（行政管理专业论文）公用事业民营化与政府规制研究.pdf

内容摘要 公用事业市场化是指公用事业产品或服务由政府所属机构直接生产供给，转向 在政府规划和规制下，利用市场机制由市场上各种所有制主体生产和供给的过程。 8 0 年代后西方各国政府改革所普遍关注的问题是：公共服务领域的不断扩大， 政府财政难以支撑是公共服务市场化产生的直接动力；政府垄断造成的公共服务质 量低下、效率不高、资源浪费是公共服务市场化产生的根本原因：市场技术的进步 是公共服务市场化产生的现实条件：经济全球化趋势，促使公共服务领域迈向国际 市场，特别是促进了第三世界不发达国家公共服务的市场化进程。 在我国，改革开放打碎了束缚生产力的桎梏，各项生产经济活动得到了迅速的 发展，对通信、电力、供水、供气、交通等公用事业提出了巨大的需求，而原有由 公共部门垄断经营的设施满足不了迅速膨胀的市场需求，与此同时，政府一时又拿 不出多少财力进行新的投资和建设；原有公用企业的设施随着使用年限的增加，设 备老化，管网失修，急待更新改造，特别是随着改革的深入，竞争的加剧，国有企 业的弊端同益暴露，成本高、效率低、亏损大、服务差，公用事业部门的情况更差， 不仅无力改造和更新，反而成为地方政府和地方财政的巨大包袱。为了发展地方经 济，减轻财政负担，改善城市功能，于是，开始了公用事业存量部分的改革，从承 包和租赁经营发展到完全民营化。 西方福利国家的经验充分证明，在政府垄断和高规制下的公用事业是无效或弱 效的：由于缺乏竞争压力，政府生产对顾客的需求不敏感，提供的服务质量低劣，、 品种单一，难以满足顾客多样化的个性需求；由于政府不以利润最大化作为追求目 标，其在提供产品过程中缺乏降低成本提高效益的动力，公共物品生产存在严重低 效、短缺和消费拥挤问题；政府的垄断还引发政府规模的膨胀和预算的最大化，造 成市民社会的萎缩、民问首创精神的丧失和对政府的过度依赖，代价成本极为高昂。 因此在2 0 世纪7 0 年代全球经济衰退的背景下，“政府失灵”问题同益引起人们的关 注。在这种境况下，基于凯恩斯主义的传统公共管理模式遭到人们的质疑，而基于 公共选择理论、新公共管理理论、治理理论、交易成本理论、委托代理理论等基础 上的公共服务市场化很快受到了政府改革家的青睐。 新公共管理理论认为，公用事业的市场化是通过在市政公用行业引入竞争机制， 充分利用市场和社会的力量来解决单独由政府无法做好的事情。这并不意味政府责 任能一“化”了之，相反，在与私营机构的合作和监管的过程，政府有必要吸取私 营部门先进的管理经念和技术，克服自身的官僚习性，提高工作效率，增强政府能 力。 交易成本理论说明，在竞争存在的条件下，将私人产权引入公共服务领域有助 于交易成本的降低，而且不同的制度或契约安排其交易成本是不同的。公用事业在 市场化过程中采取的合同承包、私有化、公私合作等多种形式便是基于交易成本理 论，根据公用事业产品的不同特性而做出的契约安排。 公共利益理论认为政府规制的目的是为了防控受规制企业实施价格垄断或对消 费者滥用权力。具体措施包括限定价格、反垄断、控制进入等。 公用事业是指基于公共利益考虑而通过网络传输系统提供民众必需产品和服务 的产业，主要包括为社会提供电力、天然气和人工煤气、自来水等服务的产业及其活 动。与其他一般性竞争的行业相比，公用行业具有不可替代性、消费上的兼容性、 地域性、公用和公益性、利益计算上的不确定性和生产经营上的规模性等特征。为 改变我国基础设施领域的落后面貌，近年来我国丌始对公用事业进行引入竞争机制 的改革，但目前我国的公用事业大体上仍然是政府占据着主导地位，政企不分、法制 不健全、规制者行政能力不足、程序不透明、规制缺乏监督机制等问题较为突出。 民营化一方面可以减少政府插手公共部门的机会，使政企真正分开，公用事业 的产权得到了明晰；另一方面民营化打破了传统“公共物品”的垄断性供给，引入 市场竞争机制，形成了竞争的格局，从而带来了公共部门效率的提高。民营化使得 公用事业“虑置”的产权在法律和现实中得到了明晰的界定，并切断了公用事业单 位企图通过财政预算拨款来获得经营管理成本的路径，迫使民营化后饷管理者不得 不注重降低管理的费用。另一方面，民营化后把公用事业单位推向了市场，而市场 竞争的结果会使高成本、低质量的产品遭到淘汰，这种市场竞争的压力无疑会促使 民营化后的事业单位努力降低产品或服务的成本，改善质量，以提高其在市场上的 竞争力。民营化的推行无疑能够使得民间资本通过各种渠道和途径注入到公用事业 当中，极大地调动民间资本参与公用事业的积极性。民间资本的参与显然能够弥补 当前公用事业中普遍存在的资金不足的缺陷，从而打破传统的单一资金来源的局面， 形成多元的投资主体，为公用事业的改革提供了一条现实的路径。民营化有利于削 弱甚至剥离政府与那些公共部门或国有企业的联系，减少一些地方政府出台一些地 方保护政策的可能性，便有利于打破地方保护主义和最终中央与地方关系新格局的 形成。 公用事业民营化，并不意味着政府就会大撤把。相反，因为事关国计民生，公 用事业运营的前提就是稳定。经过几年的摸索和运营，我国形成了建造一运营一移 交( b 0 r r ) 等六种运营模式。政府既有监管力度，企业又能稳定运营。 我国公用事业民营化过程中，政府对公用事业的直接管理模式转为间接管理模 式，经济监管的主要目标是有效配置资源、确保企业效率、避免收入再分配和使企 业财务稳定化。由于市政公用事业内容和方式的多样性，民营化必然要经历一个复 杂的过程。为了保证民营化朝着既定的目标和计划的方向发展，政府必须承担起对 民营化改革过程进行严格管理的责任，对民营化改革过程进行严格管理政府要做好 规划工作为民营化设定清晰、透明的良好程序。 在我国公用事业民营化的过程中，要注意分析问题出现的原因，综合各方面因 素积极做出切实可行的应对方案，做到有计划、有步骤、平稳地进行，以免引起较 大的冲突而影响到改革本身和社会的稳定，要形成有效的竞争机制和防止政府公共 服务职能的弱化。当前，我们既要加快改革公共服务提供方式和管理方式，逐步建 立和完善适应市场经济条件的、有效的市政公用事业运营方式和监管体制也要防 止地方政府通过“改革”甩包袱，将本应由政府承担的公共服务职能丢给企业或市 场。 关键词：公用事业民营化政府规制 郑重声明 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学位论文没有 剽窃、抄袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为，否则本人愿意承担 由此产生的一切法律责任和法律后果，特此郑州声明。 学位论文作者( 签名) 年月日 公用事业民7 化j 政府规制研究 引言 一、选题背景及意义 ( 一) 国外背景及意义 公用事业市场化是指公用事业产品或服务由政府所属机构直接生产供给，转向 在政府规划和规制下，利用市场机制由市场上各种所有制主体生产和供给的过程。 公用事业市场化起源于2 0 世纪8 0 年代的西方发达资本主义国家，其基本思路是： 在公用事业服务供给领域引入市场机制，将政府权威与市场交换的优势进行“杂交”， 从而增强政府能力，优化资源配置，促进社会福利。公用事业市场化在西方发达资 本主义国家兴起有着深刻的社会背景。 西方资本主义国家2 0 世纪3 0 年代兴起的凯恩斯主义，虽然为医治自由资本主 义盲目竞争开具了良方，但同时也带来了政府对市场的过度干预和国家垄断，导致 公共服务业的高投入低产出、高福利低效率等问题，公用事业作为政府提供的公共 服务的重要组成部分，也面临着同样的困境。如何提高包括公用事业在内的一系列 公共服务的效率和质量，成为8 0 年代后西方各国政府改革所普遍关注的问题： ( 1 ) 公共服务领域的不断扩大，政府财政难以支撑是公共服务市场化产生的直 接动力。随着社会经济的同益发展和社会分工程度的不断提高，人们对公共服务的 需求量迅速增加，直接导致了公共服务领域的不断扩大。在资本主义发展初期，人 们享有的公共服务仅限于市政设施、公路、水利工程等狭窄的领域，但二战后，受 凯恩斯主义“国家干预论”的影响，政府包揽的公共服务项目越来越多，涉及领域 越来越广，导致政府财政支出r 益膨胀。2 0 世纪7 0 年代西方国家出现的石油危机和 经济衰退，使公共财政收支矛盾持续加深，各国政府都面临财政紧张的困境。 ( 2 ) 政府垄断造成的公共服务质量低下、效率不高、资源浪费是公共服务市场 化产生的根本原因。二战后，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。 西方各国政府普遍出现了机构臃肿、效率低下的现象，其原因一是政府机构在提供 公共服务时，没有来自私人部门的竞争压力，处于垄断地位；二是政府机关普遍缺 乏成本一效益观念，造成公共资源的浪费；三是政府各部门为了自身利益，总是会 争取更多的预算，结果造成某些公共服务的过度供给，从而损害了效益。 公用事业民? f 化1 j 政府规制研究 ( 3 ) 市场技术的进步是公共服务市场化产生的现实条件。根据西方经济学理论， 公共服务之所以要由政府而不是由市场来提供，主要是因为公共服务产品具有福利 性、非竞争性、非排他性等特点，即在公共服务领域存在。市场失灵”现象。而且， 公共服务的高投入和高风险，外部经济效应等特征，也限制了社会资本在这个领域 的投资和经营。但随着市场经济的不断发展，公共工程的招投标、合同外包、特许 权经营等投资模式的出现和完善，使公共服务业引入竞争机制、打破政府垄断成为 可能，从而为公共服务的市场化创造了现实条件。 ( 4 ) 经济全球化趋势，促使公共服务领域迈向国际市场，特别是促迸了第三世界 不发达国家公共服务的市场化进程。随着经济的不断发展、社会的不断进步，世界 各国已充分意识到相互问经济的紧密度和依存度越来越高，一国经济的增长，将更 依赖于自身对全球经济的开放和参与程度。特别是第三世界不发达国家，面临着公 共服务的高需求和资金匮乏的困境，政府如果不主动打破垄断、开放市场，必然无 法满足人们日益增长的对公共服务的需求。在人类的历史上，私人和社区参与基础 设施和公共服务的生产供给是很久远的事情，教育最早是由私人( 如私塾) 和教会 创办的，医疗是由江湖郎中和社区医生提供的，交通和水务也是由私入经营或社区 自理的。到了近代，随着政府能力的增强和城市的发展，逐渐出现了专门提供基础 设旌和公共服务的公用事业，只是到了战后，基础设施和公共服务才。成为公共垄断 企业的专有领域，并形成了自然垄断理论和政府规制理论。政府成为邮电通信、电 力供应、公共交通、上下水务等产品和服务的主要提供者，在些计划经济国家 如果说在竞争性部门，私人企业还留有一个小小的尾巴，那么，在公用事业领域， 、私人部门已被完全消灭和排挤出去。 、 随着科学技术的发展、社会分工的扩大和组织机构的变化。一方面肖0 弱了自然 垄断的程度和范围，另一方面创造了新的竞争领域，如路网的建造维护和运输服务 的提供、电网建设和电力输送与电力的生产、通信网的建设运营与信息服务提供商 的服务及其互联互通可以分开进行，使这些以前具有自然垄断性质的经济活动，具 有了竞争的性质和特点，为私人企业的进入提供了机会和条件。与此同时，在很多 国家，由于基础设施和公共服务由公共部门垄断性供给的效果不好，服务差，成本 高。为了充分利用这些机会和条件，有效地配置公共资源和能力，一些政府把基础 设施和公共服务的融资与它们的运营和提供、公用事业中的竞争性部门和垄断性部 门、以及社会保险计划和社会援助计划区分开来，让私人企业参与一般性公共产品 和服务的生产和供给。于是形成了公用事业民营化的潮流。如在电信业中。欧美以 2 公用事业民营化j 政府舰制研究 及亚洲国家的私人企业都参与了长途电话、蜂窝式电话以及互联网增值服务的竞争， 在电力行业，很多私人厂商也投资建厂，增加发电能力和电力供应。至于城市供气、 供水、公共交通等公用事业，也对私人部门打开了大门。需要指出的是，经济理论 及其背后的社会哲学观念的变化，既是社会经济结构及其经营方式变化的反映，又 为这种变化提供了解释。一般来说，经济理论及其哲学观念可以分为国家干预主义 和经济自由主义。全部经济理论及其政策实践都是在这二者之间摇来摆去。公用事 业的国有化和民营化，再好不过地说明了这种变化，并与之相表里。 鉴于公用事业提供的商品与服务具有特殊性，其民营化将涉及到一系列复杂的 问题。笔者认为目前我国急需通过民营化方式引进社会资本和外国资本，发展基础 设施建设，促进国民经济增长，有鉴于此，以下笔者拟对公用事业民营化及其政府 规制问题做一些相应的探讨。 ( 二) 国内背景及意义 中国的经济改革已经进行了近几3 0 年，如果用一句话来概括，就是市场化和民 营化。改革开始时的放权让利，并未触及国有部门，而是在国有部门的旁边生长出 一个非国有部门。整个改革的进程，就是民营部门进入从i ； 被国有部门垄断的一个 个领域，并不断扩展的过程。因此，公用事业民营化既是市场化的一个重要方面， 又是市场化深入的一种表现。 私人部门进入公用事业，有两个非常重要的契机。一是当改革开放打碎了束缚 生产力的桎梏，各项生产经济活动得到了迅速的发展，对通信、电力、供水、供气、 交通等公用事业提出了巨大的需求，而原有由公共部门垄断经营的设施满足不了迅 速膨胀的市场需求，与此同时，政府一时又拿不出多少财力进行新的投资和建设， 于是，外国资本和民问资本首先进入了公用事业的增量领域，从鲁布革电站、三茂 铁路，到许多城市的燃气发电、中巴公交和出租汽车。这时，公共部门经营的公用 事业不仅没有萎缩，反而还有所发展和扩大。二是原有公用企业的设施随着使用年 限的增加，设备老化，管网失修，急待更新改造，特别是随着改革的深入，竞争的 加剧，国有企业的弊端日益暴露，成本高、效率低、亏损大、服务差，公用事业部 门的情况更差，不仅无力改造和更新，反而成为地方政府和地方财政的巨大包袱。 为了发展地方经济，减轻财政负担，改善城市功能，于是，开始了公用事业存量部 分的改革，从承包和租赁经营发展到完全民营化。民营化的领域和范围也不断扩大， 从公共交通、邮件快寄、供电供水，到机场码头、客货运输、信息通信等。民营化 的方式也多种多样，从参股经营到全部受让，以及b o t 等。其实，存量和流量是密 公用事业民什化1 i 政府规制研究 切相关和相互转换的，民营化的这两个方面和两种契机既可以有先有后，单独发生 和单独作用，也可以同时发生和共同作用，往往是你中有我，我中有你，相互推动 的。 就在公用事业民营化过程不断推进的同时，在一些领域出现了公用事业的政府 竞争。这种竞争既有政府部门之间的横向竞争，如，联通公司的成立及其与中国电 信的竞争，以及中国电信的进一步分拆，也有地方政府与中央政府部门的纵向竞争， 小灵通发展的背后就是这样的故事。 我国公用事业民营化改革的起步较晚，面临的基本背景是体制转轨和工业化进 程，方面我们要不断完善市场经济，改变国有企业( 特别是信息不对称和自然垄 断行业) 效率低下的状况，另一方面，我国是后起的发展中国家，处在经济高度发 展期和社会的高度不稳定期，面对全球高速变化的政治经济形势，客观上要求政府 承担更多责任。自2 0 世纪8 0 年代末，特别是9 0 年代以来，政府对国有资本进行了 重大调整，对电信等共用事业的规制体系进行了初步改革，如：放松进入规制，推 行股份制改造等，取得了一些成效。1 9 9 8 年以后，我国对电信、电力、航空运输等 领域进行了迸一步的改革，并成立了电监会等机构，但我国的公用事业民营化改革 仍处于政企分开及打破原有国有垄断格局的初始阶段，对如何改革规制体系以适应 加入w t o 要求、私有部门与自然垄断产业的关系、非对称规制应如何调整等问题缺 乏深入探讨，在规制体系、手段及产权制度、组织结构改革等方面仍存在相当的差 距，在投资、价格、准入等规制方面都面临着诸多实际问题，因此，对公用事业民 营化改革的研究具有相当的理论和实践意义。 二、研究方法、研究的难点与可能的创新 ( 一) 研究方法 ( 1 ) 规范研究与实证研究相结合。( 2 ) 历史唯物主义与辩证唯物主义方法。( 3 ) 国内外对比研究。( 4 ) 实证分析( 5 ) 新制度经济学、产权利论与博弈论的分析。( 6 ) 历史分析 ( 二) 研究钓难点 ( 1 ) 要系统地研究国外公共事业民营化改革的经验，需要大量地阅读和收集各 国文献，这可能会受到文献量以及个人外语语种的制约。 ( 2 ) 要借鉴国外公共事业民营化改革的经验，就需要对各国公用事业民营化改 革的共性与特殊性做出分析研究，国外公共事业民营化规制的经验较为零散，规制 4 公用事业民f 化i 政府规制研究 运行的模式及体制背景也存在着种种差异，如何从西方公共事业民营化及规制改革 理论中提取适用于中国的理论，既需要从理论的高度做出论证，又要立足于不同的 市场经济类型、不同的发展阶段、不同的社会制度与国情，根据各国改革的实践与 成效进行分析，这可能是本文的难点之一。 ( 3 ) 要对我国公共事业民营化改革的现状与问题做出评价、对改革滞后的症结 做出分析，需要以具体的文献资料和实践状况为依据，采取规范研究与实证分析相 结合的方法，这存在着把握的问题。 ( 4 ) 从公共事业民营化的角度对我国政府规制改革进行研究，需要涉及许多相 关问题，也需要相应的理论整合与创新。 ( 5 ) 我国公共事业民营化政策建议的提出需要独到的创新。 ( 三) 可能的创新 ( 1 ) 本文从产业政策与法律法规、合作模式、平稳改革与产权、价格制定与公 平收费、补贴机制与财政支持、投融资改革、有效监管、退出方式等多种角度来系 统地对公用事业民营化进行研究，突破了以往就公用事业民营化而谈公用事业民营 化，或局限于体制、手段而进行规制研究的方法，以避免局限于较小领域而缺乏理 论的相互联系。 ( 2 ) 在系统地对公用事业民营化的理论、实践进行研究的基础上，本文还将注 重公用事业的民营化改革企业案例的研究和剖析，注重从宏观代微观、从微观到宏 观，这在国内的研究中尚不多见。 ( 3 ) 本文拟对各国公用事业民营化改革的共性与特殊性做出理论分析，从正反 两方面辩证地探讨国外公用事业民营化改革对我国的借鉴意义，突破了以往只谈国 外规制改革经验借鉴雨忽视经济、政治、体制差异的探讨。 1 公用事业民营化和政府规制的基本理论 1 1 民营化的基本理论 1 ，1 1 对民营化的认识 民营化的英文是p r i v a t i z a t i o n ，也常被译为私有化。广义而言，“民营化可界 公用事业民什化j 政府舰制研究 定为更多依靠民l 日j 机构，更少依赖政府来满足公众的需求”。“民营化可以通过许多 不同的技术和方法来实现。因此，不同国家和不同情境中讨论民营化会产生混淆和 争论。人们使用许多概念来表述民营化，如非国有化、非政府化、非国家化、股份 化、政府撤资等。这些都是民营化的同义词。其他词如公司化、商业化、市场化等 既可以用来指民营化，也可以泛指使政府企业在市场环境下运营的一切努力。”一个 较“民营化”更少引起争议的词一一“公私伙伴关系”( p r i r a t ea n dp u b l i c p a r t n e r s h i p ，缩写为ppp ) 也j 下在被普遍接受。“公私伙伴关系可界定为政府 和私人部门之白j 的多样化安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私 人部门来承担。” “民营化”一词较早出现于r 本。英国从1 9 7 9 年开始出现的国有企业私有化浪 潮，很快波及到日本，并被称作“公共企业民营化”。公共企业民营化有三种含义： 一是公共法人通过组织变更而转化为股份公司形式，并将部分政府资本逐步出售给 私人；二是公共法人通过组织变更而转变为民问所有认可法人；三是公共法人或股 份公司形式的公共企业通过组织变更而成为私人企业。这种解释包含民营化的具体 方式和内容，与西欧国家所实旄的国有企业私有化改革内容基本相同，主要是对己 有的国有企业( 国有存量资本) 进行调整，减少或完全放弃国家所持有股份，即非 国有化。 而在美国，民营化的先驱和主要倡导者e s 萨瓦斯认为，“广义而言，民营化可 界定为更多依靠民日j 机构，更少依赖政府来满足公众的需求。它是在产品服务的生 产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其它机构作用的行动。从狭义上看，民 营化是指一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政府干预，从而改 进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持， 从国企撤资，放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经 营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私人公司和个人。“民营化的一种 更为专门的形式旨在改善政府作为服务提供者的绩效。这包括打破不必要的政府垄 断，在相关公共服务供给中引入竞争”。这里，民营化概念的核心在于更多地依靠民 自j 机构，更少地依赖政府来满足公众的需求。这种解释既包括了非国有化的要求， 也包括了开放市场、引入市场竞争机制、鼓励民间投资等内容，解释范围更宽。 因此，公用事业民营化只是各国“民营化”进程的一部分，之所以对公用事业 民营化给予特殊关注，则是由公用事业本身的特点决定的。在我国，作为计划经济 的最后领地，公用事业的民营化改革相对于其他领域的改革是滞后的；就方式而言， 6 公用事业民秆化j 政府 ! i ! 制研究 人们讨论的“民营化”也是较为狭义的，通常是指将国有、公营的公用事业的所有 权或经营权全部或部分地向民间转移，从而引入市场机制。在民营化所需的法律等 制度性保障方面，整体性的改革才刚刚开始。 笔者认为，在民营化进程中贯彻“公私合作”的理念十分必要。只有依靠公、 私双方的力量，才能实现公用事业改革的目标。 1 1 2 公用事业民营化的理论依据 西方福利国家的经验充分证明，在政府垄断和高规制下的公用事业是无效或弱 效的：由于缺乏竞争压力，政府生产对顾客的需求不敏感，提供的服务质量低劣， 品种单一，难以满足顾客多样化的个性需求；由于政府不以利润最大化作为追求目 标，其在提供产品过程中缺乏降低成本提高效益的动力，公共物品生产存在严重低 效、短缺和消费拥挤问题：政府的垄断还引发政府规模的膨胀和预算的最大化，造 成市民社会的萎缩、民间首仓1 j 精神的丧失和对政府的过度依赖，代价成本极为高昂。 因此在2 0 世纪7 0 年代全球经济衰退的背景下，“政府失灵”问题同益引起人们的关 注。在这种境况下，基于凯恩斯主义的传统公共管理模式遭到人们的质疑，而基于 公共选择理论、新公共管理理论、治理理论、交易成本理论，委托代理理论等基础 上的公共服务市场化很快受到了政府改革家的青睐。 ( 1 ) 公共选择理论 “所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共物品问的分 配。它是指人们选择通过民主政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量，是把 个人选择转化为集体选择的一种过程或机制，是对资源配置的非市场决策”。、公共 选择理论的一个核心主题就是将经济领域的理性经济人假设引入政治领域，从经济 学的角度来分析政府的管理活动，强调个人和市场作用，主张打破政府垄断，建立 公私机构之间的竞争机制，从而使公众获得自由选择的机会，并认为这是解决政府 困境的根本出路。政策选择包括：增加服务主体，让私人企业、非赢利公共组织等， 与政府机构一道来参与公共产品的生产和提供；创造市场机制和形成竞争格局，用 公私组织之间和公共组织之间的竞争服务来为公众提供“用脚投票”的机会；破除 垄断，允许不同组织之间在职能和管辖范围上重叠交叉。通过对政府失败的剖析使 人们对政府的职能和市场的作用有了新的认识，那就是公共服务由政府包揽得越多， 政府职能就越膨胀，越容易导致寻租泛滥，政府失败。因此在公用事业产品与服务 张创新：行政管理学前沿问题专题研究 吉林人民出版社，2 0 0 4 年第1 版，3 4 7 页 7 公用事业民什化i 政府觑制研，宄 的供给上，应当引入市场机制，充分利用市场和社会的力量，从而减轻政府负担， 缩小政府规模，抑制腐败的产生。 ( 2 ) 新公共管理理论 新公共管理理论，也称企业化公共管理理论，是基于经济学理论和私营部门管 理理论发展起来的关于政府管理的理论，其主要主张有：政府服务应以社会和公 众的需求为导向；政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量：政府应在公 共管理中引入竞争机制：政府应放松严格的行政规则，实施绩效目标管理；应 将私营部门的管理理念和技术，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政 领域，以提高政府工作效率。 公用事业的市场化是通过在市政公用行业引入竞争机制，充分利用市场和社会 的力量来解决单独由政府无法做好的事情。这并不意味政府责任能一“化”了之， 相反，在与私营机构的合作和监管的过程，政府有必要吸取私营部门先进的管理经 念和技术，克服自身的官僚习性，提高工作效率，增强政府能力。 ( 3 ) 治理理论 治理理论的核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途 径，实现对公共事务的管理。其理论观点是：治理意味着管理主体的变化，政府 不再是国家唯一的权力中心，各种公共和私人机构也可成为一定层面上的权力中心； 公共产品的供应可以由私人部门和第三部门承担，与政府部门相互依赖，互通资 源，分担政府的责任；治理的目的是达到善治，实现管理者与被管理者的协调与 合作。 在对公共事务的管理中，单纯地依赖政府或市场都不能达到社会资源的最佳配 置。因此政府与市场应有效地结合起来，相互取长补短。在公用事业产品和服务的 提供上，政府不再是唯一的责任主体，私人机构和社会组织同样有能力做好建设与 服务工作。政府与私营机构之间可以在市场原则与公共利益的基础上，通过协商、 谈判寻找到一条符合双方利益的合作之路。 ( 4 ) 交易成本理论 交易成本理论的基本思路是：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析单 位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组 织来协调。以张五常为代表的经济学家提出“把交易成本看作是一系列制度成本， 其中包括信息成本、谈判成本、起草和实施合约的成本、界定和实施产权的成本、 监督管理的成本和改变制度安排的成本。简言之，交易成本包括一切不直接发生在 公用事业民营化j 政府规制研究 物质生产过程中的成本”。从最广泛的意义上说，所有不是由市场这只看不见的手指 导的生产和交换活动，都是有组织的活动，而所有的组织成本都是交易成本，因此 不同的组织安排，便会有不同的交易成本。通过对不同组织交易成本的分析，经济 学家发现，在竞争条件下，私人产权可以降低交易成本。因为，“在竞争条件下，一 个企业家或代理人若想争取其他资源的所有者参加他的组织，必须提供具有吸引力 的条件，而只有他的组织能够有效地降低交易成本时，才能做到这一点”。 交易成本理论说明，在竞争存在的条件下，将私人产权引入公共服务领域有助 于交易成本的降低，而且不同的制度或契约安排其交易成本是不同的。公用事业在 市场化过程中采取的合同承包、私有化、公私合作等多种形式便是基于交易成本理 论，根据公用事业产品的不同特性而做出的契约安排。 ( 5 ) 委托人代理人理论 委托人代理人理论把社会生活和政治生活理解为系列委托人与代理人发生 交易的合同或协议关系。根据合同条款，代理人代表委托人完成各种任务，而委托 人同意为此以一种双方均接受的方式付给代理人报酬。委托人代理人理论的重要内 容之一就是如何确定最优的签订合同的形式，即找到谈判、说明和监督合同的最满 意方式，以防止双方特别是代理方寻机违背合同为己方谋利的情形发生。相应的， 委托人代理人理论最关注的是代理人的选择和对代理人的激励，以及对代理人权责 的确定和对代理人的监督。公用事业市场化正是吸取了委托人代理人理论的这些观 点，在具体实现方式上广泛采取了合同制。 理论是实践的指南。正是基于对政府职能和市场作用的重新认识，西方资本主 、义国家于2 0 世纪7 0 年代末发起了大规模的政府改革运动。最典型的便是英国的民 营化改革、公共服务承包制改革、美国的政府职能市场化及放松规制改革。经过大 规模的改革，西方各国政府都取得了令人振奋的成就。1 9 9 5 年8 月2 日经济合作与 发展组织公布的有关英国经济的年度调查报告中认为，“英国现在的劳动力市场制度 灵活，在创造就业方面优于其他主要欧洲国家；在教育和培训方面，实行新的学徒 项目保证了青年人可选择有关的职业培训。现在英国公司的盈利能力比7 0 年代任何 时候都强，出口猛增，且无形贸易顺差达到本国历史最高水平，同时英国获得了进 入欧洲的大部分投资，工商界投资意向增强。总之，英国现在处于机遇之中，正在 成为欧洲的企业中心”。从这一评价中我们不难看出，英国政府在实施市场化改革 后，经济得到了促进和发展，更多的公共服务需求得到了满足，同时国际竞争力也 得到了提高，这虽然是各种因素作用的合力所致，但市场化改革的贡献也不可忽视。 公用事业民什化i 政府规制研究 1 2 政府规制的基本理论 1 2 1 公共利益理论 公共利益论属于正统的规制理论，主张政府规制是对市场失灵的反应，因而规 制具有经济学上的合理性。该理论是2 0 世纪3 0 年代美国广泛实施的政府规制改 革的理论基础。它假定政府是从公共利益出发制定规制政策，以纠正在市场失灵下 出现的资源配置的低效率和分配不公、维护经济秩序和社会稳定，增进社会福利。它 实际上包含着这样一个理论假设，即市场是脆弱的，若放任自流就会导致不公正或 低效率，而政府规制是对社会的公正和效率需求所作的仁慈的和有效的反应，并且 规制毫无成本或成本极小。 公共利益理论认为政府规制的目的是为了防控受规制企业实施价格垄断或对消 费者滥用权力。具体措施包括限定价格、反垄断、控制进入等。并假定在此过程中， 政府可以代表公众对市场做出理性计算，使规制过程符合帕累托最优原则。最能体 现政府规制公共利益原则的是政府的反垄断和竞争政策。人为垄断会导致多种形式 的市场失灵，反垄断政策关注对资源配置和效率的改进，其政策设计并不偏向于哪 个集团的利益，只要法院认为出现了人为垄断，就可以在产业中运用反垄断政策。因 此，反垄断政策是最接近于公共利益理论的原则的。 由于在许多情况下， 公共利益理论的实证、规范分析与现实相矛盾，因而遭到 如下批评：该理论本身是不完善的，它忽略了规制的立法机构和执行机构以及利益 相关者对规制的影响，没有解释对社会福利的追求是如何进行的。它缺少足够的实 证证据证明，例如许多产业不是自然垄断产业，也不具有较强的外部性，但还是受 到了规制。现实中存在着厂商主动要求规制的情况，并非是追求公共利益的结果。( 规 制实际上并不总是能有效约束厂商的价格行为) 规制不一定能够达到预期目标，无 法保证规制者一直都把公共利益置于首位。 就某一具体产业的规制而言，政府规制在于通过维护产业的市场秩序和提高经 济效率，达到有效保护公平竞争和消费者利益的目的。经济领域中的市场失灵仅靠 市场自身的力量是无法解决的，政府有能力也有义务弥补市场缺陷。从发达国家对 产业的规制实践来看，都体现出政府作为公共利益的代表者在促进产业发展中的作 用。 然而，政府规制替代市场机制的效率并非总是很高的，有时甚至很低。产业规 制的过程中存在大量直接的和间接的成本，以及社会福利的损失。规制者由于个人 0 公用事业民竹化i 政府规制研究 能力、环境约束、利益需求等因素会做出不符事实的判断和非理性决策，从而造成 政府失灵! 。此外，不当规制有可能传达错误的市场信号，过分严格的规制会制约企 业的发展活力，妨碍经济效率的提高。例如各国政府曾经普遍对自然垄断产业实施 严格的进入规制政策，造成这些产业因缺乏竞争而导致运营成本居高不下，经济效 率不高。 1 2 2 规制俘虏理论 规制俘虏理论认为政府规制是为了满足产业对市场利益的需要而产生的，规制 机构最终会被产业所控制。无论如何设计规制方案，规制机构对某一产业的规制实 际是被这个产业所俘虏，意味着规制提高了产业利润而不是社会福利。 规制俘虏理论的代表人物是施蒂格勒和佩尔兹曼。施蒂格勒在2 0 世纪4 0 年代 就对政府规制的效果提出质疑。他通过对受规制和不受规制的供电企业的比较，指 出规制可能无法达到规制者的预期效果。他在经济规制理论一文中首次使用经 济学的基本范畴和方法分析规制的产生，认为规制通常是产业争取来的，而且其设 计和实施都主要是为了使该产业获得更大利益。他的观点使规制理论有了重大突破 并对美国后来放松规制的政策产生了直接影响。佩尔兹曼从公共选择理论出发，建 立了个规制的政治均衡模型，将施蒂格勒的理论模型化并进一步完善。其意义在 于把经济规制的过程看作是市场调节各种利益关系的过程，看作是规制者追求自身 政治支持最大化的过程。 1 2 3 利益集团理论 在西方政治学中，利益集团一般又被称为压力集团，通常指有某种共同目标并 试图对公共政策施加影响的有组织的实体。利益集团理论认为，规制是利益集团之 间竞争压力的外在反映，目的是为了提高具有较大影响力的集团的财富。规制的政 策目标实质上是各利益集团之间相互斗争的结果。该理论的代表者是贝克尔。他所 建的模型描述的是不同利益集团之| 日j 的竞争对规制形成的决定机制。 施蒂格勒与佩尔兹曼的规制模型分析都是以规制者或立法者选择实现政治支持 最大化的规制政策为基础，侧重于从规制者的角度考察规制均衡的实现，却忽视了 利益集团之间的力量对比。贝克尔关注的角度则不同，他从规制的实质在于利益集 团之间的竞争的角度进行研究，力求在利益集团相互竞争的条件下给出政治均衡的 结果，强调规制活动取决于利益集团之日j 的相对影响。这种影响决定于规制的福利 效应，同时也决定于利益集团向规制者施加压力的相对效率。其结论是规制倾向于 公用事业民7 化。j 政府规制研究 增加更有影响力的利益集团的福利。 然而，规制政策的形成过程中有众多的参与者，利益集团若要对规制政策施加 影响。必须具备适当的条件，一方面4 利益集团必须对选举结果有强大影响；另一方 面，立法者必须完全被利益集团的支持减少的压力所制约。 贝克尔模型的一个重要推论是，如果舰制产生的边际净损失增加，那么规制活 动的价值将会减少。因此政府更有可能选择增进福利的规制政策，在其他条件相同 的情况下，规制竞争行业的福利净损失大于规制垄断行业所造成的福利净损失。所 以，在存在市场失灵的垄断行业更易发生政府管制。这就为政府规制的公共利益理 论提供了一些解释。然而，与公共利益理论不同，贝克尔并没有说管制只有在市场 失灵时出现，这种分析政府规制政策决定于利益集团的相对压力的方法对于我们分 析政府的产业规制政策具有参考价值。 2 中国公用事业的政府规制 公用事业是指基于公共利益考虑而通过网络传输系统提供民众必需产品和服务 的产业，主要包括为社会提供电力、天然气和人工煤气、自来水等服务的产业及其活 动。 2 。1 公用事业的特点 与其他一般性竞争的行业相比，公用行业具有以下几个鲜明特点：( 1 ) 不可簪 代性：是社会广大消费者的必需品，其它产品很难替代它。( 2 ) 消费上的兼容性： 某个用户对水电气热的消费不妨碍其他用户的作用。( 3 ) 地域性：市政公用行业提 供的产品和服务具有鲜明的地域性，如自来水、管道燃气、集中供热的供应只能在 管网的覆盖范围之内进行，产品和服务并不在全国或世界范围内自由流动。( 4 ) 公 用和公益性：市政公用行业的产品和服务具有公用和公益的特征，其产品和服务是 针对所有城市居民的，为整个社会或某一区域的所有成员共同使用，不能分割使用。 由于市政公用行业的产品和服务在我国还被赋予一些公益特性，通常还需承担一定 的社会公益义务。( 5 ) 利益计算上的不确定性：它对社会利益是长期的，很难确切 地计算它到底产生了多少收益。( 6 ) 生产经营上的规模性：这类企业的投资额巨大， 经营规模越大，平均单位成本越低。投资大、回收期长，市场化程度低：市政公用 公用事业民行化o i 政府规制研究 行业所需投资巨大，动辄上亿元、甚至几十亿、上百亿元。如建设一公里地铁需要6 亿一7 亿元，其回收期也不像常规投资一样，在三五年内能得到回收。( 7 ) 价格机制 不灵活：市政公用行业的产品和服务具有长期性和普遍性，其价格的形成和调整涉 及到大多数居民的利益，不能随行就市，完全按供求规律行事。( 8 ) 政府和社会干 预：由于涉及到大多数城市居民的利益，以及消费群体的利益诉求不同，政府和社 会舆论常常会对市政公用行业的企业进行“道义上的说服”或行政上的干预，影响 企业的自主经营权。 作为特殊的自然垄断产业，公用事业具有独特的契约问题因巨额专用投资 产生的沉淀成本削弱了利用市场竞争机制产生一流绩效的能力。消费者要低廉的价 格、良好的服务，公用事业运营者要维护它们的资产并企图攫取垄断利润。 城市公用事业具备垄断性产业的一般性质，同时还有自身的特殊性质。城市公 用事业既具备生产阶段引入竞争所需要的条件，又具备供给阶段进行垄断经营的基 础，既有民营化的可能，又有管制的必要。 首先，城市公用事业提供的商品或服务所具有的可排除性、排他性、消费公平 性、生产环节可分性及现代生活必需性，使其与一般商品的生产和消费、供给与需 求完全相同，从这个角度观察，城市公用事业的生产与消费具备进入市场的必要条 件：一方面企业可以盈利为目的生产商品或提供服务，另一方面消费者可以根据商 品或服务的价格和质量选择企业。 公用事业提供的产品或服务可以定价。经企业按照商业原则和实际需求作出生 产或消费的决策和选择。只要预期可以获利，企业就会生产和提供该种产品，因而 可以利用市场机制由私人部门来供给。 、 其次，城市公用事业供给依赖管线网络所形成的垄断性，与一般商品的供给方 式截然不同。因此，必要的时候需要政府对城市公用事业的生产和供给全过程进行 管制，以避免因垄断经营对社会经济生括的负面影响。 第三，城市公用事业的特殊性决定了其在管理和经营方面具有地方色彩：地域 界限性使城市公用事业的管理和经营只能在某一限定的区域之内；区域差别性使其 经营管理方式和水平不可能完全一致；区域直接溢出效应和公益性直接对本地区的 社会经济发展和居民生活产生支持和服务作用，而不可能对其他地区产生直接的支 持和服务，这些特性使不同城市公用事业商品和服务效用发挥范围、经营管理水平 和利益关系相对确定。地方政府对其发展有着更直接的积极性和责任。 因此，正确审视公用事业的特性，是确立其治理方式与运行机制的基础，从在国 公用事业民营化j 政府规制研究 民经济中发挥作用的角度分析。公用事业属于基础设施产业，从技术经济特征看，公 用事业多数是一种典型的网络型产业，呈现出三个基本的市场特征，即：传输网络设 施由于规模经济! 网络经济等原因，由一家企业垄断经营会避免低效率的重复建设， 网络型公用事业的基础设施具有较强的自然垄断性：在具体产品生产或服务提供的 部分具有较强的竞争性；存在着纵向关联市场，所以网络型公用事业过去多实行纵向 一体化的组织结构。从产品属性分析，公用事业提供的产品和服务属于可收费品，具 有共同消费和可排他性。可排他性的政策含义是，公用事业可以定价，经济主体可按 商业原则和实际需求作出生产或消费的决策选择。这就使得公用事业提供的产品或 服务可以利用市场机制由私人部门来供给，政府在其中的作用主要为克服市场失灵， 建立市场交易的基本规则。对于具有自然垄断性的可收费品，政府应加以相应的规 制。基于公用事业的上述经济特性，各国对公用事业都进行着不同形式的治理。治理 公用事业的方式大体上有两种基本选择：国有化与民营化( 并加以规制) 。 从2 0 世纪8 0 年代以来，在西方国家先后兴起了公用事业民营化改革的浪潮”2 0 世纪8 0 年代中期以后，随着社会主义国家市场化改革，民营化己成为公用事业改革的 方向4 。 2 2 中国公用事业政府规制的现状 政府规制是通过对相对人的权利和自由予以限制达到社会规制效果的行政作 用。政府规制一般被划分为社会性规制和经济性规制。所谓社会性规制是指以保障 人民的生命安全和身体健康，确保人民的生活秩序为目的而进行的规制，如环境规 制。经济性规制是指对企业及其经济活动的规制。公用事业与人民的生活息息相关， 各国都建立了较为完善的政府规制体系，从而确保公用事业公正且有效地实施，并切 实保护消费者的利益。与西方国家不同，我国公用事业领域国家垄断经营源自于高度 集中的计划经济”新中国建立后为了减少产业内国有产业( 企业) 之间的过度竞争， 避免重复投资及确保必需性产品或服务的有效供给和公平利用，政府根据各个公用 事业的自然垄断性强弱及其各自的产业特点，以有关法律、法规及政令、规章、条例 为依据，采取批准、认可、许可、命令等手段，对公用事业进行了一系列的政府规制。 这一方面有利于城市的快速发展，另一方面也因为政府资金的匮乏，阻碍了城市公用 事业的发展。为改变我国基础设施领域的落后面貌，近年来我国开始对公用事业进行 引入竞争机制的改革，但目i ；i 我国的公用事业大体上仍然是政府占据着主导地位，其 4 公用事业民f f 化1 政府舰制研究 规制体制呈现出如下几个特征： 2 2 1 政企不分 目前中国各城市政府几乎都设有公用事业管理局或类似的政府机构，既负责城 市公用事业的管理工作，叉由其所属的企业垂直垄断公用事业的经营活动，在产权和 管理体制上，城市公用事业局与其所属的公用事业运营企业之间的政企不分主要表 现在：公用事业的投资决策由公用事业局制定：公用事业的生产! 经营计划由公用事 业局编制；公用事业运营企业的经营者由公用事业局委派和考评：公用事业的亏损通 过公用事业局获取财政补贴”这种体制的负面影响是行政权的寻租及规制的捕获等 现象的产生。 2 2 2 法制不健全 目前，中国规范公用事业行为的法律主要有两类”一类是规范一般市场竞争行为 的法律，即1 9 9 3 年9 月颁布的5 中华人民共和国反不正当竞争法及其配套的规章。 另一类是部门行政法，如铁路法、民用航空法、电力法等法律法规。这些法律法规由 于制定的时问较早，目自 适用起来存在不少问题，如反不正当竞争法是在公用企业依 法具有独占地位的前提下的规定，不能适应公用企业领域引入竞争后，建立与维护自 由、公平、有效竞争秩序的需要。而其他的几部部门行政法也有同样的问题，强调了 保证国家基础设施的安全，但对于经营主体的规范则较少一些。一些急需规制的行业 却没有部门法。这也是法制不健全的一种表现。 2 2 3 规制者行政能力不足 以价格规制机构为例可以说明这个问题，根据中华人民共和国价格法，公用事 业价格规制机构为县级以上城市人民政府的价格主管部门，物价部门作为专门的价 格执法机构，依法负有执行有关价格法律法规! 依定价目录制订有关商品和服务价 格，查处各种违法行为等职责，并具有丰富的价格执法经验。然而，在对有关商品和 服务进行定价和价格调整时，是否具备相应的专业知识以及是否能够获得充分的相 关信息是极为重要的，例如，如果对供水企业的生产经营过程没有较深入的了解，