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中央民族大学硕士研究生学位论文基于平衡计分卡的县级政府绩效管理模式 摘要 自2 0 世纪8 0 年代以来，各国政府为应对日益复杂的社会问题， 化解政府的各种弊病，纷纷开展大规模的政府再造运动。在这一运动 中，都把对绩效的追求放在首要目标。绩效管理成为政府改革的重要 策略。 响应时代和人民大众的要求，我国县级政府作为基层最重要的行 政权力机构，学习和借鉴现代西方政府进行政府再造的各类政府治理 理论和绩效管理方法，结合我国实际国情，针对传统政府绩效管理的 弊端，构建新型县级政府绩效管理体系，成为当前县级政府绩效管理 工作的重点。 本文首先通过对近几十年来影响政府治理的相关理论的介绍，以 证明绩效管理的理论必要性，然后简要概括对比了一些当前西方政府 为改善绩效而采取的各种绩效管理工具的内容和优劣，再针对解决我 国县级政府传统绩效管理模式的弊端的需求，提出了通过采用平衡计 分卡这一组织战略绩效管理工具来塑造一个全新的、具有普遍适用性 的县级政府绩效管理模式。 在县级政府实施平衡计分卡构建绩效管理的新模式，本文首先对 县级政府的战略使命进行了定位，定义其为服务于社会大众，继而把 这一战略分解为顾客层面、内部业务流程层面、学习与成长层面、财 务层面四个层面，再扩展到四个层面的核心指标体系的确立。通过对 中央民族大学硕士研究生学位论文 基于平衡计分卡的县级政府绩效管理模式 这些核心指标所反映的政府行为进行持续跟踪、衡量和改进，保持各 个层面和层面下各个指标的动态平衡，使政府部门能够始终围绕着自 己的战略使命而对组织内的各种资源进行合理协调，使政府部门业绩 达到最佳水平。 最后，本文尝试提出了构建基于平衡计分卡的县级政府管理模式 的实施步骤和在实施过程中需要注意的一些问题。 关键词绩效管理，平衡计分卡，县级政府 中央民族大学硕士研究生学位论文 基于平衡计分卡的县级政府绩效管理模式 a bs t r a c t f r o mt h e19 8 0 so ft h e2 0 mc e n t u r y , i nr e s p o n s et oi n c r e a s i n g l y c o m p l e xs o c i a lp r o b l e m s ，t h ew e s t e r ng o v e m m e n t sh a v ec a r d e do u t l a r g e s c a l e m o v e m e n t so fr e i n v e n t i n g g o v e r n m e n t ，t o r e s o l v e t h e g o v e r n m e n t sv a r i o u sm a l a d i e s i nt h e s em o v e m e n t s ，t h ep u r s u i to fb e s t p e r f o r m a n c e i sd e v i s e dt ob et h e p r i m a r yo b je c t i v e p e r f o r m a n c e m a n a g e m e n th a sb e c o m ea ni m p o r t a n ts t r a t e g yf o rg o v e r n m e n tr e f o r m i nr e s p o n s et ot h en e e do fs o c i a l i z ea n dt h ep e o p l e ，o u rc o u n t y g o v e r n m e n t ，a st h em o s ti m p o r t a n tb a s ea d m i n i s t r a t i o na u t h o r i t y , s h o u l d l e a r nh o wt ot a k ea d v a n t a g eo ft h em o d e mw e s t e mm a n a g e m e n t t h e o r y , a n dc o m b i n e dw i t hc h i n a sa c t u a lc o n d i t i o n sa n dt h ed r a w b a c k s o ft h et r a d i t i o n a lp e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ，t ob u i l dan e wp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n ts y s t e m t h i st a s k i st h e p r i o r i t yo n eo ft h ec u r r e n t c o u n t y - l e v e lg o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c em a n a g e m e n tw o r k i nt h i s p a p e r , w ef i r s t i n t r o d u c e ds o m et h e o r i e sa b o u tt h e g o v e m m e n tm a n a g e m e n tr e l a t e dt op e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，a n dt h e n b r i e f l ys u m m a r i z e da n dc o n t r a s t e ds o m ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n tt o o l s t o o kb yt h ec u r r e n td o m e s t i ca n df o r e i g ng o v e m m e n t s 3 中央民族大学硕士研究生学位论文 基于平衡计分卡的县级政府绩效管理模式 a tl a s t ，w ea d v i s e dt h eb a l a n c e ds c o r e c a r d ( b s c ) m a n a g e m e n tt o o l w a st h eb e s tm e t h o dt oc r e a t ean e w c o u n t y - l e v e lg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c em a n a g e m e n tm o d e lw i t hu n i v e r s a la p p l i c a b i l i t y a c c o r d i n gt ot h et h e o r yo fb s c ，w ec a l ld i v i d et h em i s s i o na n d s t r a t e g yo fc o u n t yg o v e r n m e n t si n t of o u ra s p e c t s ：s u c ha ss e r v i n gf o r c i t i z e n s ；i m p r o v i n gi n t e r n a lb u s i n e s sp r o c e s s ；s t u d y i n ga n dg r o w i n g ；t h e g o v e r n m e n tf i n a n c e a f t e rt h a t ，w et r yt oe s t a b l i s ht h ec o r ei n d i c a t o r s s y s t e mb a s e do nt h e f o u ra s p e c t s t h i sp a p e rt r i e dt op r o v eas u c c e s s f u lg o v e r n m e n tb s cc a nk e e pt h e c o u n t yg o v e r n m e n td e p a r t m e n t sh a v ea l w a y sr e v o l v e da r o u n dt h e o r g a n i z a t i o n sm i s s i o n f i n a l l y , t h ep a p e ra f f o r d e dt h ei m p l e m e n t a t i o no f t h es t e p st h a th o wt ob u i l dt h ec o u n t yg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em o d e l b a s e do nt h eb s ca n ds o m es u p p l e m e n t a r ym e a s u r e st oi m p r o v et h e p e r f o r m a n c ee f f e c t k e yw o r d s p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，b a l a n c e ds c o r e c a r d ， c o u n t yg o v e m m e n t 4 中央民族大学硕上研究生学位论文基于平衡计分卡的县级政府绩效管理模式 中央民族大学研究生学位论文作者声明 本人声明：本人呈交的学位论文是本人在导师指导下取得的 研究成果。对前人及其他人员对本文的启发和贡献已在论文中作 出了明确的声明，并表示了谢意。论文中除了特别加以标注和致 谢的地方外，不包含其他人和其它机构已经发表或者撰写过的研 究成果。 本人同意学校根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等有关规定将本人学位论文向国家有关部门或资料库送交论 文或电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权中央民族大学可 以将本人学位论文的全部或者部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或者其它复印手段和汇编学位论文( 保 密论文在解密后遵守此规定) 。 作者签名： 吼耳年上赶日 中央民族大学硕士研究生学位论文基于平衡计分卡的县级政府绩效管理模式 第一章绪论 第一节研究背景与目的 一、研究背景 科学的政府绩效管理模式是政府进行绩效管理的关键。相比西方发达国家， 我国政府绩效管理还处于初级阶段，诸多问题表象的背后，是科学的政府绩效管 理模式和先进绩效管理工具的缺失。 由于传统绩效管理模式的惯性作用，使得在政府部门采用科学合理的绩效管 理工具存在着很大的困难，但是我们不能因为困难而止步不前。尤其是在我国政 府己经加入w t o ，新公共管理思想成为当今世界政府主流管理思想的情况下， 政府的职能需要进一步的转变。而我国政府职能转变了十多年，仍然没有取得实 质性的突破，一个重要原因就是绩效管理模式的失败。所以，为了顺应日益严峻 的国际形势，实行有效的绩效管理模式至关重要。 企业在绩效管理模式的构建和绩效管理工具的采用方面的有效性和成功经 验，为我们提供了一个可以参考和借鉴的对象。特别是当前的创建企业型政府的 政府治理理论为以政府为核心的公共部门引进企业绩效管理制度准备了理论基 础，并且西方发达国家政府机构的改革实践也已经证明了其可行性。 县级政府作为我国的基层政府，在我国行政管理体系中有着极其重要的地 位，它既是政权建设的基础，又是国家进行宏观调控的基本单位，起着宏观管理 和微观管理相结合、承上启下的作用。对县级政府实施绩效管理，解决由于管理 不善而导致的当前基层民众的一些矛盾，履行县级政府机关的职责和战略使命， 更好的满足其辖区内社会大众物质和精神文化的需求，解决日益复杂的各类社会 7 中央民族大学硕士研究生学位论文基于平衡计分卡的县级政府绩效管理模式 问题，提升政府绩效，都需要借鉴和利用最先进的绩效管理工具来创建一个全新 的绩效管理模式。 二、研究目的 平衡计分卡作为一种崭新的、全方位的绩效管理工具：是一种通过追求实现 组织发展愿景、使命战略，来使组织行为和其内部成员行为完美结合的战略绩效 管理工具。它从财务、顾客、内部流程、学习与成长这四大构成层面来衡量影响 组织发展的因素，抛弃了以往片面追求财务指标的传统绩效考核模式，在实践中 取得了惊人效果，被世界上大多数知名公司和一些西方发达国家政府部门所采 用，从而被哈佛商业评论推崇为7 5 年来最具影响力的绩效管理工具。为此， 能否采用和借鉴平衡计分卡这一先进绩效管理工具，根据我国县级政府的战略目 标对平衡计分卡进行修正和整合，改变以往的政府绩效管理模式，建立一个科学、 合理和操作性强的县级政府绩效管理模式则成为本文的主要研究目的。 第二节研究方法 本文的研究方法主要通过定性方法和定量分析方法展开，具体实施方式为： 1 、文献研究法 搜集整理国内外关于政府绩效管理方面的相关资料，如专著、期刊、研究、 调查报告等，希望藉由广泛的研究成果，了解当前研究中的薄弱环节，明确我国 县级政府绩效管理的关键环节和突破口，以此作为文章研究探讨之根基； 2 、比较分析法。 选取实践历程中我国不同地域地方政府绩效管理的几种不同模式，纵向上分 析各个模式的特征与不足，横向上与西方国家地方政府绩效管理的实践经验比 较，研究总结当前我国县级政府绩效管理实践存在的问题及其原因； 3 、案例分析法 通过对国内外政府部门采用平衡计分卡的案例的分析和比较研究，总结其中 有利于我国县级政府实施绩效管理的经验和教训，结合平衡计分卡这一绩效管理 r 中央民族人学硕士研究生学位论文 基于平衡计分卡的县级政府绩效管理模式 工具，对我国县级政府的战略使命进行分解和重构，构建一个基于平衡计分卡的 县级政府绩效管理模式。 第三节研究流程 本文首先明确了政府绩效管理的涵义，然后介绍了我国县级政府部门采取科 学绩效管理的必要性，继而通过概括总结和对比我国地方政府传统绩效管理模式 的优劣，以及比较目前国内外政府部门广泛采用的一些绩效管理方法的优劣，引 申出在我国县级政府实施平衡计分卡进行绩效管理的必要性和科学性，最后本文 较详细地探讨了平衡计分卡这一绩效管理工具如何在我国县级政府层面进行实 施和需要注意的问题。 9 中央民族大学硕士研究生学位论文基于平衡计分卡的县级政府绩效管理模式 第二章县级政府绩效管理的理论与实践 第一节政府绩效管理的涵义及其作用 一、绩效管理的产生 绩效，单纯从语言学的角度来看，绩效包含有成绩和效益的意思。用在经济 管理活动方面，是指社会经济管理活动的结果和成效；用在人力资源管理方面， 是指主体行为或者结果中的投入产出比；用在公共部门中来衡量政府活动的效 果，则是一个包含多元目标在内的概念。 从管理学的角度看，绩效是组织期望的结果，是组织为实现其目标而展现在 不同层面上的有效输出，它包括个人绩效和组织绩效两个方面。组织绩效实现应 在个人绩效实现的基础上，但是个人绩效的实现并不一定保证组织是有绩效的。 如果组织的绩效按一定的逻辑关系被层层分解到每一个工作岗位以及每一个人 的时候，只要每一个人达成了组织的要求，组织的绩效就实现了。 而绩效管理就是对组织或个人的绩效实行管理的过程。绩效管理不是凭空产 生的，它脱胎于业绩分等、绩效考评、目标管理等曾经风行一时的管理理念和技 术。绩效管理的概念是2 0 世纪7 0 年代由美国管理学家a u b r e yd a n i e l s 率先提 出，之后，人们对绩效管理展开了系统而全面的研究。研究者主要采取了两种取 向：其一是组织取向，即认为绩效管理是管理组织绩效的一种体系，旨在实现企 业发展战略，保持竞争优势；其二是个体取向，认为绩效管理是指导和支持员工 有效工作的一套方法，旨在开发个体潜能，实现工作目标。但无论从个体还是组 织整体来看，绩效管理都是一个系统的管理过程。 关于绩效管理的定义，很多学者从不同的角度给予了很多定义。美国国家绩 效评估中的绩效衡量小组给它下了一个经典性的定义：即：“利用绩效信息协助 l o 中央民族大学硕士研究生学位论文基于平衡计分卡的县级政府绩效管理模式 设定同意的绩效目标，资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既 定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。据此，绩效管理乃是对公共 服务或计划目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估的过程。 了解绩效管理，还必须明确绩效管理和绩效考核概念的区别。很多组织和个 人至今还把二者混为一谈。其实绩效考核或评价只是绩效管理的一个环节，是对 绩效管理的前期工作的总结和评价，远非绩效管理的全部。与绩效考核相比，绩 效管理更加强调与个体交流考核结果、制定出绩效改进的目标和措施。只注重考 核的绩效是片面的，粗放的，效果也只是即时性的，绩效考核无论是西方或东方， 古已有之，而绩效管理的理念，是在绩效考核基础上人力资源管理实践的最新发 展，是各类管理工具集成的结晶，亦是当代社会高度工业化、分工化的产物。 二、政府绩效管理的涵义 随着社会大众在各方面对政府的需求日益增加，致使政府扮演的角色越来越 重要，其提供公共服务的功能逐渐扩大。一方面，政府为社会大众所提供的各项 公共服务必须由社会大众支付所需成本，政府功能的扩张与强化势必将增大政府 的施政成本；另一方面，社会大众又期望政府以最经济的手段，花最少的钱，提 供更优质的服务。在不断增长的预算赤字和财政压力之下，绩效管理便成为政府 管理中的一大问题，这一需要下，从企业界寻求高效先进的绩效管理工具便成为 解决绩效问题的最佳捷径。 绩效管理虽然最初的应用主体主要是企业，但随着企业在实践中不断丰富和 发展绩效管理理论，绩效管理理论已经上升为一种战略思想和方法论。绩效管理 的思想和方法为政府等公共部门和非营利机构借鉴吸纳，结合政府部门的组织特 点，出现了众多专门的有关政府绩效管理的理论和方法。从这一角度讲，政府部 门绩效管理和企业绩效管理具有相似的理论渊源和经验基础，同时政府部门又因 其特有性质而有其绩效管理的独特性。 结合绩效管理的内涵和其实施环境、对象的不同，我们把政府绩效管理试定 义为：“政府绩效管理是政府在履行公共责任的过程中，对内部制度与外部效应、 数量与质量、经济因素与伦理因素、刚性规范与柔性机制等方面，以公共产出的 中央民族大学硕士研究生学位论文基于平衡计分卡的县级政府绩效管理模式 最大化和公共服务最优化为目标，实旌的一种全面的管理。”政府绩效管理强调 以服务社会、市场作为政府基本的价值取向，运用绩效目标、绩效信息、绩效激 励、绩效合同、绩效成本、绩效程序、绩效规制、绩效申诉和绩效评估等管理手 段和管理机制，提高政府能力，优化政府形象。 三、政府绩效管理的作用 绩效管理这一理念和工具一经现代政府等公共部门采用，立刻取得了民众的 支持。在解决政府财政困难，优化考核方法，提升政府部门工作人员工作积极性 方面取得了立竿见影的作用。相对于一些其他可以借鉴的管理技术创新特别是政 府部门较常使用的目标管理方法，其优势是显而易见的，如： 政府绩效管理具有坚实的法律基础，有助于确保改革规范、连续性和政府绩 效的持续性改进； 政府绩效管理淡化目标管理自上而下的集权特征，强调管理各环节中的成员 参与，强调组织成员与管理者之间平等对话、协商和相互学习； 政府绩效管理是一种共识基础上的契约式管理，强调绩效协议对上下级、管 理者和员工的双向约束； 政府绩效管理是日常管理活动的一个组成部分，而不是其他部门强加给管理 者的额外工作或额外负担，直线主管在绩效管理中起主导作用； 政府绩效管理是发展为导向的管理，突出“人本主义”的管理哲学，注重政 府部门成员个人职业发展和知识、素质、能力的提高。 政府绩效管理能够提高民主协商过程的质量：通过民主协商确立政府部门的 工作重点和次序是民主的体现和要求，设立明确的绩效目标并公开报告绩效的进 展状况，不仅有助于调动公众参与协商的积极性，而且通过提供充分的信息，有 助于提高民主协商过程的质量。 政府绩效管理可以提高民主选择结果的质量：公共部门追求多样化且往往相 互冲突的目标，而可利用资源有限，这使得工作的重点和优先目标的选择十分必 要。绩效管理解决不了目标冲突和资源稀缺的问题，但可以通过提高民主协商过 程的质量，保证部门工作重点、优先目标与公民期望之间的一致性和合理衔接。 1 2 中央民族大学硕上研究生学位论文基于平衡计分卡的县级政府绩效管理模式 第二节政府绩效管理的相关理论 绩效管理的概念源出于企业，其产生和迅速普及离不开近代社会一些基础性 的有关于私部门和公部门的理论创新，在政府绩效管理的实施和完善上，也必须 考虑结合这些影响政府运作的基础理论，才能更好地发挥绩效管理对政府使命和 战略的促进作用。这里选择一些2 0 世纪以来在政府治理方面影响较大的理论进 行介绍： 一、公共产品理论 公共产品理论是2 0 世纪初以来创建和发展起来的，它极大地丰富了现代经 济学说。由于政府财政职能的一个重要的方面是为社会提供公共产品和公共服 务，所以公共产品理论也就成为关于政府财政职能大小的基础理论。在现代市场 经济中，政府发挥其职能作用应当遵循这样一条准n - 凡是市场( 个人或企业) 能够做好的事情，就应让市场去做，政府主要做那些市场做不了或做不好的事情， 以及解决由于市场失灵而带来的一些社会问题。 因此，从一个国家的经济运行过程看，既不是由政府决定一切，也不是由市 场决定一切，而是由政府和市场共同行动决定着社会经济运行的全过程。所以， 自公共产品理论产生以来，经济学家们就十分重视公共产品和公共服务问题的研 究，这不仅是因为公共产品和公共服务是市场失灵的领域，而且市场经济条件下 政府职能所涉及的许多问题，都与公共产品和公共服务有关。就此而言，公共产 品理论是对政府职能认识的深化。 公共产品理论为政府绩效管理研究明确了研究对象。作为社会公共部门的政 府，其管理目标就是及时有效的为社会公众提供公共产品和准公共产品。此外， 公共产品理论为政府绩效管理的实际操作提供了理论指导。比如要想科学进行绩 效管理就要首先明确政府的“产出 等。 1 3 中央民族大学硕士研究生学位论文基于平衡计分卡的县级政府绩效管理模式 二、“经济人 理论 在任何组织管理中，制度都是重要的。制度的缺失以及运作的崩溃和失灵不 应归因于“坏人 ，而应当归因于约束他们的制度。政府绩效管理的最大障碍不 应被归因于政府官僚机构和政府管理人员，而归因于政府绩效管理中约束政府机 构和政府管理人员的规则和制度。因此，制度的匮乏是政府绩效管理最大的障碍。 运用制度分析方法剖析政府绩效管理的障碍，有利于寻求扫除障碍的解决之道。 政治过程中的“经济人 理论认为个人在政治领域与在经济领域的选择没有 什么不同，人们在参与政治决策时，他们实际上想使个人效用最大化。理性的个 人总是会采取他所预期的社会依赖成本最小化的行动。 在我们的社会中，由于外部性的存在和再分配，经济稳定的需要，人们为了 降低或消除个人活动的外部成本会选择集体行动即政府来组织某些活动，政府机 构和政府部门的管理人员是接受委托人委托的代理机构和代理人，他们是理性 “经济人 的一个组成部分，也以追求个人效用最大化为目的。政府机构和政府 部门的管理人员在一定的规则下行动，不同的规则导致不同的行动。 三、政府再造理论 戴维奥斯本被称为是“政府再造大师 ，他提出的政府再造“五项战略 一 直被誉为政府改革经典，即：核心战略，明确组织目标；后果战略，创设绩效后 果；顾客战略，将顾客置于驾驶员的位置；控制战略，将控制从高层和中央移走； 文化战略，创造企业文化。通观这五项战略，可以发现，绩效管理是其核心管理 价值： ( 一) 核心战略。所谓核心战略，是指明确组织目标。绩效管理的本质就是 通过绩效评估，调动组织与个人的积极性以实现从组织到个人的目标。 ( - - - ) 后果战略。后果战略可以理解为“绩效导向战略 。通过实施后果战 略，绩效管理能使政府的“生产率”获得显著、持续增长。如通过绩效奖励、奖 金、增益分享、共享结余、绩效工资、绩效合同、绩效预算等绩效管理方法，在 1 4 中央民族人学硕士研究生学位论文 基于平衡计分卡的县级政府绩效管理模式 政府部门内部创建竞争性的激励机制，改变过去政府缺乏市场竞争的官僚机构形 象。 ( 三) 顾客战略。绩效管理的核心理念之一即是要求提升服务意识，使组织 中的每位成员都清楚地意识到顾客需求，并立足于满足顾客需求而提高服务质 量。顾客战略使顾客需求成为政府服务的驱动源之一。 ( 四) 控制战略。奥斯本认为政府部门进行控制的两项途径是诚信为本的控 制和授权为基础的控制。前者强调政府部门的公共性质，对诚信的强调是政府部 门公共性质的体现，也是顾客战略在控制战略中的体现；后者突破了传统的政府 管理理念，强调政府组织从上到下的授权，赋予政府人员以更多的积极主动性， 使每个成员都感受到责任感。 ( 五) 文化战略。绩效管理在企业界运行了几十年，它所带来的最重要的结 果不仅仅是组织绩效的改进和服务质量的提高，更主要的是带来了全新的企业文 化，对组织文化的改造也同样适应于政府部门。 这五项战略对政府绩效管理而言都是缺一不可的。奥斯本的政府再造理论始 终围绕着政府绩效的概念，并就政府绩效管理的有效实施提供了一些方法，这些 战略对我们全面理解政府绩效管理具有十分重要的作用，使我们不仅仅停留在绩 效评估的层面上去理解政府绩效管理。 四、委托代理理论 委托代理理论是过去3 0 多年里契约理论最重要的发展之一。它是2 0 世纪 6 0 年代末7 0 年代初一些经济学家深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展 起来的。委托代理理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下， 委托人如何设计最优契约激励代理人。 委托代理理论的主要观点认为：委托代理关系是随着生产力大发展和规模化 大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利 的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了；另一方面专业化 分工产生了一大批具有专业知识的代理人，他们有精力、有能力代理行使好被委 托的权利。不管是经济领域还是社会领域，都普遍存在委托代理关系，股东与经 1 5 中央民族大学硕士研究生学位论文基于平衡计分卡的县级政府绩效管理模式 理、经理与员工、选民与人民代表、公民与政府官员、原( 被) 告与律师，甚至 债权人与债务人的关系都可以归结为委托人与代理人的关系。而为了预防和惩治 代理人的败德行为，委托人有必要采取“胡萝i - 与大棒”政策：一方面是对其代理 人进行激励，力求实现激励相容；另一方面对代理的过程实行监督，充分发挥“经 理人市场”的作用。 政府作为代理人，管辖区域内居民和管理国家( 区域) 的具体事务。政府绩效 管理正是力求在评价政府管理这些具体事务的基础上采用有效办法提高政府管 理具体事务的绩效。在政府绩效管理的委托代理关系中，如何从制度上最大限度 地提高政府代理效益，是提高政府管理绩效的关键因素。在政府绩效管理过程中， 公众( 委托人) 利益较为分散，行为能力弱化，而政府在管理运作中具有信息、资 源的优势等特点，造成了委托代理双方的信息不对称，削弱了委托人的控制能力， 导致政府缺乏规避错误、提高效率的动力。对政府而言，如何兼顾委托人、代理 人及自身三重利益，设计出能够激励并有效约束代理人的激励和约束机制，成为 提高政府的管理绩效、推进政府管理体制创新的关键。 除了以上理论外，像搏弈论，契约理论，利益相关者理论，信息不对称理论， 激励理论( 如马斯洛的需要层次论、亚当斯的公平理论、赫茨伯格的双因素理论、 麦克利兰的成就动机理论、波特和劳勒的期望理论等) ，人力资本理论，彼得 圣吉的学习型组织理论等广泛影响了现代组织行为的管理理念和方法，也都可以 为政府实施和改善绩效管理提供参考价值。 第三节我国县级政府实施绩效管理的重要性 一、县级政府的地位和作用 我国县建制的历史源远流长，县制在中国历史上常青不衰，对历代行政产生 了重大作用和深远影响，是因为它是由于政治、行政和经济等因素综合而成，在 社会政府、政治、经济、文化等方面都具有稳定性功能。 1 6 中央民族大学硕士研究生学位论文基于平衡计分卡的县级政府绩效管理模式 县级政府作为中国政府体系中的基层政府，在我国行政管理体系中有着极其 重要的地位，它既是政权建设的基础，又是国家进行宏观调控的基本单位，起着 宏观管理和微观管理相结合、承上启下的作用。县级政府在行政管理和服务中承 担着广泛和重要的职能，概括起来，可以划分为两大方面：一是执行中央政府以 及上级政府的政策、政务；二是在国家政策方针指导下和法律法规允许范围内， 根据本地区的实际需要完成自身制订的各类工作计划。根据1 9 8 2 年中华人民 共和国地方组织法，县政府的法定权限有l o 项，可以归结为执行上级政府政策 的权力、领导所属部门和下级政府的权力、管理本行政区域的各项事务、保护财 产和公民权利的权力。 改革开放使得地方政府包括县级政府的实际权限比法律规定的有所扩大，特 别是在经济发达地区。其中，最重要的两个权力主体党委和政府的关系也在变化， 县级政府的管理权限在不断增加。可以说，除国防、外交和宏观经济调控等职能 外，县级政府的管理权限几乎涉及到政治、经济、文化和社会管理的所有领域， 承担着与省级政府，甚至与中央政府相似的区域管理职能。县级政府的机构设置， 与中央、省政府的机构设置也具有高度的对应性。同时，县级政府又是党和国家 政策的具体执行者，管辖相对独立的行政区域，工作千头万绪，面对面地与基层、 与群众打交道，处于各种关系的核心位置。 改革开放以来，我国各地县级政府在促进本地经济发展过程中起着十分积极 的作用。但与此同时，县级政府在运作过程中也暴露出一些问题，这些问题之严 重已经到了不容忽视的地步。具体来说，目前我国县级政府中存在的问题有以下 三个方面：腐败问题、“三乱”问题以及县乡之间的利益冲突。 ( 一) 腐败方面，最大的腐败是用人问题上，包括两方面：第一个层面是发 生在乡镇和县各职能部门首长任命过程中的腐败现象，即跑官买官现象。第二个 层面是发生在行政执法和司法部门工作人员使用过程中的腐败现象。此外，权钱 交易；公款巨额消费；行政性经费呈现跳跃式增长势头。“宾馆干部 已经成为 许多干部的一种典型的生活方式和工作方式，使干群关系由鱼水关系变为油水关 系。 ( 二) “三乱 是指乱罚款、乱收费和乱摊派。有些执能部门还在“三乱 之外又添加了“两乱，即“乱打人”、“乱抓企业法人。由于各职能部门对“三 1 7 中央民族大学硕士研究生学位论文基于平衡计分卡的县级政府绩效管理模式 乱”缺乏正确认识，治理“三乱一困难重重。广大人民群众对“三乱 现象叫苦 连天，严重损坏了农业和企业的利益，导致干群关系急剧恶化。基层民众负担过 重，已经成为影响社会稳定的隐患。 ( 三) 县乡关系中矛盾和摩擦增多，主要表现为县各职能部门和乡镇政权之 间的利益冲突。如县各驻乡机构膨胀，乡镇政权管理权能受到削弱；县各职能部 门和乡镇政权争夺对下属机构的领导权；县各职能部门和乡镇之间对乡镇企业和 个体工商户、专业户的利益争夺加剧；在支农资金管理和使用上，县有关职能部 门和乡镇政权分歧严重。 县级政权中上述问题的形成原因有很多，除了我国尚处于商业社会的快速转 型期、法制不健全、官员层次参差不齐等因素外，一个很重要的原因，就是我们 缺乏对基层政权特别是以县级政府为代表的政府部门及其相关工作人员的工作 绩效实施有效衡量和管理的制度和方法，导致政绩监管无力、无方。 对比西方发达国家的政府绩效管理，我国基层政府所存在的一些问题在早 期西方发达国家政府部门也或多或少发生过，但随着其法制化的完善和对先进政 府绩效管理模式的采用，已经基本杜绝了这些层面的问题。 从历史层面来看，我国对政府部门或政府官员实行绩效考核古已有之，像我 们古代的文官考核制度甚至直接影响了西方一些国家的官员考核制的建立。但随 着时代的发展和解决上诉这些日益繁复的社会问题的需要，无论在理念上还是先 进绩效管理工具的采用上，我国政府部门的绩效管理都还有待于进一步的改善。 实施现代意义的政府部门绩效管理，对于树立良好的政府形象、提高政府效 能也起着举足轻重的作用，一方面可以让政府外部的广大民众来参与评估政府部 门的管理与服务质量，加强社会公众对政府的有效监督，保证政府行为的正确性 与高效性；另一方面可以推动科学、规范、高效的县级政府管理机制的建设，进 而直接关系到当地经济社会的发展和人民生活水平的提高，也关系到当前新农村 建设的成败。 二、当前我国地方政府实施绩效管理的几种模式及特征 不可否认的是，近年随着政府体制改革的推进，市场经济体制的逐渐完善， 1 8 中央民族大学硕上研究生学位论文 基于平衡计分卡的县级政府绩效管理模式 一些地方政府具备了一定的实施政府绩效管理的制度基础，先进的管理理念、技 术和方法在部分地区政府部门的管理中得到广泛运用，特别是电子政府的建设， 为县级政府绩效管理提供了较为充分的信息和各种评价指标数据。 在西方发达国家实施政府绩效管理热潮的带动下，在中央政策的推动下，一 些地方政府已经率先开展了多种形式的绩效管理和评估的探索和尝试：如有些地 方政府绩效评估的内容，正在从行政效率向行政效能转变，更为注重政府与社会、 政府与民众的关系；有些率先出台行政效能监察的具体做法；有些己开始引入内 外双向互动评估机制；有些借鉴英国公民宪章运动和香港公共服务承诺制的经 验，实施社会服务承诺制；有些在绩效管理中严格规范绩效结果运用机制，引入 “末位淘汰制 或“一票否决制 ，使绩效结果不再流于形式，管理和服务对象 的评价逐渐从过去的“软约束”走向“硬约束”。部分县级政府在绩效管理的实 践中不断开拓创新，为我国政府绩效管理制度的创新奠定了经验基础。 专职研究中国地方政府绩效评价的著名学者包国宪先生对各地域地方政府 的绩效评价模式进行了研究对比，总结概括为四个绩效评价模式：甘肃模式，青 岛模式，思明模式，珠海模式。绩效评价当然不能等同于绩效管理，但作为绩效 管理的关键环节，在我国大多数地方政府绩效管理的本质就是绩效评价的实施背 景下，这四种模式已经基本上能代表当前我国地方政府的主要绩效管理模式。具 体内容见下表： d 包国宪、曹西安我国地方政府绩效评价的回顾与模式分析政府绩效评价与行政管理体制改革第3 8 6 页 1 9 中央民族大学硕士研究生学位论文基于平衡计分卡的县级政府绩效管理模式 表1 中国地方政府绩效管理绩效评价模式 评价评价组织 评价主体特点和难点 本质适用条件 模式者 独立评价，客观、公从外部对政府 第三方学 甘肃多元( 服务对正，专业性强，不易公共治理的一般职能和 术性中介 模式象为主)受干扰，但信息获取模式整体行为进行 组织 难，落实运用难评价 督事、评绩、考人、政府内部 对政府部门和 青岛政府内部选查纪“四位一体”，绩效考核 政府公务员的工作 模式取但考核主体单一，结与工作督 进行督查 果运用僵化 查相结合 政府部门内部 提高政府 效益程度高，评价模 的业务测评和 思明能力为中 政府多元式新，但易受组织者干部考核，服 模式 心的自我 价值取向的影响务于“绩效型 评价 政府”建设 从宏观上对政 府部门工作总 公众参与度高，但信政府主导 体评价或对其 珠海 政府民众息获取难，专业性不的民意测某一个部门或 模式 足，易受干扰评某一项具体工 作进行民意测 评 中国行政管理课题组对这些地方政府绩效评估的模式特征概括如下： 1 与目标管理责任制相结合的绩效评估； 2 以改善政府及行业服务质量，提高公民满意度为目的的政府绩效评估； 3 专业职能部门开展的政府绩效评估； 中央民族大学硕士研究生学位论文 基于平衡计分卡的县级政府绩效管理模式 4 以效能监察为主要内容的绩效评估； 5 与政务督察相结合的绩效评估； 6 由“第三方”专业评估机构开展的政府绩效评估； 7 由引入通用模型进行的绩效评估。 三、县级政府绩效管理存在的问题 我国地方政府绩效管理虽然已经取得了长足进步，但在实践上依然存在着盲 目性、随意性，目标错位等缺陷。与西方发达国家政府绩效管理无论是绩效管理 的实施理念还是方法应该上，也存在巨大差距。目前，我国县级政府绩效管理的 问题主要表现在： ( 一) 绩效管理的目标短期化，缺乏战略规划和战略眼光。 县级政府绩效目标值一年一定，每年评估当年的绩效目标。由于缺乏中长期 战略目标的引导，容易造成县级政府行为短期化，还会导致县级政府在当年绩效 指标完成很好时，采取“留一手”的办法，以便下一个年度降低评估基数，继续 取得好成绩；在当年绩效指标完成不够好时，又会采取一些“非常手段”，以“圆 满”完成当年的工作绩效目标。 ( - - ) 绩效管理中的指标体系设置不够科学合理，关键业绩指标空泛化。 作为县级政府绩效管理机制的核心环节，指标体系的设置是否科学合理，无 疑决定了整个政府绩效管理的可行性和最终效果。县级政府为了完成上级下达的 各项政治、经济指标，往往无视公共选择的标准和市场化要求的约束，以不合理 手段干预社会的发展，致使很多地方政府在提取关键指标时过于空泛化，只是根 据现成的指标库或者模板生搬硬套，而没有根据组织的战略规划、业务流程、发 展阶段、组织特性、工作人员特性等进行深入的分析，导致进行绩效管理的关键 指标具有普遍性，却不具有适合组织特性的针对性，由此导致管理结果的失真。 而且，许多指标在内容和权重上都没有按市场条件下政府行为价值选择和职能的 要求作合理转变。指标设定的方法多为定性方法，较少采用定量方法，也使绩效 考核出来的结果不够科学。 ( 三) 上级主导的政府绩效管理实施主体单一。 2 1 中央民族大学硕士研究生学位论文基于平衡计分卡的县级政府绩效管理模式 在绩效管理实施的主体性方面，主要是一种由上至下的推进，更多的是一种 封闭状态下的自我管理，自我考核，缺乏公众评议、人民评判。或者是有外部评 议，也只是代表了少数人群的公众。比如有些县政府采取“听取所在县区部分人 大代表、政协委员、企业经营者和基层群众代表的意见 ，尽管己经向评估主 体的多元化跨出了很大一步，但由于这些评估主体是有所选择的，所以难以排斥 选择者的主观意图；同时从这些评估主体的规模上看，只是少数代表，他们反映 的也只能是少数人的主张，不可能真实地反映广大老百姓的需求和利益。目前部 分地方政府已经认识到这一问题并开始尝试进行改革，比如有很多地方纷纷实行 了“公民评议政府”的活动。但在总体县级政府的绩效管理实施主体上，仍然存 在着较强的单一性。 ( 四) 政府绩效评估价值取向存在偏差。 目前县级政府绩效评估指标反应出来的依然是“以数量化的经济指标为主， 基本形成上级政府用“经济指标”来评估下级政府的惯性，所以在绩效评估指标 的导向上存在着一定的扭曲。从实践来看，由于经济指标的完成更容易带来预期 收益包括个人物质利益的增加和政治前途的可预期，所以下级政府往往更重视经 济指标的完成，而忽视其它非经济指标如提供多元化的公共服务、完善市场规则 等的完成，从而导致政府公共服务的缺失。 ( 五) 对国际新理念盲目跟从。 很多地方政府热衷于追捧国际最新的管理理念和方法，而不考虑理论和方法 对组织的适用性。比如3 6 0 度考评，要求组织对客户资源控制力度高，能及时采 集客户的信息。如果做不到这一点，采用客户评价的3 6 0 度考评就只能流于形式， 强制推行也只能是浪费时间、金钱和精力，得不偿失。 ( 六) 形式问题严重。 有的地方政府工作中存在形式主义，把绩效管理工作当作“政绩工程 、“面 子活”，空头支票多，抓落实少，虎头蛇尾多，善始善终少，不能变压力为动力， 推动政府职能和作风转变；绩效管理也有缺位、错位、越位的问题，最终绩效管 理成为基层单位甚至人民群众的一种负担，直接损害政府形象。 ( q z ) 观念落后，缺乏配套理论研究。 理论引导力度不够，对政府部门绩效管理缺乏深入研究，目标界定不清，评 中央民族大学硕士研究生学位论文 基于平衡计分卡的县级政府绩效管理模式 估标准比较单一，指标设置过于笼统，评估方法不够科学，管理手段落后，绩效 管理结果缺乏实质性应用研究。有的领导干部对实施绩效管理认识不到位，甚至 有抵触情绪，致使绩效管理工作的推行步履维艰。 总之，县级政府作为基层地方政府，要实现公众所期待的绩效目标，必须要 真正转变观念，引入切实可行的手段和方法，发挥绩效管理对于提高政府绩效的 作用。最重要的是，在县级政府的绩效管理实施过程中，要树立“民本理念、 公众意识，明确政府绩效管理的战略目标，设定绩效评估指标，实施绩效评估和 加强绩效考核结果反馈，充分发挥人民群众在政府绩效管理中的重要作用，让广 大人民群众参与到政府的绩效管理中来，始终把人民群众的利益、公众的需求放 在第一位，真正让公众参与对政府业绩和贡献的认定、对政府提供公共产品和公 共服务质量的评估，使政府的绩效评估真正满足社会和公众的需求，从而保证政 治的民主与稳定、经济的健康与发展、社会的公正平等和人民生活水平的提高。 中央民族大学硕：仁研究生学位论文基于平衡计分卡的县级政府绩效管理模式 第三章平衡计分卡在我国县级政府的可实施性 第一节发达国家政府绩效管理特点及常用方法 2 0 世纪7 0 年代以来，政府绩效就成为公共管理关注的焦点，西方发达国家 为应对经济停滞、管理危机、财政危机和公众对政府的满意度下降等问题，掀起 了重塑政府的改革运动。在这场政府改革运动中，政府部门针对绩效管理的改进 而采用的一些科学管理理念和工具受到了广泛的关注。这里将讨论一下西方发达 国家政府绩效管理的主要特征及常用的一些绩效管理工具。 一、西方发达国家政府绩效管理的主要特点 ( 一) 绩效管理制度化 绩效管理成为对政府机构的法定要求。美国、荷兰、日本、韩国等国家都制 定了相关法律；英国和澳大利亚等国家主要以管理规范的形式，使组织绩效管理 成为重大改革方案的组成部分，凭借最高行政首长的政治支持和主管部门的预算 配置权来推进组织绩效管理。为了有效实施法律和制度，多数国家还确定了独立 机构，负责对绩效管理工作进行指导、督促和推进，并有选择地独立对一些部门 的绩效进行评估，避免部门自我评估可能产生的“报喜不报优 和评价失准现象。 比如，英国的审计办公室负责中央政府机构的绩效评估，审计委员会负责地方政 府的绩效评估。在美国，联邦政府的管理与预算局审批各部门的年度绩效计划， 总审计署自主选择项目或活动，独立对政府机构进行绩效评估，并向国会和公众 公布评估结果。日本内阁会议制定的关于推进中央省厅等改革的基本方针中 将总务省的行政监察局改为行政评价局，赋予其可以超越各府、省的界