（行政管理专业论文）契约治理—城市公共服务供给新模式.pdf

东北太学硕士学位论文 契约治理城市公共服务供给新模式 摘要 我国传统行政范式的一元化城市公共服务模式，导致了供给效率的低下与质 量的低劣，已经不能适应国际竞争与国内发展的需要。本文针对我国社会经济转 型进程中城市公共服务供给问题，从公共服务概念发展沿革入手，在借鉴国内外 城市公共服务供给的理论刨新与实践发展的基础上，提出了契约治理这一城市公 共服务供给新模式。契约治理模式的基本思路就是：将城市公共服务供给过程看 作是提供者、生产者以及它们之间的交易过程。交易是通过契约实现的，通过最 优的契约安排，并以此为切入点，打破一元垄断的传统供给机制，形成多元竞争 的格局，实现城市公共服务的有效供给。在对这种契约治理模式的性质、机制功 能等特征的探讨与可行性的分析的基础上，提出了替代性与互补性契约安排的模 式实现方式；在论述了契约治理模式在城市公共服务供给中所具有的优势与面临 的问题后，提出契约治理模式的基础制度安排。 关键词：公共服务；契约治理；模式： - 东北大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ec o n t r a c tg o v e r n a n c e - - t h en e wm o d e l o ft h ep u b l i cs e r v i c ei nt h ec i t y a b s t r a c t 1 1 1 et r a d i t i o n a lp l a n - - - m o n o p o l ys u p p l ym e c h a n i s mo fp u b l i cs e r v i c eo fc i t i e sh a s c a u s e dt h el a w - - e f f i c i e n c ya n db a dq u a l i t y ，a n dc a n tm e e tt h er e q u i r e m e n to f i n t e r n a t i o n a lc o m p e t i t i o na n dd o m e s t i cd e v e l o p m e n t f i r s to fa l l ，t h i se s s a y s t a r t i n g w i t ht h ee v o l u t i o no fc o n c e p td e v e l o p m e n to fp u b l i cs e r v i c e ，c o n s i d e r i n gt h ep r o b l e mo f u r b a np u b l i cs e r v i c eo fc h i n at r a n s i t i o n a ls o c i e t y ，t a k i n gt h er e f e r e n c ef r o mt h e t h e o r e t i c a li n n o v a t i o no ff o r e i g nc o u n t r i e sa n db a s e do nt h ep r a c t i c a ld e v e l o p m e n t t p u t s f o r w a r dt h ec o n t r a c tg o v e r n a n c e _ t h el l e wm o d e lo ft h eu r b a np u b l i cs e r v i c e t h e b a s i cp o i n to ft h i sm o d e li st h a tt h ep r o c e s so ft h es u p p l yo ft h eu r b a np u b l i cs e r v i c ei sa b a r g a i np r o c e s sb e t w e e np r o m o t e ra n dp r o d u c e r , a n dt h eb a r g a i ni sc o m p l e t e db y s i g n i n gt h ec o n t r a c tw i t ht h es u p e r i o rc o n t r a c ta r r a n g e m e n t ，t h a tm a k i n gt h es u p p l yo f t h eu r b a np u b l i cs e r v i c em o r ee f f i c i e n t t h es e c o n d t h i se s s a yp u t sf o r w a r dt w ok i n d s c o n t r a c t a r r a n g e m e n t ：s u b s t i t u t e c o n t r a c t a r r a n g e m e n t a n d r e c i p r o c a l c o n t r a c t a r r a n g e m e n tb a s e do nt h es t u d yo ft h ec h a r a c t e r i s t i c ，m e c h a n i s mf u n c t i o ne t ca n dt h e a n a l y s i so ft h ev i a b i l i t yo ft h em o d e l ；t h et h i r d t h i se s s a ya n a l y z e st h ea d v a n t a g ea n d p r o b l e mo ft h ec o n t r a c tg o v e l m a n c ew h e ni tp r a c t i c e st h es u p p l yo ft h eu r b a np u b l i c s e r v i c e f i n a l l y ，t h i se s s a ys u g g e s t st h ef o u n d a t i o ns y s t e ma r r a n g e m e n to ft h en e w m o d e lo ft h eu r b a l lp u b l i cs e r v i c e k e y w o r d s ：u r b a np u b l i cs e r v i c e ；t h ec o n t r a c tg o v e r n a n c e ；m o d e l i i i 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文 中取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经 发表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：多( 等 歹k 吖 日 期：? 眈、f 、2 29 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 ( 如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名；否则视为同意。) 学位论文作者签名： 签字日期： 导师签名： 签字日期： 东北大学硕士学位论文第一章绪论 第一章绪论 1 1 选题的目的和意义 城市公共服务供给模式问题的提出，是城市经济变迁和政府角色调整的 必然结果。从经济发展角度看，城市在经济生活的地位的重要性正越来越凸 显，日益成为经济发展的节点，而城市公共服务供给是否有效则是城市经济 能否高效运行的基础性问题，同时伴随着城市公共服务产业化的趋势，城市 公共服务经济目益成为城市经济发展的推动荆；从政府职能角度看，不断增 长的社会发展问题和环境压力集中在人口高度密集的城市中，面对城市的快 速发展，以及城市基础设施升级的需求，城市增长和分化的范围已经超越了 地方政府可能管理和服务的区域，致使原有的城市公共服务供给模式产生了 不可治理性；这些必然引起人们对当代城市公共服务治理模式的思考，力图 构建有效的城市公共服务供给模式，实现促进城市发展、经济增长与增加公 众社会福利的目的。 当前，研究城市公共服务供给模式对于我国来讲更有突出的现实意义， 首先，我国城市化步伐的加快，对城市公共服务的供给在质与量两方面提出 了更加迫切的要求。在量的方面：未来2 0 年，我国城市化将进入加速发展时 期，目前，我国城市化水平为3 0 左右，今后将进入3 0 发展到7 0 的国际公 认的加速发展时期。“2 0 1 0 年全国城镇人口将达到6 3 亿左右，城市化水平将 达到4 5 ，2 0 2 0 年，城市化发展水平将达到5 8 左右”，这就意味着城市公 共服务供给的绝对数量将翻倍增长；在质的方面：由于城市公共服务供给已 经成为一项基础性制度安排，消费主体呈现多样化趋势，特别是随着城市居 民收入水平的上升，消费生活的提高及生活消费的多样化，突破原有单一、 - l - 东北大学硕士学位论文第一章绪论 低层次的基本保障服务供给，转变为多元优质的公共服务需求。而如何使城 市公共服务供给适应这种变化，成为摆在我们面前的一个课题。其次，原有 城市公共服务供给模式的滞后，中国传统的城市一元公共服务供给模式，由 于公共服务供给的政府垄断性与缺乏竞争的共同作用，其结果是我国城市公 共服务供给的低效运作。再加上由于我国过去实行高度集中的计划经济体制 以及实行重积累轻消费的赶超型发展战略，对公共物品认识不足，从而使政 府及其公共部门规模过大、公共财政负担过重、公共经济活动中的交易费用 过高、公共资源配置和利用效率过低，并由此造成社会公共福利水平的下降。 另外，由于供给的计划垄断性质，导致公众消费的多元化需求不能充分体现。 如何治理在中国城市公共服务供给模式故有的陈疾之上，结合我国政府职能 转变，在“小政府，大社会”治理模式的基础上，构建我国新型的城市公共 服务供给模式，在当前更具有突出的现实意义。最后，我国正在努力建设社 会主义和谐社会，而城市公共服务具有对公共资源的强配置效应，所以城市 公共服务资源的配置与制度构建直接影响着社会主义和谐社会的形成。 1 2 国内外研究动态综述 1 2 1 国外研究动态综述 1 、典型的城市公共服务供给模式。自2 0 世纪6 0 年代以来，针对传统的 城市公共服务模式的局限，国外学者已提出许多种城市公共服务体制模式， 这些模式因其提出的时间背景不同而呈现出各自的特点，主要有以下几种代 表性的模式。 企业化模式：该模式强调要将市场和竞争机制弓i 入公共部门，以企业精 神重塑政府。一方面，用内部竞争、人造市场等方式创造公共部门的激励约 束机制，从而改进公共服务的供给。另一方面，借鉴企业管理方法管理城市。 服务型政府模式：其重点是建立顾客导向型的政府，将政府服务对象视 ，2 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 为顾客，推行顾客关系管理，争取政府顾客的最大满意度。因此，要对传统 的城市政府的管理理念、职能及运作方式进行改造，大规模精简政府机构， 创造适应时代要求的新游戏规则，建立政府运行新模式。 共同参与模式：其实质是政府与其他组织和市民社会共同参与管理城市。 它突破了城市管理只是政府为主体的管理模式。城市的发展是与城市利益相 关者紧密相连。因此，好的城市治理，不仅要求政府的高效率，也要求非政 府部门的发展和服务水平的提高，以及市民的广泛参与。共同参与的方式很 多，例如，将某些公共服务承包给赢利组织、建立内部市场等等。 社团模式：其强调利益集团作为城市治理参与者的重要性。该模式的主 要目标在于分配环节，即确保以集团成员的利益塑造城市的服务和政策，其 关键是，使所有主要的行为人及其利益进入城市政府决策过程。 2 、契约主义在公共部门的兴起。在近几年各国公共部门改革的发展中正 在形成一种新的公共部门管理的研究途径或理论：契约主义。其理论化的阐 明是在一种理想形态的模式下，在一个纯粹的公共契约制度，政府通过普通 的民法合同，来获得它向社会提供的服务，根据这些合同，公共部门提供的 服务得以实现，这些合同则由普通民法法院加以执行。这一理论在制度上的 反映就是公共部门合同制。它包括三个要素一、契约合同，二、购买者和提 供者，三、招投标过程。公共部门合同制这样一种公共部门的基本交换工具。 是购买者和供应者之间经过招投标过程所达成的一种合同，一种私法性协议。 这种协议是签约双方就所考虑的有关事项和有关条款的具有法律约束力的相 互承诺，可以在普通法院中执行。这是市场经济日益完善和高速发展的背景 下所形成的契约社会在公共服务管理上的理论反映，结合已有的典型公共服 务模式就指出了城市公共服务模式变革的新方向一一契约治理。 1 2 2 国内研究动态综述 1 、国内研究的兴起 3 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 随着我国政治经济体制的快速变革，城市化进程的加速发展，城市原有 的公共服务供给模式暴露了许多不足与问题；加之世界范围的公共管理改革 浪潮的冲击，如新公共管理理论、公共选择理论、治理理论、契约理论的引 入，为研究城市公共服务供给新模式的兴起提供了现实与理论基础。 2 、相关研究成果 公共服务市场化：这是指政府逐渐淡化公共服务职能，淡出公共服务提 供领域，允许和鼓励市场主体通过竞争向公众提供公共服务和产品，如私营 部门、独立机构、社会自治、非政府组织等，重视公共服务的绩效。在公共 服务领域内引入市场竞争主体，缓解了政府公共财政压力，同时也改变了由 于政府垄断造成提供公共物品质量差、效率低、资源浪费的局面。( 李艳波 关于公共服务市场化的思考中国行政管理2 0 0 4 年0 7 期) 契约安排实现城市公共服务的有效供给：政府在公共服务提供和生产相 分离的趋势下，必须善于找到一种混合策略，部分地依靠自己的力量提供公 共服务，同时还要与民营机构以及其他机构维持广泛的契约安排，以生产其 居民偏好的服务集。只有这样，城市公共服务供给方可能是有效率的。( 冯云 廷论城市公共服务的有效供给财经问题研究2 0 0 3 年6 月) 契约整合机制对公共服务整合的作用：第一、具有降低公共管理成本的 功能作用。由于契约是建立在合意的基础之上的，并且契约对权力与义务作 了明确的规定，所l 三i ，公共管理成本中监管成本与强制成本得到减少，同时 对不履约与违约的补偿与处罚有利于公共管理总成本的降低。第二、具有实 现公共资源优化配置的功能意义。契约可以让公共管理领域内的各方当事人 最后达到能体现其各自利益的一致意见，取得利益上的双赢与帕累托最优， 可见，契约性整合机制是实现各主体利益追求的最佳配置手段，通过契约实 现的合作，使双方寻求交易成本最小化的路径。第三、具有对公共领域内良 好合作关系产生维护作用的功能意义。首先，契约性整合机制的运用，有助 4 。 东北大学硕士学位论文第一章绪论 于公共活动主体之间良好合作关系的建立。其次，契约性整合机制也使公共 活动主体的关系得以稳定与持续。( 张钰：论“契约整合机制的历史生成及 对公共行政的功能意义学术交流2 0 0 4 年3 月) 3 、研究不足 当前我国对城市公共服务模式研究由于还处于起步阶段，所以对这一问 题的阐述包含了大量的社会科学的主要概念和范式，同时，研究又是建立在 构建服务型政府这一大的研究框题下，属于研究的前理论阶段。主要研究市 场契约性及契约交往方式与精神对我国公共服务模式的影响与意义，在契约 社会和市民社会的概念与范式下契约整合机制的作用及其对城市公共服务的 整合作用及理论上的有效性。 1 3 论文的创新点 1 、提出我国城市公共服务供给新模式：契约治理模式，通过城市公共服 务供给主体的多元化改变原有模式的一元主体格局，结合契约安排的运用实 现竞争机制的引入，打破行政体制下的公共服务供给垄断的局面，从而提高 城市公共服务供给效率，满足公众的多样化需求，优化服务质量。 2 、实现我国城市公共服务供给契约治理模式的途径： ( 1 ) 替代性契约安排 ( 2 ) 互补性契约安排 3 、我国城市公共服务供给契约治理模式的制度及其运行机制的构建 4 、理论创新点： 公共服务供给契约治理模式：这是在公共服务供给领域社会化的背景下， 在公共服务的生产者与提供者分离的基础上，结合公共服务领域的市场化与 引入竞争机制的趋势，在公共服务生产者与提供者之间通过最优的服务契约 安排，促成公共服务供给的多中心契约一服务体制的形成，从而在全社会范 5 东北大学硕士学位论文第一章绪论 围内实现有效的城市公共服务供给的一种治理模式。 公共服务供给契约治理模式的性质：( 1 ) 契约治理模式表现在城市公共 服务领域，是一种契约服务体制。这一体制强调契约在城市公共服务提供 中的作用，将城市公共服务提供过程看作是供给者、生产者以及它们之间的 交易过程。交易是通过契约实现的，通过最优的契约安排，实现城市公共服 务的有效供给。( 2 ) 在城市公共服务提供过程中，契约成了一种治理机制， 是公共服务供给者、生产者以及它们之间各方谋取利益、显示偏好、交换评 价最终达到治理目的的一种整合机制。( 3 ) 将城市公关服务的供给与需求关 系理解为一种契约关系。那么，城市公共服务提供者的目标函数必然会通过 契约安排直接影响公共服务参与者的行为模式。如果，改革服务的提供者， 生产者和消费者之间可以签约，在服务供求间相互调试，实现各方的利益与 公共服务供给的效率，那么，整个城市公共服务就会呈现一种高效的“多元 中心秩序”，这正符合我国城市经济和社会多元结构变化这一趋势。 契约治理模式与公共服务市场化的关系：( 1 ) 联系点：宏观上契约与市 场紧密相连，市场经济是契约经济，契约的存在与运行主要通过市场化来实 现。在公共服务供给领域契约治理模式的实现是伴随着公共服务市场化趋势 发展的。( 2 ) 相异点：在公共服务领域内，契约治理模式与市场化是有不同 的。根本来讲，契约治理模式是让社会对公共服务需求做出及时的反应，以 契约的方式整合社会各种主体，使社会通过自己内在的机制为社会成员生产 与提供公共物品和服务，进而，根据各种社会力量所能实现的公共服务供给 的方式与规模，进行最优契约化安排，以实现社会公共服务的有效供给。而 市场化是这一过程实现的主要平台，因为市场是用来利用具有私益物品特色 的资产的，而城市公共服务供给契约治理模式在此的关键是它利用契约安排 的手段，据此公共服务得以向公共消费者生产和提供。通过准许公共服务多 个生产者及替代的服务提供者存在，就有可能近似地取得市场竞争的收益。 6 东北大学硕士学位论文 第一章替沦 因此，公共服务市场有其自己内在的特征，不能看作是相对于私人市场的简 单类比。但这种市场化也绝非完全意义上的市场化，是体现公共服务性质( 非 排他性、非完全竞争性、外部性) 的具有社会目标和经济目标追求的市场化， 其中社会目标优于经济目标。从公共服务的契约治理角度看，契约在表现为 经济契约这一市场化形式的背后，是对社会契约的有效实现。 7 东北大学硕士学位论文第二章城市公共服务供给分析 第二章城市公共服务供给分析 2 1 城市公共服务的内涵及属性 2 1 1 城市公共服务的内涵 城市公共服务是一个很宽泛的概念，至今还未有一个明确的概念，从不 同角度有不同的理解。主要有以下几种观点：( 1 ) 将公共服务近似于公共物 品，认为二者没有实质的区别，如民营化与公私部门的伙伴关系一书作 者e s 萨瓦斯在阐述公共问题时就明确地将物品和服务两个术语将用做同义 词。( 2 ) 认为公共服务从属于公共物品，如布坎南在民主财政论一书中 认为“任何集团或社团，因为任何原因通过集体组织提供的商品或服务，都 将被定义为公共物品”。认为公共服务是指以服务形式而存在的公共物品，如 医疗、教育、公共交通等服务。( 3 ) 认为城市公共服务则是指不以物质形态， 而是以一定的信息、技术或劳务等服务的形式表现出来的一种公共事务。船 ( 4 ) 从政府职能角度来认识公共服务。在中共中央关于完善社会主义市场 经济体制若干问题的决定中。政府主要职能被概括为：经济调节、市场监 管、社会管理和公共服务四个方面。作为政府职能的公共服务职能范围肯 定是与其他三个方面有所区别，应当从微观和具体的层面来把握。城市公共 服务主要是指由法律授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹 公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责。 “1 以上观点从不同层面与角度阐述了公共服务的内涵，但那一个更能全面地反 映公共服务的内涵哪? 本人认为应在城市范围内综合地看待公共服务懿内涵。 首先，在经济学层面关于服务的概念，可以总括为：服务是一个经济主 体受让另一个经济主体的经济要素的使用权，并对其使用权所获得的运动形 8 查苎查兰塑主兰竺堡查 苎三主壅主坌兰墨查堡竺坌堑 态的使用价值。“1 当将这种理念扩展到城市公共领域，其公共物品的范围多是 准公共物品性质从这种意义上说，。公共物品提供的只能是服务，或是乘载于 物质外壳之上的服务，即公共物品是狭义服务的运行基础，是广义公共服务 中的物化服务。其次，在城市公共领域公共物品得以存在的价值就在于通过 对其的利用满足公众的需求，这反映了公共物品的服务性，所以可以将公共 物品提供看作为一个公共服务供给过程。据此，我们可以将广义上的城市公 共服务界定为城市公共领域所提供的直接和间接的服务( 公共物品p u b l i c g o o d s 与公共服务p u b l i cs e r v i c e ) 的总称，具体包括科学研究、基础设施、 公共交通系统、环境保护、城市规划、社会福利、公共教育、信息服务等等。 可见，它既有物质形态的公共服务，也有非物质形态的公共服务。 2 1 2 城市公共服务的属性 对于城市公共服务的属性可以借助已理论成形的公共物品属性理论来加 以阐明。在现代经济学理论中，公共物品这一概念是区别于私人物品而提出 的。相对私人物品而言，公共物品具有消费的非竞争性( n o n - r i v a lh e s s ) 与非 排他性( n o n e x c l u d a b i l i t y ) 公共物品通常所具有两大基本属性：一个是非排 他性；另一个是非竞争性。所谓非排他性，简单而言，指的是产品一旦被提 供出来，就不可能排除任何人对它不付代价消费。“它包含三层含义：( 1 ) 任 何入都不可能不让别人消费它，即使有些人有心独占对它的消费，但或者在 技术上是不可行的，或者在技术上可行但成本却过高，因而是不值得的；( 2 ) 任何人都不得不消费它，即使有些人可能不情愿，但却无法对它加以拒绝；( 3 ) 任何人都可以恰好消费相同的数量质量，这一点非常重要，否则，如果在某 人消费之后，别人消费的可能性就减少了，那么所谓的排他性也就不存在了。 4 1 所谓非竞争性指的是，一旦公共物品被提供，增加一个人的消费不会减少其 他任何消费者的受益：也不会增加社会成本，其新增消费者使用该产品的边 际成本为零。非竞争性包含两方面含义：“第一，边际生产成本为零。这里所 9 东北大学硕士学位论文第二章城市公共服务供给分析 说的边际成本，是指增加一个消费者对供给者带来的边际成本，而非微观经 济学中经常分析的产量增加而导致的边际成本。增加公共物品每增加一个单 位的消费，其边际成本为零，也就是说每增加一个单位的公共物品的供给， 不需要增加生产一个单位的公共物品所需的成本。在公共物品的情况下，消 费者增加和产量增加导致的边际成本并不一致。我们讨论公共物品非竞争性 时强调的是消费者增加带来的边际成本。第二，边际拥挤成本为零。每个消 费者的消费都不影响其他消费者的数量和质量，这种产品不但是共同消费的， 而且也不存在消费中拥挤现象。“1 城市公共服务除去两个基本属性外还有其他 独有的特性：第一、公益性。即公共服务一般是公共利益的体现，其提供是 为了满足社会人们整体或者集体的需要，实现公共价值，一项公共服务一旦 被提供出来，在一定范围内全体成员或大多数成员可以共同受益。第二、消 费效用的不可分性。由于公共服务是面向全体社会成员提供的，具有联合消 费的特点，其效用为整个社会成员所共享，不能将其分割为若干部分。第三、 需求上的无弹性。公共服务的非排他性、消费效用上的不可分性使得消费者 在消费公共服务时，可以通过隐藏自己的需求偏好而“免费搭车”，因此公共 服务的需求偏好不能正确显示，表现为需求上的高度无弹性。第四、消费的 区域性。即该市的居民能够享受这种公共服务的消费，而非该市的居民则被排 斥在该服务的消费之外。第五、消费人数有一个适度的规模。如果消费者数 量超过该限度，则会出现拥挤成本，即新增加一个消费者的边际成本大于零。 2 1 3 城市公共服务的类型 依据不同的标准可以对公共服务进行分类：( 1 ) 按公共服务的性质，可 以分为纯公共事务性质的公共服务和准公共事物性质的公共服务。前者如城 市的消防服务，或者如医疗服务。( 2 ) 按公共服务的对象不同可划分为生产 性的公共服务和消费性的公共服务。前者以第二产业或第三产业为服务对象， 比如，市场信息服务、气象服务等：后者以消费者为主要服务对象，如通讯 1 0 东北大学硕士学位论文第二章城市公共服务供给分析 服务、电视广播等媒体服务、社会保障、义务教育、公共卫生服务等都属于 这类公共服务。( 3 ) 按照公共服务的内容可分为三类，其一是技术性服务； 其二是信息性服务；其三是专业性服务。第一类服务是以推动技术进步为宗 旨的各种服务。第二类服务是由于信息的特殊属性而使信息服务成为一种公 共服务而存在。第三类服务是针对特定领域进行的、需要专门的人员和组织 来提供服务。 2 2 城市公共服务供给及有效性 2 2 1 城市公共服务供给的基本含义 城市公共服务供给，指的是在城市范围内免费( 因为充裕或者因为某些公 共服务的本身特性收费不合理) 或者适量收费( 因为供应能力不足或者免费 供给缺乏效率) 的供应给全体城市居民的服务。在公共领域理解城市公共服 务供给有两个角度的阐述，其一公共经济层面，在经济学词汇中，供给是与 需求相对使用的。它与需求相互作用，相互影响。可以简单地看作是供给主 体满足供给对象需求的过程。主要的衡量标准是看供给与需求的平衡。就是 常说的供求平衡。从公共管理的角度来看，如果说公共经济学之供给主要关 注对象是实现终极意义上的平衡的话，公共管理学对供给的研究主要关注于 供给的结构和方法。牵涉到结构的合理性与效率性以及方法的适应性创新 性，以及对供给结构与供给方法的协调性评价。如果将公共经济学之供给理 解是第一层次具有根本性的话，则公共管理学研究之供给属于第二层次，具 有现实的可操作性。本文是在第一层次的基础上着重从公共管理角度来对公 共服务供给进行探讨的。 2 2 2 城市公共服务供给的性质 城市公共服务供给的性质主要体现在公共性、公共问题特性以及区域性 1 1 东北大学硕士学位论文 $ - - 章城市公共服务供给分析 三个方面。 ( 1 ) 所谓公共性是从价值取向来看，城市公共服务供给具有公 共性。一般认为它是指政府作为人民权力的受托者和委托权力的执行者，按 照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定与执 行公共政策所反映出来的特性。”1 这主要是在政治价值层面来理解公共性，但 之所以公共性成为公共服务供给的本质特征，除了公共服务本身具有凝聚公 共利益的特性之外，还因为公共服务供给必须以公共利益为价值取向。从这 个角度来说，公共服务供给就是公共权力主体执行公共意志，代表公共利益， 实现对公共服务需求的满足的过程。这个过程必须实现公权力机关的宗旨， 那就是为人民服务。同时，应该看到，公共性概念也是不断扩展的。现代社 会之公麸性已经不仅仅局限于公权力，随着现代社会的发展和行政公共性的 发展，公共性中隐藏的民主性特征也渐渐的进入人们的视野。有学者就认为， 民主性是现代行政公共性内涵深化和外延拓展的根本动力。”1 因此，在公共 服务供给中所寻求的公共性已经从政府拓展到社会，这也能说明为什么公共 服务供给的理念要从只强调政府供给到寻求政府与社会合作供给。( 2 ) 所谓 公共问题特性是从公共管理的角度来理解，城市公共服务具有公共问题特性。 公共问题是指社会成员在公共生活中共同受其广泛影响，具有不可分性、与 公共利益密切相关的那些公共性社会问题。它所关注的是如何去弥合公众预 期与制度绩效之间的差异。它的特征首先是具有公共性。具有影响的广泛性。 其次，公共问题具有影响的不可分性和社会共享性。珏1 根据以上的分析，可以 看出城市公共物品供给也契合了几乎所有的公共问题的特征，公共性是不必 再叙的，在城市社会生活中，公共服务供给影响到城市各个层面，如居民的 生活、经济的发展、社会的稳定等等，这种影响具有广泛性和不可分性以及 社会共享性。( 3 ) 从城市公共服务供给范围来看，城市公共服务供给具有区 域性，这与其供给范围有关。城市居民凭借自己的城市居民的身份取得供给 服务的享有权，城市以外的公民不能完全享有城市居民的权益。这里不再赘 1 2 东北大学硕士学位论文 第二章城市公共服务供给分析 述 2 2 3 城市公共服务供给的有效性 与城市公共服务供给的特性相联系的必然是如何看待城市公共服务供给 的有效性。城市公共服务有效性是一个非常复杂的问题，它包含着多方面的 内容：( 1 ) 。从城市公共服务的供给对象来看，“有效供给”是指“从需求角度 考虑的供给”。城市公共服务供给就是使城市公共服务消费者对公共服务的需 求得到满意的供给。达到这种有效，一般需要满足以下一些条件：一是需求 者对所供给的服务无须被强迫的购买或分配；二是供给的服务质量、价格等 符合需求者的意愿：三是需求者可以对供给服务进行有充分选择的替代；四 是资源不可闲置；五是供给增进社会福利。“”这种从消费者角度来判断城市 公共服务供给有效性的角度也启示我们，在探求城市公共服务供给有效的时 候必须即破除政府的当事人取向。( 2 ) 从城市公共服务供给的公共性出发， 城市公共服务供给有效性包含着以下一些特征：一是能够充分体现公共性。 即这种供给应该以公共利益为基本立场。二是在供给所牵涉到的公共权力的 行使中，要使公共权力受公共利益的规范。三是在供给中，要能体现现代公 共性的豫含价值民主性，就是要能够发挥政府以外的公共组织以及社会 各方面的积极性，实现政府和社会在城市公共服务供给中的合作与协调。( 3 ) 从城市公共服务供给的公共问题特性来看，城市公共服务供给有效性可以从 有效供给的制度绩效改善来界定。城市公共服务供给作为公共问题，它的有 效是指对公共服务有效供给的预期与城市公共服务供给机制的制度绩效之间 的平衡。但是应该注意到，公众主观预期的提高，制度在现实中的低绩效， 都会人为的扩大公众预期和绩效之间的差距，造成对有效性的破坏。而弥补 这一差距，调和这一对基本矛盾，又不能通过降低公众预期来实现，只能通 过制度化途径改善制度绩效来实现。因此，城市公共服务供给作为公共问题， 其有效性也就可以看作是城市公共服务供给模式制度安排的有效性，即公共 1 3 东北大学硕士学位论文第二章城市公共服务供给分析 服务供给结构、供给方法等有效性。 2 。2 。4 城市公共服务有效供给的意义 1 、促进城市化发展。对转型期国家来说，与工业化相辅相成的城市化显 现出几个规律：一是大城市超前发展的规律。二是城市化与经济发展双向互 促共进规律。城市化对国民经济发展也起着越来越重要的作用。城市化的发 展势必需要城市公共服务的有效供给来加以保证和体现。城市经济的运行， 本来就和公共服务的供给息息相关，而城市经济的壮大也需要城市的公共服 务的有效供给，以给城市经济发展的提供更好的发展环境和保证。 2 、促进城市经济发展，现在是后工业时代，服务经济在国民经济中载有 重要份额，服务产业是最具活力的产业，是城市经济发展的推动器增长点， 而公共服务经济与产业又是其中重点。城市公共服务的供给对发展城市经济 的巨大作用体现在：一、乘数效应。城市公共服务投资、生产、经营及管理 活动，能诱发生产活动，进而涉及居民消费和其他领域，最终使城市经济得 以增长，其投资规模的扩大、经营效率的提高，会从需求方面为加工业、制 造及建筑业等诸多产业创造市场，而这些产业反过来又扩大对公共服务的需 求，最终会导致明显的乘数效应，促进城市价值增长。二、外部效应。外部 性带来的效应是随着生产或消费而产生的某种作用。正外部效应是一种经济 活动给外部造成积极影响，引起他人效用增加或成本减少的现象。诸如城市 中的气象预报、公安、绿化、消防等公共服务均能产生积极的正外部效应。艾 伦w 伊文思于2 0 世纪8 0 年代出版的城市经济学中说，外部性使大 城市的广大地区成为开设新厂的企业家有利场所服务机构和供应商、受过 培训的熟练劳动力以及供租赁的工厂场地都已存在。城市创造的外部正效应 越多，就会吸引更多的居民与厂商“用脚投票”，从而增加人口与投资量， 促进城市人口、物质等价值的全面增长。 3 、合理配置城市资源。城市公共服务供给的有效性从某种角度说正是从 1 4 ， 东北大学硕士学位论文 第二章城市公共服务供给分析 城市社会的整体利益出发对城市资源有效配置的体现。这种对城市资源的配 置是多方面的，其中主要包括：提供基础服务；资助基础性科学研究；对过 度竞争或反垄断且对公众的利益产生重大影响的行业与领域加以限制或调 节；对某些外溢性作用较大的产品的供给进行调节；促使经济充满活力，制 订和实施匡家的产业政策，保证社会资源韵配置符合城市的发展战略等等。 4 、保证城市居民收入公平、合理分配。相对于实现对资源的合理配置而 言，公共服务有效供给对实现城市居民的收入公平、合理分配可能更为重要。 众所周知，实现收入公平是人类的至高理想之一。城市公共服务供给所需的 资金主要是政府参与收入分配，通过对市民个人收入实行累进征税和转移性 支出( 包括补贴和救济等) 来提供公共服务，来减轻市场作用下可能造成的 两极分化的程度，缓解社会矛盾，满足社会成员基本的生存和生活需要。如 果城市公共服务不能实现有效供给，也就意味着政府汲取的正当性减弱，从 而最终使得城市居民的收入水平和合理性受到影响和破坏。 2 2 5 主要城市公共服务供给模式分类评析 1 、典型的城市公共服务供给模式分类 城市公共服务供给的模式类型在不同背景下的不同城市，以及同一背景 下的不同城市部门，服务模式是不同的，城市公共服务的定向和建构，反映 了不同的准则，价值观、信念和常规，因此产生了不同的模式类型，结合中 外实例、学理与实践研究，可大致分为以下典型的城市公共服务供给模： 传统的一元治理模式：该模式强调，“政府”综合公共消费者的偏好，组 织和实现公共服务的生产，作为垄断的提供者向公共消费者提供服务。由于 公共服务的提供者和生产者合二为一，都是由政府独家垄断的，故呈现“ 元”治理的特点。这是运用范围最广，特别是在以我国为代表的发展中国家 占主导的模式。 自2 0 世纪6 0 年代以来，针对传统的城市公共服务模式的局限，在以发 】5 东北大学硕士学位论文 第二章城市公共服务供给分析 达国家针对传统的一元行政服务供给模式的改革中，国外学者已提出许多种 城市公共服务体制模式，这些模式因其提出的时间背景不同而呈现出各自的 特点，主要有以下几种代表性的模式。( 1 ) 企业化模式；该模式强调要将市 场和竞争机制引入公共部门，以企业精神重塑政府。一方面，用内部竞争、 人造市场等方式创造公共部门的激励约束机制，从而改进公共服务的供给。 另一方面，借鉴企业管理方法管理城市。( 2 ) 服务型政府模式：其重点是建 立顾客导向型的政府，将政府服务对象视为顾客，推行顾客关系管理，争取 政府顾客的最大满意度。因此，耍对传统的城市政府的管理理念、职能及运 作方式进行改造，大规模精简政府机构，创造适应时代要求的新游戏规则， 建立政府运行新模式。( 3 ) 共同参与模式：其实质是政府与其他组织和市民 社会共同参与管理城市。它突破了城市管理只是政府为主体的管理模式。城 市的发展是与城市利益相关者紧密相连。因此，好的城市治理，不仅要求政 府的高效率，也要求非政府部门的发展和服务水平的提高，以及市民的广泛 参与。共同参与的方式很多，例如，将某些公共服务承包给赢利组织、建立 内部市场等等。( 4 ) 社团模式：其强调利益集团作为城市治理参与者的重要 性。该模式的主要目标在于分配环节，即取保以集团成员的利益塑造城市的 服务和政策，其关键是，使所有主要的行为人及其利益进入城市政府决策过 程。 2 、主要城市公共服务供给模式评析 传统的一元行政服务供给模式：传统供给机制是一种典型的行政计划垄 断型供给机制，所谓城市公共服务的计划垄断型供给机制，是指城市政府作 为一个城市内部公共服务的唯一供给主体，以行政法律制度为依托，依靠行 政计划和垄断地位，以实现对城市居民公共服务需求的全面的政府供给，它 是一种封闭单一式的供给机制。传统观点认为，公共服务供给属于政府这一 “权威制度”的独有领域。传统城市公共服务的政府供给，以行政法律制度 1 6 东北大学硕士学住论文 第二章城市公共服务供给分析 为依托，在一个城市市区内部追求结果意义上的广泛平等。但是，在行政体 制下公共服务供给对公共服务需求的反应具有滞后性、短缺性、垄断性等特 点，致使实际上人们很难按政府的控制价格实现消费的权利，而必须增大机 会成本。在行政等级制影响下，人们消费边际存在差异，有的只需要对自身 消费边际进行微调即可实现，有的则需要增加更多的机会成本才能获得相同 的消费，“寻租”腐败等问题应运而生。传统体制下，在许多方面( 如医疗、 就业、教育和住房等) 都形成了类似变异的利益格局与方方面面的利益关系， 导致了分配结果上的事实不平等。另外，由于城市公共服务提供的绝对数量 主要依靠政府，许多提高投资效率的企业经营手段被排除在外。投资主体相 对单一，市场机制很难引入投资过程，公共服务运营陷入高投入、低产出的 恶性循环。以我国城市公共服务领域中市政服务水平为例，从现有水平来看， 我国人均享用的市政公用设施水平仍然有待提高。按新的统计1 3 径，2 0 0 3 年 我国城市自来水普及率只有8 6 1 5 ，污水处理率只有4 2 3 9 。2 0 0 3 年我国城 市人均道路面积为9 3 4 平方米，与国外一般发达国家2 0 4 0 平方米相比， 仅为后者的1 5 到1 2 。我国城市道路面积率平均为8 5 9 ，而国际上这一比 例较高的城市如华盛顿为4 3 、纽约为3 5 。比例适中的城市如伦敦为2 5 、 巴黎为2 3 。比率偏低的城市如东京为1 3 。国际上通常遒路面积率不应低于 2 0 。但我国仍在执行城市用地分类与规划建设用地标准g b j l 3 7 - 9 0 规定 的城市道路面积率为8 一1 3 ，属较低水平。在交通出行结构中公交出行平均 只占1 0 左右。【1 1 】根据国家发改委在2 0 0 5 年中国国民经济和社会发展报告 中指出我国城市配水管网的规模、密度、管径越来越难以满足不断扩大的供 水需求，自备水井开采持续居高不下，管网漏损严重，水质、水压不迭标。 排水设施和污水处理能力不足，垃圾收运、处理系统尚不完善，相当多的城 市没有垃圾无害化处理厂。城市能源结构调整进展较慢，集中供热面积小， 煤烟与机动车尾气混合型空气污染里上升趋势。市内交通设施建设资金严重 - 1 7 东北大学硕士学位论文 第二章城市公共服务供给分析 短缺，中心城市缺乏大容量和快速便捷的公共交通运输方式，多数城市急需 建设停车场等静态交通设施。总之，由于原有城市公共服务供给模式问题的 存在，致使不仅在城市公共服务的质量层面满足公众的需求，就是在量的方 面也不能跟上需求的增长，造成城市公共服务供给发展滞后。 而企业化模式、共同参与模式社团模式与服务型政府模式等新型公共服 务模式有几点共同特点；一是注重政府与非政府力量的关系。政府部门要善 于利用社会各方面的力量来治理城市。二是将市民社会运用到公共决策中， 强调城市居民和公众在城市治理中的参与性。三是强调城市公共服务供给过 程中市场的力量，将市场和竞争机制引入到城市公共服务活动中来，利用产 业化、企业化的方式提供公共服务。 同时，这些新型城市公共服务模式并非完善的模式，都存在各自的局限 性。企业化模式过分强调了城市公共服务活动的经济方面，而忽略了社会力 量的广泛参与。服务型政府模式从政府发展理念上看到城市利益相关者或城 市顾客对城市发展的重要性，但他仍然没有摆脱自上而下的公共服务模式。 因为它将改善政府服务视为政府职能转变的单方行为，而不是与利益相关者 的双向互动行为。社团模式的主要问题是财政，各利益集团关心的是公共开 支而忽视公共服务的成本与效益，同时过分狭隘的利益主体，容易造成忽视 广大的社会利益。共同参与模式所要求的弹性是绝大部分城市所不具备的。 2 3 城市公共服务供给模式变革的必要性 2 3 1 城市公共服务供给模式变革：全球性的诉求 城市公共服务供给模式变革的提出，是城市经济变迁和政府角色调整的 必然结果。无论东西方、发达与发展中国家城市作为区域经济发展的中心及 全球经济发展的节点发挥着越来越熏要的作用，但不断增长的社会发展问题 和环境压力也集中在人口高度密集的城市中。随着城市的快速发展，以及城 1 8 东北大学硕士学位论文 g - - 章城市公共服务供蛤分析 市基础设施升级的需求，城市增长和分化的范围已经超越了地方政府可能管 理和服务的区域，产生了不可治理性，这引起人们对当代城市公共服务治理 模式的思考，产生了对城市公共服务供给模式变革全球性的诉求。 2 3 2 我国传统的城市公共服务供给模式亟待变革 中国传统的城市一元公共服务供给模式，由于公共服务供给的政府垄断 性与缺乏竞争的共同作用其结果是我国城市公共物品供给的低效运作。再加 上由于我国过去实行高度集中的计划经济体制以及实行重积累轻消费的赶超 型发展战略，对公共物品认识不足，从而使政府及其公共部门规模过大、公 共财政负担过重、公共经济活动中的交易费用过高、公共资源配置和利用效 率过低，并由此造成社会公共福利水平的下降，另外，由于供给的计划垄断 性质，导致公众消费的多元化需求不能充分体现。 在中国城市公共服务供给模式故有的陈疾之上，结合我国政府职能转变