（行政管理专业论文）农民工人力资本投资中政府责任分析.pdf

摘要 农民工是在我国社会经济发展过程中形成的特殊群体，他们的社会身份是“农 民”，职业是“工人 ，在我国工业化、城市化建设中做出了重大的贡献。然而， 农民工在就业、劳动报酬、安全卫生、社会保障以及人格尊严等方面受到诸多不 公正对待，成为社会弱势群体，引起了社会各界的关注。 而农民工人力资本投资不足，自身科学文化素质较低，是使其处于弱势地位， 引起农民工一系列问题的根本原因。如果这种状况得不到有效改善，必将成为农 村劳动力向城市转移的重要制约因素，也必然会制约我国城市化进程和经济发展。 所以，应该加大对农民工的人力资本投资，提高农民工人力资本水平。而研究如 何提高农民工人力资本水平，是解决这一问题的关键。 农民工人力资本投资过程中，存在个人、用人单位和政府三方投资主体。由 于人力资本投资具有明显的外部性，企业等用人单位出于投资收益的考虑不愿意 对其进行投资，农民工个人因收入较低也无力支付人力资本投资费用。另外，由 于我国处于社会转型期，农民工人力资本的提升关系到产业结构的优化升级、城 市化进程和新农村建设、劳动力素质的提升以及社会稳定等经济社会的方方面面。 因此，政府作为社会管理和公共服务的主体，在农民工人力资本投资中，应该明 确自身责任，发挥主导作用。 本文从当前我国农民工人力资本的现状出发，针对农民工人力资本投资中存 在的问题，结合人力资本投资的几种形式，提出了政府在农民工人力资本投资中 的责任实现途径。希望在现阶段，对发挥政府作用，提高农民工人力资本水平， 能够提供有益的帮助。 当然，从市场经济发展的长远角度来看，发挥政府宏观调控作用，激发和促 进个人和用人单位对农民工人力资本投资的积极性才是根本之策。 关键词：农民工；人力资本；政府责任 a b s t r a c t m i g r a j l t 、v o r k e r si sas p e c i a lg r o u pw m c h 印p e a r si nt h ep r o c e s so fc h i n e s es o c i a l e c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h e i rs o c i a li d e n t i 够i s “p e a s a n t ；b u tt 1 1 e i rp r o f e s s i o ni s “w o r k e r ”t h e yc o m r i b u t es i g n i f i c 柚t l yt ot h ec m n e s ec o n s t r u c t i o no fi n d u s t r i a l i z a t i o n a 1 1 du r b a l 】i z a t i o n h o 、v e v e r ，t r e a t e dm e q u i t a _ b l eo ns o m ea s p e c t s ，s u c ha sla _ b o ra i l d e m p l o y m e n t ，l a b o rr e m u n e r a t i o n ，h e a l ma n ds a f e t ) r ，s o c i a ls e c u r i t ya 1 1 dh u m a nd i g l l 毋， t h e yb e c o m es o c i a l l n e r a b l e 铲o u p s ，w l l i c hh a l sb e e np a yc l o s ea t t e n t i o nb ys o c i e t y m i g r a n tw o r k e r sa r ei nw e a kp o s i t i o nw h j c hc a u s e sa s e e so fp r o b l e m sa r e m a i l l l y b e c a u s eo ft l l el a c ko f h u m a l lc a p i t a li i l v e s t i l l e n ta n dl ( i l o w l e d g e i ft h i ss i t u a t i o nc a nn o t i r n p r o v e de f ! e i c i e n t l y ，i t 谢l lb e c o m et l l ei m p o r t a n tr e s 埘c t e df 如t o r s 、) ，：h j c hc o u 工1 t i ) ，l a b o r f o r c em i g r a t et oc i 够，a n d 、析us u r e l yr e s t r i c tt h ep r o c e s so fc m n e s ew b a l l i z a t i o na n d e c o n o m i cd e v e l o p m e m t h e r e f o r e ，t h eg o v e m m e n ts h o u l di n c r e a s ei n v e s t m e n tt o r n j g r a n tw o r k e r s h 啪a nc 印i t a l h o w e v e r ，t l l ek e yt os o l v et h ep r o b l e mi st or e s e a r c h h o wt oi m p r o v et h el e v e lo fr n j g r a n tw o r k e r s h 啪a nc 印i t a l i nt h ep r o c e s so fm i 伊a n tw o r k e r s h 啪a 1 1c a p i t a li i l v e s t m e n t ，t 1 1 e r e a r et 1 1 r e e s u b j e c t so fi n v e s t m e n t s ：m i g r a n tw o r k e r so 、 _ r i l ，e m p l o y e r ，a 1 1 dg o v e m m e n t b e c a u s e m m a l lc a p i 词i n v e s t m e n th 2 l so b v i o u se x t e m a lc h a r a c t e r i s t i c ，e n t e 印r i s e sa r eu n w i l l i n g t oi 1 1 v e s tb e c a u s eo ft 1 1 ec o n s i d e r a t i o no nt h ei n v e s t m e ma i l dp r o f i t a n dm i 伊a n t w o r k e r sa l s od on o th a v e 也ea _ b i l i t ) rt op a yt h ef e e so fh u m a nc a p i t a li n v e s t i n e n tb e c a u s e o ft h e i rl o wi n c o m e m o r e o v e r ，d u et ot h ep r o c e s so fs o c i a lt r a j l s f o m a t i o n ， t h e i m p r o v e m e n to fm i g r a n tw o r k e r s h 啪a 1 1c 印i t a l i 1 1 v o l v e sma l lh n d sa s p e c t so f e c o n o m ya n ds o c i a l l i f e ：o p t i m i z a t i o na n du p g r a d i n go f i n d u s t r i a ls t m c t u r e ，t h ep r o c e s s o fw b 撕z a t i o na 1 1 dn l r a lc o n s t r u c t i o n ，e 1 1 h a l l c i n gt h eq u a l 时o fl a b o rf o r c e ，a 1 1 dt h e s 讪i l i t ) ，o fm es o c i e 够t h e r e f o r e ，t h eg o v e m m e n t ，a st 1 1 em a i np a r t i nt h es o c i a l m a l l a g e m e n ta n dp u b l i cs e n ，i c e ，s h o u l dc l e a rt h e i rr e s p o n s i b i l i t ) ，a n dp l a yal e a d i n gr o l e i i i i lm i 伊a mw o r k e r s h 啪a 1 1c 印i 翻i i l v e s t i i l e m f r o mt h ec u 盯e n ts i n l a t i o no fc k n e s em i 伊a i l tw o r k e r sh 啪a 1 1c 印i t a li n v e s t m e m ， t h i sp 印e r ，a i m i n ga tt h ep r o b l e m so f 血伊a n tw o r k e r s h u m a l lc 印i t a l i n v e s n l l e n t ，c o n m i n a t i o nw i t ht 1 1 es o m et ) ，p eo fh u m a i lc 印i t a l i r e s n n e n t ，p u t sf o r w 砌 m e t l l o do fr e a l i z i n gt h eg o v e m m e n t sr e s p o n s i b i l i 够i 1 1m i g 啪t 、o r k e r sh u m a l lc a p i t a l i 1 1 v e s t n l e n t t h ep 印e r 甜e r n p t st oo f f e rs o m eu s e f u lh e l pi 1 1t h eg o v e m m e n t sr o l eo f i m p r 0 v m g t h el e v e lo fm i 笋a n t 、v o r k e r s h l i i l a i lc a p i t a l o fc o u r s e ，矗o mt h el o n g - t e 皿d e v e l o p m e n to ft h em a r k e te c o n o m y ，i ti st h e f u l l i 【锄e n t a l lm e t l l o dt op l a yt h eg o v e m m e n t sr o l eo fm a c r o c o n n - o l ，s t i m u l a t ea n d p r o m o t et l l e i n d i v i d u a la n dt l l ee r n p l o y e r s e n t h u s i a s mt oi i l v e s tm i 伊a n tw o r k e r s h 1 肛n a nc a p i t a l k e yw o r d s ：m i 盯a n tw o r k e r s ；h 啪a nc a p i t a l ；g o v e m m e n tr e s p o n s i b i l i 够 i i i 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位申请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成栗，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学住申请人( 学位论文作者) 釜名： 2 d 以年上月岁口曰 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授子硕士学位。作为学位论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的，可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学住论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内睿的学位论文在解密后适用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 签名： 2 0 硌年占月门日 牝捌特散雌名：魁1 2 0 移g 年6 月f 7 日 ( 一) 选题背景及意义 1 选题背景 一、导论 随着我国经济社会的发展，产业结构进一步优化升级，城市用工单位对农民 工个人素质的要求正在逐步提高。另一方面，中国已经开始从劳动力的“无限供 给”转向劳动力的“有限剩余”，意味着我国劳动力结构性短缺会经常出现。近 年来，出现在东南沿海地区的“民工荒”实际上是一种结构性的缺员，其实真正 缺的不是普通民工，而是有技术、有较高人力资本的农民工。农民工人力资本的 低水平已成为我国城市化进一步发展、产业结构进一步优化升级的制约因素，成 为影响城市文明和社会稳定的重要原因，也是造成农民工自身处于弱势地位的关 键因素。 近年来，我国政府高度重视农民工问题，制定了一系列保障农民工权益和改 善农民工就业环境的政策措施，并提出了“公平对待、合理引导、完善管理、搞 好服务 的指导方针。针对农村劳动力转移培训工作，国务院办公厅下发了2 0 0 3 2 0 1 0 年全国农民工培训规划，对培训工作做出了具体部署。为加强农村劳动 力转移培训工作，农业部、财政部、劳动和社会保障部等从2 0 0 4 年起，共同组织 实施了“农村劳动力转移培训阳光工程 ，提出2 0 0 6 2 0 1 0 年在全国大规模开展 职业技能培训，建立健全农村劳动力转移培训机制，加大农村人力资源开发力度。 与此同时，地方各级政府通过制定各项措施，加大了农民工人力资本投资的力度； 许多学者也开始从人力资本角度研究农民工问题。因此，本选题在此背景下提出 具有一定的应用价值。 2 研究意义 1 9 世纪末，英国经济学家马歇尔就提出了“人力资本是最重要的一种资本”。 他在经济学原理一书中说：“所有的投资中，最有价值的是对人本身的投资”， “绝大部分资本是由知识和组织所构成，知识是我们最有力的生产动力”。在公 平的市场经济环境下，个人的收入完全是自身使用知识、技能、经验以及体力的 结果。民工也不例外，农民工的收入是其人力资本价值的市场体现。然而，现实 状况是大多数农民工没有一技之长，文化素质较低，因此他们绝大多数从事的是 苦、脏、累、险等知识技术含量低的工作。这和现在产业结构优化升级，对从业 人员素质要求不断上升不符。提高农民工的人力资本水平，应该引起全社会的广 泛关注，这不仅是农民工自身的问题，而且还影响到城市经济发展，区域经济的 发展，甚至整个国民经济的发展。 当前，对农民工人力资本的研究多局限于农民工自身人力资本对其转移就业 以及收入的影响，而对农民工人力资本欠缺的根本原因，以及如何提高农民工人 力资本投资，很少进行过深入的研究。因此，从政府角度研究如何提高农民工人 力资本水平，对于明确政府的职责，从而采取有效措施，提高农民工人力资本水 平，有重要的现实意义。 ( 二) 选题研究综述 “农民工”是我国特有的概念，而劳动者从农民向雇佣工人的转变，是世界 各国工业化、城市化过程中都要解决的共同课题，农民工就是我国劳动者在这一 过程中形成的特殊过渡形式。从严格的意义上讲，本选题在国外并没有专门的研 究，而对农民工各种具体问题的探讨，我国学术界的研究文献相对较多。 马歇尔：经济学原理，商务印书馆，1 9 6 4 年。 1 国外研究综述 国外关于人力资本理论的研究最早可以追溯到亚当斯密、威廉配第与李 嘉图等人。经济学创始人亚当斯密曾在国富论中将全体国民具有的有用能 力视为社会资本的一部分，这是最早关于人力资本的论述。以后又经过欧文费 歇尔和斯特鲁米林等人的进一步发展，至到2 0 世纪6 0 年代，在美国著名经济学 家、诺贝尔经济学奖获得者西奥多舒尔茨那里，最终形成了人力资本理论。 西奥多舒尔茨在1 9 6 0 年出任美国经济学会会长时发表的题为论人力资本 投资的演讲，系统地阐述了人力资本理论，被西方经济学界称为“人力资本理 论之父”。舒尔茨还对发展中国家贫苦农民给予了极大的关注，将其毕生精力投 入到农业经济研究中。也正由于他在经济发展研究领域中所做出的贡献，特别是 对发展中国家的经济问题所做的首创性研究，1 9 7 9 年瑞典皇家科学院将诺贝尔经 济学奖授予了他。 舒尔茨通过对农业经济学的研究，发现了人力资本在经济和社会发展中的重 要性，当年瑞典皇家学院的公告曾指出：“舒尔茨的工作主要集中于一些与生产资 源使用的效率条件有关的战略问题。在这里，他赋予职业技能、教育、研究及其 应用以至关重要性 。舒尔茨自己也认为，“影响经济发展的诸因素中，人的因 素是最关键的，经济发展主要取决于人的质量的提高，而不是自然资源的丰富或 资本的多寡” ；人力资本对穷人( 农民、弱势群体) 地位改变具有至关重要的作用， “改善穷人福利的决定性因素不是空间、能源和耕地，而是人口质量的提高和知 识的进步。”舒尔茨的“穷人的经济学”理论中关于人力资本对改变农业、农民 弱势地位的重要作用，为我们研究我国农民工人力资本投资相关问题提供了宝贵 的理论支持。 他在发表获奖演说时，“世界上大多数人是贫穷的，所以如果我们懂得了穷人的经济学，也就懂得许多真 正重要的经济学原理。世界上大多数穷人以农业为生。因而，如果我们懂得了农业，也就懂得了穷人的经济 学。”这句话体现了舒尔茨关注弱势产业和弱势人群以及如何改变返种弱势的思想。 王宏昌、林少宫编译：诺贝尔经济学资金歌得者演讲集( 中册) ，中国社会科学出版社，1 9 9 7 年，p 4 4 。 ( 美) 西奥多w 舒尔茨：人力资本投资，华夏出版社，贾湛、施伟等译，1 9 9 0 年版，p 3 5 。 ( 美) 西奥多w 舒尔茨：人力资本投资，华夏出版社，贾湛、施伟等译，1 9 9 0 年版，p 3 l 。 加里贝克尔的人力资本一书，被西方学术界认为是“经济思想中人力 资本投资革命的起点 。在这本书中，他分析了正规教育的成本和收益问题，重 点讨论了在职培训的经济意义，研究了人力资本和个人收入分配的关系。 美国哥伦比亚大学明塞尔把人力资本理论应用到劳动经济学，他是从人力资 本角度研究收入分配的先驱，他发表的题为人力资本投资与个人收入分配一 文中，首次建立了个人收入分配与其接受的培训量之间关系的经济学模型，率先 运用人力资本投资的方法研究收入分配，得出了在自由选择的条件下，每个人基 于收入最大化而进行的人力资本投资决策，决定了他们之间收入分配的格局。 2 0 世纪8 0 年代，罗默和卢卡斯将人力资本的理论引入新经济增长理论之中。 罗默1 9 8 6 年在政治经济学杂志上发表了递增报酬与长期增长一文，提出 了完全内生化技术进步的增长模型，在此模型中，经济的长期增长主要是由知识 积累推动。卢卡斯提出了一个更为透彻的人力资本投资收益的解释，认为人 力资本积累是经济得以持续增长的决定因素，即人力资本是经济增长的发动机， 强调了外部效应对人力资本积累的作用。 另外，国外在关于移民研究中，一些学者对其人力资本问题进行了研究。切 茨维克和博加斯将“人力资本”概念引入移民研究，用移民的教育水平、工作经 验和其它劳动技能来代表他们的人力资本。切茨维克根据对美国外来移民的经验 研究发现，移民在美国居留时间越长，就越有可能积累相关的劳动经验、语言能 力等人力资本，从而更有可能获得经济成功。切茨维克同时认为，移民在新环境 中面临的最重要问题是如何将在原住国获得的人力资本转化为移居国可用的人力 资本，这实际上是一种重新学习和适应的过程。 2 国内研究综述 ( 1 ) 人力资本理论研究 我国关于人力资本方面的研究开始于2 0 世纪8 0 年代，一些学者发表了很有 价值的研究成果。南开大学的博士生导师李建民，多年研究人力资本与经济增长 的关系，发表了人力资本通论专著。上海财经大学的朱舟主要从人力资本的 一般理论和不同的人力资本投资方式对人力资本投资的成本收益方面进行了具体 的分析，在其著作人力资本投资的成本收益分析中提出了合理利用和鼓励人 力资本投资的外部环境和保障机制。近几年，国内有越来越多的学者关注人力资 本理论，一些学者结合中国现实问题，也取得了有价值的研究成果。 ( 2 ) 农民工人力资本问题研究 随着农民工问题的日益突出，国内关于农民工人力资本问题的研究也取得了 一定成果。许多学者研究证明了农民工人力资本对其转移的过程及对其地位获得 的影响。中国社会科学院研究员李培林、张翼等学者在对比分析人力资本对外来 劳动力和城市下岗职工的就业与经济地位的影响差别时发现，职业培训对外来劳 动力经济地位的获得的重要性不亚于正规教育的作用。浙江大学博士生导师姚先 国等人的一项调查也表明，职业培训对外出劳动力成为生产工人或从事服务业具 有显著影响，与没有受过职业培训的劳动力相比，职业培训对促进服务业就业的 作用高出近6 个百分点，而对在工业生产部门就业的促进作用高达2 1 个百分点。 南京的学者季文、应瑞瑶提出，人力资本是促使农村劳动力真正发生转移的重要 影响因素，人力资本较高的农村劳动力不仅具有一定的知识与技能，也具有支撑 迁移的健康与体魄，更重要的一点是受教育较多的人具有更高的“流动”动机 。 同时，一些国内学者研究证明了农民工人力资本与其经济收入之间存在着较 强的正相关关系。中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡叻等人，通过对 农民工与农民、农民工与城市工人的劳动力素质的比较分析发现，农民工受教育 程度高于农民、低于城市工人，而且进城农民工的收入与其受教育程度有较强的 正相关关系。 国内对农民工问题的研究己经从社会学扩展到人口学、经济学、政治学、文 李培林、张翼：就业与制度变迁两个特殊社会群体的求职过程，浙江人民出版社，2 0 0 1 年版，p 7 2 。 姚先国：城市农民工的职业分层及其人力资本约束，浙江大学学报，2 0 0 6 年第5 期，p 1 8 。 季义、应瑞瑶：农民工流动、社会资本与人力资本，江汉论坛，2 0 0 6 年第4 期，p 6 4 1 5 。 蔡叻、李培林等：转轨时期民工流动研究，中国社会科学出版社，1 9 9 6 年版，p 9 5 。 化人类学等领域，多学科的交叉联合必将推动对这一问题的深入探讨。不同学科 的学者们从各自学科的理论视角出发，从不同的方面探讨了农民工问题，形成了 多角度、多层次、多方面的研究。这也为本文的研究提供了广泛的理论借鉴。 ( 三) 研究思路及方法 1 研究思路 本文研究目的是明确政府在农民工人力资本投资中的责任，并提出完善政府 责任的途径。作者认为，提高农民工的知识、技能和素质，是解决农民工问题的 根本途径，因此，从众多的农民工问题研究视角中，选取了农民工人力资本投资 作为研究问题的切入点。文章以人力资本投资理论作为理论基础，以公共经济学 的视角，分析了人力资本投资的外部性及市场失灵，结合农民工人力资本投资不 同主体的特点，分析了农民工个人、用人单位及政府三方投资主体的不同地位作 用及其之间的相互关系，提出政府应在农民工人力资本投资中发挥主导作用。在 此基础上，根据我国农民工人力资本投资存在的问题，从多个方面，提出了完善 政府在农民工人力资本投资中责任的途径。 全文共分为五大部分： 第一部分为导论。介绍了该论文的选题背景及研究意义，概括阐述了国内外 关于该选题的研究成果，最后提出了本文的研究思路和研究方法。 第二部分为理论研究。首先介绍了人力资本及人力资本投资的相关理论，然 后提出了人力资本投资的不同主体以及不同投资主体之间的相互关系。接着，运 用公共行政学和公共经济学的理论分析了人力资本投资中需要政府发挥作用的原 因。最后，明确了政府在人力资本投资中的责任定位。 第三部分是现状分析。该部分从我国农民工问题的由来入手，介绍了农民工 人力资本的含义及结构，在此基础上，全面分析了当前我国农民工人力资本的现 状。之后，结合我国现实，提出了农民工人力资本投资的现实意义。 第四部分是问题剖析。结合农民工人力资本投资的现状，从体制障碍、投资 主体功能、培训体系、待遇和劳动环境、社会保障等方面分析了现阶段我国农民 工人力资本投资中存在的问题。 第五部分是对策研究。在分析现状、剖析问题的基础上，站在政府角度，有 针对性的从制度创新、完善职能、制定激励政策、完善培训体系、改善待遇条件、 规范劳动管理和社会保障等方面，提出了农民工人力资本投资中政府责任实现途 径。 一 2 研究方法 本文以农民工人力资本投资为切入点，研究政府责任。在研究过程中，以人 力资本理论和公共行政理论为理论基础，首先从一般理论上分析了人力资本投资 中的政府责任。本文采用文献法、定性与定量分析方法，通过理论分析和实证分 析，在阅读大量的国内外相关资料的基础上，研究了我国农民工人力资本的现状， 并结合现实分析了我国农民工人力资本投资中存在的问题。最后，综合现有研究 成果和国家相关政策，站在政府角度，提出了完善政府在农民工人力资本投资中 责任实现途径。 人力资本投资与政府责任 ( 一) 人力资本投资理论 1 人力资本 资本包括人和物两个方面，即人力资本和物质资本。舒尔茨在人力资本投 资一文中，明确地提出了人力资本的概念。他认为，人力资本是指凝结于劳动 者身上，通过投资费用转化而来，表现为劳动者技能和技巧的资本。 此外，人力资本又可以理解成对人力的投资而形成的资本。从货币形态上看， 它包括影响一个人的寿命、力量强度、耐久力、精力和生命力的所有费用以及提 高人综合素质的各项开支，主要有保健支出、学校教育和在职教育支出、个人迁 徙支出等。 具体说来，人力资本的概念包括以下几层涵义：第一，人力资本体现在人的 身上，表现为人的身体素质、知识、技术、资历、经验和熟练程度等，即表现为 人的一切能力和素质；第二，在人的素质既定后，人力资本可表现为从事工作的 总人数以及劳动过程中总的工作时间；第三，人的能力和素质是通过人力投资而 获得的。 2 人力资本投资 根据舒尔茨的论人力资本投资一文，人力资本投资是指对凝结在人身上， 表现为劳动者技能和知识水平的资本所进行的投资。它包含以下几个方面的内容： 第一，正规的学校教育。学校教育投资是人力资本投资的主要形式，它是指对在 学校系统地接受初等、中等与高等教育的一种投资，其主要侧重的是对未来的人 力资本进行的知识存量的投资。第二，职业培训与“干中学”。职业培训与“干中 学”是指在工作的过程中根据对人力资本的需要而进行的为提高与工作相适应的 人力资本的投资，其侧重的是对现实的人力资本进行的技能流量的增加与存量的 提高的投资。第三，医疗、卫生、健康保健投资。用于医疗、卫生、健康保健方 面的支出是从劳动者的机体生理素质方面为提高人力资本价值所进行的投资，它 决定着劳动者健康存量的高低。健康状况的改善与平均寿命的提高，意味着劳动 者的劳动生产率的提高，人们将有更多的时间和更充沛的精力、体力从事市场活 动，同时也减少了由于生病而造成的工时的损失。第四，劳动力的流动和转移投 资。劳动力的流动和转移有利于促进人力资本在空间与时间上的优化配置，从而 使人力资本产出更大的经济价值，进而推动经济的发展。 ( 二) 人力资本投资主体及关系分析 在社会主义市场经济条件下，人力资本投资的主体主要是：政府、企业、个 人。不同的投资主体有不同的投资目的和不同的投资领域或重点，投资行为方式 也存在较大的差异。 1 政府投资主体 政府对人力资本投资具有非盈利性，主要是为了弥补市场机制在人力资本投 资领域中的缺陷和不足。政府作为人力资本投资的主体之一，其基本目的是：培 育简单劳动力，向社会和企业提供普遍适用的一般性劳动力；投资培养国家需要 的而其它投资者不愿、不能或不便于培育的特殊人才；保证国民的基本健康、增 强人民体质，不断提高人民的综合素质；提高不发达地区及社会弱势群体的人口 素质。 一般来说，在人力资本形成前期，政府在人力资本投资中起主导作用，表现 为教育经费主要来源于国家的财政支出，学校教育特别是基础教育投资按国家预 算来实行。人力资本形成后，政府出资在人力资本投资中的比例以及政府对人才 资本投资的约束性将有所下降。 此外，由于社会管理和公共服务是政府的基本职能，因此，政府不仅是人力 资本投资的投资者，也应是人力资本投资的宏观管理者和调控者。在整个人力资 本投资过程中，政府运用经济的、法律的、行政的手段对人力资本社会总投资进 行宏观管理。创造和改善人力资本投资环境，为其它的人力资本投资主体提供一 个良好的社会经济环境。 2 企业投资主体 企业是与政府主体具有互补关系的人力资本投资主体。与政府投资不同，企 业人力资本投资是一种生产性或营利性投资，其基本职能是：造就本企业所需的 人力资本，获得与企业生产技术性质相适应的技能型人才。提高企业人力资本素 质，培育企业文化，最终目的是提高企业经济效益。 基于投资的生产性，企业一般不会以未成年人为投资对象，也不会投资培养 9 与企业生产经营活动无关的人才。企业人力资本投资的对象主要是本企业职工。 市场经济条件下，由于企业是人力资本投资的直接受益者，因此，应充分发挥其 在人力资本投资中酌作用。 3 个人投资主体 个人是人力资本投资的承担者和实施者。在人力资本投资过程中具有多重身 份，是任何人力资本投资中都不可缺少的基本主体。个人参与人力资本投资的目 的是很复杂的。一些人参与人力资本投资可能出于非经济性目的，即为了满足自 身的精神享受、自我发展、自我完善和社会贡献等高级需要。而另一些人参与投 资的目的可能是经济性的，这种经济性目的有两个原因：一是人与人之间的竞争 诱因，这种诱因所产生的巨大心理压力促使个人参与人力资本投资，以维持和提 高自己的劳动力质量，以免被社会所淘汰；二是收益诱因，高质量劳动力能获得 高收人，作为一种动力，也会诱导个人参与人力资本投资。 4 不同投资主体间的关系 总体来看，三个投资主体处于不同的社会层面。政府的投资处于宏观层次， 关注的是一个国家或地区的人力资本的状况。企业的投资则处于中观层次，关注 的是个组织内的人力资本状况。而个人的投资则处于个体微观的层次。如果把 企业和个人的人力资本投资归结为社会层次的人力资本投资，可以说政府的人力 资本投资行为引导或决定着社会人力资本的投资，政府对企业和个人的人力资本 投资行为具有导向作用。 不同投资主体在人力资本投资过程中应该发挥各自的作用。政府主要是通过 制定和实施有关政策、法规和社会经济发展规划，为社会人力资本投资创造一个 良好的投资环境，另外还要承担企业和个人难以完成或不愿意进行的人力资本投 资事项，如基础教育投资。企业进行人力资本投资主要集中在，对本单位所需各 类人员进行培训，通过用人机制对人力资本进行优化配置以提高人力资源的使用 效率，开展科研、技术开发以提高人力资本的存量，举办各种文化活动以增加劳 动者的文化素质等。个人是人力资本投资的具体实践者，一方面要根据用人单位 的用工要求、技能要求，进行人力资本投资，另一方面也要积极利用政府提供的 资金和各种便利措施，来促进自身的人力资本提高。通过三方投资主体在各自投 资重点领域内加大投资，从而促进社会人力资本的不断提高。 ( 三) 人力资本投资中市场失灵与政府作用 人力资本投资的外部性 所谓外部性，是指经济当事人的经济活动对别人的经济福利状况造成好的或 坏的影响，而又没有通过价格体系反映出来。外部效应是独立于市场机制之外的， 即外部影响没有通过正常的市场交易就直接产生，而且确实影响到别人的福利。 外部效应的结果分为有利影响和有害影响两种，即正的外部性和负的外部性。前 者是指经济主体的活动给别人带来好的影响而该经济主体没有得到相应的经济回 报；后者是指给他人造成的坏的影响，而没有给予合理的补偿。 卢卡斯认为，经济外部性是由人力资本的溢出效应造成的，其大小可以用全 社会人力资本的平均水平来衡量。人力资本的溢出效应是指：“一个拥有较高人力 资本的人对他周围的人会产生更多的有利影响，并提高全社会的生产率，但他并 不因此得到相应的额外收益。由于人力资本存在外部性，使得不存在政府干预时 的经济增长均衡表现为一种社会次优，人力资本投资将过少。 卢卡斯还进一步解释了由于人力资本的收益递增性，使得发达国家的资本利 用率和劳动工资都较高，于是便产生了资本和劳动均从发展中国家流向发达国家 的现象。 人力资本投资具有外部性，即人力资本投资除了给投资客体带来收益外，还 可以推动整个社会经济、文化、科技的发展以及道德观念、思想意识的进步。 首先，人力资本投资所形成的健康、知识、技能以及由此引起的文明、创造 朱勇、徐广军：现代增长理论与政策选择北京：中国经济出版社，2 0 0 0 ，p 2 1 2 3 1 1 力、创新发明，具有公共物品和半公共物品的性质，具有正外部性特征。表现在， 消费者只需花很少成本就能从别人的知识中获得利益，如：当某人完成了一个新 的发明，并由此产生了更大的生产力时，其它的人就会从中获益。虽然发明者能 从国家等各方面得到补偿，但他得到的仅仅是社会从这项发明中得到的全部利益 中的一部分，而且新的发明往往由于降低生产成本而也会使消费者受益。 其次，人力资本投资有正的外在性，还因为人力资本的投资主体不是唯一的， 而是由政府、企业和个人共同承担，因此，人力资本投资活动的收益不仅表现为 个人收入的增强、用人单位利润的提高和政府经济实力的增强，而且表现为人的 自身能力的提高，用人单位可持续发展潜力的增强以及社会的进步等。 人力资本投资中的市场失灵 由于人力资本投资具有外部性，因此，在人力资本投资过程中，就存在着市 场失灵的现象，主要表现为：微观市场主体从个人追求利益和需求的角度出发进 行投资，这些投资往往只是从满足个人利益出发，如用人单位只注重特殊性培训 的支出，而对普遍提高职工素质的一般性培训则缺乏应有的积极性。另外，由于 市场信息的不完全性，使得个人对人力资本投资缺乏全面科学的决策基础，因而 所做出的投资选择往往与实际的社会需要不一致，造成投资的浪费，而这种浪费 比起一般的物质资本投资的浪费要大得多，它不仅会影响一个人一生的发展，而 且会影响国家经济的增长。 3 发挥政府作用的原因 首先，人力资本投资收益的不确定性和风险性，需要政府弥补市场缺陷。 贝克尔曾指出，人力资本投资的目的在于要获得投资收益，人们要不要进行 人力资本投资和投资数量多少的决定因素是这种投资的收益率。通常在投资之前 及投资的初期，投资者预期在投资结束时可以得到丰厚的收益，但是在实际投资 结束或投资过程中，由于产业结构变化、技术更新速度加快或者劳动力的参与过 剩等原因往往导致预期结果落空。个人进行人力资本投资面临着诸多风险，常常 导致投资水平偏低。虽然个人和企业可以采取一定的方法来降低投资收益不确定 性，但是人力资本投资的巨大风险降低了个人和企业的投资积极性。因此，政府 需要发挥自身社会公共管理和服务的职能，弥补市场缺陷，完善在人力资本投资 中的职责。 其次，市场机制下，可能会造成人力资本投资失衡，需要政府维护人力资本 投资的社会公平。 从微观的角度来看，在纯粹市场调节人力资本投资的情况下，富裕家庭的子 女接受教育的机会远远大于相对贫困家庭的子女，而教育是增加知识、技能、摆 脱贫困的重要手段，因此，持久的贫困不仅使自身难以得到有价值的技能，而且 通过家庭传递机制，其子女也将处于贫困及无力接受人力资本投资的困境中，这 一事实上的不平等，需要有政府发挥作用，加以矫正。从宏观的角度来看，经济 增长的源泉是人力资本的持续积累，然而在经济落后的地区，人力资本积累受经 济发展水平的制约，难以依靠自身形成经济发展与人力资本投入的良性循环。再 者由于落后地区的教育投资少，资本边际产出率低，这样必然使不发达地区的资 本和人力流向发达地区，从而使一个国家的资本和人力资源都集中于一些大城市 和发达地区，这进一步加深地区之间的经济和社会发展的不平衡。因此，政府有 责任和义务来保障每个人都能享有起码的营养、健康及平等接受教育的权利。这 就需要通过政府的公共职能，平衡地区收入差距，帮助贫困地区尽快脱贫致富， 由政府创办教育或对个人提供相应的投资补助，以便消除人力资本的失衡。 ( 四) 人力资本投资中的政府责任定位 人力资本的正外部性会导致人力资本投资供给数量的不足，在不存在政府干 预的情况下，人们对人力资本的投资数量达不到社会所需的最佳状态。对于人均 国民生产总值较低的不发达国家而言，忽视人力资本投资的正的外在性将导致人 力资本投资不足，因此，需要政府充分发挥其公共行政主体的角色，采取适当的 政策措施，调动全社会的力量，加大人力资本投资力度，提高人力资本水平，增 加人力资本存量。 1 直接投资 如前所述，人力资本投资之所以成为政府承担的一项重要职能，主要是因为 人力资本投资具有公共物品的特性：投资成本高、周期长，收益不确定，投资风 险大，需要通过政府投资来减少不确定性，降低个人和企业的投资成本；人力资 本投资收益的社会性表明，政府人力资本投资是社会公平的必要保证，社会作为 最大的受益方，要承担一定的投资成本，以形成合理的成本收益机制。人力资本 投资的风险性及收益的外在性，使个人和企业的投资行为与公共需求之间存在很 大差距，若没有政府投资，人力资本投资就达不到社会需要的最优数量。 另外，由于个人和企业往往根据人力资本的投资收益来判断是否对人力资本 的投资和投资数量，因此，世界各国政府都承担着人力资本直接投资者的角色， 发挥其在人力资本形成中的基础性作用，一方面，政府投资于医疗卫生、基础教 育和科学研究领域，引导高风险的尖端技术研究，创造整个社会的人力资本投资 基础条件，弥补个人和企业人力资本投资的不足；另一方面，政府为社会弱势群 体提供受教育保障，增加对落后地区的教育培训投入，确保公民机会均等，维护 社会公平。 2 组织管理 无论是政府、企业还是个人，在进行人力资本投资决策时，都应以服从社会 经济发展需要为前提。政府作为人力资本投资的组织引导者，不仅有必要、而且 有能消除人力资本投资的不确定性和投资失误。一是政府作为公共事务的管理者， 拥有政策引导的优势，可以根据自己制定的社会经济发展规划、产业发展政策， 确定和引导投资主体的投资方向。二是政府在信息的获取、占有、处理方面具有 规模经济的优势，在宏观信息的定期披露、微观信息的鉴定甄别方面，政府有着 其它任何组织和个人都无法替代的作用。因此，政府应该承担起人力资本投资的 组织引导者职责，根据社会经济发展的阶段性要求和经济结构调整的需要，进行 教育结构调整，制定人力资本投资规划；预测未来产业发展及所需的知识与技能， 把握未来人才市场的供需状况及发展趋势，定期发布宏观信息，引导个人和企业 的人力资本投资方向；通过加强信息基础设施建设，扶持服务产业的发展，降低 社会获取、使用信息的成本，提高政府、企业和个人利用信息的能力。 3 激励引导 由于人力资本投资具有投资行为的特殊性、投资主体的多元性以及政府能力 的有限性，政府只能承担部分人力资本的直接投资，不可能包办社会全部的人力 资本投资。人力资本投资的结果是人的素质的提高，它最终要通过接受了教育和 培训的人未来的社会活动来体现，投资的直接受益方是接受教育和培训的劳动者 及用人单位。为了提高人力资本投资效率，政府必须完善人力资本投资的激励机 制，采取各种有效地激励政策，充分调动企业和个人人力资本投资的积极性，形 成多元化的投资机制。 三、当前我国农民工人力资本的现状 ( 一) 农民工问题由来 当前，农民工己成为我国产业大军中的一支重要力量，据国家统计局调查， 2 0 0 4 年全国进城务工和在乡镇企业就业的农民工总数超过2 亿，其中进城务工人 员1 2 亿左右。农民工广泛分布在国民经济的各个行业，农民工在我国第二产业 从业人员中占5 8 ，在第三产业从业人员中占5 2 ，其中在加工制造业从业人员 中己占到6 8 ，在建筑业从业人员中占8 0 。农民工在我国工业化、城镇化、 现代化建设中发挥着重要作用。 国务院关于解决农民工问题的若干意见，新华社，2 0 0 6 ( 0 3 ) 。 国务院研究室课题组，中国农民工调研报告，2 0 0 6 年版。 1 5 “农民工一词最早是由南京大学社会学家张玉林教授于1 9 8 3 年提出来的。 农民工的称谓有两层含义，“农民是身份，“工”是职业。国务院研究室发布的 中国农民工调研报告序言中指出：“农民工是我国经济社会转型的特殊概念， 是指户籍身份还是农民，有承包土地，但主要从事非农产业、以工资收入为主要 来源的人员”。国务院关于解决农民工问题的若干意见中指出：“农民工是我国 改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。他们户籍仍在农村， 主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，流动性强，有的长期 在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分。”可见，对农民工的定义都具备以 下两个特征：一是农民身份，二是从事非农产业。 改革开放后，家庭联产承包责任制极大地调动了农民的生产积极性，农业生 产连年大幅度增长。同时也出现了两种情况，一是随着农业机械化程度的不断提 高，一部分农民从田间地头解放出来；二是由于土地数量有限，现有耕地几乎全 部开垦完毕，通过扩大土地吸纳更多劳动力己不可能。因此，农村富余劳动力问 题就越来越突出。伴随着乡镇企业的异军突起，于是就有了“进厂不进城，离土 不离乡”的农民工。 随着工业化、城镇化的建设步伐也在加快，本