（行政管理专业论文）和谐社会视野下公共管理社会化研究.pdf

摘要 公共管理社会化，是两方推行新公共管理运动中的一项莺要内容，在世界范围内产 生了广泛的影响。公共管理社会化，就是指政府在实施对社会经济的管理时，在社会管 理和公共服务领域，改变传统的由政府大包大揽的做法，将一些政府职能通过向社会转 移或委托代理等方式，转移出政府，以达到提高行政效率，节约财政开支之目的。公共 管理社会化的理论基础主要来自两个方面：一是公共选择理论，二是新公共管理论。国 外公共管理社会化主要有合同承包、放松规制、建立政府部门与私营企业的伙伴关系、 公共服务社区化和公共服务中引入竞争机制这五种形式，国外公共管理社会化给我国提 供了重要启示。公共管理社会化在构建社会主义和谐社会中的重要性主要包括有利于精 简结构，减轻财政压力；有利于维护经济秩序，促进民主；有利于维护和实现社会公平； 增强全社会创造活力；有利于维护社会稳定；有利于促进人与自然和谐发展这六个方面。 我国公共管理社会化的现状分析主要有历史沿革、存在的问题和原因分析三个方面。我 国公共管理社会化的主要内容可以从引入市场机制、转移政府职能、放松市场限制，扩 大准入、推进事业单位社会化四个方面入手。而公共管理社会化模式的基本框架主要从 突出服务行政、加强与非政府组织的合作、推行有限政府和责任政府、实施行政公开透 明制度、注重行政成本和绩效评估五个方面构建。和谐社会视野下构建公共管理社会化 模式的思路和途径主要有以下五个方面：通过政治社会化培育市民社会；转变政府工作 方式，放权还权于社会；推进社区建设；培育和发展非营利组织；建立与完善公共服务 制度。 关键词：和谐社会，公共管理，公共管理社会化 t h er e s e a r c ho ns o c i a l i z a t i o no fp u b l i cm a n a g e m e n tu n d e rt h ev i s i o no f h a r m o n i o u ss o c i e t y w a n gj i e ( a d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t ) d i r e c t e db ya s s o c i a t ep r o f w a n gx u e d o n g a b s t r a c t t h es o c i a l i z a t i o no fp u b l i cm a n a g e m e n t ，o n eo ft h em a i nc o n t e n t st h a ti saw e s t e r n a d m i n i s t r a t i v er e f o r m ，h a v ee x e r t e da ne x t e n s i v ei n f l u e n c ei nt h ew o r l d i tm e a n st h a ti n s o c i a lm a n a g e m e n ta n d p u b l i c s e r v i c e a r e a s ，g o v e r n m e n ti m p l e m e n ts o c i o - e c o n o m i c m a n a g e m e n t ，c h a n g i n gt h e t r a d i t i o n a l a p p r o a c ho ft h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ta n d t r a n s f o r m i n gs o m eg o v e r n m e n tf u n c t i o n st ot h es o c i e t yt h r o u g ht r a n s f e r r i n go ra p p o i n t i n g a g e n ti no r d e rt oi m p r o v ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ya n dr e d u c ee x p e n d i t u r e s t h et h e o r e t i c a l b a s i so ft h es o c i a l i z a t i o no fp u b l i cm a n a g e m e n ti sp u b l i cc h o i c et h e o r ya n dn e wp u b l i c m a n a g e m e n t i nf o r e i g nc o u n t r i e s ，t h e s o c i a l i z a t i o no fp u b l i c m a n a g e m e n t i n c l u d e s c o n t r a c t i n g ，r e l a x i n gr e g u l a t i o n s ，t h e e s t a b l i s h m e n t p a r t n e r s h i p s b e t w e e ng o v e r n m e n t d e p a r t m e n t sa n dp r i v a t es e c t o r , c o m m u n i t yo fp u b l i cs e r v i c e sa n di n t r o d u c i n gc o m p e t i t i o n t o p u b l i cs e r v i c e st h e s ef i v ef o r m s ，a n dh a sp r o v i d e da ni m p o r t a n ti n s p i r a t i o nt oo u rc o u n t r y t h e i m p o r t a n c eo fs o c i a l i z a t i o no fp u b l i cm a n a g e m e n ti nb u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t yc o n t a i n s s i xa s p e c t st h o s ea let h eb e n e f i to ft h es t r e a m l i n i n gt h ei n s t i t u t i o n s ，r e d u c i n gt h ef i n a n c i a l p r e s s u r e ；s a f e g u a r d i n gt h ee c o n o m i co r d e r , t h ep r o m o t i o no fd e m o c r a c y ；m a i n t a i n i n ga n d a c h i e v i n gs o c i a le q u i t y ；e n h a n c i n gt h ec r e a t i v i t yo ft h ew h o l es o c i e t y ；m a i n t a i n i n gs o c i a l s t a b i l i t y ；p r o m o t i n gt h eh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n tb e t w e e nm a l la n dn a t u r e t h e r ea let h r e e a s p e c t st h eh i s t o r y , p r o b l e m sa n dr e a s o n so ft h es o c i a l i z a t i o no fp u b l i cm a n a g e m e n ti nt h e s t a t u ss o c i a l i z a t i o no fp u b l i cm a n a g e m e n t t h em a i nc o n t e n t so ft h es o c i a l i z a t i o no fp u b l i c m a n a g e m e n tc o n t a i nt h e s ef o u ra s p e c t s ：i n t r o d u c i n gc o m p e t i t i o n ，t r a n s f o r m i n gg o v e m m e n t f u n c t i o n s ，r e l a x i n gt h el i m i t a t i o n so fm a r k e ta n dp r o m o t i n gs o c i a l i z a t i o no fi n s t i t u t i o n s m a n a g e m e n t a n d t h eb a s i cf r a m e w o r ko ft h es o c i a l i z a t i o no fp u b l i cm a n a g e m e n ts h o u l db e e s t a b l i s h e df r o mt h e s et e a s p e c t s ：s t r e s s i n g s e r v i c ea d m i n i s t r a t i o n ，s t r e n g t h e n i n g c o o p e r a t i o nw i t hn o ng o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n ，i m p l e m e n t a t i o no fl i m i t e dg o v e r n m e n ta n d r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ，t h ei m p l e m e n t a t i o no fo p e na n dt r a n s p a r e n ts y s t e mo fa d m i n i s t r a t i o n a n df o c u s i n go na d m i n i s t r a t i o nc o s t sa n dp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t h ea p p r o a c h e so fb u i l d i n g am o d e lo fs o c i a l i z a t i o no fp u b l i cm a n a g e m e n tu n d e rt h eh a r m o n i o u ss o c i e t y , w h i c hc o n t a i n s t h ef o l l o w i n gf i v ea r e a s ：t h r o u g hp o l i t i c a ls o c i a l i z a t i o nt on u r t u r et h ec i t i z e ns o c i e t y ；t h e t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tw o r k ，d e v o l u t i o no fp o w e r st os o c i e t y ；p r o m o t i n gt h e c o m m u n i t y b u i l d i n g ；n u r t u r i n ga n dt h ed e v e l o p m e n t o fn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s ；e s t a b l i s h i n g a n di m p r o v i n gp u b l i cs e r v i c es y s t e m s k e yw o r d s ：h a r m o n i o u ss o c i e t y ，p u b l i cm a n a g e m e n t ，t h es o c i a l i z a t i o no fp u b l i cm a n a g e m e n t 关于学位论文的独创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在指导教师指导下独立进行研究工作所取得的 成果，论文中有关资料和数据是实事求是的。尽我所知，除文中已经加以标注和致谢外， 本论文不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含本人或他人为获得中罔石油 大学( 华东) 或其它教育机构的学位或学历证书而使用过的材料。与我一同工作的同志 对研究所做的任何贡献均已在论文中作出了明确的说明。 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。 学位论文作者签名：圭型：z 日期：z 7 0 ：7 年月多 e t 学位论文使用授权书 本人完全同意中国石油大学( 华东) 有权使用本学位论文( 包括但不限于其印 刷版和电子版) ，使用方式包括但不限于：保留学位论文，按规定向同家有关部门( 机 构) 送交学位论文，以学术交流为目的赠送和交换学位论文，允许学位论文被查阅、 借阅和复印，将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，采用影印、 缩印或其他复制手段保存学位论文。 保密学位论文在解密后的使用授权同上。 学位论文作者签名：耋塞， 指导教师签名： 日期：2 口。 年月多日 日期：年月 日 中圉石油大学( 华东 大学硕士学位论文 1 1 选题背景与意义 第一章前言 1 1 1 选题背景 政府与社会的关系状态，既是衡量一个社会发育程度和社会自我管理能力的罩要指 标，也是影响政府管理功能的重要因素；既是各同政府在公共管理实践中共同面临的重 大问题，也是公共管理学界研究的重要课题。马克思说：“社会一不管其形式如何一是 什么呢? 是人们交互活动的产物。”公共管理社会化是2 0 世纪7 0 年代以来西方同家政府 与社会之间关系发展的重要趋势。所谓公共管理社会化，就是指政府在实施对社会经济 的管理时，在社会管理和公共服务领域，改变传统的由政府大包大揽的做法，将一些政 府职能通过向社会转移或委托代理等方式，转移出政府，以达到提高行政效率，节约财 政开支之目的。公共管理的社会化反映了政府与社会的一种现实关系。西方国家在资本 主义社会的形成和发展过程中，产生了政府与社会关系的一般理论，各同在处理政府与 社会的关系中也积累了不少的成功经验，这些理论和经验对转轨时期的中国重构政府与 社会的良性互动关系提供了许多有益的启示。 在计划经济时代，我国逐渐建立起了一个全能政府的治理模式，市场被取消，政府 的权力渗透到城乡社会的各个领域和个人的诸多方面，最终导致政府整合社会能力下 降、行政组织运转低效、社会成员生产积极性受到抑制等制度性危机。国务院总理温家 宝坦承我同政府工作还存在不少缺点：政府自身改革和职能转变滞后，行政审批事项仍 然过多，社会管理和公共服务职能比较薄弱；一些部门之间职责不清、协调不力，管理 方式落后，办事效率不高；有些关系群众利益的问题还没有得到根本解决；有些政府工 作人员依法行政观念不强；形式主义、官僚主义、弄虚作假和奢侈浪费的问题比较突出； 腐败现象在一些地方、部门和单位比较严重。因此，有必要明确政府职能社会化的基本 趋向，这对于增强政府职能转变的方向感，进一步推进政府职能的转变具有重要意义。 目前，中国正在构建社会主义和谐社会，与之相适应，中国政府的社会管理也必须做出 适当的调整，建立起符合社会主义和谐社会客观要求的政府与社会的新型关系。这样， 就可以更好地推进我同公共管理社会化。在构建社会主义和谐社会的背景下，中同政府 如果不积极推进公共管理社会化，不仪政府难以适应民众对政府提供的公共服务、公共 管理事务日益增多的需要，而且还会带来一系列严蕈的负面影响。在我同，公共管理社 1 第一章前言 会化不仅是社会主义市场经济发展与政府自身管理现代化的必然选择，而且也是构建社 会主义和谐社会的内在需求。 公共管理的社会化就是要求打破政府对公共管理权力的垄断状态，要求私人组织、 非政府组织与政府组织一起参与公共事务治理，参与公共资源的创造与分配，建立政府 与社会合作的多中心治理结构，形成政府与社会的和谐关系。而通过公共管理社会化， 建立政府与社会的和谐关系，正是社会主义和谐社会的内在要求与题中应有之意。政府 与社会的和谐关系，既是社会主义和谐社会的重要内容，也是构建社会主义和谐社会的 重要前提与保障。 1 1 2 选题意义 公共管理的社会化，是我同改革开放以来与经济改革的市场化和政治发展的民主化 相并列的三种趋势之一。当前，我国学术界对于公共管理社会化的研究，更多集中于公 共管理社会化一般理论的探讨与介绍，如公共管理社会化的概念、内容、方式、西方公 共管理社会化的实践经验等，而很少有学者把公共管理社会与构建和谐社会结合起来， 从和谐社会的视角来探讨我国公共管理的社会化问题。因此，本文从和谐社会建设的视 角研究公共管理社会化问题，并尝试提出公共管理社会化的目标模式与现实路径，不仅 具有重要的理论价值，而且具有霞大的现实意义。从理论价值上讲，本文的研究可以扩 大公共管理学的研究视野，丰富公共管理学的理论体系；从现实意义上讲，本文的研究 可以为我国公共管理体制改革，尤其是政府与社会关系的调整提供了一定的参考价值。 1 2 主要研究内容 本文由七个部分构成，各部分的内容如下：第一章介绍了选题背景和意义。第二章 从公共管理社会化的基本理论入手，论述公共管理社会化的概念和理论基础，并对同外 公共管理的社会化进行考察。第三章主要论述公共管理社会化对构建社会主义和谐社会 的重要性。第四章对公共管理社会化的现状进行分析，主要从历史沿革、存在的问题和 原因三个方面进行讨论。第五章主要论述和谐社会视野下公其管理社会化内容和框架。 第六章论述和谐社会视野下构建公共管理社会化的思路和途径。主要包括五个方面：通 过政治社会化培育市民社会；转变政府工作方式，放权还权于社会；推进社区建设；培 育和发展非营利组织。最后是本文的结论，并对需要进一步研究的内容进行说明。 2 中国石油大学( 华东) 大学硕上学位论文 1 3 研究方法 第一，描述性研究法。对公共管理社会化理论进行论述。 第二，定性分析法。归纳和演绎、分析与综合以及抽象与概括等方法对公共管理社 会化内容进行加工。 第三，文献研究法。通过调查文献来获得公共管理社会化的资料，从而全面地、 正确地了解掌握公共管理社会化的相关内容。其作用有：1 了解公共管理社会化的历史 和现状，帮助确定研究课题。2 形成关于公共管理社会化的一般印象。 3 第幸公共管理社会化：理论与经验 第二章公共管理社会化：理论与经验 2 1 公共管理社会化的基本理论 2 1 1 公共管理社会化的概念 2 1 1 1 公共管理的概念 关于何谓公共管理? 国内外的学术界以及政府部门至今没有一个比较统一的看法， 有些观点还相距共远，这就使有关公共管理的界定变得十分困难。有的国外学者认为， 公共管理实质内涵是政策分析、财务管理、人力资源管理以及信息管理与外交关系等。 有的认为，公共管理更倾向于从效率、有效性和服务质量等方面来关注结果。我国学者 对公共管理的研究还处于起步阶段。有人认为：“所谓公共管理是指政府为促进社会整 体协调发展，采取各种方式对涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活 动进行调节和控制的过程。川妇有人认为：“公芪管理学是- i - j 研究公共组织( 主要指政 府) 更有效地提供公共物品的学问。2 3 还有的认为：公共管理只限于指政府工作的狭义 公共管理( 也是狭义的行政管理) ，而不限于指政府工作的广义公共管理( 也是广义的行 政管理) ，如公共事业和所有其他非政府部门、单位的公共事务的管理都不得越过其所 管辖的范陶和事项。b 3 美国行政学专家梅戈特女士认为，目前人们之所以倾向于使用公共管理而不是公共 行政，其原因在于“公共行政在历史上与官僚联系密切”，而公共管理还注重公共事务 在公共机构和非营利机构中完成任务。她认为，“那些致力于政策形成、政策执行和政 策评估的过程都可以理解为公共管理”。h 1 休斯认为，从公共行政转变为公共管理意味 着理论与实践上的重大变化：“公共行政”一词不达意几乎完全和政府官僚体制相关， 它侧蕈对政府内部事务的关注以及政府运作的命令和服从火系，强调的是过程、程序、 符合规定以及将政策转化为行动和办公室管理；而公共管理则包括了公共行政，也不仅 仅是服从命令和关注组织内部事务，它更关注战略，组织的广泛使命目标、灵活的管理 策略等更为广泛的内容，而且强调取得结果、改进技能和增加责任；更为主要的是，公 共行政的概念在体制与观念中是根深蒂固的，以至于人们很难深入思考变革问题并付诸 实践，一旦采用了管理概念，紧接着就会相继发生一系列的显著变化，如对变革负有责 任、外部关系、内部体制和政府本身的概念。因此，休斯认为，公共行政和公共管理彼 此之间有所不同，二者没有从属关系，应把它们看作是两个相互竞争的典范。拍1 4 中国石油大学( 华东 大学硕士学位论文 我认为，公共管理是指以政府为核心，包括非政府公共部门在内的多元社会力量采 取多种机制与形式，共同解决社会公共问题，处理国家和社会公共事务，满足社会公共 需求，不断实现和增进公共利益的过程。 2 1 1 2 公共管理社会化的概念 从广义的角度而言，我国政府公共管理社会化的进程是多方面的，既包括公共服务 的市场化，也包括公共管理中的公民参与，也包括各种社会自治组织的自治与管理。公 共管理社会化的核心是分权，解决“政府做什么”的问题。 一般意义上，公共管理社会化，是指政府在实施对社会经济的管理时，在社会管理 和公芡服务领域，政府通过向社会转移或委托代理等方式，将些政府职能转移出政府， 以达到提高行政效率，节约财政歼支的目的。一般认为公共管理社会化主要包括三层含 义：其一是政府更多的是“掌舵”，而不是“划桨”。美国学者戴维奥斯本和特德盖 布勒提出了新的公共管理思想，应将政府的决策与执行分开。即政府的主要职能是制定 政策( 决策) ，通过决策确定公共目标，确定公共目标的优先顺序，至于提供具体的公共 服务( 执行政策) 则应由公共部门、私营部门、非营利部门共同承担。其二是打破政府垄 断，实现公共服务的供给者多元并存，竞争发展，从而公共服务的消费者拥有在多元的 供给者之间进行选择的权利和用以选择的资源，实现消费者主权。其三是政府把一部分 对社会公共事务管理的权力，下放给社会非政府组织，甚至部分公共产品允许私人企业 生产。对于这一点公共事务的管理权力的下放，从另一个角度的理解也应该说是政府还 权于社会、人民的一种表现。 公共管理的内涵是政府为促进社会整体协调发展，采取多种方式对涉及社会公众的 总体生活质量和共同利益的一系列活动进行控制调节的过程。2 0 世纪8 0 年代以来，公 共管理出现了新的变革，其重要特征之一是将政策职能与管理职能分开，负责政策职能 的组织机构承担“掌舵”的责任，把握发展方向负责管理职能的组织机构承担“划桨” 的责任，推动具体实施。这意味着公共管理的实践进一步走向社会化和市场化。 古希腊政府“凡是私人能做的事，决不让政府做；凡是低层政府能做的事，决不让 高层政府做”的原则，仍被美国公共管理学界所推崇。分权主要有两个方面的含义，一 是政府内部的分权，上一级政府向下一级政府分权和政府向派出机构分权，目的是建立 一个合理的政府行政架构，提高效率，抑制腐败；二是政府与社会的分权，通过有效的 渠道，鼓励民众参与公共管理事务，鼓励非营利、非政府组织承担许多政府做不了、企 5 第二章公共管理社会化：理论与经验 业不愿做的事业，实现“小政府、大社会”。显然，政府向社会分权是主流，因为只有 向社会分权，政府才能扮演掌舵导航的角色，从而使政府更精干、更具竞争力，“政府 想包办一切，最终可能一事无成”。通过民主参与等方式将社会管理的权限下放给社会 基本单元：家庭、教会、邻里、社区、志愿者以及行业协会、基金会、慈善机构等非政 府、非营利组织，使之自我服务、自我管理，减少对政府的依赖，提倡自尊、独立、自 治。“当家庭、邻里、学校、志愿者组织和企业健全时，整个社区也会健康发展，而政 府的工作就是引导这些组织与机构健康发展”，因为健康而有活力的社会单元构成健康 而有活力的社区、国家。 还有学者认为，公共管理社会化，是政府职能不断发展变化的结果。政治统治职能 的逐渐减弱和公共管理职能的不断增长，是现代西方同家政府职能变化的趋势。西方政 府早先比较小的公共管理职能，战后以来随着经济、社会、文化的发展而迅速扩大。这 种扩大过程，是随着政府对社会经济管理职能的变化而变化的。他们认为，在自由竞争 时期，西方资本主义国家普遍崇尚亚当斯密的“管理最少，政府最好”的主张，政府 实行自由放任的政策，基本上不对国民经济进行干预，只扮演“守夜警察”的角色。政 府的基本职责就是保障人们的自由、生命和财产不受侵犯。在当时的条件下，人们甚至 认为，政府除了保护社会免遭其他社会暴力行为的侵害、保护社会成员免遭其他成员的 压迫并主持正义、建立并维护某些公共设施和公共工程外，不必承担更多的职责。1 目前，人们普遍认为公共管理社会化就是政府放权的过程，即改变政府全面包揽公 共管理职能的做法，将一些政府职能转移出政府。但从本质上讲并非如此，其实际上是 一个政府的“还权 过程。即政府把原本属于社会承担的那部分公共管理职能真正交由 社会行使，这两个方面的做法目的都在于“鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公 共行政，从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心 ，让政府以外的其他社会公 共组织参与承担相应的公共管理职能。 政府管理理念习惯于把社会公共事务管理，仅仅看成是只有政府才能管理好的管 理。这种理念认为，政府是管理社会公共事务的唯一权力源泉。这就表明，即使存在非 政府公共组织和民众参与社会公共事务的管理， 其权力是政府转让和委托出去的。这 种放权的思想只是表明政府只是下放和转移一部分职责给社会，政府仍然保留权力的所 有权，非政府公共组织和民众只是权力的接受者，接受政府的权力馈赠。这可能导致： 地位上的不平等，非政府组织仍受政府部门的强有力的约束，合作开展公共管理无从谈 起。 6 中国石油大学( 华东 大学硕士学位论文 非政府公共组织和民众原来由于自身发展不成熟，或者因为政府力量的过分强大， 因此政府暂时代替非政府公共组织管理部分社会职能。公共管理社会化的“还权 要 求则表明非政府公共组织和民众要同本应属于自己的权力而不是接受政府的馈赠和委 托。这样，一方面，非政府公共组织和民众在公共管理的过程中主动性定会增强，另一 方面，政府也不能轻易地再回收所归还给非政府公共组织和民众的权力。 公共管理市场化是2 0 世纪8 0 年代初西方发达国家行政改革的核心主题。它的核心 理念是竞争，将市场竞争机制和私营机构的管理模式引入到公共管理领域，将原来由政 府承担的部分公共职能推向市场，通过充分发挥市场优化配置公共资源的作用，以达到 有效改善和提升公共服务的目的，主要解决“政府如何做”的问题。但市场本身具有很 大的局限性。公共管理进行市场化，政府一定程度上退出某些公共管理领域，或者政府 与企业之间建立合约委托关系，政府不再赢接从事公共服务和产品的生产，而通过政府 采购成为公共产品的购买者和提供者，在公共服务的采购中，政府机构也可以平等地参 加竞争，其目的是为了打破垄断，市场化对于公共服务的直接效果是降低成本、提高质 量，因企业可以依靠专业化生产、规模经营以及先进的技术和管理提高服务质量和经营 效益，即使企业在竞争中输给政府公营机构，也可以刺激政府公营机构加强管理、降低 成本、提高效率；市场化有助于增加商业机会，有助于企业发展，促进经济繁荣。市场 化的治理模式是运用经济学中的公共选择理论、委托理论和交易成本理论等观点，对公 共管理部门的管理事务进行分析，并主张用市场化的治理模式来改革政府并进行资源配 置的方式，这种理论认为传统的管理体制只会造成资源分配方式的扭曲，导致社会福利 的损失。它的基本特征是：强调市场导向和顾客导向引入市场竞争，打破政府垄断，注 重企业管理技术和服务竞争性。 2 1 2 公共管理社会化的理论基础 公共管理社会化是2 0 世纪7 0 年代末期8 0 年代初期来西方行政改革的重要趋势之 一。第二次世界大战以后，西方各国政府普遍采用了凯恩斯主义宏观经济政策的主张， 对社会经济生活实行全面的干预，这种现象导致的直接后果是行政权的扩张。从2 0 世 纪7 0 年代开始，曾主导西方公共行政达一个世纪之久，并被称为是行之有效的传统的 公共行政，遭受到新的外部环境的严峻挑战，其赖以建立的两个理论基础威尔逊和 古德诺的政治一行政二分法和韦伯的官僚制理论均无法同答和解决政府所面临的困镜： 政府财政难以解决经济职能的扩张和社会职能的增加，政府机构口趋庞大臃肿，效率低 7 第二章公共管理社会化：理论与经验 下，公众对政府能力失去信心。公共管理社会化取向的理论基础毛要来自两个方面：一 是公共选择理论，二是新公共管理论；另外还受到新制度主义、代理理论等的影响。 2 1 2 1 公共选择理论 公共选择理论( p u b l i cc h o i c et h e o r y ) 兴起于2 0 世纪6 0 年代，是由美同著名的经济学家 詹姆斯布坎南提出的，是应用经济学的理论假设和方法来研究公共决策领域问题的一 个全新的研究视角。 在公共选择学派看来，政府作为公共利益的代理人，其作用是弥补市场经济的不足， 并使各经济人员所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。但是政府决策往往削弱 而不是改善了社会福利。 1 公共选择理论认为人是自利的，以追求效用最大化为目标，在市场中是如此，在公 共领域更是如此。“当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票者、政治家、 纳税人或官员时，不会发生变化。”并对传统的行政管理模式及其所面临的困境做出以 下论断：第一，理想的官僚并不存在，官僚也是人，不可避免追求个人效用的最大化。 第二，政府提供的服务是非竞争性的，这导致官僚机构缺乏竞争，使得政府没有动力降 低成本，因此政府的效率比较低下。第三，韦伯理论强调严格的规章制度，强调绝对的 “命令一服从”机制，造成公务员墨守成规，缺乏创造性和积极性，使得官僚机构丧失 了内部激励机制。第四，官僚追求预算最大化，追求更大的自主权和权力垄断，导致“政 府扩张”的出现。第五，伴随“政府扩张”，政治权力可能直接介入经济活动。在此过 程中，很多人会借助于权力因素谋求个人最大利益，产生寻租行为。瞪3 基于以上分析，公共选择理论认为政府管理存在缺失，并提出了自己独特的解决问 题的方式，即更多地关注政府与社会的关系，主张在政府中加入竞争因素，提高政府效 率，以克服政府缺失。它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来 提供”。既然政府内部问题重重且改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的垄断地 位，在政府机构内建立起竞争机制，就可以消除政府低效率的最大障碍。而公共管理的 社会化就是打破政府垄断的鼋要途径之一。 2 1 2 2 新公共管理论 公共管理社会化取向的另一个理论基础是由新公共管理学派提供的。具体来讲，新 公共管理有两大支流，一支是管理主义，管理主义认为公共部门和私人部门之间是相似 的，认为管理需要组织和激励雇员，在公共部门和私营部门同样适用，因此公芡部门可 8 中国石油大学( 华东) 大学硕士学位论文 以引入私人部门的管理经验。新公共管理的另一支则强调非直接控制，反对政府直接提 供服务，强调不断提高政府服务的质量，强调分权与代理，强调合同与市场以及对绩效 的有效评估。归根到底，管理宅义就是强调公共部门要用私营部门的管理经验包装自己。 奥斯本和盖布勒在霞塑政府一书中，把“新公共管理”概括为十个方面。目标 是建立：( 1 ) 掌舵而不是划桨的政府；( 2 ) 发挥社会组织作用的政府；( 3 ) 把竞争 机制注入到服务中去的竞争性政府； ( 4 ) 有作为而不循规蹈矩的政府；( 5 ) 处处讲究 效果的政府；( 6 ) 满足顾客需要的政府；( 7 ) 廉洁的政府；( 8 ) 有远见的政府；( 9 ) 注重分权的政府；( 1 0 ) 以市场为导向的政府。根据两方公共管理学者们的论述，“新 公共管理”的主要内容包括以下：区分“掌舵”与“划桨”职能，实现管理主体多元化。 “新公共管理 倾向于把决策制定( 掌舵) 和决策执行( 划桨) 分离，即政府应该把管 理和具体操作分开。为了实现职能分离，“新公共管理 主张公共服务应该通过民营化 等形式，由市场和社会力量来承担。而政府则主要承担掌舵性职能，如拟订政策、建立 适当的激励机制、监督执行等，引导它们为实现公共利益的崇高目标服务。专业化管理。 “新公共管理”认为政府必须清楚自己在做什么，怎么做和应该对向负责。在政府部门 中，部门领导应该更多的由管理型而不是专家型的人员担任。引入企业管理方法。因为 管理都是相通的，西方同家把企业管理的方法引入到行政改革的实践中，并胃公共部门 用企业管理理念来塑造自己的组织文化。公共管理中的项目预算、绩效评估、战略管理、 顾客至上、产出控制、人力资源开发等都主要是借鉴了私人部门管理方式和经验。政府 绩效管理是一个完整的过程，是运用政府绩效目标、绩效信息、绩效激励、绩效合同、 绩效成本、绩效程序、绩效规制、绩效申诉和绩效评估等管理手段和管理机制，跟踪监 测政府提供公共服务的全过程并以“3 e ”为标准，即经济、效率和效益做出绩效评估。 需要对预算进行管理，用绩效和计划预算取代原有的预算制度，根据不同的需要来进行 资金分配和员工的分配。同时，政府开始重视战略管理。这就意味着要了解组织与环境 相适应的程度，组织在该环境中的优势与不足，以及环境给目标带来的机遇和挑战，同 时明确组织使命。引入竞争。主张建立市场化的政府，在公共部门中引入市场机制，使 公共部门和私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，提高政府的效率，实现了优胜 劣汰。以顾客为中心。政府应该把社会公众看作自己的“顾客”，遵循“顾客”满意的 宗旨，努力满足“顾客”的需要。公务员不必保持中立。在看待公务员与政务官员关系 的问题上，“新公共管理 与传统公共管理存在着明显的分歧。传统公共管理强调政治 与行政的分离，强调公务员保持政治中立，不参与党派斗争，不得以党派偏见影响决策 9 第章公，管理社会化：理论与经验 等。“新公共管理”则认为，因为行政具有的浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间 的相互影响是不可避免的。但是要正视这种关系，不能同避。基于这种看法，“新公共 管理”主张让部分高级公务员参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政 治敏感性。在“新公共管理 者看来，政策制定与政策执行不应分开。这样做不仅能使 公务员尽职尽责地执行政策，为社会公众服务，还能使他们更积极主动的设计公共政策， 使政策能更加有效地发挥其社会功能。这体现了“新公共管理”者晕视激励、鼓励公民 参与的价值取向。 作为公共管理社会化的理论基础，公共选择和新公共管理存在分歧。公共选择是要 将政府的一些职能释放给政府和社会，通过外部的政府与市场关系的重组来改革政府。 新公共管理则与之相反，认为公芡部门与私营部门之间由一定的相似性，不存在实质性 差别，并提出了一系列管理方面的建议和主张。尽管如此，它们之间仍有共同之处，即 它们都相信市场的作用。凶此它们仍能够在实践中组合起来，共同构成公共管理社会化 的理论基础。 2 2 国外公共管理社会化的考察与借鉴 2 2 1 国外公共管理社会化的考察 西方国家在推进公共管理社会化的过程中涉及的领域是多方面的，综合起来看，主 要表现在两个方面：一是政府在公共管理中引入市场机制；二是将一些原来由政府承担 的职能转移给社会。 在实践中，西方行政改革把利用市场和社会力量，推行公共服务社会化作为提高政 府有效性的一条重要途径，主要采取以下形式： ( 1 ) 合同承包。政府将某些公共服务以合同的形式承包给私人部门，私人部门必 须在合同规定的框架内行使权利和履行义务。政府工作合同出租并不是开始于2 0 世纪7 0 年代，但自从7 0 年代以来，合同承包发展到一个新阶段：西方各国开始流行合同承包， 其内容也由过去的机关后勤事务扩大到政府的业务工作。这一时期政府业务工作包括环 境保护，公用设施维护，消防和救护服务，讨还债务，选民登记，决策咨询与政策设计， 政策效力评价，项目影响评价，公共组织绩效评估等领域和方面相继走向市场。 ( 2 ) 放松规制，打破政府垄断。公共管理社会化的一个重要体现就是要放松规制， 当代西方行政改革中放松规制主要是放松经济性规制，也包括社会性规制。经济性规制 主要包括一下方面：第一，取消对某一行业的价格、进入、退出等的规制，接受市场化 1 0 中国石油大学( 华东) 大学硕上学位论文 的竞争。第二，对某一产业的特定部分放松规制。如在电力部门，其中某些环节具有自 然垄断的性质，需要进行适当的规制，而在其他环节，应该放开竞争。 ( 3 ) 建立政府部门与私营企业的伙伴关系。发挥公私两种部门在管理、技术、资 金等方面的优势，在各自目标中寻找共识，彼此合作，从而更好地满足社会对公共物品 及服务的要求，也节约了政府成本。 ( 4 ) 公芡服务社区化。最大限度地动员和组织社区的家庭、居民、教会和自愿者 组织，在政府的计划、指导和监督下，让他们自己服务于自己。同时，政府机构给予相 应的支持、培训和各种资源。 ( 5 ) 有选择地实行公共服务使用者付款制度，部分地取消了“拨款”，节省财政 开支。西方国家的实践表明，公共管理中引入竞争机制，不仅是可能的，而且是卓有成 效的。公共管理社会化给了社会公众以自由选择服务机构的市场权力，对公共机构形成 一种外在的竞争压力，这必然迫使公共服务机构竭力改善服务质量，提高效率，以吸引 更多的“顾客”。 2 2 2 国外公共管理社会化给我国的启示 西方国家的实践表明，公共管理中引入竞争机制是卓有成效的。公共管理社会化使 社会公众能够自由选择服务机构，使公共机构有一种外在的竞争压力，这必然迫使公共 服务机构竭力改善服务质量，提高效率，以吸引更多的“顾客 。公共管理社会化还提 出了一个在维持一定职能l nj j l 务水平的前提下实现政府机构和人员削减和降低财政支 出的有效途径。这也是西方各国政府热衷于公共管理社会化的重要原因。西方新公共管 理改革浪潮已持续2 0 多年的历史，公共管理社会化也随着时间的推移在不断深化。在 这个过程中，社会中介组织发挥着十分重要的作用。同时，西方国家公共管理社会化的 推进，促使其政府的管理理念、组织结构、管理方式和管理手段发生了革命性的变化。 西方国家公共管理社会化的发展态势，可以为我国公共管理领域的改革提供多方面的启 示和借鉴。1 ( 1 ) 西方公共管理社会化，从本质上讲是公共管理主动适应外部环境变化的必然 结果。正如前面我们提到的，西方国家从早期的自由放任到战后的积极干预，从新自由 主义的兴起再到有限度地干预，直至发展到目前的大力推行公共管理社会化，反映出的 一个基本规律是，适合的是最好的，一成不变是不可能有进步的。就像牛产关系必须适 应生产力的发展，否则就会阻碍生产力的发展。因此任何一个同家的公共管理职能都必 1 1 第1 i 章公) 管理社会化：理论弓经验 须随着社会经济环境的变化而变化，适应社会经济环境的变化，不断进行自我调整，改 变管理方式，使政府在经济和公共事务的管理中处于主动地位。 ( 2 ) 社会中介组织在公共管理社会化的过程中发挥着十分重要的作用。社会市场 化发育程度较高和社会中介组织成熟这两个蕈要条件使得西方公共管理社会化能够较 为顺利地推进。特别是社会中介组织起着重要作用。在西方社会，人们眼中的把社会中 介组织称作“第三类部门”，既不同于作为政府的公共部门，也不同于私营的赢利性企 业。它的主要功能是提供更有效的社会服务，承担大量政府部门做不好或不该做的事情， 通过咨询、协调、培训等功能作用，帮助社会主体单位实现自我约束、自我服务，同时 协调政府与市场、政府与社会、宏观与微观之间的矛盾，发挥承上启下的作用，并以公 平、公正的中间人形象，在诸如行业管理、咨询、信息、法律、公证等多种领域，为各 类社会主体提供服务。 ( 3 ) 西方国家在推进公共管理社会化的过程中，其政府的管理理念、组织结构、 管理方式和管理手段都发生了重火变化。首先，从管理理念看，政府管理应该更注重结 果而不是投入，政府官员管理的动力主要是来自于自己的使命而不是来自于规章条文； 把顾客作为服务的对象，让顾客有更多的选择自由；他们甚至提出，宁要市场机制而不 要官僚主义机制，政府官员关注的中心不简单的是提供公众服务，而下放权力给公营、 私营和自愿服务各部门，使他们来解决自己社区的问题。其次，从政府的组织结构看， 西方一些同家在行政改革中，为了适应公共管理社会化的需要，普遍试图建立企业化的 政府，也就是说，把现代企业的管理理念引人政府管理中来。其结果，不仅节约了财政 开支，减少了人员，而且还大大提高了效率。再次，从管理方式和管理手段来看，主要 是下放权力，实行参与式管理，把大量权力从官僚机构那里转移到社区，从而授权给公 民。 ( 4 ) 寻求推动行政改革与机构改革的持续动力。信息技术的日趋成熟是持续推动 工业化国家行政改革的内在动力。经济体制的转型是推动我同政府机构改革的内在动 力。但市场经济发展过程中必然带来的政府与社会各方面的利益结构调整，是我国行政 改革的一种直接的较为持久的动力。来自中央政府的“他动”，来自政府组织与经济组 织之间，以及政府部门之间的“互动 ，来自于广大公务员内部的“自动”，是推动政 府机构改革的三种动力，但“互动”是一种更为持久的动力。 ( 5 ) 正确处理行政体制改革与政治体制改革的关系。各国的普遍做法是：首先以 行政改革代替政治改革来解决部分问题。这只能缓解矛盾，但不能最终解决矛盾，最终 巾固石油大学( 华东) 大学硕士学位论文 还要进行深入的政治体制改革。行政改革在一定的时间区域段内是政治体制改革的替代 物，但行政改革的持续深入，要求政治体制改革与之协调发展。 第二章公共管理社会化对构建社会主义和谐社会的重要性 第三章公共管理社会化对构建社会主义和谐社会的重要性 对i d i l 彗社会这一