（行政管理专业论文）关于统筹城乡社会保障制度若干问题的研究.pdf

摘要 摘要 社会保簿作为一静社会制凄，篡发浸既决定于它蹶依赖的经济基础，也受政治 制度的制约。中国现行社会保障制度就是在中国特殊的历史环境、经济基础和政 治铡度背景下建立的。五十多年来，该利度直走的是一条城乡分割豹道路 城市的现代社会傈障体系和农村的传统社会保障制度。城乡社会保障制度存在蔫 臣大的差异，并处于严重的失衡状态。随着工业化的推进，城乡分离的社会保障 制度遇到了来自各方面的挑战，越来越不能满足经济和社会发展的需簧，这已经 成为我国经济与社会健康、持续、快速发展的严重隐患，统筹城乡社会保障已成 为当务之急。 现阶段，统筹城乡社会保障制度的建设还有一系列的现实障碍，主要体现在： 首先，与二元经济结构相适应的二元城乡社会保障体系制约了统筹城乡社会保障 制度的建没；其次，社会保障基金的巨额缺口、社会保障管理的混乱，社会保障 服务的滞后严重影响了统筹城乡社会僳障强标的实现。本文邋过对实璐统筹社会 保障的现实障碍的分析入手，力图提出对策和解决措哥爸。 本文的基本结构共分为六章。第一章阐述了社会保障的含义、统筹城乡社会保 障的必要牲与基本原则。第二章对瀚内外有关的理 a 研究进行了综述。第三章对 窝际上统筹社会保障的历史和经验进行了简要的总结，指出各国统筹社会保障一 般是在经济发展到定阶段的情况下实施，而统筹的普遍经验为：以法律为保障， 潮家统一设置管理搴几构进行萃萼学高效的管理，根据黼稽实旌不闷的社会保障基金 筹集方式。第四章根据我国的现实情况，提出我国统筹社会保障建设的目标，分 帮亍了我国统筹城乡社会保障事业发展面悔的新问题郭现实瘴碍：一是法制建设严 熏滞后，二社会保障基金储备严重不足，使得统筹城乡社会保障成为无米之炊， 三是我国的社会保障管理混乱、服务滞后，严重影响了统筹的实施。第五章则针 对上述问题，提出对策和解决措施，只要这些对策和措施能够得到切实的贯彻和 执行，那么统筹城乡社会保障的目标必定可以稳妥地实现。第六章为结束语。 关键词：城乡统筹社会保障制度建设糕金 a b s t r a c t a b s t r a c t t h es o c i a ls e c u r i t yi s s u ea t t r a c t sc l o s ea t t e n t i o nf r o mc h i n e s eg o v e m m e n ta sw e l la st h e g o v e r n m e n ti no t h e rc o u n t r i e s a tp r e s e n t ，t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi nc h i n ah a s i n c r e a s i n g l ys h o w ni t ss h o r t c o m i n g sa n db e g i n st ob eu n f i tf o rt h en e e do ft h ee c o n o m i c g r o w t ha n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ，a l o n gw i t ht h es h i f to fc h i n a se c o n o m i cs y s t e mf r o m t h ep a t t e r no fp l a n n e de c o n o m yt ot h ep a t t e r no fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yi nt h er e c e n t y e a r s t h e r e f o r e ，t oe s t a b t i s has o c i a ls e c u r i t ys y s t e mt om e e tt h en e e d so ft h es y s t e mo f s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yi nc h i n ah a sb e c o m eav e r yi m p o r t a n ta n di m p e r a t i v et a s ki n c o n n e c t i o nw i t ht h es t a b i l i t y , r e f o r m a n dd e v e l o p m e n ti nc h i n a t ol e a r nf r o mo t h e r sa n d h e l pu so v e r c o m et h ep r o b l e m sa n d 磕o r t c o m i n g si no u rs o c i a l s e c u r i t ys y s t e m ，w es h o u l dd r a wo na n da b s o r be x p e r i e n c ea n d1 e s s o n so fo t h e r c o u n t r i e s i ti si m p o s s i b l ea n du n w i s ef o ru st om e c h a n i c a l l yc o p yt h ee x p e r i e n c eo f o t h e r s ，t h er e f o r mo fs o c i a ls e c u r i t ys y s t e r ns h o u l ds u i tt ot h ep r e s e n tc o n d i t i o n so f c h i n a ，t h e r e f o r et h es t a t es h o u l da t t a c he q u a li m p o r t a n c et ot h ep r i n c i p l e so ff a i r n e s s a n de f f i c i e n c ya n da l s of o c u so nm e e t i n gt h eb a s i cr e q u i r e m e n to ft h el a wo fam a r k e t e c o n o m v i f i r s t ，t h ed i r e c tc o n t r o lb yg o v e m m e n to v e rt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e ms h o u l db e r e f o r m e d 。a l o n gw i t ht h es h i f to fc h i n a se c o n o m i cs y s t e mf r o mt h ep a t t e r no fa c e n t r a l l yp l a n n e de c o n o m yt ot h ep a t t e r no fas o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yo v e rr e c e n t y e a r s ，t h ed i r e c tc o n t r o lo ft h eg o v e r n m e n to v e rt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi sg e t t i n g m o r ea n dm o r en n s u i t a b l ef o rt h ed e v e l o p m e n to ft h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma n dt h e r e q u i r e m e n to ft h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m gt h ep a t t e r no fd i r e c tc o n t r o ls h o u l db e r e f o r m e d ，a n dt h es t a t em a n a g e m e n ta n ds u p e r v i s i o ns y s t e ms h o u l db es t r e n g l e h e n t h r o u i g hw h i c ht h e s t a t em a n a g ea n ds u p e r v i s et h es o c i a l s e c u r i t ys y s t e mm a i n l y a c c o r d i n gt o t h e1 a wo fs o c i a l s e c u r i t ya n dt h ep r i n c i p l e so ft h es o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m y a tp r e s e n t ，t h es o c i a ls e c u r i t yf u n da c c e s sa n dm a i n t a i ns y s t e mi nc h i n ai sf a c i n gt h e f o l l o w i n gs e v e r ec h a l l e n g e s ：1 ) t h es o c i e t yi sg o i n gt ob eaa g e ds o c i e t y , 2 ) t h es t a t e b a s i ci n s u r a n c ef o ro l dp e o p l ei sn o tw e l ld e v e l o p e d ，3 ) t h eh i s t o r i c a lb u r d e ni sv e r y h e a v y t h e r e f o r e ，w em u s tm a k et h ef u l lu s eo ft h es o c i a ls e c u r i t yf u n da n da c t i v e l y p u s hf o r w a r d t h ei n n o v a t i o na n dd e v e l o p m e n to ft h es o c i a ls e c u r i t yf u n d m a n a g e m e n t k e yw o r d s ：o v e r a l lc o n s i d e r a t i o n ，s e c u r i t y ，s y s t e me s t a b l i s h m e n t ，s o c i a ls e c u r i t y f u n d 独创性声明 y 9 6 7 5 3 0 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除r 文中特别翔以标注霹致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我同工作的同志对本研究所做的任 可贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：；兰亘曼盔日期：。，年 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阕。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：i 曼丝盎导师签名：毯拯 图期：锄6 年月圈 第一章导论 第一章导论 1 1 问题的提出及社会保障的内涵 1 1 1 问题的提出 党的十六大报告明确提出我国下一阶段的发展目标是全面建设惠及十几亿人 口的更高水平的小康社会。实现这一目标的关键是彻底解决“三农”问题。而农 村基本社会保障制度的建立和完善则关系到农村及至全社会的稳定，关系到农民 小康生活的实现。 目前在我国农村，家庭和土地是农民生活、医疗和养老保障的主要资源，社 会保障仍处于低水平、杂乱的状态之中。社会保障问题以及部分农民的贫困问题 依然严重。这种状况不仅严重影响了广大农民的生活保障和生活质量，造成贫困 的恶性循环，而且直接妨碍着农业现代化及农村城市化的进程，成为制约整个国 民经济和社会发展的瓶颈。因此，统筹城乡社会保障问题的解决至关重要，没有 完善有效的基本社会保障制度，则建立惠及十几亿人口的更高水平的小康社会就 无从谈起。 此外，农民长期以来为中国的社会经济发展做出了巨大的牺牲和贡献，面对 现代市场经济的发展，农民的收入水平相对较低而且面临的风险日益增加，农民 的生活相对于城市居民较为贫困，而社会保障的缺位又使其丧失了制度上的保障。 因此，无论是基于权利与公平的观点，还是从发展市场经济和健全整个国家社会 保障体系的需求角度出发，都没有理由将农民排斥在社会保障体系之外，中国统 筹城乡社会保障制度的建立与完善也是一种历史的必然。 1 1 2 社会保障的内涵 1 1 2 1 社会保障的概念 对于什么是社会保障，国内外存在着许多不同的看法。 有的学者认为，社会保障是国家或社会依法建立起来的，具有经济福利性的国 民生活保障与社会稳定系统； 有的学者认为，社会保障是指国家通过立法和行政措施设立的，旨在保证社会 成员基本经济生活安全的各种项目的总和； 电子科技大学硕士学位论文 国际劳工局关于社会保障的定义是：社会通过一系列的公共措施来向其成员提 供保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停 薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争，并提供医疗和对有子女 的家庭实行补贴的办法； 有的学者提出，社会保障制度是公平的代表，它保护弱者生存，维护社会公 正，以达到社会和谐与安全的一项国家制度； 有的学者却认为，社会保障是对社会生产进行再分配，是一项单纯的财政支出 和负担。 从社会理念的角度而言，国内的定义都倾向于社会保障的全面性，认为它必须 覆盖全体国民。但是，出于工业化、重工业化的追赶型发展战略的需要，与社会 理念要求的全面性相悖，我国的社会保障长时间以来一度以保证城市工人的收入 安全为中心。在社会保障的对象方面，理论界定也不统一。吴方桐认为，“社会保 障的对象是暂时永久丧失劳动能力，失去工作机会，或收入不能维持最低生活水 平的社会成员”；郑杭生主张，“社会保障的对象是因生老病痛、灾害事故、身心 障碍、失业待业等而发生困难的社会成员个人。” 1 1 2 2 社会保障的基本特征 尽管社会保障目前仍存在许多定义和争论，但在社会保障的基本特征上认识是 基本一致的，即：( 1 ) 社会保障的责任主体和实施主体是国家，社会保障需要由 国家或政府统一管理；( 2 ) 社会保障基金来源是政府财政、单位或企业和个人三 部分；( 3 ) 社会保障是国民收入分配与再分配的一种形式；( 4 ) 社会保障的目标 是为社会成员的基本生活权利提供安全保障，以确保其不因特定事件的发生而陷 入生存困境；( 5 ) 社会保障是在全社会( 全国) 范围内实行的统一保障制度；( 6 ) 社会保障是一种由国家强制实行的保障制度。 参照社会保障的定义，目前在农村实施的任何一种“社会保障”项目都不完全 符合上述社会保障的基本特征。无论是农村医疗保健制度、农村社会养老保障制 度或是农村计划生育保险都是在一定社区范围内，以本社区居民为保障对象的一 种福利制度，与社区经济发展水平紧密相联。它们都不是一种由国家强制实行的 全国范围内统一的保障制度，也没有国家财政的支持，更不发球国民收入分配与 再分配的一种形式。在统筹城乡社会保障制度建设的过程中，需要有步骤地、有 重点地建立现代意义上的社会保障。 2 第一章导论 1 1 2 3 社会保障的基本组成 在中国，一般将社会保险、社会救助、社会福利三大部分视为中国社会保障体 制的主要组成部分。 社会保险是国家以法律形式建立起来的一种保险制度，它规定社会成员必须 缴纳某些项目的社会保险费，以形成专门的社会保险基金，当社会成员在遭遇到 规定的风险时，社会可依该成员的缴费情况，向其和家属提供相应的经济帮助， 主要包括：养老保险、生育和疾病保险以及失业保险。 社会救助是劳动者在其不能维持最低限度的生活水平时，根据有关法律规定 要求国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需求的资金和实物援助， 使之享有基本生活。它是一种公民享受的基本权利，目标是克服贫困。一般包括 自然灾害救助、失业救助、孤寡病残救助和城乡贫困户救助等项目。 社会福利是国家和社会为法律政策范围内的所有公民普遍提供的旨在保证一 定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的一种社会保障形式。它着眼于 提供福利设施和福利服务，不带任何前提条件给予每一位符合规定的公民，囊括 了除社会保险、社会救助之外的所有社会保障内容。 社会救助是最基本的社会保障措旅；社会保险是最普遍的社会保障措施；而社 会福利则是较高层次的社会保障措施。 1 1 2 4 社会保障的基本功能 社会保障的经济性功能：首先，社会保障资金的分配及其消费能刺激社会需求， 促进经济的发展；其次，社会保障资金是现代经济发展的强劲动力；第三，社会 保障制度的实施可以缓和经济危机、调整经济周期对经济的破坏，对调解社会矛 盾、维护社会稳定起到积极作用；最后，社会保障为劳动力市场的完善和劳动力 资源的合理配置创造了条件。 社会保障的社会性功能：首先，社会保障的最基本的目的是为社会成员提供生 存保障，满足社会成员的基本生活需求；其次，社会保障通过维护和促进社会公 平的实现，来维护社会安定，为经济的发展提供稳定的社会环境；最后，社会保 障通过为劳动者的身体、心理、劳动技能及科技文化素质等的提高提供保障，也 为社会的进步提供重要的保障机制。 总之，社会保障是现代社会与经济协调发展的安全机制、稳定机制和促进机制， 是人类社会发展所不可或缺的精巧的安全网、有力的稳定器和强大的推动器。 电子科技大学硕士学位论文 1 2 统筹城乡社会保障制度的必要性 1 2 1 完善我国社会保障体系的需要 我国城市社会保障体系改革所面临的一个重要问题是不少国有企业因经营亏 损，难以按时足额向保险机构提供保险费，而随着2 1 世纪我国步入老龄化社会， 离退休人员日益增加，老年人口赡养系数将不断提高。目前城市企业职工养老保 险改革实行社会统筹和个人帐户相结合的制度，社会统筹固然可以拿来支付离退 休人员养老金，但由于这项改革实施不久，改革前己离休或或改革后近期内陆续 离退休人员个人帐户没有建立或没有足够的存款额，为保障这部分人的退休生活， 目前做法一般是将年轻一代职工的个人帐户存储的资金暂时转移支付已离退休或 即将离退休职工的养老金。 建立面向进城农民的社会保障制度，特别是社会保险制度，在一定时期内可 以将进城农民社会保险帐户上的存储金实行转移支付，以弥补国有企业职工可能 出现的保险金支付不足，进一步推动城市工业的发展、吸纳更多的农民工进入城 市。经过一定的时间之后，城市反哺农村的能力越来越强，农村人口越来越少， 届时就可以完全实现真正意义上的城乡社会保障制度统筹。相反，如果我们现在 仍然坚持二元的社会保障制度观，不仅可能丧失利用青年农民工进城缓解城市社 保困境的机会，而且可能丧失长远统筹城乡社保制度的能力。 1 2 2 推动工业化和城镇化的要求 我国的城镇化已明显地滞后于工业化。在钱纳里( 1 9 8 8 ) 的回归模型中，当 工业化率己达到3 8 时，与此相对应的城镇化率应该为6 5 8 ，城镇化领先工业化 2 7 8 。反观我国的情况，到1 9 9 8 年，全国第二产业所占的比值为4 2 3 ，而城镇 人口所占的比例仅为3 0 5 ，城镇化落后于工业化1 1 8 个百分点。如果以世界上 其它国家的发展作为参照的话，中国城镇化落后于工业化的差距达到了3 9 个百分 点以上。 合理化解中国的城镇化难题，使人口城市化过程与农业劳动力非农化过程同 步，必须做的一项工作就是统筹城乡社会保障制度的有机衔接，以推动农业人口 的城市化。要给进城的农民提供相配套的社会保障措施，让他们中的一部分人能 够真正地在城市安居乐业。 4 第一章导论 1 2 3 解决“三农问题”的一个重要突破口 三农问题是党和国家工作的重中之重，但解决农村问题的思路绝不应局限于 农村改革的小圈子，而应从农村与城市共同发展的宏观角度思考问题。农业从业 人员占全国的5 0 ，农业增加值却仅占全国生产总值的1 4 5 。农村一系列问题的 难点之一在于农村人口太多，大量的农村剩余劳动力无法转移到其它产业，亦即 人们通常所说的农村剩余劳动力的工业化进程受阻。农地的规模偏小，规模经济 和适合大农场操作的农业技术和先进设备无法发挥作用，按市场规律理应出现的 升级在农业上无法完成。农业生产效率低下，单个的、小规模的农户难以适应市 场经济的需要，难以推广农业技术，形成“小农户”与“大市场”、“高科技”之 间的矛盾。 由市场力量决定的农业从家庭经济生活的逐步退出和由风险最小化力量决定 的对最低限度保障的土地的眷恋，这两种力量的共同作用，形成了“最低生活保 障形态农业”。对其的改变，要求改变农民对生活风险的应付观念的规避手段，即 推进农业现代制度创新。因此需要在农村保障体系中，建设能替代农民的土地保 障的社会保障制度，切断那些以务工、经商为主要收入来源的农民与其拥有的小 块土地之间这种若即若离的联系，实现土地集约规模化经营，进而实现中国农业 的再次飞跃。 1 2 4 发展社会主义市场经济的基本内容 我国在建国初期建立了城乡分割的二元结构，包括城乡分割的社会保障体制。 户籍制度和城乡壁垒使城乡差别进一步扩大，而城乡差别扩大则需要更严格的城 乡壁垒，这种恶性循环，最终使中国城乡关系达到了一度隔绝的严重程度。 城乡壁垒严重地抑制了生产要素和社会产品的流动，是市场经济发展的严重 桎梏。由于城乡壁垒，劳动力、资本、土地和技术在城乡之间的流动都受到了很 大的限制，尤其是劳动力的流动受限更大，户籍制度和社会保障水平的不统一限 制了全国城乡统一的劳动力市场的形成。由于农村劳动力向城市转移缓慢，城市 第三产业发展不足，城市的辐射功能发挥受到严重的限制，对农村发展的带动作 用不强，从而又抑制了农村的发展，并因此形成恶性循环。 完善市场经济要求打破横亘在城乡之间的壁垒，形成全国统一的市场。统筹 城乡社会保障制度是消除城乡壁垒的突破点。城乡壁垒存在的症结在于城乡隔离 5 电子科技大学硕士学位论文 的户籍制度以及与这种户籍制度相伴而生的就业、教育、医疗、养老等一系列制 度。可见，社会保障已成为攻克户籍制度的最主要障碍，打破城乡二元社会保障 结构，建立合理的城乡社会保障制度的衔接机制已成为消除城乡壁垒的突破口。 城乡二元的社会保障制度造就了二元的劳动力市场，妨碍了全国统一的劳动 力市场的形成。市场经济是一套复杂的制度安排，各项制度之间存在着强烈的互 补性。某一项制度失效，都可能影响到市场配置资源的效率；某一个子市场的缺 失，都可能影响到所有市场的运转效率。因此在向市场经济转轨的过程中，任何 一项制度的滞后都有可能危及到整体改革的成败。从当前实际情况来看，二元劳 动力市场导致了实际上的二元的商品市场，2 0 0 2 年，占全国人口7 0 的农村人口 的消费品零售额只占到全社会消费品零售额的3 6 7 ，并呈现继续下降的势头。城 市工业难以开拓农村市场，整个国民经济明显受到内需不足的困扰。如果问题得 不到有效的解决社会主义市场经济就难以高效率地运行。 1 3 统筹城乡社会保障制度的基本原则 1 3 1 从基本国情出发的原则 国情是社会保障制度的基础。我国最大的国情或者说最基本的国情是处于社 会主义初级阶段。经过2 0 年的改革开放后，我国的生产力有了较大的发展，国民 经济总量有了较大的增长，但由于中国人口基数大，人均国民生产总值还很低； 经济的总体水平虽然有了较大的发展，但人民的生活水平普遍较低。而且，中国 传统的社会保障是“现收现支”制，并不注重社会保障基金的积累，起码到1 9 8 6 年社会保险改革之后，中国才开始注重在社会保障基金方面的积累。这几年下岗 失业的工人数量急剧增加，社会保险费的征收也受到较大影响，而且随着人口老 龄化问题日益突出，养老金等相关支出不断增长。所以，中国社会保障资金的积 累状况是：累积量较小，累积增长速度不快，甚至有不少项目、不少地区支出增 长速度超过累积增长速度。 中国目前经济水平不发达，社会保障基金规模不大的状况，决定了中国社会 保障能力不强。因此，在规划统筹中国社会保障事业时，必须从中国实际经济水 平出发，要注意社会保障资金的筹集积累，确保社会保障资金的筹集任务的落实： 还要使基金管理制度逐步完善，不仅能保值，而且还能使基金在运行中不断增值。 同时还要注意，在设立有关保障的项目和标准时，必须以国家能负担得起、能有 效保障人民基本生活需要为出发点。 6 第一章导论 由于我国各地发展水平差距较大，因此必须考虑到各地区实际发展水平，允 许一些经济较发达的地区在确保国家基本保障水平的基础上，通过地方性的事业 发展适当提高本地区的社会保障层次，改善当地人民的物质文化生活，以利于鼓 励这些地区广大群众创造财富的积极性。 总之，社会保障事业发展的国情原则，就是进行社会保障事业发展必须与中 国经济发展的实际水平相适应，社会保障实质上是在不同地区之间，企业之间， 社会阶层之间，社会成员之间及一个人一生各年龄阶段财富之间的一种再分配， 它本身不产生新的产品。这就要求社会保障水平必须与社会生产力发展水平相适 应。此外，还要求在社会保障事业发展过程中，必须考虑到各地的发展状况不平 衡，允许各地区在一定范围内制定一些适合本地区发展水平的社会保障地方性法 规。 1 3 2 公民权利与义务相统一的原则 宪法第4 3 、4 4 、4 5 条等有关规定，确定了社会保障是中国公民的一项基 本权利，但是正如马克思所指出的：没有无义务的权利，也没有无权利的义务“。 在中国，公民的权利和义务是相统一的，公民享受法律赋予他的权利的同时，必 须认真履行法律规定的义务。在社会保障方面也是如此，公民不是可以无条件也 享受法定的社会保障权利，社会保障权利的享受必须是以履行法定的义务为前提 的。从大多数国家的法律来看，在规定本国公民享受的社会保障权利的同时一般 都要求他们必须履行以下两个方面的义务：首先是公民必须在劳动能力范围内， 积极地参加工作。也就是说公民都有劳动的权利，同时公民又有进行劳动的义务， 公民只有参加劳动，为社会创造财富，才能享受国家或社会为他们提供的社会保 障。其次，公民还必须履行缴纳有关社会保障费用的义务。现代社会保障制度的 主要运行机制就是通过社会成员缴纳有关的社会保障税费，建立起社会保障基金， 以便通过基金的分配，实现社会成员之间的互助共济，分散社会成员的个人风险。 因此，中国社会保障事业的发展中也必须坚持公民权利与义务相统一，强调社会 保障是公民权利与义务的统一，公民既是社会保障权利的主体，也是社会保障的 义务主体之一，公民只有认真履行应尽的社会保障义务，才能成为社会保障权利 的主体，才能享受社会保障权利，才能在遭受自然灾害、意外事故和个人不幸时， 有权利依照有关社会保障法律规定，要求国家提供基本生活保障。 7 电子科技大学硕士学位论文 1 3 3 普遍性与区别性相融合的原则 1 9 4 2 年1 1 月，英国社会保险和联合事业部及委员会主席w h 贝弗里奇向英 国政府提交了一个有关英国战后重建的重要计划社会保险及有关服务，在 这个报告中贝弗里奇提出6 项社会保障改革原则，其中著名的两项就是：“全面和 普通原则”与“区别对待原则”。他倡导的“全面和普遍原则”是指社会保障覆盖 的对象是全体国民，而“区别对待原则”则是要求根据不同的社会成员，制定不 同的社会保障标准。 中国的统筹城乡社会保障事业发展过程中，应借鉴上述两个原则，但不能简 单地分别套用，而应将这两个原则融合为一个原则。这个原则应该是这样的：中 国应该把全体公民纳入保障对象范围，以保障公民的基本生活需要为基本要求， 根据中国目前的经济发展水平及各地区发展状况，构建一个多层次的社会保障体 系。简单地说，就是使每个公民都能获得基本生活保障，但是获得保障的渠道、 方式甚至是保障的水平可以有所不同。 中国目前有8 亿人在农村，而农村9 8 的人口缺乏最基本的社会保障，对于 中国来说，目前实现对全体国民的基本生活保障是一个相当高、相当难的目标。 这就决定了在今后相当长的一段时期内，对基本生活的保障的普遍化和全民化是 中国社会保障的目标。为了实现这一目标，中国就应该采取区别对待的原则建立 起多层次的社会保障体系，也就是充分利用社会保障、社会救助、社会福利、社 会优抚等各种社会保障措旋，来使得每个人的基本生活都能得到保障。所以，在 此提出的普遍性与区别性相融合的原则中，“普遍性”是社会保障的目标，而“区 别性”则是实现这一目标的方式、方法。 第二章社会保障理论综述 第二章社会保障理论综述 2 1 西方经济理论中的社会保障思想 2 1 1 庇古的“福利经济学( t h ee c o n o m i c so fw e l f a r e ) ”理论 2 0 世纪2 0 年代福利经济学盛行于英国主流经济学派，其代表人物庇古 ( a c p i g o u ，1 8 7 7 1 9 5 9 ) 在其代表作福利经济学中认为：“福利”系指个人获 得的某种效用或满足，但只有可以直接用货币来计算的那部分福利，才可称为经 济福利。任何人任何时候享受的经济福利是来源于他所消费的那部分收入，而不 是来源于他的全部收入。所以，影响一个社会整体的经济福利水平主要的是：第 一，国民收入的大小：第二，国民收入在社会成员中的分配情况。他指出在不减 少国民收入问题的前提下提高穷人所获得的实际收入的绝对份额，就会增加经济 福利。因此，他认为福利最大化的必要条件是最大限度地实现收入均等化，主张 政府干预经济，由国家采取征收累进税、举办社会保险和社会福利设施等措施， 向穷人支付养老金、失业补助金、医疗费、教育费和住房补贴等，增加穷人的实 际所得，改善他们的生活福利。在财富由富人向穷人转移过程中，不仅能够通过 国民收入重新分配促使达到收入均等化，而且还能够增进社会整体的普遍福利。 现代西方经济学中，庇古的福利经济学被称为“旧福利经济学”，它主张以国 家干预来实现社会公平，从而使社会福利达到最优状态。而在此基础上产生于1 9 3 9 年前后的新福利经济学认为，只有同时解决效率和公平问题，才能使社会福利达 到最大化。福利经济学中关于福利标准和福利政策的论述，成为福利国家理论的 重要组成部分，对福利国家的形成起了一定的促进作用。 2 1 2 凯恩斯理论( t h e o r yo fk e y n e s ) 英国经济学家凯恩斯( j o h nm a y n a r dk e y n e s ，1 8 9 3 1 9 4 6 ) 是与庇古同时期的著 名经济学家，代表作是1 9 3 6 年出版的就业、利息和货币通论( t h eg e e r a lt h e o r y o fe m p l o y m e n t ，i n t e r e s ta n dm o n e y ) 凯恩斯认为，资本主义经济危机是由于有效 需求不足引起的，为了解决有效需求不足问题，他主张资产阶级政府要改变过去 充当资本主义制度守夜人的职能，要通过制定各种经济政策来积极干预经济，其 中很重要的一项就是社会保障政策。他主张国家必须采取转移支付的形式，实行 9 电子科技大学硕士学位论文 社会保障，增加社会福利设施，增加消费支出，从而达到刺激有效总需求增长、 促进实现充分就业等经济目标的实现。他还主张通过采用累进税制，最低工资法 等一系列政策措施来消除贫民阶层。 凯恩斯的理论主张与美国总统罗斯福的“新政”政策不谋而合，新政实施后 取得的巨大成就，在一定程度上证明了凯恩斯理论的正确性，也使得凯恩斯理论 成为二战后西方经济学的主流。虽然凯恩斯理论中有关社会保障方面的主张仅仅 是为了帮助资本主义国家寻求摆脱经济危机的方法和手段之一，但他这引起思想 和观点成为二战后资本主义国家制定和和实施普遍福利社会保障政策的主要理论 依据。 如果说庇古为社会保障制度奠定理论基础的话，凯恩斯理论则为战后资本主 义国家制定经济和社会保障制度提供了直接的理论依据。 2 1 3 当代西方社会保障经济理论的科学成就 当代西方社会保障经济理论在其长期的历史演变过程中，提出了一系列富有特 色的理论主张，同时也取得了不少科学成就，主要体现在以下方面： 以税收作为再分配工具来实现社会保障的思路成为西方各国普遍公认的原则。 新福利经济学的“补偿原则论”认为，在市场机制的作用下会出现一方得利、 一方受损的现象，因而应通过国家干预来实现社会保障。 社会保障制度不仅具有稳定功能，还可以发挥经济调节功能，针对不同时期的 经济运行态势，采取不同的社会保障收支方式，使社会保障收支成为财政政策的 内在稳定器，在宏观经济运行中起到调节作用。 西方社会保障经济理论不仅主张通过国家干预来实施社会保障，而且还主张国 家应通过立法来保证社会保险、孤寡救济、劳资合作等社会保障政策的实施。 2 2 马克思主义的观点 2 2 1 社会保障是人类的需要 马克思说过，在现实世界中，个人有许多需要，而其中生存是人类的最基本的 需要。社会保障首先就是为了满足人类的最基本的需要，在此基础上争取满足人 类更高层次的需要。社会主义社会的社会保障事业更是要把满足人民的基本需要 1 0 第二章社会保障理论综述 放在第一位，在此基础上争取满足人类更高层次的需要。正如列宁所指出的，社 会主义应该“充分保证社会全体成员的福利和使他们获得自由的全面发展。”不断 满足人民日益增长的物质文化需要，是社会主义生产和建设的根本目的。只有满 足人民的需要，才能充分发挥劳动者在社会主义生产中的积极性和创造性，而社 会保障事业的发展也是满足人民日益增长的物质文化需要的重要方式之一，也是 推动社会发展的重要力量。 2 2 2 社会保障是社会分配的重要组成 马克思指出：“如果我们把劳动所得这个用语首先理解为劳动的产品，那么集 体的劳动所得就是社会总产品。现在从它里面应该扣除：第一，用来补偿消费掉 的生产资料的部分；第二，用来扩大生产的追加部分。第三，用来应付不幸事故、 自然灾害等的后备基金或保险基金。从不折不扣的劳动所得扣除这些部分，在经 济上是必要的，至于扣多少，应当根据现有的资料和力量来确定，部分地应当根 据概率论来确定，但是，这些扣除要根据公平原则无论如何是不能计算的。剩下 的总产品的其他部分是用来作为消费资料的，把这部分进行个人分配之前，还得 从里面扣除：和生产没有直接关系的一般管理费用，和现代社会比起来，这一 部分将会立即极为显著地缩减，并将随着新社会的发展而日益减少；用以满足 共同需要的部分，如学校保健设施等，和现代社会比起来，这一部分将会显著增 加，并将随着新社会的发展而日益增加；为丧失劳动能力的人等设立的基金。 上述马克思所说的六项扣除。其中有三项扣除是属于与现代社会保障制度所包含 的基本内容，由此可见，马克思认为社会保障是国民收入分配中一个十分重要的 部分，是满足社会再生产需要的重要前提和基础。 2 2 3 “两种生产”理论与社会保障 关于“两种生产”的理论，马克思和恩格斯多有论述。恩格斯在家庭、私 有制和国家的起源的序言中，明确表述了“两种生产”的理论。他说：“根据唯 物主义观点，历史中的决定性因素，归根结底是直接影响生活的生产和再生产。 但是，生产本身又有两种。一方面是生活资料即食物、衣服、住房以及为此所必 需的工具的生产；另一方面是人类自身的生产，即种的繁衍。一定历史时代和一 定地区内的人们生活于其下的社会制度，受着两种生产的制约：一方面受劳动的 发展阶段的制约；另一方面受家庭的发展阶段的制约。”社会保障同两种生产有着 电子科技大学硕士学位论文 密切的关系。首先，物质生产是社会保障的经济基础。物质资料的生产是人类生 存和发展的基础，所以，它也就必然是社会保障存在与发展的基础。人1 3 生产同 社会保障也存在着重要联系。为人口生产提供必要的保障是现代社会保障的一项 重要的内容；同时人口生产是人为人类社会的繁衍延续的前提，而这也正是社会 保障存在的前提和意义。 马克思主义理论的根本出发点和最终追求是为建立人类最美好的社会制度， 实现人类的最终解放和全面发展。在这一前提下，马克思指出，社会保障是人类 的需要，它通过社会的分配与再分配，维持和促进了人类“两种生产”，即人类社 会的物质生产与人类自身的生产的发展。马克思从人类社会存在与发展的角度来 强调了实旋社会保障的重要性和必要性应该是马克思社会保障理论的核心观点和 重要思想。 2 3 “和谐社会”理论中有关的社会保障思想 早在2 0 0 2 年，党的十六大报告就提出并多次使用“和谐”一词。党的十六届 四中全会通过的中共中央关于加强党的执政能力建设的决定，坚持和发展十六 大提出的这一重要思想，进一步明确提出要构建社会主义和谐社会，把提高构建 社会主义和谐社会的能力作为提高党的执政能力的一个重要方面，强调要坚持最 广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力，突出 强调要“适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置”，这是我们党 对中国特色社会主义事业认识的新发展。 同“小康”一样，“和谐”也是我国源远流长，具有浓厚民族传统文化底蕴的 一个词汇，反映了人民群众对美好幸福生活的向往。和谐，就是矛盾着的双方在 一定条件下达到统一，它标志着自然界内部、人与人、人与社会、人与自然之间 诸多要素实现均衡、稳定、有序，相互依存，共同发展。多样性的东西共存而达 到平衡，才能形成和谐；如果多样性的东西彼此冲突，达不到平衡，也就无所谓 和谐。 社会主义和谐社会，应该是一个充满创造活力的社会，是各方面利益关系得 到有效协调的社会，是社会管理体制不断创新和健全的社会，是稳定有序的社会。 这样的和谐社会，既要达到人与人的和谐，又要在到人与自然的和谐：既要达到 我国各社会阶层、社会利益群体之间的和谐，又要争取外部世界格局的和谐发展 既要实现微观的各个社会组织细胞的和谐发展，又要促进宏观的整个社会的和 1 2 第二章社会保障理论综述 谐发展；既要促进经济、政治、文化等社会各子系统之间的和谐和发展，又要促 进各子系统内部的和谐和发展。在社会保障方面，和谐社会提出了如下要求： 我国是一个典型的二元结构社会。所n - - - 元结构，指在整个经济社会结构体 系中，明显地同时并存着比较现代化的城市社会和相对非现代化的农村社会，同 时并存着比较发达的城市工业和相对落后的农村农业。党的十六大提出要“统筹 城乡社会发展”。十六届三中全会决定又提出了“五个统筹”，其中第一个就 是统筹城乡发展。统筹城乡发展是党的十六大和十六届三中全会在科学分析我国 国民经济和社会发展面临的主要矛盾、主要问题的基础上提出来的，是从根本上 改变城乡二元经济社会结构，解决三农问题，全面建设小康社会，从而实现城乡 人民共同富裕的一个重大战略，是新世纪我们党在协调城乡关系和城乡发展问题 上必须坚持的一个重大战略方针。要实现城乡和谐，就必须逐步消除城乡一体化 的制度障碍，必须在物质文明建设、政治文明建设和精神文明建设方面实现城乡 统筹，必须逐步缩小城乡居民在教育、医疗、社会保障和享受公共基础设施等各 个方面的差距，必须以城市和城市经济的发展，带动农业劳动力的转移和农村的 现代化，以农村的现代化支持城市经济和整个国民经济的发展。 健全和完善我国的社会保障体系，是党的十六大提出的本世纪头二十年我国 经济建设和改革的一项主要任务。在解决困难群众生产生活问题方面，社会保障 体系能够发挥十分重要的作用。当前，特别要重视失业保险制度和最低生活保障 制度的建设。在进一步健全城镇居民最低生活保障制度的同时，必须积极创造条 件建立农村居民最低生活保障制度。在我国人民生活已经达到总体小康，正向全 面小康迈进的今天，却仍然有几千万农村贫困人口没有解决温饱问题。在我国现 有财政条件下，使这部分人享受最低生活保障待遇，应该说是完全能够做得到的。 在我国已经逐步走向现代化的今天，所谓“代表先进生产力”，首先要体现的 就是生产力中最活跃的因素劳动力的发展要求，就要把统筹社会保障视为关 乎国运，惠及子孙的千秋大业；所谓“代表先进文化”，一定要体现与时俱进的劳 动观，分配观，保障观，权益观，法制观，以及不断创新的劳动和社会保障文化： 所谓“代表最广大人民群众的根本利益”，就是要促进就业和社会保障事业的发展， 满足广大劳动者不断增长的物质和精神生活的需要。 2 4 我国对社会保障问题的研究及其发展 2 4 1 城市社会保障制度研究 电子科技大学硕士学位论文 2 0 世纪8 0 年代中期以后随着市场经济的建立，对社会保障制度改革的要求 更加迫切。对我国社会保障制度改革的研究大多为分析我国现阶段社会保障制度 的问题，进而提出改革的对策或建议。这些对策往往是从宏观角度提出的原则性 意见，因而大致相同，但研究都从实际情况出发，采用各自的方法或从独特的视 角，表达了对我国社会保障制度改革的意见和看法。 江苏省“城镇职工社会保障”课题组认为，设计未来几十年间具有中国特色 的社会保障体系时，必须首先明确中国社会保障制度的功能目标就是“社会安全”、 经济促进“、”就业调节“。这一方案的核心内容是将现行的政府机关、城镇企业 事业单位的职工退休年龄普遍提前五年，大专以上学历可以不变，到2 0 2 0 年根据 当时城镇就业情况考虑恢复原退休年龄。 穆怀中指出，社会保障水平的高低可以用社会保障支出总额占国内生产总值 百分比来衡量。社会保障水平是否适度并不取决于水平的高低，而是取决于社会 保障支出与国家生产力水平以及各方面的承受能力是否相适应。 朱庆芳初步建立起一套指标体系，并以此估算了全国的3 0 个省、市、自治区 的社会保障水平，进行了省一级评价和分析比较，按社会保障的内涵分1 4 个方面 论述，大我列出了主要指标的统计数据，对改革以来的发展状况、问题和改革思 路进行了分析。 “社会保障制度改革与开征社会保障税可行性研究“协作课题级认为：用征 收社会保障税模式