（行政管理专业论文）公务员角色的重新定位——基于登哈特的新公共服务理论.pdf

中文摘要 公务员的角色定位历来是政府建设所关注的焦点。通过分析传统 公共行政理论和新公共管理理论中有关公务员角色定位的理论来源， 可以看出，在传统公共行政理论中，公务员所扮演的角色是政策过程 中的勉强参与者、政府过程的中心者和高效的执行者；在新公共管理 理论中，公务员所扮演的角色则是企业家、“政策商品 的提供者和 更大程度上的经济人。然而这些对公务员角色的定位都遇到了不同程 度上的困境，进而使政府无法发挥出最佳效力。而新公共服务理论是 在对传统公共行政理论和新公共管理理论进行批判和扬弃的基础上 发展起来的理论，因此新公共服务理论较前两种理论具有较大的优越 性。笔者在详读登哈特的新公共服务：服务，而不是掌舵一书的 基础上，对新公共服务理论的内涵进行梳理、总结和归类，将其概括 为以公务员角色重新定位为基础的四个方面，即公民政治参与的促进 者、公民权的捍卫者、公共利益的追求者和公共政策有效执行的倡导 者。这四点都是围绕公务员角色的重新定位依次展开的，这就为在新 的时期解决公务员角色困境提供了理论基础。同时，通过比较西方国 家相关公务员队伍建设的改革经验，发现新公共服务理论中的一些思 想还是具有较强的针对性和实践性，而这也为我国在建设服务型政府 背景下开展的公务员队伍建设提供了重要的理论依据和实践经验。 关键词：新公共服务；公务员角色；公民参与；公民权；公共利益； 政策执行 a b s tr a c t r o l e so fc i v ils e r v a n t sh a v ea l w a y sb e e nt h ef o c u so ft h e g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n b ya n a l y z i n gt h es o u r c e so ft h er o l e s o ft h ec i v ils e r v a n t si nt h e t h e o r yo ft r a d i t i o n a lp u b li c a d m i n i s t r a t i o na n dt h en e wp u b l i cm a n a g e m e n t ，w ec a ns e et h a t i nt h et h e o r yo ft r a d i t i o n a lp u b li ca d m i n i s t r a t i o n ，t h er o l e s p l a y e db yc i v i1s e r v a n t sa r et h er e l u c t a n tp a r t i c i p a n t si nt h e p o l i c yp r o c e s s ，t h ec e n t e ro ft h ea d m i n i s t r a t i o np r o c e s sa n d t h ee f f i c i e n te x e c u t o r s ：i nt h et h e o r yo ft h en e w p u b li c m a n a g e m e n t ，t h e r o l e s p l a y e db y c i v i ls e r v a n t sa r et h e e n t r e p r e n e u r s ，t h e ”p o l i c yc o m m o d i t y ”p r o v i d e r s a n d t h e g r e a t e rd e g r e eo fh o m oe c o n o m ic u s h o w e v e r ，t h e s er o l e so ft h e c i v ils e r v a n t sh a v ee x p e r i e n c e dt h ep li g h ti nv a r y i n gd e g r e e s ， a n dt h e nt h eg o v e r n m e n tc o u l dn o tp l a yt h eb e s te f f e c t b u tt h e t h e o r yo ft h en e wp u b li cs e r v i c ei so n ed e v e l o p e dt h e o r yo nt h e b a s i so fc r i t i c a l l yi n h e r i tt h et h e o r yo ft r a d i t i o n a lp u b li c a d m i n i s t r a t i o na n dt h en e wp u b l i cm a n a g e m e n t ，s ot h et h e o r yo f t h en e wp u b li cs e r v i c eh a v e g r e a t e ra d v a n t a g e s o v e rt h e p r e v i o u st w ok i n d so ft h e o r i e s b yr e a d i n gt h ed e n h a r d t s t h e n e wp u b li cs e r v i c e ：s e r v i n g ，n o ts t e e r i n g ，t oc o o r d i n a t e ， s u m m a r i z ea n dc l a s s i f yt h et h e o r yo fn e wp u b l i cs e r v i c e ，i tc a n b es u m m a r i z e da sf o l l o w sf o u rb a s i ca s p e c t sb a s e do nr e p o s i t i o n t h er o l e so ft h ec i v i ls e r v a n t s ：f o c u so nc i t i z e np a r t i c i p a t i o n ， e m p h a s i so nc i v ilr i g h t s ，t h ep u r s u i to fp u b li ci n t e r e s t sa n d i i t h ee f f e c t i v ei m p l e m e n t a t i o no fp u b l i cp o l i c i e s t h e s ef o u r p o i n t sa r ea l lb a s e do nr e p o s i t i o nt h er o l e so ft h ec i v i l s e r v a n t s ，a n dp r o v i d eat h e o r e t i c a lb a s i st os e t t l et h ep l i g h t o ft h er o l e so fc i v ils e r v a n t si nan e wp e r i o d b yc o m p a r i n g t h er e f o r m s o ft h ew e s t e r nc o u n t r i e sw h i c hr e l e v a n tt ot h ec i v i l s e r v a n t sc o n s t r u c t i o n ，w ef i n dan u m b e ro fi d e a si nt h et h e o r y o ft h en e w p u b li c s e r v i c eh a v e s t r o n g r e l e v a n c ea n d p r a c t i c a l i t y ，t h e ya r ea l s op r o v i d ea ni m p o r t a n tt h e o r e t i c a l b a s i sa n dp r a c t i c a le x p e r i e n c ef o ro u rc o u n t r y sc i v i l s e r v a n t sc o n s t r u c t i o ni no n g o i n gb u i l d i n gas e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n t k e y w o r d s ：t h en e w p u b l i cs e r v i c e ；r o l eo fc i v i ls e r v a n t s ；c i t i z e n p a r t i c i p a t i o n ；c i v i lr i g h t s ；p u b l i ci n t e r e s t s ；p o l i c y i m p le m e n t a t io n i i i 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位敝储擀：受韧 硼扣“月 日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师汜- - 1 4 - 大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密瓯 ( 请在以上相应方框内打“ ”) 作者签名：蠹枷日期：加加年6 月一7 日 钠鲐罔冬拍定铆莎日 公务员角色的重新定位基丁登哈特的新公共服务理论 第一章绪论 第一节选题背景 公务员是我国社会主义现代化建设的重要力量。党和历届政府都 高度重视人才工作，注重加强公务员队伍建设。在党的十三大上，党 中央正式提出了要建立国家公务员制度的要求，党的十四大又提出了 要尽快推行国家公务员制度的要求；1 9 9 3 年国务院正式颁布实施了 国家公务员暂行条例；在党的十五大和十六大上又分别提出了要 “完善”和“健全 国家公务员制度的要求；2 0 0 5 年第十届全国人 大常委会会议通过中华人民共和国公务员法第二条修改了国家 公务员暂行条例所规定的公务员范围，指出：“本法所称公务员， 是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的 工作人员”。 与此同时，国外学者对政府公务员角色也进行了一定程度的相关 分析与研究，并提出了各自不同的看法。其中最具典型性的观点可以 说是1 9 8 3 年魏姆斯利等人在“黑堡宣言中的相关论述，即对公共 管理者在民主宪政治理中的角色的论述。 2 0 世纪7 0 年代后，在福利国家管理危机的冲击之下，强调秩序、 精密、明确的官僚制已变成了机构臃肿、浪费严重和效率低下的代名 词。于是，公共行政理论界和实务界试图摆脱传统管理主义对官僚机 构的倚重，而更多地通过经济理性主义的途径赋予管理主义新的涵 义，这些持续的探索与尝试最终激起了一股全球性的政府再造浪潮。 但是，如果过于偏重新公共管理的发展可能导致政府狭隘地看待 所追求的目标，如使生产效率最大化、满足顾客需求、接受风险和充 新华社中华人民共和国公务员法【e b o l 】 h t t p ：w w w g o v c n z i l i a o f l f g 2 0 0 5 0 6 2 1 c o n t e n t 一8 2 4 9 h t m ，2 0 0 5 - 0 6 - 2 1 硕士学位论文 分利用风险带来的机会等，从而偏离了公共管理中的民主宪政基础， 以及人民主权、社会公正、公共利益和社会责任等多元价值，并最终 丧失其公共性。 而新公共服务理论正是在2 0 世纪八九十年代批评新公共管理理 论基础上产生的。新公共服务理论实际上可以看做是一种向社会民主 价值和为公众服务理念的回归。登哈特夫妇尝试着整合当代公共行政 中诊释性、批判性和后现代性的民主理论，从方法论、理性假定、组 织结构和制度价值等方面对之进行丰富和创新。因此通过新公共服务 理论来诠释公务员的角色也许更为合适。 第二节国内外相关问题研究现状 在分析国内外的研究现状中，本文主要从行政学领域的研究现 状、新公共服务理论的研究现状以及公务员角色研究现状三个大的层 次去分析。之所以添加了行政学研究的现状是因为新公共服务作为对 较前理论的一种继承和发展，要想真正弄清新公共服务理论的相关问 题，就必须去研究整个行政学的发展，进而找到其间的联系。另外， 由于本文的研究重点是以新公共服务为理论支撑，因此将该理论单独 抽离出来进行分析，而未将其放在行政学的整体研究中去探讨。下面 将逐层次展开分析。 一、国外的相关问题研究现状 ( 一) 国外行政学领域的研究 对于行政学的研究，国外诸多学者都对其有不同的理解。例如， 黑迪的比较公共行政管理理论，他的研究为人们比较分析当代民族国 家的公共行政系统提供了一个入门工具；罗森布罗姆的多元公共行政 观则更为全面而系统地提出应当从管理、政治和法律等多元认识视角 和研究途径来认识和探究公共行政。这里主要从行政学发展的纵向角 度，引用欧文休斯的研究成果进行介绍。欧文休斯将行政学的发展 公务员角色的重新定位基于登哈特的新公共服务理论 分为两个大的阶段，即传统公共行政模式与新公共管理。 第一，休斯对传统公共行政模式的分析 休斯认为传统的公共选择模式可分为：早期行政、1 9 世纪的改 革、韦伯的官僚制理论、威尔逊与行政控制、泰勒与管理。在此基础 上休斯将传统公共行政基石的基本原理概括为：官僚制、存在一种最 佳的工作方式、通过管理组织提供服务、对政治行政二分法的信奉、 认为激励个体公务员的力量是公共利益、强调职业官僚队伍的作用、 公共服务领域任务的行政性假定。 第二，休斯对新公共管理模式的分析 休斯通过对管理的分析入手，在分析了管理的内涵，一般管理的 职能以及管理方法的产生后提出了新公共管理改革的相关概念。休斯 将公共管理改革涉及的要点总结为：其是一种战略方法、管理而非行 政、关注结果、改善的财政管理、人员调配的弹性、转向更激烈的竞 争、新合同主义、对私营部门管理实践方式的重视、与政治官员的互 动关系、与公众的直接责任关系、购买者与提供者的分离、以经济学 理论重新检视政府的所作所为。 ( 二) 国外新公共服务理论的研究 新公共服务理论是在与新公共管理理论的争论中产生与发展的， 从新公共管理学派产生起，新公共服务学派就对其进行不断的批评， 用公共管理的公共取向、民主取向或社群取向批评新公共管理学的 “市场模式 。新公共服务主张在公共管理改革中提倡参与式国家模 式，强调保护公民的自由和权利，发挥社区与非政府组织在公共管理 中的作用，发挥民主特别是直接民主机制作用。 作为新公共服务理论的集大成者，也是首次正式系统地提出新公 共服务理论的学者，登哈特夫妇的研究成果具有很强的代表性。登哈 澳】欧文e 休斯著，彭和平等译公共管理导论【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 ：2 6 7 6 唐铁汉中国公共管理的重大理论与实践创新【m 】北京：北京大学出版社，2 0 0 7 ：7 9 8 0 硕十学位论文 特夫妇将新公共服务概括为七种理念，分别如下：服务于公民，而不 是服务于顾客；追求公共利益；重视公民权胜过重视企业家精神；思 考要具有战略性，行动要具有民主性；承认责任并不简单；服务而不 是掌舵；重视人而不只是重视生产率。 ( 三) 国外公务员角色研究 国外关于公务员角色的研究主要集中在公务员队伍建设的机制 等方面上，虽然很少有专门论述公务员角色的文献，但通过这些机制， 我们可以间接地看到国外对公务员角色定位的要求。 第一，澳大利亚的公务员角色研究 这里主要是参照澳大利亚1 9 9 9 年颁布的公务员法中的相关 内容，该公务员法中突出了公务员的价值观念和行为准则等。关 于公务员的价值观念共包括1 4 个方面，如公务员保持政治中立；公 务员将向澳大利亚国民提供公正、高效、公平、周到的服务，并对国 民多样化需求及时作出回应；公务员队伍拥有高素质的领导人员等。 关于公务员的行为准则共有1 3 条，如必须言行坦诚，秉公办事；不 得滥用内部信息，不得滥用雇员的职务、地位、权力或权威，为自己 或他人谋求私利等。通过分析其中的详细内容，我们可以看出，澳 大利亚将公务员的角色定位为政治的中立者、民主的捍卫者、高效的 执行者以及坦诚的合作者。 第二，波兰与德国的公务员角色研究 德国和波兰两国公务员的设置范围虽然有所差异，但彼此间又存 在一些共同点。两国公务员都被要求忠诚于政府，当每个有本国国籍 的公民进入公务员队伍后，一般都会有二至三年的试用期，试用期满 后合格者就可以被政府终身录用。公务员除触犯国家法律受到刑事处 美】罗伯特b 丹哈特，珍妮特v 丹哈特著，丁煌译新公共服务：服务而不是掌舵 m 】北 京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 ：4 0 一4 1 人事部赴澳大利亚、新西兰访问考察团澳大利亚公务员制度新改革【j 】管理世 界，2 0 0 4 ( 5 ) 公务员角色的重新定位基于登哈特的新公共服务理论 罚者外，一般不会被开除或解雇，以使其充分履行发表个人意见的民 主权利，消除了公务员因怕得罪上司而失业的顾虑。同时，按照权利 与义务相适应的原则，公务员不仅享有被终身录用权利，也还要履行 绝对服从工作需要的义务，每个公务员不能长期在一个岗位上工作， 当工作需要时不能违抗调岗的命令。由此可见，在波兰和德国，公 务员被定位为政府的忠诚信徒、岗位的多面手、自由和真理的倡导者。 第三，美国的公务员角色研究 美国的公务员制度是在与政党不断争夺人事权的斗争中，在反对 “个人徇私制”和“政党分赃制 的过程中不断产生和发展起来的， 美国以实行“功绩制 作为一项普遍性原则来遵循。“功绩制原则 客观上要求将官职向全社会开放，从社会各界中选择出优秀人才，任 人唯贤；“功绩制 原则要求公务员优胜劣汰，这就使得公务员制度 能够充满竞争性和活力。“功绩制”原则注重的是行政活动中公务员 的才能、成绩和贡献的重要性，使公务员的录用、晋升、工资待遇等 内容不受党派因素的影响，不受先赋性条件的制约，而是以公务员所 具备的条件、能力及实际成绩为依据。 这样我们不难看出，美国不 仅将公务员定位为政治的中立者，其更是社会的精英以及内部富有活 力的竞争者。 二、我国的相关问题研究现状 ( 一) 我国行政学领域的研究现状 我国的行政学研究可以大致概括为三类，一类是对国外相关理论 的范式进行研究，一类是对国外的相关理论的整体发展历程的研究， 还有一类是对本国自身行政学发展情况的研究。 第一，对国外相关理论的范式进行研究 这也是研究相对集中的一类。以陈振明的研究成果为例，他在从 佟宝贵德国和波兰公务员制度概述 j 】法学杂志，2 0 0 3 ( 3 ) 赵勇美国公务员队伍能力建设初探中国公务员，2 0 0 3 ( 4 ) 硕斗：学位论文 公共行政学、新公共行政学到公共管理学西方政府管理研究领 域的“范式”变化一文中指出西方政府管理研究领域在其百余年的 发展与演变历程中出现了三次“范式”的转换，即从公共行政学到新 公共行政学再到新公共管理学的三次重大突破。 其中公共行政学的思想基础是由威尔逊和马克斯韦伯等人所奠 定的；从本世纪4 0 年代到6 0 年代，对公共行政学传统的批评与该学 科的转变致使新公共行政学与政策科学的出现；8 0 年代中后期在美 国出现了一种新公共管理运动。陈振明认为新公共管理学者所倡导的 政府管理以实际问题为核心，拓展了行政学的研究范围和主题，并融 合了经济学、管理学、政策分析、政治学领域的知识，形成了一种更 广泛更综合的知识框架和一种新的公共管理方式，这些对我国的行政 学研究以及政府管理实践具有重要的借鉴、启发意义。 第二，对国外的相关理论的整体发展历程的研究 这类研究主要体现在有关行政学发展的著作中，如丁煌的西方 行政学说史、唐兴霖的公共行政学：历史与思想等。以公共 行政学：历史与思想为例，金太军对其作出了详细的评价。金太军 认为公共行政学：历史与思想一书中以开阔的视野、比较的方法 系统地对公共行政学思想发展史上具有代表性与重要影响的思想理 论家进行了分析研究，对公共行政学发展的学说流派进行了梳理，并 对公共行政学发展的主题进行了深入地讨论。固 第三，对我国自身行政学发展情况的研究。 在对我国自身行政学发展情况的研究上，陈辉认为，当代中国行 政学自2 0 世纪8 0 年代恢复以来，围绕其学科基本范式的演变，主要 经历了“行政管理范式，“公共行政”范式与“公共管理”范式。 陈振明从公共行政学、新公共行政学到公共管理学一一西方政府管理研究领域的“范式” 变化 j 】政治学研究，1 9 9 9 ( 1 ) 金太军评公共行政学：历史与思想一书一一兼论行政学说史研究中的诺干重要问题 【j 】中国行政管理，2 0 0 7 ( 7 ) 公务员角色的重新定位基于登哈特的新公共服务理论 其中，“行政管理 是中国行政科学恢复及之后一段时期内所特 有的范式，该范式的研究以行政效率为核心；“公共行政”范式在我 国产生于1 9 9 0 年代中期，法治化和市场化的有机统一构成了我国公 共行政改革的基本方向，力求用新范式的指导思想来克服官僚制模式 的弊端；“公共管理 范式是一种包括国家事务、政府事务、社会事 务在内的具有公益性、泛适性的管理范式。 ( 二) 我国关于新公共服务的研究 我国目前的新公共服务理论研究主要集中在两大类上，一类是对 新公共服务理论本身的研究，另一类是以新公共服务理论为支撑，进 而指导其他课题的研究。 第一，对新公共服务理论本身的研究 在这一类的研究中，主要是通过在比较中去进行研究的，这主要 是将新公共服务理论与新公共管理理论进行比较。如周晓丽的新公 共管理：反思、批判与超越兼评新公共服务理论、王丽莉的新 公共服务评析一种对新公共管理的替代、李彦娅的论新公共 服务理论对新公共管理理论的传承与超越等等。在这些文章中， 作者的思路大多是先论述一下新公共管理的理论来源以及基本原理， 指出其相对传统公共行政学的优势，进而再分析其不足，在此基础上 提出有关新公共服务的基本观点，从而更加具有指向性地说明新公共 服务理论是作为一种对新公共管理理论继承和发展而出现的理论。其 中魏红亮在新公共服务理论的超越与困惑一文中不仅指出了新公 共服务相比新公共管理的优势所在，更指出了新公共服务理论自身的 一些理论缺陷，其质疑该理论“是否具有操作性”，并在此基础上提 出了四个困惑的现实问题。 第二，以新公共服务理论为支撑的其他课题研究 陈辉中国行政学的范式研究：回顾与思考【j 】中国行政管理，2 0 0 8 ( 4 ) 硕士学位论文 该类的研究涉及相对比较广泛，其将新公共服务理论的触角延伸 到了各个有关公共事务的领域。不过主要研究的领域还是以新公共服 务理论为基础去指导我国的服务型政府建设的问题。如储岳峰的服 务而非管制新公共服务理论对中国建设服务型政府的借鉴、刘 文萃的基于新公共服务理论的我国服务型政府建设问题探析、顾 丽梅的新公共服务理论及其对我国公共服务改革之启示、邹丽的 新公共服务的本土化实践：建构服务型政府基于 的思考等。在这些文章中，主要是先阐明新公 共服务的理论特点，如论述该理论重视公共服务、强调公民权、重视 责任、以公共利益为目标等思想，并在此基础上分析我国建设服务型 政府的本质要求。通过对比新公共服务与服务型政府的共性，再提炼 出新公共服务理论中值得我国借鉴的相关内容，从而为指导我国建设 服务型政府的工作提出若干建议。 ( 三) 我国关于公务员角色的研究 目前我国关于公务员角色研究的成果还是比较丰富的，概括起来 主要有两大类：一类是直接对公务员角色问题的研究，另一类是对与 公务员角色相关问题的研究。 第一，直接对公务员角色问题的研究 大多数研究体现在这一类上。如谢桂花在论我国公务员的角色 定位中指出在新时期，公务员的角色定位应该是“社会公仆 ，这 是由公务员的特殊工作岗位所决定的。彭益民在我国公务员的角色 定位认为我国公务员是社会的公仆，是宪法和法律的执行者和捍卫 者，是公共政策的制定者和执行者，是专业化的国家工作人员。胡丹， 杨胜的公务员角色定位与社会行为规范一兼论党政机关干部如何践 行社会主义荣辱观则重点论述了公务员的模范行为在生活作风建 设、廉洁行政建设，彰显和传播社会主义荣辱观等方面，对党政机关 公务员角色的重新定位基于登哈特的新公共服务理论 干部践行社会主义荣辱观的重要意义。另外周矩公务员的角色定位 与心理素质培养、普永贵行政伦理道德制度化：公务员角色和责 任实现的必然、甘培强和谐社会建设中基层公务员的定位与作用 等人的文章也从不同侧面直接论述了公务员的角色问题，此处不一一 罗列。 第二，对与公务员角色相关问题的研究 这一类主要集中体现在一些关于伦理、价值和意识等方面的问题 上。如沈锦坤的公共行政官员的价值取向基于新公共服务理 论视角下的思考一文集中探讨了新公共服务理论下公共行政官员的 价值取向，及其对我国的借鉴意义。祝丽生，郭燕在论中国公务员 行政伦理建设的路径选择中分析了制度缺失所造成的公务员角色冲 突和公务员自身现代职业精神的缺乏是导致公务员行政伦理素质欠 缺的主要原因。杨聚锋的新公共服务视野下我国公务员服务意识问 题研究硕士毕业论文则更为详细地论述了在新公共服务理论的视野 下研究我国公务员的服务意识的重要问题。作者从新公共服务理论中 得到一定的启示，指出其对强化我国公务员的服务意识具有重要的借 鉴意义。 一 综上所述，国内外的专家学者对行政学领域、新公共服务理论以 及公务员角色的各个方面都进行了较为全面的研究。值得一提的是， 在众多参考文献中，虽不乏有关新公共服务和公务员角色研究的理论 成果，但将两者结合起来研究的还相对有限。通过多种途径的查找， 暂时仅发现有王颖的新公共服务理论视野下公务员角色重塑一文 是完全以新公共服务为理论支撑去论述公务员角色重塑的。该文从新 公共服务理论视角出发，认为公务员应具备公共行政精神、以民为本 和民主行政价值观。并主张通过培育和提升公务员的公共行政精神， 提高公务员的整体素质，建立与公民合作模式来实现对公务员角色的 硕士学位论文 重塑。 第三节本文的研究视角 本文有关新公共服务理论的研究是站立在一种新角度上来分析 的，这主要是指笔者在详读了登哈特夫妇的新公共服务：服务而非 掌舵一书后，较准确的把握了新公共服务的核心思想的基础上，发 现书中有一个很清晰的指向性的线索，这个线索就是公务员的角色重 新定位，虽然该书中分7 个章节介绍7 个原则，但实际上基本每个原 则都是以公务员的角色重新定位为依据，并由此展开，而且在详细论 述7 个原则的时候，有些问题是互通互融的，即有的方面可能分别体 现在7 个原则当中的几个原则中，通过对书中的同类方面进行概括， 得出了这样的一种结构，即将原先的7 个原则概括成为以公务员角色 重新定位为基础的四个方面，即公民政治参与的促进者、公民权的捍 卫者、公共利益的追求者和公共政策有效执行的倡导者。这四点都是 围绕公务员角色的重新定位依次展开的。 这样的结构可以使新公共服务理论的核心思想更加显而易见地 展现在读者面前，从而有利于读者更快更直接地理解新公共服务理论 的精髓。同时，在理论的指向性上，其也可以为指导政府实践提供一 种更为确切的理论参考，从而使政府能够更有效地利用新公共服务理 论来为我国服务型政府的设计与建设服务，尤其是其关于公务员角色 的相关思想，对我国公务员队伍的建设具有重要的借鉴意义。 公务员角色的重新定位基于登哈特的新公共服务理论 第二章公务员的角色分析 第一节角色与公务员角色 一、角色的概念 角色，亦可称为社会角色，它是指个人在特定的社会环境中相应 的社会身份和社会地位，并按照一定的社会期望，运用一定权力来履 行相应社会职责的行为。 “角色”一词最开始是源于戏剧，而最早系统运用角色概念的是 芝加哥学派。自1 9 3 4 年米德率先使用角色的概念来说明个体在社会 舞台上的身份及其行为后，角色的概念便被广泛地应用于社会学与心 理学的研究中。米德使用此概念旨在说明在人们的交往中可以预见的 互动行为模式以及说明个人与社会的关系，他认为角色在是互动过程 中形成的，角色表演并没有一个先定的剧本，文化只能为角色表演规 定一个大致的范围。这些思想后来与符号互动论融为一体。同时，林 顿也被很多人认为对角色理论有极大的贡献。他认为角色是“在任何 特定场合作为文化构成部分提供给行为者的一组规范。 其他一些社 会学家则认为角色是“与社会地位相一致的社会限度的特征和期望的 集合体 。角色是一个抽象的概念，不是指具体的个人，它本质上反 映的是一种社会关系，而具体的个人是一定角色的扮演者。 二、公务员角色的概念 公务员，根据现代汉语词典解释，它是指政府机关工作人员。 这个解释主要是根据中国目前对公务员的范围划分来定义的。从世界 各国公务员制度分析来看，一般可以理解为从事国家公共事务的人 员。所谓国家公共事务，从广义上看，是指国家承担的社会公共事务、 角色 e b o l 】h t t p ：b a i k e b a i d u c o m v i e w 6 0 3 7 1 h t m ? f r = a l a o 一1 1 硕士学位论文 行使的行政管理职能和履行的社会公共职责；从狭义上看，一般把由 政府应当承担的事务，称为公共事务。目前虽然世界各国对公务员的 定义有所不同，但是公务员一词的内涵都涵盖了一些基本相同的内 容：各国公务员都从事公务和公共事务活动，他们的职责都是为国家 和为国民服务。而且公务员所服务的对象是广泛的，不仅仅是为某一 特定的集团或组织服务，他们要维护的是社会或国家的公共利益，在 工作的时候，如果加入了个人私利在内，就有可能损坏公共的利益。 如果进一步分析公务员角色的概念，可先从分析“公务 一词入 手。一般来说，“公务”一词有两个基本含义：一是指公共事务；另 一是指公共服务。在行政法学中，公务有着更丰富的内涵。在法国， “公务论是行政法学的主流理论，其代表人物是法国波尔多大学教 授狄骥，该理论的基本观点为：国家与公民个人处在一种社会连带关 系之中，国家可以看成是一个组织公务的团体，国家的作用就在于去 组织公务或提供公共服务，因而国家与公民之间的这种社会连带关系 也就是可以理解为服务与合作的义务关系，而不是一种权力关系或权 利义务关系。我国学者叶必丰专门对法国的“公务论 进行了较为深 入的研究，并将其与我国的“服务论进行比较，他认为，我国的“服 务论 比较恰当地回答了行政法的宗旨这一问题，但是“服务论”也 有其局限性，如我国的“服务论”并不是建构在利益关系的基础之上 的，而且过于强调政府的服务义务，而忽视了相对人对服务的合作义 务；狄骥的“公务论”则又只强调利益一致关系而忽视了利益冲突关 系”。于是叶必丰提出了公共利益本位论，他认为公共利益本位论是 行政法的理论基础，行政法所体现和调整的正是以公共利益为本位的 利益关系。 谢桂花论我国公务员的角色定位【j 】甘肃行政学院学报公共管理，2 0 0 5 ( 1 ) 公务员角色的重新定位基于登哈特的新公共服务理论 无论是“公务论”、“服务论 或者“公共利益本位论”，实际上 都包含有公务的内容，只是对公务的理解不同，或者侧重点不同而已。 因此，可以认为“公务应当是行政法学的一个核心概念。而公务员 这一名词也是由公务组成的。因此，将公务员角色定位于“公务人 是较为恰当的。公务人具有以下特征：第一，公务人所从事的是公共 事务；第二，公务人所从事公共事务的手段是通过管理和服务来完成 的；第三，公务人所从事公务的目的是为了实现公共利益。 第二节传统公共行政理论与新公共管理理论的公务员角色 的理论基础 一、传统公共行政理论的公务员角色的理论基础 传统公共行政时期，政府更注重效率的实现，认为效率是评价行 政官员的核心标准。对这一时期的政府公务人员的角色分析本文将从 以下几个代表性理论来展开。 ( 一) 政治与行政二分的观点 威尔逊指出，发展行政学是因为当时美国的政治环境和所遇到的 困难。他认为当时的美国正处于这样一个时刻，即“在以往许多世纪 中可以看到政府活动方面的困难在不断聚集起来，那么在我们所处的 世纪则可以看到这些困难正在累积到顶点。”同时“政府的职能日益 变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加。行政管理部门 将手伸向每一处地方以执行新的任务。”在分析和明确政治与行政的 关系的基础上，威尔逊指出了行政管理的目的。并以此为依据，提出 了政治与行政在功能上应有区别的观点。他认为：“行政管理研究的 目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使 它们深深植根于稳定的原则之上。”威尔逊在分析如何正确引导公众 舆论的基础上提出了文官制度。他认为“美国行政管理必须在一切方 面都对公众舆论有敏锐的反应。在任何情况下，我们都必须有一支受 硕七学位论文 过充分训练的、以良好行为进行服务的官员队伍 ，在这一点，他提 出的理想模式是“通过某种方式建立一个有文化教养和自立精神的文 官制度，它完全能够有理智有力量地展开活动，同时与公众的思想保 持着非常紧密的联系。这种方式就是选举和经常性的公开协商，它可 以彻底排除武断和阶级态度。”这样就为公务员该如何正确行使自己 的权力打下了理论基础。 ( 二) 官僚制的观点 这里的“官僚制 主要是参照韦伯的观点，在韦伯看来，他所谓 的“官僚制 是指一种以分部分层、集权统一、指挥服 从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。韦 伯认为，从纯技术的观点来看，“官僚制 是效率最高的组织形式， 政府、军队、宗教团体以及早期的企业都是采用的这种组织形态，它 是一种高度理性化的组织机构的“理想类型”。韦伯认为，作为一种 理想的行政组织形式，“官僚制”具有以下基本特征：第一，合理的 分工。第二，层级节制的权力体系。第三，依照规程办事的运作机制。 第四，形式正规的决策文书。第五，组织管理的非人格化。第六，适 应工作需要的专业培训机制。第七，合理合法的人事行政制度。以上 七点，特别是第七点构成了传统公务员角色定位的主要理论来源。 ( 三) 决策理论的观点 该理论主要源自西蒙的管理行为一书，该书中的决策理论基 本命题是以“有限度的理性和“令人满意的准则 为基础的。 西蒙认为由于在现实生活中很少具备完全理性的假定，所以理性 是有限制的。因为，人们很难对每一个措施将要产生的结果具有完全 的了解和正确的预测，经常要在缺乏完全了解的情况下，一定程度地 根据主观判断，进行决策。在决策时，也很难考虑到所有可能的措施。 伍德罗威尔逊行政学研究 j 】国外政治学，1 9 8 7 ( 6 ) 丁煌西方行政学说史 m 】武汉：武汉大学出版社，2 0 0 4 ：7 5 7 8 公务员角色的重新定位基于登哈特的新公共服务理论 人们能否进行正确的决策，要受到决策人的技能、价值观、对目标了 解的程度、应具备的有关知识的深度以及所需资料的完备程度的影 响。因此，个人的或企业的决策，都应该是在有限度的理性的条件下 进行的。 完全的理性导致决策人寻求最佳措施，而有限度的理性导致决策 人寻求符合要求的或令人满意的措施。寻求最佳措施的条件是具有能 对所有措施进行比较的一套标准，按照这套标准能选出比其他措施都 要好的一个措施。寻求符合要求的措施的条件是具有一套说明符合最 低限度要求的措施的标准，用来选定符合或超过这个标准的措施。 这主要是从决策方面阐述了公务员角色的理论来源，通过该理论 的核心思想，可以推论出传统公务员在公共政策中所具有的特性及扮 演的角色。 二、新公共管理理论的公务员角色的理论基础 ( 一) 公共选择理论的观点 公共选择理论认为，政治市场与经济市场相似，也是由供求双方 组成的。需求者方面是选民和纳税人，供给者方面是政治家和政府官 员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品， 选民和纳税人获得公共物品并支付相应的税收款项，至于那些具体的 公共物品种类、数量、税收额等内容的确定，则是通过选举过程“讨 价还价”完成的。每个政治市场的参与者，不管是选民还是政治家， 在进行选择时，都如同“经济人”一样，先要对个人的成本与收益进 行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担 的实际成本，那么他就会支持这项决策；否则，就不会去支持，甚至 会反对。 公共选择理论还注重交换关系的重要性。公共选择理论认为，经 西蒙管理行为【m 】北京：北京经济学院出版社，1 9 8 8 ：2 4 硕士学位论文 济学中的基本命题不在于“选择”，而是交换，即不同的经济个体之 间存在交换行为。在政治领域也一样，重要的命题并不是政府、党派、 社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与组成集团 的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易过程。有效率的政策 结果并不是出于某个政治领袖的头脑，而是产生于集团或组成集团的 个体之间相互妥协与调整的政治过程。 由此可见，由于有了经济因素的融入，使得以该理论为改革依据 的政府中的公务员也必然会具有市场中某些角色的特点。 ( 二) 政府失效论的观点 公共选择理论等新自由主义经济学家把“经济人”假设引入对政 治市场的分析后发现，和经济市场有生产者和消费者一样，政府和选 民就可以看成是政治市场上的“生产者”和“消费者 。选民在投票 选举行为中为了实现其自身利益的最大化，会去进行“成本收益 分析。同样，公务人员有其经济人的本性，在公共活动中也会考虑个 人的得失，即进行“成本收益”的比较。在政治市场上，公务人 员是“政治企业家 ，他们向“消费者”出售的是公共物品及由公共 物品所形成的公共利益。公共利益的分配决策虽然主要是由公共部门 “集体”作出的，但是，公务员这种对个人利益的追求可能会导致公 共利益的损害。因为，虽然公务员是通过选举产生的，但并不可能完 全代表全社会的利益要求，在许多涉及公共利益的决策中，公务员出 于经济人的本性，很可能会在公共利益与公共资源的分配过程中，与 各种利益集团或其他公务人员进行某种交易，以达到其个人利益最大 化的目的，有时甚至会严重损害选民的利益。所以，在政治市场上， 任何政治决定都可以看成是一种经济行为，他们的交易行为也自然会 受某些契约关系的约束。 张良公共管理学【m 】上海：华东理工大学出版社，2 0 0 1 ：3 4 3 6 张良公共管理学 m 】上海：华东理工大学出版社，2 0 0 1 ：3 7 3 8 1 6 公务员角色的重新定位基于登哈特的新公共服务理论 既然公务员本性是经济人，也就具有任何人所具有的一切缺点， 而这些有缺点的人又组成了政府，因此，政府也就必然带有人类本性 所不能克服的一切缺点。从这个层面来看，政府本身并不必然会比任 何其他机构更有效、更正确，或者说，政府也会失效。政府失效具体 表现为：滥用权力的倾向、严重的官僚主义、较大的盲目性以及政府 部门扩张的内在动机。这些会严重影响公务员在政府工作中所扮演的 角色。 ( 三) 管理主义的观点 从1 9 8 0 年代以后，在西方许多发达国家中都出现了大规模的政 府再造运动，这一运动有着不同的称号，如管理主义、以市场为基础 的公共管理型政府，还有一些具有政治理念色彩的名称，如新右派、 新治理等，尽管名称有所不同，但核心理念却是一致的，即人们普遍 认为传统官僚体制已经被以市场为基础的治理模式所取代，并认为公 共部门正逐渐展现出一种新的典范。按照管理主义的基本观点，企业 和公共部门要想取得成功，就必须依靠管理人员的质量和职业化特 征。古里斯托弗波特曾将“管理主义 看成一种信念，这种信念认 为，提高生产率是通向社会进步的道路，而促进这种生产率的途径是 管理人员要系统地接受相关的专业的训练，而且，要扮演好这种重要 的角色，管理人员就必须获得各种“管理的自由”或“管理的权力”。 如果从理论和实务两个方面来看，管理主义在公共行政中主要包 括以下几个方面的基本主张：第一，公共行政关注的焦点在于结果而 非过程；第二，为了达到良好的实际结果，公共行政应运用各种市场 竞争机制，以提供更佳的产品或服务，同时在市场机制下，政府各机 关一方面应像企业那样从供给者与需求的互动过程中获得经费，另一 方面也要同其它组织相竞争；第三，公共行政要强调顾客导向的观念， 因此要配合市场导向和市场机制的运作；第四，政府的主要职责是要 硕士学位论文 确保各项公共服务与公共财物的资源配置达到最优化，但却不必事必 躬亲地处理；第五，政府应放松法规的管制，即现阶段的公共管理应 更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成，而不是一味强调法规的 重要性；第六，公务员应被授予足够的权能以充分发挥其创意并应用 于工作；第七，公共行政的文化应该尽可能是弹性的、创新的、具有 企业家精神的。 这些基本主张都在某种程度上限定了政府公务人员在行使政府 职能时应该扮演的角色的内容。 第三节从传统公共行政理论到新公共管理理论：公务员角 色定位的演变 一、传统公共行政理论的公务员角色的定位 ( 一) 政策过程中的勉强参与者 传统公共行政一直致力于处理公务员在制定政策中的角色这个 问题以及公务员与其他政策制定者之间的关系。虽然公务员与公民是 分离的，但他们要对民选的政治领导人负责，全体选民可以通过投票 的方式将政治领导人罢免，进而就可以形成一条公民对公务员进行民 主控制的链条。但这种模式很快便被证明是无效的。因为随着公务