（行政管理专业论文）地方服务型政府绩效评估指标体系研究.pdf

大连理工大学硕士学位论文 摘要 地方政府绩效评估是当前中国的一个热点问题，各地政府也开展了多种形式的政府 绩效评估探索。而绩效评估指标体系的确立是绩效评估制度建立的基础和难点，同时也 是绩效评估操作过程中的关键组成部分。虽然我国很多专家学者提出了各自的政府绩效 评估指标体系，一些地方政府也建立了自己的绩效评估指标体系，但总的来说，当前我 国地方政府绩效评估指标体系存在很多问题，主要表现在：指标设计的价值标准出现偏 差；片面追求经济指标，忽视其他社会指标；定性指标太多，雨定量指标过少；缺乏科 学的数据统计方法等 本文根据对服务型政府内涵和特征的研究和界定，以政府职能理论、治理理论、绩 效理论以及“以人为本”的科学发展观为理论基础，在借鉴英国、美国、韩国等国家地 方政府绩效评价指标设计经验的基础上，针对我国地方政府绩效评估指标设计存在的种 种问题和不足，运用问卷调查，取得第一手的资料数据，并运用关键绩效指标的统计方 法，设计了一套地方服务型政府绩效评估指标体系，主要包括经济发展、民主政治、行 政成本、公平公正、居民生活质量、安全指数、环境保护、公共服务提供、社会保障等 9 个一级指标，并设置了相应的5 5 个= 级指标。同时，针对我国地方服务型政府绩效评 估的实施，从制定政府绩效评价法、建立政府会计制度、规范政府绩效评价的主体、 建立绩效计划与绩效报告制度、完善政府绩效审计制度等方面提出了建议和对策。 关键词：服务型政府；绩效评价9 指标体系；科学发展观 徐军田：地方服务型政府绩效评估指标体系研究 s t u d yo np e r f o r m a n c ea p p r a i s a li n d e xs y s t e mo fs e r v i c e o r i e n t e dl o c a l g o v e r n m e n t a b s t r a c t p e r f o r m a n c ea s s e s s m e n to fl o c a lg o v e r n m e n ti sah o ti s s u ei n c h i n a m a n yl o c a l g o v e r n m e n t sh a v ec a r r i e do u tv a r i o u sf o r m so fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t ，b u t p e r f o r m a n c ea p p r a i s a li n d e xs y s t e mi s t h ef o u n d a t i o na n dd i f f i c u l t ，i ti sa l s ot h ek e y c o m p o n e n t so ft h ep r o c e s so fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t a l t h o u g hm a n ye x p e r t s p r o p o s e dr e s p e c t i v eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea p p r a i s a li n d e xs y s t e m ，s o m el o c a lg o v e r n m e n t h a v ea l s oe s t a b l i s h e dt h e i ro w l la p p r a i s a li n d e xs y s t e m ，b u tg e n e r a l l ys p e a k i n g , t h e r ea r el o t s o fq u e s t i o n si nl o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea p p r a i s a li n d e xs y s t e m 。m a i n l yd i s p l a yj n ：t h e i n d e xd e s i g ns t a n d a r do fv a l u ea p p e a r st h ed e v i a t i o n ；n eo n e s i d e d p u r s u ee c o n o m i c i n d i c a t o r , n e g l e c t so t h e rs o c i a li n d e x ；t o om a n ys t a t i o n a r yi n d e x ，b u tt o of e wq u o t at a r g e t ； l a c k so fs c i e n t i f i cd a t as t a t i s t i c a lm e t h o da n ds oo n b a s e do nt h ea b o v er e a s o n , t h i sa r t i c l e a c c o r d i n g t ot h es e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tc o n n o t a t i o na n dt h ec h a r a c t e r i s t i cr e s e a r c h , b y g o v e r n m e n tf u n c t i o nt h e o r y ，g o v e m a n c et h e o r y , p e r f o r m a n c et h e o r ya sw e l la st h et h e o r yo f ”t h es c i e n t i f i cc o n c e p to fd e v e l o p m e n t ”，a n da b s o r b sg o v e r n m e n ta p p r a i s a li n d e xd e s i g n e x p e r i e n c ef r o mt h ee n g l a n d ，u s ，s o u t hk o r e aa n d5 0o n ，t h e nc o n t r ap o s eo fq u e s t i o n sa n d t h ei n s u f f i c i e n c yo fp e r f o r m a n c ea p p r a i s a li n d e xd e s i g ni nl o c a lg o v e r n m e n t ，u s i n gt h em e a n s o fs u r v e yq u e s t i o n n a i r e ，o b t a i n sf i r s t h a n dm a t e r i a ld a t a , a n dt h es t a t i s t i c a lm e t h o do fk e y p e r f o r m a n c ei n d i c a t o r , d e s i g n s as e to f p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l i n d e x s y s t e m ，f o r s e r v i c e - o r i e n t e dl o c a lg o v e r n m e n t ，i tm a i n l yi n c l u d e se c o n o m i c a ld e v e l o p m e n t ，d e m o c r a t i c a n dp o l i t i c s ，a d m i n i s t r a t i v ec o s t ，j u s t i c ea n de q u i t y ；t h ei n h a b i t a n tq u a l i t yo fl i f e ，t h es e c u r i t y i n d e x ，e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，p u b l i cs e r v i c e ，a n ds o c i a ls e c u r i t ya n ds oo n , w h i c ha l e9 i n d e xt o t a l l y , a n de s t a b l i s h e st h e c o r r e s p o n d i n g7 4t w ol e v e lo ft a r g e t s i nv i e wo ft h e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea p p r a i s a li m p l e m e n t a t i o nf o rs e r v i c e - o r i e n t e dl o c a lg o v e r n m e n t ，t h i s a r t i c l ep r o p o s e ss u g g e s t i o na n dc o u n t e r m e a s u r ef r o mc o n s t i t u t i n g ”g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e a p p r a i s a ll e g a ls y s t e m ”，e s t a b l i s h i n gg o v e r n m e n ta c c o u n t i n gs y s t e m ，e s t a b l i s h i n g a c h i e v e m e n t sa p p r a i s a lm a i nb o d y , e s t a b l i s h i n gp e r f o r m a n c ep l a na n dt h ep e r f o r m a n c e r e p o r t i n gs y s t e m ，c o n s u m m a t i n gg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i ts y s t e r n ，a n ds o o n 。 k e yw o r d s ：s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t ：p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ：i n d e xs y s t e m ；t h e s c i e n t i f i cc o n c e p to f d e v e l o p m e n t 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 作者签名：缝窒亟日期：必臼丝日 大连理 = ：大学硕士研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位 论文版权使用规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送 交学位论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理 工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也 可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 作者躲硷坚! 塑 导师签名乏丽雨 坦年月望日 大连理l ：人学硕士学位论文 1 导论 1 1 问题的提出及研究意义 1 1 1 问题的提出 在全球行政改革和再造的背景下，为了适应我国经济、社会快速发展的迫切 需要，2 0 0 4 年3 月，温家宝总理在十届全国人大三次会议的政府工作报告 中，明确提出“要建设服务型政府”，强调“要创新政府管理方式，提高行政效 率和服务水平，健全社会公示、社会听证等制度，让群众更广泛的参与公共事务 管理，提高依法行政的能力，大力推进政务公开，增强政府工作透明度，提高政 府公信力”。服务型政府的建设是一个复杂的系统工程，政府需要从管理理念重 塑、政府体制改革、政府职能转交、政府运行机制优化、政府行为方式调整，以 及管理和服务技术的革新等各个方面加以改善，真正把我国政府从目前的“管制 型政府”转变为“服务型政府”。 政府绩效评估是一种改善政府行为的有效工具。因为，政府绩效评估具有计 划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和优化配置等多项功能，通过绩效评估， 可以改进政府部门的激励机制、竞争机制、监督机制、责任机制、同时也是改善 政府形象的一个有效工具。当今许多国家都把政府绩效评估看作是政府再造的重 要手段。服务型政府的提出，要求在改革政府体制、转交政府职能方面做出积极、 有益的探索和实践，同时也赋予了政府绩效评估许多新的内容。服务型政府的提 出为我国政府绩效评估的进一步完善提供了必要的条件和现实的要求。 绩效评估对服务型政府的建设也具有极大的促进作用。绩效评估能够拓宽政 府和公民的沟通渠道，使公民在公共决策过程中有更多的参与机会，从而使公共 政策具有更大的民主性和包容性。同时绩效评估能够提升政府能力，增强政府的 透明度和责任意识。以绩效评估结果管理为动力机制，并依此建立奖惩机制，规 范政府行为，增强政府的责任观念。绩效评估能够促进政府质量意识和公正意识 的产生，体现行政的价值追求。新型的绩效评估机制增加了新的价值追求，更加 注重政府的施政方式和社会影响。绩效评估把质量和社会公正纳入评估体系，能 够提高政府的质量服务意识，更广泛地代表各阶层的利益，维护社会的稳定。 绩效评估指标体系的确立是绩效评估制度建立的基础和难点，同时也是绩效 评估操作过程中的关键组成部分，能反映出一套政府绩效评估体系的价值取向， 从而关系到整个绩效评估制度的科学性、公正性和可操作性，直接影响着绩效评 估制度的成功与否。所以，针对服务型政府的特点和要求，建立一套适合我国国 徐军田：地方服务璎政府绩效评估指标体系研究 情的科学、公正、合理的绩效评价指标是十分必要的，也是很有意义的。这正是 本文选择研究这个问题的动因所在。 i 1 2 研究意义 服务型政府的目标和特征要求，对我国政府建设提出了更高的要求，同时赋 予了政府绩效评估新的内容。目前，针对服务型政府的绩效评估研究还很鲜见， 本文的研究在理论上具有“抛砖引玉”之功效。同时，通过学习和借鉴发达国家 政府绩效评估的有益经验，针对我国现有的政府绩效评估指标体系存在的不足， 制定一套适合我国国情的科学合理的政府绩效评估指标体系，不仅具有理论价 值，也有益子政府改善管理、提高服务水平的实践。具体主要有以下几方面的意 义。 ( 1 ) 有助于落实“以人为本”的科学发展观，树立科学的政绩观，构建社 会主义和谐社会。当前，我国政府绩效考核片面追求g d p 增长，甚至视经济发展 指标为唯一指标，这种片面的政绩观导致很多地方政府片面追求经济的高速度发 展，而对其他关系民众生活的相关指标重视不够，影响了人民生活水平的提高， 使社会出现了畸形发展。构建有效的政府绩效评价指标体系，开展政府绩效评估， 可以改变原有的片面追求经济增长的地方政府政绩考核方式，不仅考核地方政府 发展经济的能力，还要使地方政府真正采取措施重视社会民众，改善人民生活水 平和质量，实现整个社会的和谐有序发展，真正落实“以人为本”的科学发展观。 ( 2 ) 政府绩效评价指标体系为政府管理提供了衡量的尺度，有利于真正转 变政府职能。1 1 l 复杂多变的社会环境由各级政府按照各自的职能和权限来应对。 在应对过程中，哪些是成功的措施，哪些是失败的教训，不仅对当事者政府来说 值得总结，而且对非当事者的政府来说，也是一笔宝贵的财富。政府绩效评价指 标体系恰恰起到了当事者政府与非当事者政府之间沟通、比较的桥梁作用，使政 府管理有了参照系。不论政府规模大小、层级高低都能从这些指标之中，发现自 身的差距，找出自己的不足，及时纠正失当的政府行为，调整政策，规范行为， 提高行政效率，真正转变政府职能，为社会公众提供优质高效的服务。 ( 3 ) 确定科学考核标准与目标管理方式，为正确评价政府绩效提供科学依 据，有利于正确提拔和使用各层干部，克服干部组织工作中的一些腐败现象。判 断政府管理的好坏，衡量政府问竞争力的强弱和高低，需要一个公正、客观和较 高认同度的标准，而这个标准就是统一的评价指标体系。政府评价主体通过评价 指标的设置和权重分析，构建评价指标体系，分清评价政府的指标体系哪些是重 要的，哪些是次要的，反映评价主体所倚重的政府价值取向和时代特色，从而为 政府绩效评价提供一种导向，可依据此考察、选拔和使用干部，防止干部任用过 大连理 ：大学硕十学位论文 程的一些腐败现象。 ( 4 ) 绩效评估能够促进地方政府加强内部管理，有效控制政府运作成本， 减少政府开支。政府效率低下，成本高昂，很大程度上是由于政府部分管理水平 低下造成的。如果缺乏有效的政府绩效评价指标体系，地方政府就难以知道当前 的绩效是否得到提高，以及当前绩效与期望绩效之间是否存在差距。【2 l 构建科学 合理的政府绩效评价指标体系，开展政府绩效评价，可以对政府行为行为进行持 续的监控和促进，利用评价结果辅助制定计划，利用评价结果进行约束监督，有 利于推动政府管理的规范化、制度化、系统化和科学化，减少不必要的开支，有 效控帛4 政府成本。 1 2 国内外相关研究进展 1 2 1 服务型政府内涵 究竟什么是服务型政府，目前正处于热烈的讨论之中，很多学者提出了自己 的见解。支j j 熙瑞【3 l 认为，所谓服务型政府，就是在公民本位、社会本位理念指导 下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以 为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府；张康之【4 】认为，服务型政府就是把 公众服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨的政府；吴玉宗【5 l 教授对服务型 政府的界定是：“所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、 工作内容、工作程序和工作方法用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、 周到和有效的服务，为民兴利、促进社会稳定发展。”此外，还有其他一些观点： 公共服务型政府就是指在遵从宪政民主秩序大框架下，以公民本位，社会本位理 念为指导，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现 着规制和服务性功能的政府【6 j ；所谓服务型政府，就是以“管理就是服务”为根 本理念，以社会和大众为主要导向，以社会管理和公共服务为核心职能，以实现 经济社会和人的全面和谐发展为根本任务的现代政府川。 1 2 2 政府绩效评估内涵 奥斯本和盖布勒认为政府绩效评估就是改变政府照章办事的政府组织，谋求 有使命感的政府，谋求以结果为导向，改变以过程为导向的控制机制。【8 】1 9 9 3 年，美国国家绩效评论把政府绩效界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是 对过程负责：其目的在于充分发挥公务员的积极性和主动性，以便他们对结果负 责，而不再仅仅是对规则负责。1 9 j 张寒认为可以从三个方面来理解政府绩效评估 的内涵；在微观层面上的绩效评估，是对个人工作业绩、贡献的认定；中观层面， 是政府分支的各部门，包括事业单位、非营利组织如何履行其被授权的职能，如 徐军田：地方服务型政府绩效评估指标体系研究 政策制订执行的效果，项目管理实施的状况以及影响，给民众提供服务的数量、 质量等；从宏观层面来说，是整个公共部门或狭义上指政府绩效的测评，政府为 满足社会和民众的需求所履行的职能，体现为政治的民主与稳定，经济的健康、 稳定与快速发展，人们生活水平和生产质量的持续提高，社会公正与平等，国家 安全和社会秩序的改变，精神文明的提高等方面。1 1 0 库普尔认为，政府绩效评 估是一种市场责任机制，其含义概括为：一是“经济学的效率假设”、二是“采 取成本一收益”的分析方式，三是“按投入和产出的模式来确定绩效目标，注 重的是对产出的评估”，四是“以顾客满意为基础来定义市场责任机制。”【1 l 】 韩国政府绩效评估框架法案将政府绩效定义为：中央行政机关及其下属机构 以及地方政府履行的职责以及从事的事务，政府绩效评估就是对政府绩效的内容 和结果进行的审查、分析和评价，也是对政府履行职责的结果的反映。【蝎 1 2 - 3 政府绩效评估难度 法国行政管理学家夏尔德巴什认为公共部门绩效评估困难的基本原因是公 共部门的总体利益性质、公共部门的垄断权、免费服务和公共部门费用不清。f 廿1 郭济认为公共部门绩效评估难度主要在于：公共部门的管理目标复杂；公共 部门的产品特殊；公共部门的产品标准多维；公共部门的价格机制缺乏； 公共部门的要素独特。【1 4 】彭国甫认为，政府绩效评估是一个国际公认的难题， 这主要是由政府绩效评估的特性所决定的，主要表现为：目标的多元性、产出的 特殊性、劳动的密集性、评估标准的难确定性、评估信息的稀缺性、文化背景的 交叉性、认知效应的偏差性。 1 2 4 政府绩效评估指标 随着公共行政改革的蓬勃发展，政府绩效评估作为种有效的管理工具和监 督工具得到了广泛的研究和应用。而绩效评估指标体系的建立是政府绩效评估的 基础和首要条件，因此各国政府都十分重视绩效评估指标体系的研究和应用。 英国是全球范围内政府绩效评估应用最广泛、最持久、技术比较成熟的国家。 英国政府绩效评估的指标主要围绕着“经济”、“效率”、“效益”的“3 e ”标 准而设计的。后期的指标选择，除了“3 e ”标准外，社会公平也日益受到重视， 但由于公平的公正性受到接受公共服务的团体或个人的质疑，很难加以衡量，所 以英国政府绩效评估指标主要还是围绕经济测定、效率测定和效益测定三个方面 来开展。 美国是世界上开展政府绩效评估最早的国家之一，也是对政府绩效评估指标 研究最为深入的国家。提出了很多有意义的指标体系。1 9 7 3 年尼克松政府颁布 了联邦政府生产率测定方案，目的是从制度上保证政府机构绩效评估系统化、 绎常化和规范化。有关部门为此设计了3 0 0 0 多个绩效指标，由劳工统计局收集 大连理_ ：l = 犬学硬七学位论文 雇员在2 0 0 人以上的联邦政府机构的产出、劳工投入等方面的信息。美国政府绩 效评估委员会根据1 9 9 3 年政府绩效于结果法案，建立了一套较为完整科学 的衡量政府部门和个人工作绩效的评估指标，该体系主要包括：投入指标、能量 指标、产出指标、效率和成本效益指标和生产力指标。美国管理和预算办公室制 定的通用指标体系包括联邦住房援助项目的对比性指标、职业培训和就业比较指 标、荒地火情管理对比性绩效指标、减轻水灾损失项目的效果、参加灾害保险项 目、卫生通用指标和环境通用指标等指标。在具体实践中，美国俄勒冈州设定的 政府绩效评估指标主要包括：经济、教育、公共安全、社会支持、社会发展、市 民参与、环境保护等。 日本于2 0 0 2 年4 月施行了政府政策评价法。根据该法案，日本东京都 政策报导室遴选了2 2 9 个政策评价指标，经过实证筛选，最后建立了包括福祉、 安全、环境能源、劳动消费生活等1 1 个领域9 9 个指标的东京都政府政策评价体 系【1 5 】。 随着我国政府绩效评估活动的不断深入，国内学者针对我国的实际，对政府 绩效评估指标体系也进行了深入的研究。倪星、李晓庆认为应该包括国民经济指 标、人民生活指标、科教文卫指标、生态环境指标、社会治安指标以及其他指标 ( 包括重大案件和事故、施政成本、公众满意度指标) 。 1 6 1 盛明科认为，社会 和谐指标是政府绩效评估的重要指标，社会和谐指标由6 个子指标组成；自然资 源可持续发展指标、基尼系数指标、城乡居民收入指标、社会自组织能力指标、 公众安全感指标、公民幸福之数指标。【1 7 l 朱慧涛认为，政府绩效评估应该包括 以下几个方面的指标：经济性指标、质量性指标、公平性指标、稳定性指标。【均 胡同泽、张爱萍、郭峰认为，政府绩效评估指标体系应该包括行政理念、行政结 构、行政方式、行政效率、行政成本、公众满意度、承诺实现度等8 个指标。 a g l 王玉明认为，一个科学的政府绩效评价指标体系必须包括三个层次：一级政府的 指标体系；职能部门的指标体系；具体岗位的指标体系。具体的指标体系，他认 为主要包括经济发展指标、民生质量指标、生态环境指标、人文社会指标、公共 安全指标、行政成本指标、廉政勤政指标7 个方面。刚 1 2 5 现有研究存在的不足与展望 尽管世界上许多国家非常重视政府绩效评估，纷纷建立了自己的政府绩效评 价指标体系，并取得了一定的成就，但应该看到，世界范围内的政府管理绩效评 估在实践过程中还存在着许多不容忽视的问题，同时也面临着许多亟待破解的难 点。探究其原因，除了绩效评估本身的不成熟，还面临着政治、经济、社会、文 化等方面的困难和阻力，以及各国政体、国体、行政的差异带来的适应性问题。 徐军田：地方服务e ! 政府绩敛评估指标体系研究 目前对政府绩效评估指标体系研究的不足主要在于以下几个方面：对指标一致性 的分析研究：政府绩效指标体系误差的影响因素分析；绩效评估标准的设置；各 个指标的权重分析研究；指标体系的信度和效度检验研究；绩效评价信息的准确 性研究等几个方面。 当前，我国许多城市已经将服务型政府作为政府建设的目标，并日益重视政 府绩效评估，同时也不断加大对政府绩效评估指标体系的理论研究和实际测度， 以期建立适合地方具体实际的政府绩效评估指标体系。随着服务型政府的加快发 展，我们应重视政府绩效评估指标体系的建构，注意吸收专家学者团队研究的成 果，同时积极借鉴吸收国外地方政府绩效评估指标体系设计的宝贵经验，并在实 践中不断调整完善，相信一定能够建构起一套适合我国国情的有中国特色的地方 服务型政府绩效评价指标体系。 1 3 研究内容、方法和研究思路 1 3 1 研究内容 本文的研究内容主要有五部分： 第一部分是导论，主要包括问题的提出和研究意义，国内外相关研究的进展 情况，以及文章的研究思路和方法。 第二部分是介绍国外一些国家的政府绩效评估指标体系，通过对美国、英国、 韩国等国家地方政府绩效评估指标体系设计的研究分析，得出对我国地方服务型 政府绩效评估指标体系设计的有益经验。 第三部分是分析我国现有的政府绩效评价指标体系，从中发现存在的种种不 足之处，并分析我国政府绩效评估指标设计的困境和原因，从而找出我国政府绩 效评估指标体系设计有待完善的环节。 第四部分是服务型政府绩效评估指标体系的构建。从服务型政府的内涵和特 征研究出发，确立了地方服务型政府绫效评价指标体系设计的耳标定位、原则和 价值标准，并明确了地方服务型政府绩效指标设计应注意的问题，然后通过调查 问卷统计分析，运用关键绩效指标法，设计了地方服务型政府续效指标体系。 第五部分是服务型政府绩效评价配套措施的建设。包括政府绩效评价的法制 化建设、建立适合我国国情的政府绩效会计制度、建立政府绩效计划和绩效报告 制度、规范政府绩效评价主体、完善政府绩效审计制度等。 1 3 2 研究方法 本文的主要研究为文献调查法、问卷调查法和关键指标法。 ( 1 ) 文献研究法 文献研究法也称历史文献法，是指根据一定的研究目的或课题需要，通过查 人迕理j ：人学硕十学位论文 阅文献来获取资料，全面、正确地了解所要研究的问题，找出事物的根本属性， 从中发现问题的一种研究方法。 本文通过文献研究的方法，查阅了大量有关服务型政府、政府绩效评估等方 面的文献资料，在充分借鉴前人理论成果的基础上，对服务型政府的内涵加以界 定，并以此为理论指导来设计相应的地方服务型政府绩效评估指标体系。 ( 2 ) 问卷调查法 通过问卷调查法，根据服务型政府的内涵和特征，咨询相关专家，设计制定 “地方服务型政府绩效评估指标体系调查问卷”。并通过对调查问卷的分析，明 确各个指标的重要程度。 ( 3 ) 关键绩效指标法 关键绩效指标( k p i ：k e yp r o c e s si n d i c a t i o n ) 是指企业宏观战略目标决策经 过层层分解产生的可操作性的战术目标，使企业宏观战略决策执行的监测指针。 k p i 在全球的企业界中已得到了广泛的应用，并受到企业的好评。 k p i 是通过对组织内部流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、 计算、分析，形成衡量管理绩效的一种目标式、量化式指标体系，把组织的战略 目标分解为可操作的工作目标的工具，是绩效管理的基础。建立明确的切实可行 的k p i 体系。是做好绩效管理的关键。 国外不少发达国家政府已经把k p i 引进政府部门，建立以k p i 为核心的绩 效评价体系，取得了很好的效果，但在我国政府还几乎是个空白。本文试图运用 该方法来确定地方服务型政府绩效评估指标体系。首先，通过根据服务型政府的 内涵确定关键绩效领域，然后通过调查问卷，在各关键绩效范围内选择并确定关 键绩效要素，从而最终确定评估指标体系。 1 3 3 研究的技术路线 本文将从国内外政府绩效评估指标体系的研究现状着手，运用理论结合实际 的方法，以政府职能理论、治理理论、绩效理论以及“以人为本”的科学发展观 为理论基础，通过资料调研，分析我国现阶段地方政府绩效评估指标体系设计和 运用的现状及存在的不足之处，根据服务型政府的内涵和特征要求，通过发放调 查问卷，并对问卷进行统计分析，从而建立一套地方服务型政府绩效评估指标体 系，以期对我国地方政府绩效评估提供借鉴意义。技术研究路线见图1 1 。 徐军田：地方服务型政府绩效评估指标体系研究 h 问题的提出和研究意义 i i l 服务型政府内涵研究i 接论i i 一 i 政府绩效评估内涵研究l - 一罾冈外干 l 天计咒 i 政府绩效评估难度研究l l i h 研究内容和方法il 科学发展观理论 l l 政府绩效评估指标研究 理论基础和i 一理论基础l l 治理理论l 实践依据卜- ij 吸j 忖职目e 埋陀 i 储r 扛m 1 。b ，自： _ j 据ld 慧翥篡 i 。1 l 我国当前的地方政府绩效指标体系i 我国地方政府绩效i i 绩效指标设计的困境和负效应l 指标现状分析l l 需要完善的环节i 一服务型政府内涵探析 - q 指标体系目标定位和价值标准 地方服务型政府绩效评 i 指标体系设计的原则l 估指标体系构建 指标体系设计应注意的问题 1 地方服务型政府关键续效指标选择 il i 。一。 l i 地方服务型政府评估指标体系设计l 地方服务型政府绩效评估配套措施 图1 1 研究技术路线图 f i 9 1 1 t h er o u t ef i g u r eo f r e s e a r c h 8 大连理_ 【大学硕士学位论文 2 地方服务型政府绩效评估指标体系研究的理论基础和实 践依据 2 1 理论基础 2 1 1 科学发展观 党的十六届三中全会提出，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发 展观，促进经济、社会和人的全面发展”的科学发展观。科学发展观是我们党从 新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想，是科学认识当代 中国发展变化、深刻总结国内外发展进程中经验教训的基础上形成的，是全面建 设小康社会伟大实践的必然产物。其内涵主要包括以下几个方面： 首先，以人为本是以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发 谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群 众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体民众。 其次，全面发展就是要以经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化建设， 实现经济发展和社会全面进步。 再次，协调发展就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、 统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，推进生产力和生产关系、经 济基础和上层建筑相协调，推进经济、政治、文化建设的各个环节、各个方面相 协调。 最后，坚持可持续发展，就是要促进入与自然的和谐，实现经济发展和人口、 资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路，保 证一代接一代的永续发展。 树立和落实科学发展观，就要求各级政府和领导干部站在时代的前沿，树立 正确的政绩观。改变现有的单纯以经济发展为目标的片面政绩观，树立经济社会 全面发展的政绩观；改变现有的单纯追求局部利益的狭隘的政绩观，树立全局协 调发展的政绩观；改变现有单纯追求眼前发展的政绩观，树立经济、社会、生态 环境可持续发展的政绩观。而树立正确的政绩观，就必须建立科学的绩效评估体 系作为制度导向。科学发展观的提出，为我国政府的绩效评估指标体系赋予了新 的内容，在政府绩效评估指标的设置上，要全面反映经济、社会和人的全面发展， 而不能片面追求经济指标。考察干部，既要看经济指标、又要看社会指标、人文 指标和环境指标；既要看城市变化，也要看乡村变化；既要看当前发展的实绩， 又要看可持续发展的潜力；既要看经济总量增长，又要看人民群众得到的实惠； 德军田：地方服务型政府绩敛评估指振体系研究 既要看经济发展，又要看当前成效和社会稳定，从而真正建立起体现科学发展观 的地方政府政绩评估指标体系。 2 1 2 治理理论 “治理”( g o v e r n a n c e ) 无论作为研究范式，还是作为实践手段都源于西方。 早在1 4 世纪末，英格兰国王亨利四世就已经使用过这个概念，用来表明上帝之 法授予国王对国家的统治之权f 2 “。从2 0 世纪后期开始，随着全球化、信息化浪 潮的冲击，后现代主义理论的提出，“治理”的内涵已经发生了深刻的改革，治 理理论也得到广泛的应用。 治理理论的创始人，英国地方治理委员会( l o c a lg o v e r n a n c es t e e r i n g c o m m i t t e e ) 的发起人之一罗伯特罗兹( r r h o d e s ) 认为人们可以从六个相对 独立的角度或层次来理解和使用“治理”概念：第一，作为最小国家的治理模式， 即主张建立小而美的政府观念，尽量减少国家在社会经济生活中的作用；第二， 作为公司治理模式的治理，强调服务提供中的公平性、开放性和全面解决问题的 责任；第三，作为新公共管理的治理，倡导将私营部门的管理主义精神和市场的 竞争机制引入公共部门和公共服务之中，提高公共管理的绩效：第四，作为善治 的治理，立意于在一个民主授权的机制下，建立政府组织更广泛、更开放的公共 事务管理与服务体系；第五，作为新的社会控制理论的治理，社会政治体系的维 持不是来自等级制度自上而下的命令控制，而是平等的行为之间的相互影响与妥 协；第六，作为自组织网络的治理，强调建立以信任、合作、互惠为基础的社会 资本资源交换和共享的自主性网络，形成社会自主的和公民自我的管理模式。圈 美国研究治理理论的权威库依曼( j k o o i r a a n ) 和范弗利埃特( m v a n i c t ) 认为“治理”的概念是，它所要创造的社会结构或秩序不能由外部强加； 它之所以发挥作用，要依靠多种相互发生影响的行为者的互动。这种互动是由参 与者共同的目标支撑的瞄】。可见，治理所涉及的范围远远超过了政府管理。视 野更加开阔。 当代治理理论观点众多，意见不一，没有统一的思想框架，但其主要思想还 是相同的。主要包括四个方面：一是当代地方治理主体趋于多元化，认为政府不 再是公共管理的唯一主体，而强调政府组织、非政府组织以及公民在公共目标下 共享资源、合作互动，共同参与政策制定和公共产品提供。二是政府组织结构正 发生着深刻变化，认为层级更少、更具灵活性的政府组织正在逐步形成。三是当 代地方治理意味着政府与市场、政府与社会关系的重构。四是当代治理的善治标 准是公开、参与、公正、透明、回应、责任、合法性等重要原则。 政府善治理论首先提出政府行使公共权力的目的是使公共利益最大化，在这 大连理一1 ：人学硕士学位论文 一目的的指导下，政府所作的首要事情就是对自身的再造，这种再造不是简单的 组织精简和机构重组，而是对政府治理的理念、原则、结构、行为等进行大规模 的改革，以提高政府的绩效和服务的质量。其次，政府善治本身就是政治改革， 要求发扬民主，讲求政务信息公开，建立透明政府，逐步实现从“入治”到“法 治”的转变。此外，政府善治理论鼓励公民参与社会管理，增强了政府和公众的 沟通，有助于政府及时、准确地了解公众意愿、要求和呼声，从而使政府决策更 符合实际，更能体现民意，同时也有助于政府及时发现和纠正决策失误。这些都 对地方服务型政府绩效评估指标体系的设定具有指导作用。 2 1 3 政府职能理论 对于政府的职能问题，历来存在着广泛的争论，而且在实践中，政府的角色 也是在不断变化的。在自由放任时期，认为管得越少的政府就越好。古典自由主 义的经济学创始人亚当斯密主张将政府的职责范围界定在国防、司法、公共服 务和维持公共机关的存在上。在近代福利国家兴起后，政府职能大大扩张，“从 摇篮至n 坟墓”形象地说明了政府作用范围的广泛，而为这种国家干预提供理论基 础的就是国家干预的经济理论。从2 0 世纪7 0 年代以后，受新古典主义学说的影 响，加上福利国家的危机以及传统计划经济的危机，主张小政府缩小政府规 模、限制政府作用、重视市场的言论与开始盛行，而企业型政府或以市场为基础 的政府改革实践又强化了这一趋势。从历史上看，政府职能及其作用范围总是不 断变化的，与其说它是观念的产物，不如说是社会政治、经济、文化等方面综合 作用的结果。 与国外地方政府相比，我国的地方政府承担了大量繁重的经济管理任务，经 济职能是地方政府的主要职能。政府被认为是全能的、无所不知的。这种政府全 能的观念导致政府管了许多“不该管、管不了”的事，在政府职能总量无限的同 时，职能严重缺位、错位、越位。政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色， 为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。政府职能的混乱和对市场机制 的排拆，严重地影响了地区社会、经济的发展。 因此，地方政府必须将强化公共服务、建设服务型地方政府作为职能转变的 基本取向。要明确服务型政府的职能定位，合理晃定地方政府管理经济的范围， 进一步规范政府经济管理职能，切实把政府工作重点转变到经济调节、市场监督、 社会管理和公共服务上来。实现政府管理方式由过去重管理轻服务、以“政府为 中心”到注重公共服务、“以满足人民的需求为中心”的转变，使地方政府成为 为全社会的公共管理和公共服务机构，成为能够维护广大人民群众利益的公共服 务型政府。为了强化政府的公共服务职能，就必须设立一套完整的制衡机制。而 徐军田：地方服务型政府绩效评估指标体系研究 在这套制衡机制中，法律等强制性限制固然不可少，但严格、客观、科学的评估 指标体系设置却更为重要。一套适应时代发展新特点的“政府绩效评估指标体 系”，正是实现政府职能转变的根本途径，因为科学、系统的评价指标体系细化 了政府的职能。评价指标的内容实际上就是围绕着“政府职能”这个中心。因此， 服务型政府的职能为我们制定一套地方政府绩效评估指标体系指明了方向。 2 2 国外政府绩效评估指标体系设计的经验借鉴 2 2 1国外政府绩效评估指标体系设计 ( 1 ) 美国政府绩效评估指标设计的实践 政府绩效评估指标，是近1 0 年来美国公共管理领域研究的一个热点问题。 通过1 0 多年来的理论研究与实践探索，美国在政府绩效评估指标研究方面已取 得了很大的进展，并积累了丰富的研究经验，为进一步研究政府绩效评估提供了 理论的基础，同时也有力地促进了美国政府绩效评估的发展。 随着行政权力的日益膨胀，政府的财政支出逐渐增加，使得政府面临着不断 加剧的财政危机。为了有效控制政府财政支出，节约成本，2 0 世纪6 0 年代，美 国会计总署率先建立了以经济性( e c o n o m y ) 、效率性( e f f i c i t y ) 和效果性 ( e f f e t i v e n e s s ) 为主体的“3 e ”评估方法l 冽。但这种方法过度地偏向了经济性等 硬性指标，忽视了公平、平等、民主和福利等软指标的评价，从而受到了很多专 家和学者的批评和质疑。后来又加入了公平指标( e q u i t y ) ，发展为“4 e ”绩效 评估法。由于政府行为的特殊性和复杂性，这两种评估方法在实践中都遇到了评 价指标数据采集和量化测定的极大困难。 美国著名的绩效研究机构c o m p e l 建立了包括财政管理、人事管理、信息管 理、领导目标管理、基础设施管理等五个方面内容的政府绩效评估体系。1 9 9 8 年，c o m p e l 研究所对全美5 0 个州开展了绩效测评活动，引起了较大的社会反应。 1 9 9 9 年，又对全美3 5 个财政收入最好的城市开展绩效评估。研究所每年在其期 刊中出一期专刊公布测评结果，1 9 9 8 年对5 0 个州的各项指标的测评结果就达6 0 多页。州、市政府和民众对c o m p e l 研究所的政府绩效评估结果的认可率高达9 2 。 【矧。 美国o r e g o n 州政府把标杆管理法运用到政府绩效评估中。通过广泛征询地 方政府、立法机关、普通市民、商业团体、慈善机构和专家学者的意见，建立了 o r e g o n 州政府绩效评估指标体系。此评估体系包括了经济、教育、环境、市民 参与、社会支持、公共安全、社区发展等七个领域共1 5 8 个具体指标。与“3 e ” 和“4 e ”评估法相比，o r e g o n 州政府除了重视经济层面的绩效评估外，还特别 大连理i ：入学硕士学位论文 重视教育、科技、文化、环境和安全等社会公益和政府应该承担的社会责任等方 面的评估，对引导和激励社会的全面发展发挥了重要作用1 2 6 i 。 美国哈佛商学院罗伯特卡普兰( p o b e r ts k a p l a n ) 和戴维诺顿( d a v i d p n o r t o n ) 两位教授于1 9 9 2 年共同创立了组织绩效评估的新方法平衡记分卡 ( b s c ) ，把组织的战略目标分解为财务、客户、内部流程、创新与学习等四个 具体目标，并把这些目标层层分解为各职能部门和个人的