，通过与营利组织进行比较，借鉴公司法人治理 结构，提出完善非政府组织内部治理结构的建议。 本篇论文涵括了五大部分，研究框架图如下 硕士学位论文 6 解决问题 上 土 i 嚣盘 非政府组织： 发展与创新 土 结论 图1 - 1 本文的研究框架图 公共治理视野下非政府组织的整合与创新 第二章非政府组织：一个新的公共治理主体 公共治理的主体结构是指参与公共治理的主体层次以及主体间 的制度关系和权利安排。在当代，公共治理涉及社会生活的各个方 面，公共治理主体构成从传统的政府扩展到了所有的公共部门以及公 民个人，公共治理成为一种包括政府治理在内的全社会的开放式治 理。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建 议对公共治理的要求是：以科学发展观为指导，加强社会建设和完善 社会管理体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社 会管理格局。这实际上是预示了我国公共治理主结构转型从一元化向 多元化过渡的目标趋势。因此，推动“多中心主体”的公共治理，建 立政府与社会的平等合作伙伴关系，提高社会自治与自我服务能力， 已成为我国公共治理发展变化的一个趋势。 第二部门企业 职责：积累财富 l 机制：利润导向、市场调节 问题：市场失灵 ，! 第一部门政府 - + - 。一一_ 职责：提供公共物品 机制：官僚制、垄断性 问题：政府失灵 ，。一一一。一一一，： 第三部门非政府组织 职责：l 。提供社会服务：2 。推动社会改革、公益、互益 ! 机制：志愿、自治；多元的、公开的、非垄断的 图2 - 1 显示了非政府组织在公共治理中的主体地位 作为补充政府管理和市场调节不足应运而生的一种社会管理方 式，公共治理愈来愈受到各国政府和学界的广泛关注，它是政府基于 栾晓峰，李涛转变公共治理主体结构促进和谐社会的构建新视野( 公共管理科学) ， 2 0 0 6 ，( 5 ) 。 硕士学位论文 治理理论建立的与公民分享权利、分解责任和义务，从而实现同构与 互动和谐关系的一种模式及过程。图2 - 1 显示了这一模式及过程的基 本特征在于：一是政府制度设计及治理行为追求“以人为本 的价值 目标；二是治理结构及其功能表现为“公共”关系的建构；三是公共 治理方式强调政府与多元主体共享权利、分解责任和义务；四是公共 治理的行政文化强调服务和服务的普适性、及时性与有效性；五是公 共政策通过双向回应机制提高公信度和获得社会普遍认同。 如图2 - 1 所示，在公共治理范式中，非政府组织甚至私人组织被 认为是重要的治理主体之一。美国政治学者罗伯特达尔在现代政 治分析一书中认为，政治资源的配置方式直接影响着政府公共权力 的治理边界。在传统农业社会，政治资源呈“累积一集中”式分布， 政府通过集权可完全垄断重要的政治资源，因而社会难以孕育出成熟 的，能染指公共治理的非政府组织。而在现代工业社会，政府资源呈 “弥散一辐射”式分布，就必然要求非政府组织在政治资源的配置中 占一席之地，从而成为公共治理的参与者。作为一个新的公共治理 主体，尽管非政府组织做的似乎只是一些“拾遗补阙”的工作，但在 整个社会的沟通、整合及治理方面，非政府组织以其独特的优势发挥 了不可替代的作用。 2 1 非政府组织成为治理主体是公共治理结构转型的必然 要求 在经济全球化浪潮迭起和经济不确定性日益增加的大变革时代， 不论是发达国家还是发展中国家都在寻找一种更好的新的治理形式， 以便在社会发展的竞争中赢得优势，治理理论由此成为回应这一变革 的强势政治理论话语。治理，是基于这样一种判断：当国家体系中的 政府不能有效地配置社会资源( 政府失灵) 、市场体系中的企业又囿 威攻政府治理与促进社会和谐理论学刊2 0 0 5 ，第1 期。 王华治理中的伙伴关系：政府与非政府组织间的合作云南社会科学，2 0 0 3 ，第3 期 8 公共治理视野下非政府组织的整合与创新 于利益动机不愿提供公共物品( 市场失灵) 时，需要寻找、培育有别 于政府和市场之外的第三种力量。 非政府组织的发展源自于西方的治理理论。从历史经验来看，治 理存在着传统与现代的两个模式，传统治理模式尊崇政府的统治与控 制，治理的权威及其行动者必定是政府权力的运用，而现代治理模式 则包括各种公共的或民间的个人和机构管理共同事务的诸多方式，从 根本上区别于传统政府统治。 传统的政府统治观强调，政府组织是行使公共事务管理的唯一权 力中心。政府依靠其强制力和权威，集中掌握与控制社会的各种资源。 然而在当代治理主义精神下，政府的作用范围明显缩小，同时多元社 会力量参与使得公共事务的多元化治理成为一种趋势。各国政府从 “统治 到“治理”的转变，其实质是权力回归社会的过程，是公民 参与治理和同构的过程。因此，公共治理结构的转型就必然要求非政 府组织成为一个新的公共治理主体。 由于种种原因，我国一直实行高度集权的管理体制，政府作为单 一的权力中心治理社会公共事务。理论与实践表明，这种单一中心治 理体制不能适应经济市场化、政治民主化和社会现代化的发展要求， 必须予以改革。政府治理的理性变革，应当由体制内分权向体制外分 权即向社会分权推进，从而建立起政府、市场、社会三维框架下的多 中心治理体制。在这种体制下，公共部门、私人部门和非政府组织基 于法定性规则既相互独立，又相互合作，共同治理社会公共事务，以 实现“善治”。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的 合作管理，是政府、国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳 状态。善治的基本要素包括：合法性、透明性、责任、法制、回应和 有效，实际上就是一个现代国家权力回归社会过程，其基础就是良 好的公民社会的形成。在缔造公民社会的过程中，非政府组织可以起 贾志刚，杜成功n g o ：走向社会发展的前台中共河北省委党校主办领导之友，2 0 0 5 ， 第3 期。 李松林，李世杰建立和完善我国n g o 监督机制云南行政学院学报，2 0 0 6 ，第2 期。 胡忠雄对建立健全惩治和预防腐败体系的思考中国经检监察警报，2 0 0 4 ，0 8 1 8 。 硕士学位论文 到至关重要的作用，他们既能创造向上下之间的纵向联系，也能更有 效地表达地方的心声他们还能给公务员施加压力，使他们更好地 工作并更富有责任心。我国非政府组织以其特有的组织特性以及作用 方式，促成了我国政治管理模式由“统治型”向“善治型”的历史性 转变，同时我们应当认识到这个历史性的转变为非政府组织的发展带 来了良好的契机。 2 2 非政府组织成为治理主体是自身公共治理功能的必然 体现 非政府组织的出现是人类社会2 0 世纪的文明成果，是指社会力 量按照自愿原则联合建立并提供公益的非政府的、非赢利的社会组 织。作为一个广泛的社会自治与合作网络，非政府组织通过工会、商 会、同业公会、宗教团体、专业社团、校友会、癌症者联谊会、打工 者协会等自治性组织，把每个人，每个企业组织起来，或者扶危济贫， 或自我管理，或申张权利，维护权益。萨拉蒙认为：“如果说代议制 政府是1 8 世纪的伟大发明，而官僚政治是1 9 世纪的伟大发明，那么， 可以说，那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表 了2 0 世纪最伟大的社会创新。 作为一种新机制的创新，非政府组织弥补了资源配置体制的不足， 它在全球范围的兴起，正是对社会所遇到的“两只手 困惑作出的积 极反应和明确的应答。美国学者埃莉诺奥斯特罗姆指出，人类社会 中大量的公共事务并不是依赖国家也不是通过市场来解决的，人类社 会中的自我组织和自治实际上是更为有效的管理公共事务的制度安 排。彼得德鲁克在总结西方多年来福利国家的经验后也指出“政府 履行社会职责的能力是极为有限的，而非营利部门可以发挥巨大的作 用”。 在公共治理的多元立体结构中，市场是看不见的手，政府是看 【美】莱斯特萨拉蒙，赫尔穆特安海尔公民社会部门何增科公民社会与第三部门 北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 ：2 5 7 2 6 9 。 参见毛寿农有限政府的经济分析上海三联书店，2 0 0 0 ，17 1 。 转引自周志忍、陈庆云自律与他律一第三部门监督机制个案研究浙江人民出版社， 1 9 9 9 ：2 8 5 。 1 0 公共治理视野下非政府组织的整合与创新 得见的手，而非政府组织是他们之外的第三之手。可以说，非政府组 织的公共治理功能表明了非政府组织正成为一个新的公共治理主体， 在各种领域发挥着不可替代的作用，主要包括以下三种功能： 2 2 1 公共政策参与功能 公共政策的科学化，需要政府等官方参与主体的参与，更离不开 广大的非政府组织参与。非政府组织的公共政策参与，指的是非政府 组织通过各种途径，向政府转达民众利益的要求，或者提出各种政策 意见和建议，协助政府改进公共政策，以保证政策符合人民的最大利 j 上 盆。 在现实生活中，作为政策制定者的政府官员，在复杂的社会问题 中采集公共政策所须的充分的、明确的信息并非易事，且由于多数政 策制定者的认知能力、价值取向有一定限度，他们很难依靠自己的力 量制定出科学的公共政策，所以只能依靠某一理性的程序来减少公共 政策所面临的各种不确定性和复杂问题。非政府组织由于其广泛的社 会性基础能够有效的将个体公民的意见转化为明确的、一致的组织意 见转达给政府，从而实现其利益聚合与表达功能。主要体现在： 第一、有利于保证决策信息的充分性，确保公共利益最大化的实 现。公共政策制定过程实际上是把社会各种利益要求输入政策制定系 统中，并将其转化为政策输出的一个不断循环的过程。然而，由于社会 上各种利益要求的多样性与复杂性，只有少数利益要求得到关注并进 入政策。对政府来说，由于其本身并非没有自身利益的超利益组织， 在制定与实施政策的过程中有时候表现出“经济人”的一面，结果必 然会导致政府行为非理性化、政府效率低下、寻租之类的政府失灵现 象的出现。而非政府组织参与政策制定可能有效地改善这种失灵。 首先，非政府组织可以帮助政府理性有限的问题。非政府组织在 归纳、总结单个人的信息基础上形成集中的能反映本组织成员最大利 益的信息并通过直接与决策者交流的形式反馈给他们，从而为政府或 决策者提供获取信息的捷径。 其次，作为利益表达主体的非政府组织可以强化利益表达主体的 硕十学位论文 自主性，畅通利益表达渠道，扩大不同利益主体之间以及不同利益主 体与政府决策部门的信息交流和沟通，而且还可以通过与政府之间的 合作、协商、伙伴关系等方式，形成一个政民互动的合作网络，而有 利于政策体系保证公共政策的公共利益取向。 第二、有利于推动治理过程的民主化，塑造民主参与型的政治文 化。随着民主观念深入人心，人们将追求更多的自主管理、参与管理， 从而更有效的实现和保护自身的民主权利。治理理论就是现代社会人 们追求民主的体现，而非政府组织推动了治理过程的民主化。所谓民 主化，就是“造就一个更加开放，更具参与性和更少威权的社会的过 程。”在公共治理过程中，非政府组织能有效地吸纳相关民众的利益 要求，并向政府组织输入这些利益要求。民众可以直接参与非政府组 织开展的各种活动，来间接影响政府决策的制定与执行。 首先，非政府组织培养了人民的参与意识与技能，并通过现实的 治理活动搭建起一座沟通政府与公民的桥梁，从而透过群众白发互助 式的参与使民主机制得以真正建立。正如柯亨和阿拉托所言：“公民 社会是公民学习民主的大学校。人们在公民社会中的生活是民主的， 民主已经成为人们的生活方式，它融入了人们的日常生活中。” 其次，政治民主要求现代参与型的公民文化作为心理支撑平台。 民主化的文化基础是公民的民主意识和价值观，而非政府组织是培育 公民民主意识和价值观的重要条件之一。“第三部门蓬勃发展是社会 力的具体展现，也代表着社会的多元与开放，第三部门已成为先进国 家内民主与社会价值的守护者。”在很大程度上，人们的民主自由理 念，不是来自政府和市场，而是通过非政府组织中的自由结社、自我 管理的社会生活中逐步养成的。“以公民为中心”的行政民主要求社 会全体公民的积极参与，这不仅仅体现为公民参与到国家行政机构中 履行其政治权利，更表现在人们通过各种政治利益刺激而形成的非营 刘军宁民主与民主化北京：商务印书馆，1 9 9 9 ：3 0 5 。 查尔斯泰勒吁求市民社会 a 】汪晖，陈燕谷译文化与公共性【c 】北京：三联书店， 1 9 9 8 ：1 8 9 。 江明修，陈定铭非营利组织之研究台北：智胜文化事业有限公司，1 9 9 9 ：2 6 。 公共治理视野下非政府组织的整合与创新 利组织来表达其政治诉求，实现其参政、议政的政治权利。因此非 政府组织己成为民主的催化剂，也塑造了民主参与型的政治文化。 第三、有利于加强政策体系的合法化，促进公共政策制定的科学 化。所谓“合法性” l e g i t i m a c y 是政治哲学中的一个重要概念，它 不是简单地指合乎法律，而是指公民对政治行为的自愿接受性。合法 性是政治统治的基本要素，对于民主政治而言尤其如此，民主政治要 求政府的行为必须具有合法性依据。哈贝马斯指出，政府的合法性 不能由它自己单方面宣布，而只能由市民社会( 公共领域) 赋予。 首先，非政府组织参与公共政策制定构成了政策体系合法性的来 源和依据。非政府组织参与公共政策制定从实质上说就是通过一定的 途径或方式来影响政策体系的行为，以此表达和实现自己的意愿和利 益要求。在这个过程中，公众已从某种程度上认可了政策体系的权威。 而政策体系的合法性构成了公共政策体系权威的主要来源，它是政策 体系存在和发展的基础。 其次，非政府组织参与公共政策制定能有效弥补政策制定者的有 限理性等方面的缺陷，为政策制定提供智力支持和现实依据，以此增 强了政策制定的科学性。同时，通过非政府组织参与政策制定能够使 政策体系与公民之间建立良好的沟通渠道，恰当反映社会利益要求， 还可以监督政策体系的运行过程，从而促进政策体系制定的民主化与 科学化。正如英国学者凯瑟林莫顿所指出的，非政府组织是中国民 主化的一个工具，因为它们与草根阶层有着密切的联系，进而能够充 当政府与公民之间的一种重要中介。 2 2 2 经济发展促进功能 社会经济的发展是构建公民社会的基石。一个发育良好的公民社 会，可以成为成功的市场经济的天然伙伴。随着经济体制改革的深入， 陈晓春，李苗苗非营利组织的发展：动力、机制与作用湖南大学学报( 社会科学报) ， 2 0 0 6 ，( 0 1 ) 。 王建芹非政府组织的理论阐释中国方正出版社，2 0 0 5 ：3 5 。 【德 哈贝马斯，曹卫东等译：( ( 公共领域的结构转型，学林出版社，1 9 9 9 ：2 1 8 。 凯瑟林莫顿：中国非政府组织的兴起及其对国内改革的意义，马克思主义与现实， 2 0 0 6 ，( 2 ) 。 1 3 硕七学位论文 市场经济的发展和完善必然要求划定政府权力范围，迫使政府重新定 位其职责和功能，以此限制政府的结构和规模。同时，在市场经济中， 许多由单个企业办不到的事情，政府也很难出面，特别是中国加入 w t o 后，政府日益感觉到直接管理的尴尬与无力，从而使得发展包括 行业协会、商会在内的经济类非政府组织成为业界和政府越来越强烈 的共同意向。此外，随着经济的迅速发展，也会带来新的社会问题， 如贫困、失业、环境污染等，而非政府组织发动了民间力量，动员了 巨大的物质和人力资源投入到社会，弥补了政府、市场管理的不足， 成为现代社会生活中一支强大而活跃的经济力量。彼得德鲁克精辟 指出：非营利组织不仅在功能上代替政府解决了许多问题。同时，因 为非营利组织的效能是政府的两倍，也削减了政府的赤字。而且非营 利组织己成为美国最大的雇主。美国前总统乔治布什也曾热情地谈 到，非营利组织的重要性宛如“点亮了千盏灯光”。 第一、非政府组织是解决社会就业问题，促进社会稳定与发展的 重要力量。从目前一些发达国家的社会现状来看，非政府组织已经成 为新的经济增长点，是一种新的经济力量，尤其表现在解决社会就业 问题上。非政府组织能够填补政府用于社会发展的资金不足，并开拓 大量的就业机会，为政府和社会减轻压力。在欧洲，德国的非营利组 织比较发达。据有关资料统计，德国大约有3 0 万个非营利组织。德 国的非营利组织是德国社会的重要组织部分，它不仅满足了人们的各 方面需要，还形成了重要的经济力量，对于经济和社会发展做出了重 大的贡献。现有资料表明，早在1 9 9 5 年，德国非营利组织( 不包括 宗教团体) 的经济规模就达到9 4 4 亿美元，占国家g d p 的3 9 倍，并 且提供了相当于1 4 4 万个的全职工作岗位，占全国非农业的5 左右 服务行业就业的1 2 。 第二、非政府组织是推动建立市场秩序，实现经济可持续发展的 重要力量。在市场经济条件下，随着社会功能的分化和社会利益的多 成思危，中国事业单位改革模式选择与分类引导，民主与建设出版社，2 0 0 0 ：1 7 0 。 李勇：德国非营利组织( 上) ，中国社会报，2 0 0 3 年5 月3 0 日 1 4 公共治理视野下1 卜政府组织的整合与创新 元化，政府的传统“单中心”治理模式已经不能适应社会发展的现实 需要。这就要求政府进行职能转变和职能审视，从而准确定位。政府 职能转变的一个重要内容就是把大量过去由政府承担的微观管理和 服务的职能转移出去，交给非政府组织来承担。而非政府组织的民间 性、公益性等特点及其社会中介地位，使得其在实现行业自律、调适 各种不同利益、协调各种关系，促进市场公正、公平、公开的秩序的 建立和形成中具有积极的作用。 首先，由于市场经济活动中不可避免的外部性，政府和非政府组 织需要发挥各自的优势，为市场经济创造良好的发展环境，并解决市 场经济活动的外部性效应问题。一方面，政府的治理重心集中为市场 经济活动进行宏观调控；另一方面，非政府组织则应当利用自身优势， 把治理重心放在加强政府与市场的沟通上，并通过承担和提供公益性 服务事业，解决或协助解决诸如资源短缺、生态环境恶化、贫富悬殊 严重等社会问题，来纠正市场外部不经济问题，以此推动社会经济可 持续发展战略的实施。 其次，非政府组织可作为企业共同利益的代表发挥作用。比如为 企业提供市场行情、法律法规等信息咨询服务；协调不同行业之间的 经济利益和经济行为，沟通企业与政府之间的联系，争取政府对企业 发展的支持等等。 2 2 3 公共服务供给功能 公共服务系指政府、私部门、非营利部门或个人，为维护公共利 益、促进民众福祉，而采取的行动。也就是说，只要是从事维护公共 利益，促进民众福祉，皆可为公共服务的提供者。 传统的观点认为，由于公共物品在消费上的非竞争性和非排他性 的特征，消费者出现“搭便车 的现象，使得其区别于一般的私人产 品而必须由政府来提供，公民免费享用。然而由政府来提供公共产品 也未必能使社会福利达到最大化。实际上，政府是有限政府，由于其 政府行政的复杂性、目的的多元性以及存在官僚主义、本位主义、效 江明修非营利管理台北：智胜文化事业有限公司，2 0 0 2 ：8 9 。 1 5 硕士学位论文 率低下等问题决定了政府在提供公共服务上往往有许多空缺，例如妇 女、儿童、残疾人、赤贫者的保护等等。而且面对快速增长和日趋多 元的公共需求变化，现行的以政府为唯一主体的公共服务供给模式很 难与这一趋势相适应。因此，在公共服务的供给中引入竞争机制，打 破政府的垄断地位，构建起由政府、私营企业和非政府组织三者互相 合作的供给模式成为一种必然。 其次，政府与市场在公共服务领域都存在失灵成为非政府组织产 生与存在的一个重要理论依据。非政府组织作为一种不以获取利润为 目的、为社会公益或公益服务的、提供准公共产品的独立机构，以其 自主性、灵活性、公益性等特征，满足了社会成员多元化的需求，及 时回应公民的各