（行政管理专业论文）公共服务中信息披露机制研究.pdf

摘要 信息是维系社会发展的纽带。在信息时代，政府信息资源的管理具有前所未 有的重要意义。由于公众对国家政治生活的日益关注以及对政府信息透明需求的 增长，政府信息资源管理成为理论研究的前沿课题。随着中国由计划经济向市场 经济的转轨、行政体制改革的深入以及法治化、民主化和信息化的推进，都要求 政府发挥公共服务职能，实现信息公开。本文运用了公共管理学理论与信息经济 学的信息非对称理论，采取实证分析的方法，以政府公共服务职能转变和政务公 开为切入点，就政府信息服务过程中的信息公开现状、问题、成因、风险和政府 信息行为的道德伦理进行了深入阐述，并结合厦门市行政公开的案例分析，进一 步探讨了政府公开化的重要作用和实践意义。针对当前公共服务中的信息非对称 问题，从政府观念转变、机制完善、政府与市场互动、以及政府对社会公众的回 应等多维度，提出了对相关问题进行矫治的建议性对策。全文共分四个部分： 第一部分：政府信息管理和公共服务职能概述。从信息、信息公开、政府信 息资源管理的概念入手，分析了公共服务职能所涵括的信息引导功能和公共物品 提供功能，进而阐明当代社会对政府信息提供的时代要求。 第二部分：当前政府信息行为的现状及问题。以全国上下“阳光政府 的建 设现状为主旨，深入分析了政府信息服务和决策过程中信息公开的实际做法、出 现的信息非对称现象、成因、风险以及政府信息行为的道德责任。 第三部分：中国信息公开的政策选择。针对中国政府信息服务和决策过程中 的信息非对称的问题，从政府观念更新、制度创新和借鉴、政府和市场的互动、 政府对公众需求的回应等方面，提出了解决问题的建议性对策。 第四部分：基于本文先期研究的基础，以厦门市行政公开的案例，进一步验 证政府信息公开的重要作用和现实意义。 本文选题视角独特，对展开分析的切入点如政府公共服务职能转变和政务公 开有特殊捕捉。同时还关注到政府信息资源管理和政府对公众回应性等理论界研 究的薄弱环节，通过实证分析的方法，对一些问题进行了辨析，提出了初步建议 和看法。文章还对政府信息行为中的风险和道德伦理作了分析和阐述，也有其创 意之处。 关键词：公共服务； 信息公开；对策 a b s t r a c t i n f o r m a t i o ni st h ef i b e ro fas o c i e t yt h a to u e si tt o g e t h e r i nm o d e mw o r l dw h e r e i n f o r m a t i o nd o m i n a n t ss o c i a ll i f e ，i ti so fu n p r e c e d e n t e ds i g n i f i c a n c et h a tt h e g o v e r n m e n tf i n d sa l le f f e c t i v ew a y t om a n a g ei t si n f o r m a t i o n t h e r e f o r em a n a g e m e n t o fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nr e s o u r c e sb e c o m e sa ne m e r g i n gs u b j e c tf o rr e s e a r c h e r s 弱 t h ep u b l i cp o s e si n c r e a s i n gi n t e r e s t so nt h ep o l i t i c a ll i f ea n d 锄o n l yb es a t i s f i e dw i t h e x p a n d e da c c e 鲳i n t ot h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np 0 0 1 i nt h ec o n t e x to fc h i n a s t r a n s i t i o nf r o mc e n t r a l i z e de c o n o m yt os o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , t h ed e e p e n i n go ft h e n a t i o n a lg o v e m a n c es y s t e mr e f o r m ，t h ei m p r o v e m e n to fr u l i n g - t h e - c o u n t r y - b y - l a wa n d t h ea d v a n c e m e n to fd e m o c r a c ya n di n f o r m a t i o n a l i z a t i o nr e q u i r et h eg o v e r n m e n tt o e n h a n c ei t sp u b l i cf u n c t i o mb ye x p o s i n gi t si n f o r m a t i o nt ot h ep e o p l e u s i n gp u b l i c m a n a g e m e n tt h e o r y , i n f o r m a t i o na s y m m e t r yt h e o r yo ft h ei n f o r m a t i o ne c o n o m i c s ，t h i s a r t i c l ec a r r i e sa l li n - d e p t ha n a l y s i si nap o s i t i v i s mw a yo nt h es t a t u sq u o ，p r o b l e m s , c a u s e so fp r o b l e m sa n dr i s k sl y i n gi nt h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nm a n a g e m e n t p r o c e s sa sw e l la st h ei m p a c to fg o v e r n m e n t si n f o r m a t i o n - r e l a t e da c t so ns o c i a lm o r a l i tc o n d u c t sas p e c i f i cc a s es t u d yo nx i a m e n se f f o r tt ob u i l dat r a n s p a r e n tg o v e r n m e n t , t h r o w i n gs o m el i g h t o nt h e c o n c e p t u a l a n dp r a c t i c a li m p o r t a n c eo fm a k i n g g o v e r n m e n to p e r a t i o n sv i s i b l et ot h ep e o p l e i nr e s p o n s et oi n f o r m a t i o na s y m m e t r yi n g o v e r n m e n tp u b l i cs e r v i c e s , t h ea u t h o rp u t sf o r w a r ds o m ec o u n t e rm e a s u r e so nt h e c o r r e c t i o no ft h ea s y m m e t r i cp r o b l e mf r o mm u l t i a n g l e si n c l u d i n gm i n d s e tc h a n g eo f t h eg o v e r n m e n ts t 崛i m p r o v e m e n to fg o v e r n a n c em e c h a n i s m ，i n t e r a c t i o n sb e t w e e n g o v e r n m e n ta n dm a r k e ta sw e l la sg o v e m m e n t sr e s p o n s e st op u b l i cd e m a n d s t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ： c h a p t e ro n ed e l i b e r a t e so nt h ec o n c e p t so fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nm a n a g e m e n t a n dp u b l i cs e r v i c e sf u n c t i o n s 、舫t l l s p e c i a ld i s c u s s i o n o ns u c hd e f i n i t i o n sa s i n f o r m a t i o n , i n f o r m a t i o nt r a n s p a r e n c ya n dg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nm a n a g e m e n t a n a l y s i si sd o n eo nt w os e g m e n t so ft h eg o v e r n m e n t sp u b l i cs e r v i c ef u n c t i o n s ，i e i n f o r m a t i o ng u i d a n c ea n dp r o v i s i o no fp u b l i cu t i l i t i e s i tt e l l st h e p r a c t i c a l s i g n i f i c a n c eo fd o i n gs u c hr e s e a r c ha n de x p o s e st h es o c i a ld e m a n df o ri m p r o v e d a c c e s si n t og o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n c h a p t e rt w o w o r k so nt h es t a t u sq u oa n dp r o b l e m so fc u r r e mi n f o r m a t i o n - r e l a t e d a c t so ft h eg o v e r n m e n t i nt h ec o n t e x to fan a t i o n a le f f o r tt ob u i l d “s u n s h i n e g o v e r n m e n t , t h i sc h a p t e ra n a l y s e sw h a tt h eg o v e r n m e n th a sb e e na n di sd o i n gi n i n f o r m a t i o ne x p o s u r ei ni t ss e r v i c e sa n dd e c i s i o nm a k i n g ，i n f o r m a t i o na s y m m e t r y t h e r e o f , c a u s e so fi n f o r m a t i o na s y m m e t r y , r i s k sa n dt h em o r a lr e s p o n s i b i l i t i e so ft h e g o v e r n m e n tf o ri t si n f o r m a t i o n a c t s c h a p t e rt h r e eh o l d sad i s c u s s i o no nw h a tp o l i c i e st h ec h i n e s eg o v e r n m e n ts h a l l c h o s et ot a c k l et h ec h a l l e n g e sf r o mi n f o r m a t i o ns e r v i c e sa n di n f o r m a t i o na s y m m e t r y i nt h ep r o c e s so fd e c i s i o nm a k i n g p r o p o s a la r ep r o v i d e do nt h es o l u t i o n st h a ti n c l u d e s d i f f e r e n ta s p e c t so ft h ei s s u e ，s u c ha sc o n c e p tc h a n g eo ft h eg o v e r n m e n t ，i n s t i t u t i o n a l i n n o v a t i o na n db o r r o w i n g ，i n t e r a c t i o n sb e t w e e ng o v e r n m e n t a n dm a r k e ta n d g o v e r n m e n tr e s p o n s et op u b l i cn e e d s c h a p t e rf o u rd e l i v e r sas p e c i f i cc a s es t u d y , b a s e do nt h ep r e v i o u sd i s c u s s i o n s ，o f x i a m e n se f f o r tt ob u i l dat r a n s p a r e n tg o v e r n m e n t , t h r o w i n gs o m el i g h to nt h e c o n c e p t u a la n dp r a c t i c a li m p o r t a n c eo fm a k i n gg o v e r n m e n to p e r a t i o n sv i s i b l et ot h e p e o p l e i tc o n c l u d e sh i g h l i g h t i n gt h ei m p o r t a n c ef o rt h eg o v e r n m e n tt om a k e 瓶 i n f o r m a t i o nt r a n s p a r e n tt ot h ep e o p l e k e yw o r d s ：p u b l i cs e r v i c e s ；i n f o r m a t i o nt r a n s p a r e n c y ； s o l u t i o n s 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ： 年月日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 l 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“4 ) 作者签名： 导师签名： 日期：年月 日 日期：年月 日 引言 引言 当今世界日新月异，网络信息技术的日趋成熟、知识经济时代的来临，使人 们的生产、思维、交往和行为等方式都发生了根本性变化。信息是人类社会生存 和发展的基础，任何时期都是十分重要的。由于科技发展水平不同，古代和现代 社会在享有信息方面存在着多寡之分。在传统的历史社会里，人类由于自然科学 不发达，信息传播工具的欠缺，所面临的是能不能有效获取信息的问题。而在今 天科技高度发达的社会，现代化的传播工具使信息无穷无尽，无所不在，因此， 信息的真假成了信息处理最重要的事情。由于社会专业分工不同和信息阻塞，信 息失真和不对称现象在社会的政治、经济、人民生活和社会发展等领域比比皆是。 随着中国由传统的计划经济向市场经济的转型，探讨并认识在公共服务领域中信 息不对称的问题，对于促进政府职能转变，实行政务公开、政事分离，提高公共 服务效能都具有现实意义。在我国，由于改革开放和社会主义市场经济的发展， 社会生活的复杂化，民主和法制建设的推进，政府传统的只注重管理的模式，已 不能适应现代社会发展的需要，迫切要求由管理型政府向服务型政府转变。政府 要卓有成效地履行自己的社会管理和公共服务职能，就必须寻求新的管理艺术， 注重管理方法、服务手段上的改进与创新，以适应政府自身管理职能的转变。随 着行政体制改革向纵深推进，政府职能的定位与转变问题已凸现成为改革的重点 和关键，藉以走出“收死放乱一、“精简膨胀 的怪圈。由于历史条件的限制和传 统体制的制约，许多问题仍未得到根本解决。如机构庞大、人员臃肿、政企不分、 官僚主义严重等现象，都直接阻碍了改革的深入和经济的发展，影响了和谐社会 的建设。因此，转变政府职能，提高政府行政效率刻不容缓。 2 0 世纪9 0 年代以来，伴随信息技术的创新和信息网络广泛普及，信息化已 经成为全球经济社会发展的显著特征，并逐步向一场全方位的社会变革演进。进 入2 1 世纪后，信息化对经济社会发展的影响更加深刻。一方面，广泛应用、高 度渗透的信息技术正孕育着新的重大突破。信息资源日益成为重要生产要素、无 形资产和社会财富。信息网络更加普及并日趋融合。信息化与经济全球化相互交 织，推动着全球产业分工深化和经济机构调整，重塑着全球经济格局。同时互联 公共服务中信息披露机制研究 网加剧了各种思想文化的相互激荡，成为信息传播和知识扩散的新载体。 信息社会和知识经济社会的到来，对现代国家权力最明显的冲击之一就是政 务信息的重要性引起政治体制和权力行使方式的深刻变革。当今世界上众多国家 都将信息化作为国家发展战略。2 0 0 0 年l o 月9 日，朱镕基总理在有关“十五 计划的报告中强调“新的历史机遇，使我们可以把工业化和信息化结合起来，以 工业化带动信息化，发挥后发优势，实现生产力跨越式发展一。党的十六大报告 更明确地提出：“坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走一条科技 含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的 新型工业化路子。一信息化建设事关国家的核心竞争力。在未来的世界中，谁在 收集、处理、加工和传播信息上拥有更强的能力，谁就有条件获得竞争优势。我 国在失去工业化先机的前提下，能否抓住信息化的后发优势，是举国瞩目的焦点。 随着信息化的推进，人们普遍认识到政府信息化对于加强宏观调控、提高行政透 明度、降低行政成本、提高效率、提供优质服务和勤政廉政等都具有重要作用。 在新的世纪，政府部门的信息化已越发显示出对国民经济发展的倍增器作用。政 府掌握着全社会8 0 以上的有价值信息是国家信息化进程的先导，时势要求政 府电子政务先行以借助先进的信息技术对传统政务进行改革。虽然我国政府信息 化已经取得了政府上网和办公自动化等阶段性成果。但总体来说，政务信息还处 于简单的发布和初步处理应用阶段。一方面，电子政务还是信息技术和传统政务 的简单叠加，政府的管理模式还没有本质性的变革；另一方面，政府在行使管理 服务职能的过程中，产生的海量数据缺少有效的分析处理工具，宝贵的信息财富 被极大地浪费。 加速信息化建设的前提在于政务信息公开。我国当前政务信息公开和共享的 迫切性和必要性，还表现为社会主义经济基础的变革，要求其上层建筑必须自觉 适应它的发展。一方面，由于社会主义市场经济的实行，使得政治权力的行使再 不能像计划经济时代那样任意、专断和暗箱操作。为了增加政府在市场管理中的 信誉，降低交易风险，就必须把政府的服务成本降下来，减少政务管理的中间环 节，使政府管理行为规范、公开、明确、高效；另一方面，为了适应我国加入 w t o 和经济全球化的趋势，也需要增加政府权力行使的透明度和公开性。但是， 。参见汪玉凯信息化与建设创新型国家 j ，信息化建设2 0 0 6 ，( 1 0 ) 1 5 - 1 6 2 引言 客观地讲，我国政府的信息公开依然面临着各种深层次的矛盾和困难，存在着来 自人们的思想观念、历史文化惯性、体制、法规等方方面面的阻力和问题，必须 在各方面加紧研究和建设。 3 公共服务中信息披露机制研究 一、政务信息管理与公共服务职能概述 ( 一) 信息、信息公开与政府信息资源的概念 1 信息的含义 信息作为科学概念，首先在通信领域提出来。1 9 4 8 年，信息论的奠基人申农 ( c e s h a n n o n ) 在通讯的数学理论一文中，将信息定义为：“用来消除不确 定性的东西一 控制论创始人维纳( n w i e n n e r ) 在他的控制论一动物和机器中的通信与控 制问题中的定义：“信息是人们在适应外部世界，并使这种适应反作用于外部 世界的过程中，同外部世界进行相互交换的内容的名称一。 后来，信息的概念被广泛地使用到物理学、计算机科学、分子物理学、社会 科学等许多领域，信息的内涵被一再地延伸、扩展，表现出多侧面的不同含义： 经济管理学家认为信息是提供决策的有效数据；物理学家认为信息是熵；数学家 认为信息不过是概率论的发展；在电子学家、计算机科学家和网络专家眼里，信 息就是电子线路和网络传输的信号。正是由于研究者的学科不同，其定义内涵不 尽相同，以致定义林林总总，未能统一。 中国司有和教授在他的专著信息管理学中提出了一个比较恰当的定义： “信息是按照一定的方式排列起来的信号序列所揭示的内容。一 本文基于公共管理领域的探讨，采用的信息概念为：信息是人们对于知识、 思想、情感、新闻、事实数据等的综合。它是关于客观事物运动状态和运动方式 的反映。信息本身是可以传递、扩散、复制、共享、增值的。信息的含义、作用 和意义只用通过传递才能表现出来。相同的信息，可以为许多人所利用。但是对 于不同的信息受用者来说，信息所表现的含义和作用有可能不尽相同。 信息与其它相关概念的联系，在此不一一介绍，仅以下图1 示意，信息与知 识、信息与情报三者之间关系。 。周庆行、司有和行政信息管理学阻 ，重庆：重庆大学出版社2 0 0 3 ，2 - - 4 4 一、政务信息管理与公共服务职能概述 图l 信息、知识、情报内涵的比较 资料来源：周庆行、司有和、行政信息管理学、4 页、重庆：重庆大学出板社、2 0 0 3 2 信息公开 所谓政府信息公开，是指政府机构通过多种方式公开其政务活动，公开有利 于实现公民对政府信息资源的利用权力，即允许公民通过查询、阅览、复制、下 载、摘录、收听、观看等形式，依法利用各级政府部门所控制的信息。 信息公开有两方面含义：一方面，知情权、参与权、信息权是现代社会公民 的基本人权，具有不可剥夺的性质。另一方面，信息公开是基于政府主动的公布 信息的行为，是现代国家机关行使职权与履行职责的一项原则，它具有制度性特 点。国家机关的信息公开制度是基于公民享有知情权和信息自由权而建立的，但 它本身并非人权，而是属于民主与法治的范畴。信息公开作为一项原则和制度， 应当体现在国家立法、行政、司法机关活动的各个环节和各个方面。政府工作的 公开性和透明度的发展水平，是现代民主与法治是否建立与完善的重要标志。回 在我国，对政府公开有各种不同提法，如“政务公开修、“公开化一、“两公 开、一监督 、。电子政府一，“办事制度公示制打、“信息自由、一“政府信息公开一、 “政府公众化一、“行政公开刀等等。不同提法所包含的公开范围不尽相同。在实 践中，提的最多的是政务公开，是指政府机关的职权、依据、办事程序、办事结 果、收费情况要向公众公开，目的是提高机关透明度、便于公众监督、防止暗箱 操作、防止腐败、保护公众的合法权益。从世界上大多数国家的通行做法看，政 。参见甘利人、朱宪辰电子政务信息资源开发与管理 m ，北京：北京大学出版社2 0 0 3 ，5 5 踢见李步云、张志铭、王世强信息公开制度研究 m i ，长沙：湖南大学出版社2 0 0 2 ，3 5 公共服务中信息披露机制研究 府信息公开不应当限于政务公开、行政公开，其范围应当包括政府在履行职责过 程中产生、收集、整理、传输、发布、使用、贮存和清理的所有信息，而且要包 括决策过程、会议的公开等。 3 政府信息资源 所谓政府信息资源，狭义的理解应该是政府机构为履行职责而产生、获取、 利用、传播、保存和负责处置的那部分信息；广义的理解，政府信息资源应该是 对一切产生于政府内部或虽然产生于外部但对政府活动有影响的信息资源的统 称。 政府信息资源具有较为宽泛外延，具体包括信息内容、储存与获取信息内容 的数据库系统、传递信息内容的网络通讯设施以及开发管理资源相关人才、资金 等。政府信息资源很多直接涉及到国民经济与发展的状况，相对一般信息资源而 言具有更高的价值，也具有更可靠的质量和更高的可信度，及时获取和利用有效 的政府信息可以不失时机地创造物质财富。 碉舅嘲孵 i 荔溺豳翱j 囊瀵， 图2 政务信息管理环 资料来源：周晓英、王英玮政务信息管理8 0 页北京：中国人民大学出出版社2 0 0 4 从图2 中，可以看出政府信息资源管理的对象主要是政务活动中信息收集、 处理、存储与传递、利用过程本身，以及该过程中所涉及到的各种信息要素，即 政府所需求的各类信息内容、建设这些信息资源所需要的信息设备、信息技术、 国参见周汉华我国政务公开的时间与探索【l 咽，涿州：中国法制出版杜2 0 0 3 ，3 9 、3 1 4 。参见甘利人、朱宪辰电子政务信息资源开发与管理 m ，北京：北京大学f ：版社2 0 0 3 。3 2 3 5 6 一、政务信息管理与公共服务职能概述 信息人员、信息资金、信息体制等。通过利用决策、计划、组织、协调、控制等 职能对其中各要素的协调与控制，以及对各类要素资源的合理配置，使信息开发 活动保持在顺畅运行状态。 对于政府信息管理而言，其根本目标在于：充分发挥政府对信息资源的开发 与利用效率，由此提高政府决策的科学性、正确性，提高政府工作的效率和效能。 ( 二) 公共服务职能的内涵 党的十四大报告明确指出政府职能是统筹规划，掌握政策，信息引导，组 织协调，提供服务和检查监督一。在我国首次明确提出了政府的信息引导职能。 所谓信息系引导，就是政府在实施行政管理过程中，运用信息来引导和调控公众 及社会经济主体的行为，它是调节、控制国民经济和社会发展的行之有效的管理 方式和管理手段。信息引导是政府转换职能的内容之一。虽然党的十六大报告将 政府职能重新定义为：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，但毫无疑义， 信息引导仍将贯穿政府职能的始终。 国务院总理温家宝在2 0 0 4 年2 月2 1 日“树立和落实科学发展观”专题研讨 班结业式上的讲话指出：。公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公 共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等 公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与经济、政治、文化活动提供 保障和创造条件。舫 从广义的角度看，政府所有职能都是为了更好地提供服务。政府公共服务职 能既包括公众服务职能也包括政府信息发布职能。 总体而言，政府部门的服务职能主要包括以下几大类：( 1 ) 具有非排他性、 非竞争性的公共制度供给服务。( 2 ) “守夜人一职能和“掌舵人 的职能。( 3 ) 提供有形公共物品。( 4 ) 提供公共服务。与公共物品类似，很多服务也具有公共 物品的特征，因此也需要政府部门来提供，如：全民基本义务教育、国防建设、 天气预报、灾情预报等。( 5 ) 提供对低于最低保障条件群体转移支付的运行一民 政等。回 国参见甘利人、朱宪辰电子政务信息资源开发与管理【l 旧，北京：北京大学出版社2 0 0 3 6 5 - 6 8 7 公共服务中信息披露机制研究 信息发布的职能的建立是电子政务建设所带来的新要求，是促进政府与内 部、外部公众双向沟通的需要，也是推进政治民主化的需要。信息发布、政务公 开可以让内外部公众在可能的条件下尽量多地了解政府部门的各方面的情况， 并采取措施让人民群众有更多的机会参与决策。这一职能的实施基本上是运用信 息技术，通过信息网络，利用政府网站来实现，它能够降低政府办事“门槛 ， 促进政府部门行政人员提高办事效率和服务水平，同时有利于公众对政府工作的 进程和业绩的了解，获得公众对政府决策的支持和监督，促进社会的全面进步。 政府行政部门是维系国家权利机关和公众的纽带。在行使职能时所面对的服 务对象，如下图3 所示，主要有企业及各类经济组织、社会团体、新闻部门、各 类公民和政府部门的内部及机构。政府部门在日常工作中就是为在这些不同的公 众提供相应的信息服务来实现其公共服务的职能。 图3 政府和它的信息相关者 资科来源：周晓英、王英玮政务信息管理2 1 3 页_ j 七京：中国人民大学出版社2 0 0 3 3 一、政务信息管理与公共服务职能概述 ( 三) 现代社会对政府信息提供的要求 据联合国教科文组织研究报告显示，我国政府部门掌握的8 0 社会信息是有 价值的，也就是说，中国政府掌握超过六成有价值信息。政府是信息资源最大拥 有者，而目前这部分宝贵信息资源并没有得到充分利用。随着依法治国方略的贯 彻实施，依法行政进程的不断推进，社会公众对政府信息公开的要求也越来越高。 政府通过应用信息网络技术，使政务更加公开，既可以将更多的政府信息提供给 社会公众，又能有效地防止利用“信息垄断”的寻租行为。政府公开施政是当 今国际性趋势，加强政府信息公开的理论研究和实践探索，建立健全政府信息公 开制度，是建设社会主义民主，建立廉洁、勤政、务实、高效政府的必然要求。 知识经济年代的到来，丰富的信息既方便了人们的生活，又造成了信息冗余 现象。有害的信息和引起人们误判的垃圾信息极大地影响了有价值信息的正常流 动与利用，使得我们面临着信息过度供给和人们不能有效获取自己所需要的信息 之间的矛盾。随着社会信息化程度的提高，这一问题将日趋严重，因此人们能否 及时方便地获得所需要的信息已经成为社会关注的焦点。在此意义上，民众呼唤 政府信息引导职能的发挥。 这也是中国加入_ r l o 后透明度原则的要求。透明度原则的实质是使政府行为 具有公开性、明确性和可预期性。透明度原则体现了现代市场经济的基本特征。 市场经济是法制经济。法律作为调整市场主体行为的社会规范，必须具备公开、 透明的基本品质。我国传统的“道非明民刀的政府行为以已严重影响了经济的正 常运行，这种情况下，透明度原则不仅是1 r l o 协议的要求，更是我国自身发展的 迫切要求。 政府信息公开还涉及到政府责任的履行和政府价值的体现。一方面，公开政府 信息是构建责任政府、增强政府信用，提高政府效能和提升政府形象的必由之路。 另一方面，政府代表着社会公共利益，同时也是“经济人 ，政府要谋求其自身 利益和自身价值的实现。 ( 1 ) 公开政府活动及有关信息，自觉接受人民群众监督，是政府的一种责任。 政府信息公开就其实质而言是为了维护国家及公民的权益不被侵害，防止一些个 。参见段尧清、汪银霞政府信息公开动力机制情报科学 j ，2 0 0 5 ( 1 0 ) 第2 3 卷第1 0 期 9 公共服务中信息披露机制研究 人或组织为谋取超额经济利益，借保护知识产权的名义，行垄断信息资源之实。当 信息只有有能力支付费用的人才能获取时，信息就成为一种特权，一种垄断，这种 情况不仅会阻碍社会进步和知识创新，也将扩大贫富差距，破坏社会公平和稳定。 保持公共政策的稳定性与连续性，促进社会进步，维护社会安定，是政府职责之所 在。 ( 2 ) 政府价值的实现表现为政府信息公开在政治方面所能产生的积极影响。 第一，只有清正廉洁的政府才能获得人民的信任、支持和尊重。政府信息公开是 防止腐败的治本之策，政府清廉，则人民自然不去行贿：政府以民为本，则人民自 然会尊重政府。正如孔子所言，。上好礼，则民莫敢不敬：上好义，则民莫敢不服； 上好信，则民莫敢不用情。 第二，政府价值体现在树立政府权威。政府的权威是 建立在人民群众自愿服从的基础上，而不是建立在暴力基础之上。以暴力为基础 建立的只是淫威，以诚信、效率为基础建立的才是权威，也只有诚实守信、高效廉 洁的政府所颁布的法令，人民才会自愿服从，才能做到政令畅通无阻。第三，如同 企业价值体现在人民对其产品的认知度，即名牌效应，政府也可以通过品牌意识 来塑造自己的形象，获得公众的认可和支持。政府每一项资源投入、人员活动、 公共产品或服务的提供等，都应该以公众为导向，要能真正全面而有效地符合公 众的需求，真正实现为公众服务的目标。 4 惨见段尧清汪银霞政府信息公开动力机制情报科学 j ，2 0 0 5 ( 1 0 ) 第2 3 卷第1 0 期 i o 二、当前政府信息行为的现状及问题 二、当前政府信息行为的现状及问题 ( 一) “阳光政府一建设 改革开放以来，我们党和政府强调发展社会主义民主，把信息公开作为保障 公民实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督重要途径，并通过立法选举 予以规范和保障。据不完全统计，自1 9 7 9 年至今，共有6 0 多件法律规定了公开 制度，其中有关政府信息公开的有1 7 件；有2 2 0 多件行政法规规定了公开制度， 其中有关政府信息的有6 7 件。 由于历史原因，我国政府信息公开制度建立的相对较晚。在信息立法方面， 我国至今尚没有正式颁布国家性法律，但是在一些相关的法规中已经涉及部分政 府信息的公开与保密界限，比如： 与统计法等。 中国政府信息公开条例从2 0 0 1 开始酝酿起草。受2 0 0 3 年s a r s 的影响， 我国政府信息公开进程空前加快。到了2 0 0 4 年6 月，旨在建立中国阳光下政府 的中华人民共和国信息公开条例草案已经起草完成。2 0 0 5 年3 月2 4 日中 共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推进政务公开的意见正式发布。2 0 0 7 年4 月2 4 日，温家宝总理签署第4 9 2 号国务院令，公布了中华人民共和国政 府信息公开条例，将于2 0 0 8 年5 月1 日正式实施。 以此同时我国的地方政府信息公开法规建设取得很大的进展。2 0 0 3 年1 月1 日广州市政府信息公开规定正式实施，这是我国出台的第一部地方性信息公 开条例。2 0 0 4 年2 月北京市信息化工作办公室在“首都之窗 推出了北京市 政府信息公开管理办法( 征求意见稿) ，公开征求各界意见。2 0 0 4 年4 月深 圳市政府信息网公开办法正式实施。2 0 0 4 年5 月1 日上海市政府信息公开 规定、 成都市政府信息公开规定正式实施。2 0 0 4 年7 月1 日 。2 0 0 6 年2 月1 日， 陕西省政府信息公开规定正式施行。2 0 0 6 年2 月1 日， 辽宁省政府信息公开规定开始旌行。 近年来，在经济改革，反对腐败，加入w i o ，推行依法治国，加强民主建设， 推动国民经济信息化等大背景下，中国各地方和各部门除陆续出台了一些政府公 开的规定之外，还引入了诸如公开招标、公开竞争、公开招考、公开数据、公开 配额、公开办事程序与结构等政府信息公开制度。其中改革举措较大的有村务公 开、警务公开与检务公开三个领域。这些措施推动了政府信息公开制度的发展， 保证了人民知情权的实现，并使政府信息公开迅速成为全社会关注的热点问题。 政府工作开始向公开、透明的方向转变。不论是政府主动公开还是依当事人 的申请而公开，我国在实践中摸索出了一些有效的信息公开经验和做法，方便社 会公众获取政府信息。主要方式和手段有：圆 设立统一的政府综合门户网站： 定期公开发行政府信息专刊或利用报刊、广播、电视等其他媒体发布政 府信息； 设立固定的政府信息公开厅、公开栏、电子屏、电子触摸屏等； 定期召开政府新闻发布会； 设立政府信息公开服务热线； 政府机构内设立信息专员，接受公众的信息咨询； 制定政府机构公开手册，放在公共场所供公众阅读；在各行政机关内把 一些内部参考编为政府机构公报，及时公布政府文件、法律授权制定的可以普遍 适用的实施规则及相应的解释，以及其他法律为禁止公开的政府信息； 其他便于公众知晓的形式，譬如：公示制、通报情况制度、代表述职 制等 如今，“阳光政府刀形象越来越受到社会公众认同。建立开放的、服务型政 府的观念为世界上多数国家所接受，这也是目前中国政府管理体制改革重要目标 之一。 参见王芳阳光下的政府：政府信息行为的路径与激励阻 ，天津：南开大学出版社2 0 0 6 ，3 - 4 。周晓英、王英玮政务信息管理 m ，北京：中国人民大学出版社2 0 0 4 ，3 1 6 1 2 二、当前政府信息行为的现状及问题 但也不可否认，我国的政府信息公开仍处于起步阶段，社会对政府的信息需 求与政府的信息供给之间还存在着巨大差距。 ( 二) 信息服务中问题一。信息不对称一现象 1 信息不对称理论的含义 美国哥伦比亚大学经济学教授约瑟夫斯蒂格利茨( j o s e p he s t i g l i t z ) 等 人运用信息不对称理论“经过了3 0 年对市场交易行为的分析研究，一向人们揭 示了经济生活中许多令人费解的现象。如为什么人们普遍不信任二手车经销商? 为什么政府总是怀疑公民填报所得税不准确? 总是有人知道得比别人多，在这种 情况下，市场如何运作? 人们应该如何利用所掌握的更多信息来谋取更大利益? 掌握信息较少的一方如何进行市场调整? 他们从一个新的理论视角解释了信息 不对称情况下市场失灵，提出了经济信息学研究的核心一信息不对称理论。回 不对称信息理论运用于公共决策领域， 主要研究相关信息在决策交易过程 中因信息的非对称性分布而对交易行为和市场效率所产生的一系列影响。简单地 讲，信息不对称是以人们获取信息能力的不对称为基础的，指的是某些参与人拥 有另一些参与人不拥有的信息，其中，拥有信息优势的参与人为代理人，处于信息 劣势的为委托人。对于公共行政而言，政府决策行为实际上也是人与人之间的利 益关系借助国家行政权力而进行调整协调的过程，公众与政府之间、中央政府与 地方政府之间以及上级主管部门与下级执行部门之间等都暗含着一种公共权力 的委托代理关系，如公众将自己的权力委托给政府及其官员执行以实现自身利益， 政府及官员遵照契约履行公共管理和服务职责并获得相应报酬。但与商品市场上 委托人可以从多个代理人中进行自由选择所不同的是，政府既然是公共利益的代 表，就天然具有了代理人身份，这种身份因公共权力的履行而具有惟一性和强制 性。在决策过程中，如果信息是完全对称的，委托人与代理人对各自的行为特征及 决策执行结果都完全了解，则这种委托代理运行就不会失灵。如果信息是不对称 的，就会出现逆向选择或道德风险，最后导致决策低效，政府失灵。所谓逆向选择， 是指在不对称信息决策条件下，代理人可能会故意隐瞒信息，以求在决策中获得 。贾晓东浙江图书馆图书馆信息不对称研究 j ，图书l i b r a r y 2 0 0 2 ，( 6 ) 2 0 - 2 5 。参见夏义楚非对称信息环境下政府决策行为分析 j ，2 0 0 5 ( 1 1 ) 武汉大学学报( 哲学社会科学版) 第5 8 卷第6 期8 4 0 - 8 4 4 公共服务中信息披露机制研究 最大收益，导致与委托人利益相悖。而道德风险，则是指政府决策制定后，代理人 不负责任，采取“偷懒一或“不尽力 等行为损害委托人利益。在当今社会现实 中，信息不对称现象普遍存在，范围非常广泛，除了市场交易中，还存在于医生 与病患，图书馆与借阅者、档案管理、金融、证券、保险、电讯等等与人们生活 息息相关的各个领域中，不谋而和的是这些领域恰恰是政府提供公共产品或准公 共产品，为社会和民众提供公共服务，发挥社会管理职能的领域。 2 从我国决策过程看信息不对称 从目前我国政府决策过程的实际运行情况看，政府与公众都处在有限理性状 态，信息分布不均，不对称现象严重，政府决策的实际功效未能充分发挥。在不同 的决策阶段，信息不对称因素对政府决策的实际影响也是各不相同的，在此仅就 两个阶段展开分析： ( 1 ) 非对称信息在决策问题形成与议程设定阶段的作用。这一阶段的主要任 务是发现问题，确定目标。一般情况下，决策问题的形成，首先应是社会公共问题 并引起社会普遍反映，随之引起政府的关注从而进入政策议程，形成政策问题并 由政府决策者加以确认，也即公众利益表达与政府利益综合的过程。但是中国长 期以来权力主导社会的国情决定了社会性利益表达的薄弱性与依赖性，一方面， 公众与政府决策信息不对称，公众利益表达往往分散、复杂、单一，需要由政府来 体察整合认定，即使政府尤其是基层工作人员完全了解和掌握了公众利益要求， 但能否进入政府决策视野还不仅仅取决于公众的诉求，而且还与政府的态度特别 是与政府官员的既得利益有密切关系。当公共问题的提出会威胁到政府部门利益 或个别人利益时，上述问题要求就会被人为隐匿、曲解，使决策目标模糊：另一方 面，“依靠信息来决策的上级政府与提供信息的下级各级组织，在掌握信息的数