（行政管理专业论文）城市化建设中政府制度创新研究.pdf

摘。要 城市是一个国家、一个地区政治、经济和文化的中心，城市化是人类 文明发展的必然趋势，是一个国家或地区从不发达走向发达，从贫困走向 富裕的必由之路，是人类进入工业社会的发展趋势。依据城市化的发展规 律，中国正处在城市化飞速发展阶段，面对巨大的社会变迁，我们不仅需 要与城市化相关的经验积累，同时更需要与城市化进程相匹配的制度创新 因此，在研究中国城市化问题时，我们不能仅仅把目光局限在实现城市化 的数量上，更重要的是关注城市化进程中的制度安排和创新。 本文试图借城市化发展的平台研究政府在市场经济体制下如何正确理 解城市化内涵，从中认识到制度因素是影响城市化发展的根本因素；其次， 通过对世界以及中国城市化的历史进行实证分析和理论描述，从中总结出 城市化的发展规律，为下文对中国城市化制度安排和创新的进一步深入分 析做好铺垫；然后以新制度经济学的理论为基础，分析了制度安排与城市 化的关系，从制度供给和制度需求理论入手，探析了进行制度创新的先决 条件和必要条件；最后，详细剖析了与城市化进程密切相关的几种具体制 度的安排与创新，如现行户籍制度、社会保障制度、土地制度、就业制度 以及行政管理制度等。 基于以上分析，笔者认为，制度供给和制度需求的不均衡性是促进制 度变迁的根本因素，而制度创新滞后是影响城市化发展的深层约束，政府 只有进行制度创新才能消除城市化进程中的种种不利因素，促进要素资源 的合理配置，最终实现城乡全面、和谐的发展。 关键字：城市化政府制度供给制度需求制度创新 g o v e r n m e n ti n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o zs t u t l i c si mt h ep 珈惝o f i j r l r a u i z i u gc o n s t r u e t i o , _ a b s t r a c t t h ee i t yi sap o l i t i e s ，e c o n o m ya n de u l t t t r a lc e n t r eo ft h en a t i o n a l0 1 r e g i o n u r b a n i z a t i o ni st h ei n e v i t a b l el x e n db e i n gt h a th u m a nc i v i l i z a t i o nd e v e l o p m e n t , w h i c hi st h et a e n do f ac o u n t r yo ra r e g i o nf r o mu n d e v e l o p e dt od e v e l o p e d , f r o m p o o rt or i d a , a n di st h ed e v e l o p i n gt r e n db e i n gt h a th u m a nb e i n gt i l t e r si n d u s t r i a l s o c i e t y a c c o r d i n gt ot h el a wo fu r b a n i z a t i o nd e v e l o p m e n t , c h i n ai so c c u p y i n g t h ed e v e l o p m e n ts t a g ea th i g hs p o , c di nu r b a n i z a t i o n ，f a c i n gg i g a n t i cs o c i e t y c h a n g e s 1 l o to n l yw er e q u i r et h a tt h ee x p e r i e n c eb e i n gr e l a t e dt ou r b a n i z a t i o n a c c u m u l a t e s b u ta l s on e e dt h ei n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o nw i t hc o u r s eo f u r b a n i z a t i o na p p e a r a n c em a t c h i n ga tt h e s a m et i m e t h e r e f o r e w h e ns t u d y i n g c h i n au r b a n i z a t i o np r o b l e m s ，w ec a l ln o ts i g h tb el i m i t e do n l yo i lr e a l i z i n gt h e q u a n t i t yu r b a n i z i n g ，m o l ei m p o r t a n tb e i n gs h o w ss o l i c i t u d e f o rs y s t e m a r r a n g e m e n ta n di n n o v a t i o ni nc o l t l l 鬻o f u r b a n i z a d o i l t h em a i nb o d yo fab o o k yt ot a k ea d v a n t a g eo ft h ep l a t f o r mo ft h e u r b a n i z a t i o nd e v e l o p m e n t ，a n ds t u d yh o wt h eg o v e r n m e n tu n d e r s t a n dc o r r e c t l y u r b a n i z a t i o nc o n n o t a t i o ni nm a r k e t p l a c ee c o n o m i cs y s t e m , f r o mt h a tr e a l i z i n g t h es y s t e mf a c t o ri st h em o s tb a s i cf a c t o rt h a th a v ea f f e c t e dt h eu r b a n i z a t i o n d e v e l o p m e n t ；s e c o n d l y , t h r o u g h t h er e a l d i a g n o s i sa n a l y s i sa n dt h e o r y d t ，s 甜p 6 t ot h eu r b a n i z a t i o nh i s t o r yo f t h ew o r l da n dc h i n a , c o n c l u d et h el a w o fu r b a n i z a t i o nd e v e l o p m e n t , t h o r o u g ha n a l y s i si sr e a d yf o rb e d d i n gf o rl a t e r s y s t e ma r r a n g e m e n ta n di n n o v a t i o no fc h i n au r b a n i z a t i o ng o i n gas t e pf u r t h e r ；, a n dt h e nb a s e d0 1 , 1t h en e ws y s t e me c o n o m i e st h e o r y , h a v ea n a l y z e dt h er e l a t i o n b e t w e e ns y s t e ma r r a n g e m e n ta n du r b a n i z a t i o n , f r o ms y s t e ms u p p l ya n ds y s t e m d e m a n dt h e o r i e ss t a r t i n g ，h a v i n gd i s c u s s e dt h ep r e c o n d i t i o na n dp r e r e q u i s i t eo f s y s t e mi n n o v a t i o n ；f i n a l ，h a v i n ga n a l y z e dc l o s e l yr e l a t e dt ot h eo o u r o f u r b a n i z a t i o ns e v e r a lk i n d so f e o n e r e t es y s t e ma r r a n g e m e n t sa n di n n o v a t i o n s ，f o r i n s l a n c e , t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，l a n ds y s t e m ，t h es y s t e mo b t a i n i n g e m p l o y m e n ta n da d m i n i s t r a t i o na n dm a n a g e m e n ts y s t e mb e i n gi n n o v a t i v e ，e t c o w i n gt ot h a ta l la b o v ea n a l y s i s ，a u t h o rt h i n lt h a ts y s t e ms u p p l i e sa n d s y s t e md e m a n d sw i t ht h em a l c o n f o r m a t i o ni st h eb a s i cl a g e rb o o s t i n gs y s t e m c h a n g i n g , b u tt h 破i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o nl a g si st oa f f e c tt h ed e e pc o n s 缸a i m t h a tu r b a n i z a t i o nd e v e l o p s ，o n l yt h eg o v e r n m e n ts h o u l dc a r r yo u ti n s t i t u t i o n a l i n n o v a t i o n ，c a nr e f f l o v eav a r i e t yo fu n f a v o m b l ef h c t o 稿i nc o u i s e o f u r b a n i z a t i o n ，p 舢o t ek e ye l e m e n t 蚴u r c 龉r a t i o n a ld i s t r i b u t i o n ，r e a l i z e a l l - r o u n d ，h a r m o m o md e v e l o p m e n to f c i t ya n dc o u n t r y s i d eu l t i m a t e l y k e yw o r d s ：u r b a n i z a t i o n ；g o v e r n m e n t ；s y s t e ms u p p l y ；s y s t e md e m a n d ； s y s t e mi n n o v a t i o n ； 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：垂望指导教师签学位论文作者签名：塑丑指导教师签 莎妒7 年f 月冲日一) 呻年f 月砷日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他入已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名：智拜 纱7 年r 月斗日 一、选题动机 引言 城市是一个国家、一个地区政治、经济和文化的中心，城市化是人类 文明发展的必然趋势，是一个国家或地区从不发达走向发达，从贫困走向 富裕的必由之路。是人类进入工业社会的重要标志之一。正处于现代化建 设的中国也自然要融入这一必然的趋势之中。但是，中国目前的现状是占 全国人口总数6 0 以上的农村人口、一亿多农村剩余劳动力、农业生产的低 效率、农民收入的低水平严重阻碍了城市化的发展进程，工业化和城市化 的发展极不协调。为了解决现实问题，党十六大明确提出“要统筹城乡经 济社会发展”的目标，而在第十一个“五年计划”发展规划中，政府更是 将“推进城镇化建设，减轻农民负担，努力提高农民收入”列为“十一五” 规划的重中之重。在新的发展机遇下，政府( 尤其是基层政府) 作为社会 经济发展的引导者如何完善自身的管理能力和协调能力，如何在城市化建 设的进程中进一步转变职能，实现政府管理经济事务和社会公共事务的制 度创新和制度供给，就成为理论界研究的重要问题，也是我国最终实现城 市化和工业化的协调发展而政府必须面对的根本性问题。本文试图借城市 化发展的平台，研究政府在市场经济体制下如何实现制度创新和制度供给， 目标是在经济社会发展的基础上不断推进城市化，从而在更大范围内实现 土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置，实现以工促农、以城带乡， 最终达到城乡共同繁荣。 二、理论综述 ( 一) 关于城市化的研究综述 城市化，或称都市化、城镇化，是英文词u r b a n i z a t i o n 的不同译法。中 国城市化是指农村人口和非农产业不断由农村向城镇地区集中的社会经济 过程，也是人类进入工业社会时代，社会经济发展开始了农业活动的比重 逐渐下降而非农业活动比重逐步上升的过程。相对于西方发达国家由工业 化推动并由市场力量演进的城市化进程，中国当前的城市化则属于“政府 推动型”，这在很大程度上是一个有赖于付诸建设实践的政策执行过程，各 级政府在其中扮演着重要角色。 与本文研究的中国城市化相关的理论主要有：【l 】厦门大学陈甬军等学 者认为中国的城市化是自然的、经济的、人文的发展因素和政府合力的结 果，我国政府在过去的几十年中影响城市化的两个作用领域表现在人口户 籍制度和投资政策上，因此，逐步消除城市化的体制壁垒，解除农业人口 与非农业人口的流动限制，重置城市投资模式，加强城市基础设施建设， 提供城市的“公共产品”服务是政府推动城市化进程的关键。1 【2 】林国先则 主张城市化的道路选择应该是市场化取向，但并不排斥政府的作用，政府 要借助“看得见的手”着力供给系列化的制度，营造城市化的发展机制。2 【3 】 北京大学林毅夫认为，中国目前城市化发展水平低和实行城乡隔离政策都 是政府实施“重工业优先发展战略”造成的后果，因此，要提高我国城市 化发展水平，必须从根本入手，大力发展劳动密集型产业，扩大非农就业 机会，促进农业人口比重下降，才能推进城市化。3 【4 】温来成则是从政府公 共服务范畴来说明城市化对政府公共服务的需求，包括城市基础设施规划 与建设、城市公共行政管理、公共事业服务以及环境保护和社会保障等方 面。【5 】美国芝加哥大学教授、前美国经济学会会长盖尔约翰逊指出，中 国要通过创造大量非农产业工作岗位来实现农业劳动力的调整这条道路推 进城市化。【6 】法国欧维根大学玛丽弗朗西斯科等学者分析指出，中国 城市化和最初人均收入成非线性关系，对于低人均收入而言，收入促进城 市化进度，但超过一定水平后会发生逆转；土地面积和第二产业在g d p 中所占比重在城市化进程中起了积极作用；基础结构变量( 如电话、道 路、铁路等) 也在城市化进程中扮演了一个积极角色；人力资本是城市 化进程中的一个积极决定因素；贸易开放程度对城市化进程有负面影响， 1 陈甬军，问诊中国城市化道路一国内外专家聚首厦门共论中国城市化问题哪- 开放潮，2 0 0 2 ， ( 0 2 ) ，p 2 3 2 林国先。城镇化道路的制度分析i j l ，福建农林大学学报( 哲学社会科学舨) 2 0 0 2 ，( ) ，璐一1 2 3 陈甬军，问诊中国城市化道路一目内外专家聚首厦门共论中国城市化问履m ，开放潮，2 0 0 2 ， ( 0 2 ) ，p 2 2 2 而外商直接投资的影响则相当弱。4 ( 二) 关于制度创新的理论综述 现代经济学所说的“制度”或“制度安排”泛指协调人们经济关系和 经济活动的组织结构和行为规范我们可以把制度理解为一个社会所通行 的( 或者说被一个社会所采纳的) 习惯、道德、戒律、法律( 包括宪法和 具体法规) 、规章( 包括政府“条例”) ，正是这些正式的制度与非正式的制 度( 习惯、道德观念、意识形态等) 构成了一组约束个人和社会行为进而 调节人与人之间社会关系的规则。对制度研究的一个重要理论成果是制度 经济学。制度经济学就是用经济学的方法研究制度的经济学。制度经济学 可以分为i n $ i j 度经济学和新制度经济学。 旧制度经济学的代表人物是凡勃伦和康芒斯。凡勃伦认为制度根源 于人们的思想和习惯又源于人的本能，所以制度归根结底是受本能支配的， 但制度一旦形成就会对人类行为产生约束力，并且制度也会在人的生存竞 争中不断演化。5 康芒斯在制度经济学一书中指出：“如果我们要找出一 种普遍的原则，适用于一切所谓属于制度的行为，我们可以把制度解 释为集体行动控制个体行动。”6 新制度经济学的代表人物是美国经济学家道格拉斯c 诺思。诺思 在制度、制度变迁与经济绩效一书中指出：“制度是一个社会的游戏规 则，更规范的说，它们是决定人们的相互关系的系列约束。制度是由非正 式约束( 道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为规则) 和正式的法规( 宪 法、法令、产权) 组成的。”7 诺思对新制度经济学的主要贡献在于他的制 度变迁理论，在诺思看来，制度作为一种社会规则，对各种组织的行为发 生一般的限制，同时也给各种组织带来机会并以此推动经济的发展。 制度创新最初是由奥地利裔美国学者熊彼得提出的一个经济学概念， 在熊彼得看来，创新就是建立一种新的生产函数，也就是说把一种从来没 4 陈甬军，甸诊中国城市化道路一国内外专家聚首厦门共论中国城市化f 司a i j ，开放潮，1 2 2 - 2 3 5 张文健，孙绍荣，制度研究综述及新进展们。科技进步与对荒，2 0 0 6 ，( i o ) p 1 8 8 康芒颠。制度经济学( 上班) ，商务印书馆。1 9 6 2 年中译本，p 8 7 。转引自卢现样。新制度经济学 i m ，武汉大学出版杜，2 0 0 4 ，p 1 0 7 7 ( 美) 道格拉斯c 诺思，制度、制度变迁与经济绩效嗍t 上海三联书店，1 9 9 4 年中译本，p 3 - 3 一 有过的关于生产要素和生产条件的“新组合”引入生产体系。后来美国经 济学家戴维斯和诺思在1 9 7 1 年出版的制度变革和美国经济增长一书中， 继承了熊彼得的创新理论，研究了制度变革的原因和过程，补充发展了熊 彼得的制度创新学说。新制度经济学家普遍认为，制度创新就是指社会规 范体系的选择、创造、新建和优化的通称，包括制度的调整、完善、改革 和更替。8 诺思认为制度变迁是经济主体在制度不均衡时追求潜在获利机会 的自发交替过程，也是突破原来制度框架，进行制度创新的过程；林毅夫 则认为制度变迁是人们在制度不均衡时追求潜在获利机会的诱致性变迁与 国家在追求租金最大化和产出最大化目标下，通过政策法令实施强制性变 迁。 本文从研究政府制度创新和制度供求机制这一视角入手，分析在城市 化发展过程中，当制度供给不能满足制度需求时，现行的制度安排会严重 阻碍城市化前进，也就是说制度创新滞后是城市化高速推进的深层次约束， 只有进行制度创新才是消除城市化进程障碍的唯一办法。随着市场经济的 发展，政府作为政策制定者在制度供给方面已经不能适应社会对制度的新 的需求，因此要求政府对现行的制度安排重新进行合理规划，包括户籍制 度、社会保障制度、地制度、就业制度以及行政管理制度等方面，同时 要求政府作为经济和社会发展与进步的引导者，应该从全局利益出发，从 完善自身职能方面最终实现城市化与工业化、社会主义现代化的协调发展。 作为多学科的交叉研究，本研究涉及行政学、社会学、管理学、经济 学等众多学科，并努力采用文献、历史、比较和实证等多种研究方法开展 研究，希望能为发展中的城市化建设提供有关实践和理论上的帮助。 。卢现样，新制度经济学嗍，武汉大学出版社，2 0 0 4 ，p 1 4 4 4 第一章城市化的内涵及其发展机制 城市是伴随着人类文明的不断进步、经济的不断发展而逐步走向完善 的，城市是一个十分复杂的社会系统。广义的说，城市就是一个处所，包 括人类从事生活、工作等一系列社会活动的空间地域，是城市各组成部分 ( 包括人和物) 在空间地域内形成的一个相互联系、相互作用的有机体。 回顾历史，城市肇始于“市”，基于分工和交换的需求，人们为了满足生活 需要，把一部分剩余产品拿出以供交换成另一种自身需要的产品，久而久 之形成了固定的交换场所，这就是最初的“市”。市”这一交换场所的出 现，正是因为畜牧业和手工业从农业中分离出来，使人们产生了交换的需 求所致。“市”意味着人和物( 财富) 的聚集。在当时的私有制社会中，为 了保护私有财产不受侵犯，于是“城”这一具有保障能力和共同消费性质 的产品或事物就出现在“市”的四周。 城市的进步和发展，从根本上看取决于社会生产力的提高，这种城市 进步和发展的过程就是城市化，可以说城市是城市化的载体，是社会生产 力水平作用于城市这一载体后形成的一种过程，这一过程最终的结果是带 动了社会进步和经济发展。早在封建时期由于生产力水平低，西欧的城市 发展缓慢，但从工业革命开始，英国等国家的城市化速度迅速提高。英国 伦敦1 7 5 0 年只有7 5 万人，到1 8 5 0 年时增加到了2 3 6 万多人，到1 8 7 5 年 又增加到4 2 4 万人1 8 0 1 年英国5 0 0 0 人口以上的城镇只有1 0 6 个，居民只 占全英人口的2 6 ；到1 8 5 1 年城镇增加到了2 6 5 个，居民占全英人口的 4 5 ；到1 8 9 1 年城镇又增加到6 2 2 个，居民占全英人口的6 8 。这表明， 近代工业的发展是城市化进步的最大动力，城市化进程取决于生产力的发 展和城市分工的不断细化。 一、城市化的内涵和本质 城市化，或称都市化、城镇化，是英文单词u r b a n i z a t i o n 的不同译法， u r b a n 既包括c i t y ( 城市、都市) ，也包括t o w n ( 镇、城镇、城市) 。其词尾的 后缀i z a t i o n , 表示一种行为的过程，意为“化”。因此，“u r b a n i z a t i o n 可以译为城市化，也可译为城镇化。对于城市化的定义， 各自的角度而有不同的理解。 社会学主要研究的是人与人之间的社会关系，因此， 群( 包括相互之间的关系) 的广度和深度作为研究对象， 式的主体逐渐从乡村向城市转化。 不同的学科依据 社会学家以社会 强调社会生活方 人口学研究城市化主要是观察城市人口数量的增减变动情况、城市人 口在总人口中的比例等方面，并分析产生这种变化的经济和社会原因。 历史学则是把城市化的进程看作是人类文明的发展史，是人类从区域 文明向世界文明的过渡中的社会经济现象。 经济学通常从经济与城市发展的关系视角出发，强调城市化是乡村经 济向城市经济的转化过程。9 地理学强调城乡经济和人文关系的变化，认为城市化是由社会生产力 的发展而引起的农业人口向城市人口、农村聚居形式向城市聚居形式转化 的全过程。 国内的许多学者也从不同的角度对我国城市化的认识进行了阐述。陈 甬军等学者认为中国的城市化是自然的、经济的、人文的发展因素和政府 合力的结果，政府在城市化发展进程中起着不可替代的作用，可以说我国 的城市化属于政府推动型，政府的政策导向和财政投资对城市化的进程有 很大影响，尤其是体制性壁垒已经成为我国城市化发展的瓶颈，因此，消 除体制壁垒、重置投资模式是我国政府推动城市化的关键1 0 ；林毅夫认为中 国城市发展水平和实行城乡隔离政策都是“重工业优先发展战略”造成的 后果，要提高我国城市发展水平必须从根本入手，放弃在资本密集产业上 的赶超，应该根据我国要素资源的结构特征，按照比较优势的原则，大力 发展劳动密集型的产业，才能扩大非农就业机会，促进农业人口比重下降， 推进城市化1 1 ；林国先则主张城市化的道路选择应该是市场化取向，但并不 排除政府的作用，政府要借助“看得见的手”着力供给系列化的制度，营 张爵，论中国城市化的制度创新，万方数据库( h t t p ：x a w a n f a n g d a t a , c o 日lc n ) ，p l 加陈甬军，目诊中国城市化道路一国内外专家聚首厦门共论中国城市化问题l 玎，开放潮，2 0 0 2 ， ( 0 2 ) p 2 3 “陈甬军，问诊中罾城市化道路一国内外专家聚首厦门共论中国城市化f l a j l ，开放潮，2 0 0 2 ， ( 0 2 ) ，p 2 2 - 6 造城市化的发展机制”。 崔功豪教授等学者认为：城市化就是一个国家农业人口转化为非农业 人口、农村地域转化为城市地域、农业活动转化为非农业活动的过程，也 可以理解为是农村人口和非农业活动在不同地域向公共地域的集聚过程， 同时也是城市价值观和城市生活方式在农村地域范围的扩散过程，具体包 括两方面的含义：一是有形的城市化，即物质化的城市化，主要反映在人 口的集中、空间形态的改变和社会经济结构的变化；二是无形的城市化， 即精神上、意识上和生活方式上的城市化，主要反映在农村思想意识、行 为方式和生活方式向城市的思想意识、行为方式和生活方式上的转变过程。 笔者认为这个定义是对城市化最为全面和最据代表性的解释。 城市化作为社会经济结构的转化过程，内容虽然涵盖了经济、社会、 文化以及人口流动和社会变迁等多诸方面，但是笔者倾向于从农业和工业 发展的互动关系，以及人口迁移对城市化的作用方面来探讨城市化的本质 内容。 1 、农业是城市化发展的根本前提 我们都知道，农业是构成社会经济发展的基础条件，不论是工业还是 第三产业的发展都离不开农业提供物质供给，因此，城市化同样离不开农 业的发展，具体体现为以下几方面：一是农业的商品化。列宁指出：“商品 经济的发展意味着愈来愈多的入e l 同农业分离，就是说工业人口增加，农 业人口减少。”这是因为，商品经济必然带来社会分工和农业规模经营的 发展，同时社会分工和农业的规模经营又为劳动力的转移提供了必不可少 的条件，这样就为城市化的发展刨造了先决条件；二是农业剩余。农业生 产向现代化发展的过程，意味着它为非农产业提供农业剩余的水平不断提 高。这里的农业剩余既包括劳动力和资本的剩余，也包括产品的剩余。农 业剩余产品的出现促进了社会分工，随着农业生产力的提高，剩余产品的 增多，非农产业从农业中分离出来，最终出现了社会分工的不同和产业结 构的变化，出现了生产农产品的农民和加工农产品的工人，这就是最初城 拉韩国先，城镇化道路的制度分析【j 】，福建农林大学擎报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 2 ，( 0 5 ) ，p s ”列宁全集( 第三卷) ，北京，人民出版社，1 9 8 4 ，p 2 0 7 市化的雏形。 2 、工业是城市化的加速器 众所周知，人类社会最初是没有城市的。最早的城市产生于古代农业 社会，距今约有5 0 0 0 年的历史，是农业革命、社会分工和小商品经济的产 物。伴随着英国“圈地运动”的兴起，出现了大量的剩余劳动力，同时由 于生产技术的提高和生产工具的改进，使得劳动生产率获得了前所未有的 发展，这就是工业革命带给人类的进步，由此产生了工业化社会的现代城 市。可以说工业社会的城市与传统农业社会的城市有着本质的区别：一方 面工业社会的现代城市比农业社会的城市更注重机器大工业的发展，城市 规模大大超过了农业社会；另一方面工业化社会更加突出城市的经济功能， 通常经济功能占据了城市的统治地位，而农业社会的城市更侧重于加强城 市的政治和军事能力，经济力量相对薄弱，统治者往往更注重于保护统治 阶级的利益不受外来侵犯。随着工业社会城市的不断进步，产业革命扩大 了社会生产规模，原来的小城镇迅速发展为大城市，这是因为产业革命要 求生产资料相对集中，工业的集聚效应产生了大规模的城市；另外，由于 出现了相对集中的城市，入口的空闻分布也不断聚合，人口的迅速增加为 城市化的发展提供了主体。因此，可以说工业化必然导致城市化的出现 其次，工业生产必然使生产资料向城镇集聚，加速城市化。工业生产 的集中性和大规模是生产力发展的客观要求。这是因为，社会劳动生产力 的发展只有以大规模的协作为前提，才能组织劳动的分工和协作，才能使 生产资料由于大量的集聚而得到节约。正因为有了生产资料从不同地域向 同一地域的集中，才迸一步加速了城市化的发展。 3 、人口的迁移和流动是城市化发展的重要条件 人口迁移是一种经济现象，它同经济发展紧密相连。城市化首先就表 现为城市人口的不断聚集和增加，也就是农村人口向城市转移的过程。工 业化为社会经济发展带来的最大作用就是产生了规模经济和集聚效应，大 量的生产资料从原本分散的地方相对集中，这一过程必然带来人口的迁移 和流动。它是随着社会经济发展和进步自发形成的，是不以人类的意志为 转移的，同时它也是农村“推力”和城市“拉力”共同作用的结果。一方 面，农业人口的迅速增加和农产品收入较低的现实促使农业人口向非农产 业转移；另一方面，由于城市经济规模的扩大，尤其是第三产业的发展为 劳动力提供了较高的收入水平和相对较为舒适的城市生活，吸引了大量农 村人口向城市的转移。人口迁移的方式不仅仅是农村一城市，还包括城市 一农村的逆向迁移、农村一农村的迁移方式和城市一城市的迁移方式，具 体见表一1 所示： 表一亚洲人口迁移流向的国际比较( ) 农村一农农村一城城市一城城市一农 国家年份村迁移市迁移市迁移村迁移 比比比比 韩国 1 9 7 01 4 74 2 23 4 2 8 9 1 9 8 07 3 3 3 25 0 68 9 泰国 1 9 6 5 1 9 7 07 1 61 2 0 1 0 26 2 1 9 7 5 1 9 8 05 6 01 5 41 8 51 0 1 巴基斯坦 1 9 8 14 3 14 4 5 9 13 3 印度 1 9 6 6 - 1 9 7 03 3 02 7 03 0 01 0 0 表一表明：在韩国，1 9 7 0 年农村一城市的迁移率占总迁移的4 2 2 ， 居第一位，城市一农村的迁移率仅为8 9 ，居最后一位；到1 9 8 0 年，城 市一城市的迁移率为5 0 6 ，已跃居到第一位，而农村一农村的迁移率则 下降到7 3 ，位列最后一位。这一迁移形式表明韩国的城市化和非农化已 进入了一个较为发达的时期，不再仅仅局限于农村一城市的迁移方，更多 的是城市一城市的迁移方式。而泰国和印度，农村一农村的人口移仍位居 第一位，这也是经济不发达的表现，另外，表中所有国家的城市一农村的 人口迁移都排在印度之后。 二、城市化的发展机制 城市化的产生和发展是伴随着人类社会文明的发展而不断前进的，时 至今日，城市化已成为当今世界发展的普遍趋势和潮流。然而现实问题是， 联合冒编选择的亚太国家人口迁移和城镇化趋势) 。1 9 8 8 年英文版；转引自辜胜祖、刘传江， 人口流动与农村城镇化战略管理- i m i ，华a o 理t 大学出版社，2 0 0 0 年，p _ 玎 全世界不同国家的城市化模式和发展水平千差万别，即使同是发展中国家 也存在着“过度”发展的城市化和。滞后”的城市化。目前我们可以清楚 地认识到，工业革命是城市化发展的根本动力，工业化是城市化的发动机， 然而城市化的发展是受到经济、社会、政治、文化等多方因素共同作用的 影响，因此有必要对上述认识做进一步的深化和探讨。可以说在诸多影响 城市化发展的因素中，产业结构的转换、经济要素在不同产业和地域间的 流动以及相关的制度安排创新是影响城市化发展的三大关键要素所在。其 中，产业结构转换是城市化的动力机制，经济要素流动和集聚是城市化的 实现机制，制度安排与创新是城市化的推阻机制，三者共同作用形成了城 市化的生成和发展机制。三种因素的共同作用如图一”所示： 图一城市化发展机制示意图 培辜胜祖、刘传江，人口流动与农村城镇化战略管理咖，华中理工大学出版社，2 0 0 0 年，p l l 7 - i o 1 、产业结构转换：城市化的动力机制 所谓产业结构是指组成国民经济的各产业之间在资源以及产出上的比 例关系。在一个国家或地区由传统的自然经济向高度发达的现代经济迈进 的过程中必然会出现产业结构转换。历史上关于产业结构演变的最著名的 理论应当首推英国古典政治学的创始人威廉配第( w d l i a mp e t t y ) 和英国 经济学家c 克拉克( c o l i nc l a r k ) 早在1 7 世纪中叶，配第在分析英国、 荷兰等地农业、工业和商业活动时就发现工业的收益高于农业，同时配第 还指出这种不同产业之间的利益差别会驱使劳动力从农业部门流向非农业 部门。后来英国经济学家c 克拉克在搜集、分析了大量劳动力在产业之间 流动的资料后得出了著名的结论：随着经济的发展，即随着人均国民收入 的提高，劳动力首先由第一产业向第二产业转移。当人均国民收入进一步 提高时，劳动力便向第三产业转移。劳动力在三次产业间分布的趋势是， 随着经济的发展第一产业逐步呈减少趋势，第二、第三产业相应增加。与 此同时，随着劳动力在不同产业问的转移，还出现了劳动力在空间上的转 移。产业转移主要体现为从传统产业向现代产业、从农业向非农产业的转 移，空间转移则主要体现在人口由乡村流向城市，由分散到集中，同时也 是城市化演进的过程。因此可以说，产业结构的演进最终导致了经济的多 元化( 非农化、工业化和服务化) ，产业空间分布的转移最终导致了劳动力 人口的聚集化、规模化和城市化。1 6 伴随着经济的不断增长，产业结构的不断转换，同时由于不同产业获 得的平均利润率不同，各个经济主体为了追求利益最大化必然促使生产要 素在不同产业之间流动。由于各产业自身的特征不同，其发展所需要的客 观条件也不同，具体来看：农业的发展必须依附于土地，可以说土地是农 业发展最基本的生产要素，因此农业倾向于以分散经营的方式布局在地广 人稀的农村；而工业和服务业由于受到原材料采购、消费群体、交通运输 等条件的影响，决定了其布局必须在原料相对充足、人口相对集中和交通 运输便利的城市。因此，伴随着生产要素在不同产业之间的流动，城市化 的演进应运而生。虽然说产业结构转换是城市化的动力机制，但这并不意 埔辜胜祖、刘传江，人口流动与农村城镇化战略管理【，华中理工大学出版社，2 0 0 0 年，p i l 8 1 1 味着第一、第二和第三产业在城市化进程中的作用相同。具体分析如下： ( 1 ) 农业是城市化的孕育产业，农业发展是城市化的基础动力。 在城市形成之前，农业是人类社会生存和发展的唯一产业，由于农业 生产力发展水平在各个时期都不相同，只有在农业生产力发展到能够提供 剩余产品的前提下，使少数人可以从农业生产中解放出来而专门从事非农 产业，最终出现了城乡分离的社会分工，人类便开始了城市化的演进。农 业在城市化进程中的作用主要体现在两个方面：农业剩余的出现为城市 化的产生提供必须的前提条件和基础。这里所说的农业剩余是广义的农业 剩余，既包括劳动力和资本的剩余，也包括农产品的剩余。农业劳动力的 剩余为城市化建设提供了大量的人力，他们形成了城市化建设期间不可或 缺的主体劳动力；农业资本的剩余为现代工业化提供了最初的原始积累， 许多工业生产必须的原材料来源于农业，尤其是许多轻工业生产所需的棉、 麻、丝、羊毛和烟草等更是有赖于农业的供给；另外，农业产品的剩余为 城市人口提供了大量生存必须的消费品，比方说非农业人口日常生活必须 的粮食、蔬菜、服装等无不来源于农业产品的剩余，可以说只有农业产品 剩余的产生，才有农产品的交换和用以交换的场所，更进一步促进了社会 分工的出现，最终带动城市化的演进。农业生产力的提高和农民收入水 平的增加促使农民基本生活消费品的支出下降，而对生产投资和高档消费 品的需求不断增加，一方面扩大了城市化的消费市场，另一方面促进了农 产品出口额的增长，为工业的发展换回了进口国外先进生产设备所必须的 外汇资本。 ( 2 ) 工业化的发展是城市化得以实现的根本动力。我们都知道，工业化 大生产的特性是集中性和大规模性，它们是生产力发展的客观要求。这是 因为，社会劳动生产力的发展必须要以大规模的协作为前提，只有在这个 前提下，才能组织劳动的分工和协作，节约生产资料的使用，从而实现规 模经济效益。规模经济效益是指当一个生产单位的规模扩大时，长期平均 成本降低，从而产生节约。大工业是一种具有高度协作性的共同劳动，这 种共同劳动需要生产资料和劳动力在一定地域集中；同时在最初交通不发 达的情况下，生产的集中还必然会带来居住地的集中。大工业企业生产需 要许多工人居住在工厂周围，他们要生活、要消费，带动了许多相关行业 的发展，久而久之就会形成一个完整的城镇。同时，工业生产不是在农村 而是向城市集聚，这是因为农村的根本特点是孤立和分散，城市的根本特 点就是集中，包括人口的集中、生产的集中、消费的集中、财产的集中和 政治的集中，这几个方面是相互作用、相互促进、相互影响的。 ( 3 ) 第三产业的发展是城市化得以进步的最终保证。需要说明的是随着 工业化推进的阶段不同，第三产业所起的作用也不同。在工业化发展的早 期，为了适应工业化发展的需要，兴起了第三产业，并逐步发展起来，那 时第三产业在城市化发展中的作用主要是对工业化的补充和辅助，它为工 业化的发展提供许多必不可少的帮助。在后工业社会里，第三产业由原来 的辅助产业逐渐变成了新型的、以高科技为主要力量的支柱产业，成为未 来城市化发展最高效的力量之一。由此可见，第三产业的发展已成为促进 城市化进一步发展和完善的主角产业它的主要作用表现在；第三产业 为工业化和城市化的发展提供相应的、必不可少的服务和基础设施，是城 市化发展的根本保证；第三产业多是劳动密集型产业，它们为城市化的 发展解决了大量的就业问题，是城市发展趋于稳定、和谐的重要保证。 2 、经济要素的流动和集聚：城市化的实现机制 从上文的分析中我们可以看到产业结构的转换能够为城市化的发展提 供动力，但是同时只有经济要素( 劳动力、资金、技术等) 能够向非农产 业和城市地区流动和集聚，城市化才具备实现的前提。这也已经被世界各 国的城市化实践所证实：几乎所有市场经济体制较为健全的国家，都不同 程度的提高了城市化发展的速度，而那些始终保持非市场经济国家的城市 化还很不发达，而市场经济最本质的要求就是生产要素的自由流动，实现 资源的最优配置。 劳动力是经济要素中最重要的、起决定性作用的因素，人口流动是世 界各国市场经济发展最普遍的现象。劳动力在推力和拉力的共同作用下从 低收入地区流向高收入地区，从农村流向城市，实现了劳动力作为资源的 最优配置，从而推动了市场经济和城市化的发展。其具体作用表现在：( 1 ) 劳动力的流动会增加社会对城市化规模的需求。大量的劳动力从不同的地 方集中到同一城市，这就要求城市能够为这些劳动力提供足够的就业机会 和发挥自身潜能需要的空间，这就要求了城市规模的扩大和升级；( 2 ) 流动 人v i 进入城市要求城市能够为其提供所需的生存基础和物质条件。这是因 为流动人口进入城市带来的不仅是劳动力资本和技术，同时还带来了巨大 的消费潜能，同时他们的消费方式也会发生变化，即变自给自足的消费方 式为商品经济的消费方式，就会增加对城市商品提供能力和服务提供能力 的需求，进而促进城市对住房、交通、通讯等基础设施的建设和带动医疗、 卫生保健、新闻和教育等第三产业的进一步发展 资本积累和投入是经济要素中另一个重要的因素。我们都知道，工业 化进行中所需的资本积累主要来源于境外资本流入和国内资本调动两大方 面。境外资本流入包括殖民掠夺、国外援助、外商投资、向外举债等几种 方式，而对正常的发展中国家来说用的最多的就是吸引外商投资来增加本 国经济发展所需要的资本积累；国内资本调动包括企业和居民储蓄、政府 税收和农业剩余等途径，尤其是农业剩余，政府通过制定赋税、价格和储 蓄等政策强制农业为工业发展无偿的提供剩余产品，是以牺牲农业为代价 的，这就是早些年我国实行的。农业哺养工业”的政策，虽然在一定程度 上保证了城市工业的进步和社会经济的发展，但是弊端是农村居民生活水 平越来越低，过多的农村劳动力涌入城市寻求新的发展机遇，而现有的城 市规模却无法满足新增劳动力在城市居住、消费和工作的需求，从而引发 了如城市失业率增加、犯罪率上升等一系列社会问题。因此这里需要说明 的是，资本积累和投入会因国情的不同而有所不同，不能为了单一的发展 模式而放弃其他产业的发展，农业作为城市化发展的基础所在，应该与城 市化的发展水平保持一致，只有这样，城市化的发展才不会有后顾之忧， 才能有坚实的后续力量，最终实现高度发达、和谐统一的城市化模式。 经济要素中的最后一个要素是技术。技术是经济要素中最活跃、最具 有创新性的因素，推动技术进步是加快经济建设和社会发展的根本保证。 在人类早期社会，由于生活水平和经济发展水平的低下，技术还处于落后 阶段，那时候最主要的就是农业生