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硕士论文基于政策视角的江苏省大学生就业问题研究 摘要 大学生就业历来是党和政府高度重视的一个问题。金融危机的爆发使得大学生就业 难问题进一步显现出来。本文认为，四个因素造成了大学生就业难。一是有效需求相对 不足，供大于求；二是大学生就业存在地区偏好，造成人才分配不均；三是专业结构失 调；四是家庭与个人的影响。 为促进大学生就业，江苏省政府出台了多项政策，如拓宽大学生就业渠道等，这些 政策一定程度上解决了江苏省大学生就业难问题。但是由于政府宏观调控不力以及就业 政策落实不到位等原因，这些措施不能从根本上缓解当前大学生就业难的困境。 作者借鉴外国政府促进大学生就业的政策与措施，提出通过完善大学生就业政策体 系、加强大学生就业政策执行力度等措施来调整江苏省政府促进大学生就业政策，以期 能在有限理性最大化程度上解决当前江苏省大学生就业难的问题。 关键词：大学生就业，就业政策，政策建议 a b s t r a c t 硕士论文 a b s t r a c t c h i n e s eg o v e r n m e n th a sg i v e nal o to fa t t e n t i o nt o u n i v e r s i t ys t u d e n t se m p l o y m e n t n o w a d a y s ，w i t ht h eo u t b r e a k o ff i n a n c i a lc r i s i s ，t h ed i f f i c u l t o fu n i v e r s i t ys t u d e n t s e m p l o y m e n tb e c o m e si n c r e a s i n g l ye v i d e n t t i l i sp a p e ra r g u e dt h a tt h e r e a r ef o u rf a c t o r s l e a d i n gt ot h ep r o b l e m st h r o u g hr e s e a r c h ：f i r s t l y , e f f e c t i v ed e m a n di sr e l a t i v e l ys h o r t ，a n dt h e s u p p l yi s 铲e a t e rt h a nt h er e q u i r e m e n t ；s e c o n d l y , t h ed i s t r i b u t i o ni sn o tb a l a n c e d ；t h i r d l y , t h e s t r u c t u r eo ft h em a j o ri sm a l a d j u s t e d ；f o u r t h l y , t h ef a c t o ro ff a m i l ya n di n d i v i d u a l i no r d e rt os o l v et h i sp r o b l e m t h eg o v e r n m e n th a sc a r r i e dl o t so fp o l i c i e sa n dm e a s u r e s b u ta s t h e p o l i c i e sw e r en o tp e r t i n e n tg o o d ，t h e r ea r el o t s o fp r o b l e m sd u r i n gt h e i m p l e m e n t i n g o nt h i sb a s i s ，t h ea u t h o ra n a l y z e st h ep o l i c i e sa n dm e a s l e so fj i a n g s up r o v i n c e ，a n d p o i n t so u tt h es h o r t a g e i nt h el a s tp a r t ，b a s e do nt h ee x a m p l e so ft h eg o v e r n m e n ta b r o a d ，t h ea u t h o ri n f e r st h e s u g g e s t i o nt h a tc a ni m p r o v ep e r f e c tt h ep o l i c i e so fu n i v e r s i t ys t u d e n t se m p l o y m e n t k e yw o r d ：u n i v e r s i t ys t u d e n t se m p l o y m e n t ，e m p l o y m e n tp o l i c y , p o l i c ya n a l y s i sa n d r e c o m m e n d a t i o n s n 声明 本学位论文是我在导师的指导下取得的研究成果，尽我所知，在本学 位论文中，除了加以标注和致谢的部分外，不包含其他人已经发表或公布 过的研究成果，也不包含我为获得任何教育机构的学位或学历而使用过的 材料。与我一同工作的同事对本学位论文做出的贡献均已在论文中作了明 确的说明。 研究生签名：五堑 御吲聂p 学位论文使用授权声明 南京理工大学有权保存本学位论文的电子和纸质文档，可以借阅或上 网公布本学位论文的部分或全部内容，可以向有关部门或机构送交并授权 其保存、借阅或上网公布本学位论文的部分或全部内容。对于保密论文， 按保密的有关规定和程序处理。 研究生签名：彬 i 每乒| p 硕士论文基于政策视角的江苏省大学生就业问题研究 1 绪论 1 1 研究背景与研究意义 现代社会中，知识成为推动经济发展的主导力量，成为最为重要的生产要素，以此 为标志的知识经济将成为本世纪的主导经济形态。但是知识只有通过人的学习掌握并加 以运用才能发挥作用，人尤其是人才是这一主导力量的载体，而接受大学教育的大学 生是国家宝贵的人才资源，科学、合理地配置大学生是实现国家人力资源有效配置目标 的重要组成部分， 并日益成为国民经济与社会发展的关键性因素，而就业可以说是知 识发挥作用的重要平台，是有效配置人力资源的途径。 1 9 9 9 年，我国大学教育扩招，2 0 0 3 年之后大学毕业生人数急剧增加，2 0 0 8 年全国 毕业生人数已经达到了5 5 9 万，比1 9 9 9 年大学生增加了近4 倍。但是国家对大学生的 需求没有相应地急剧提高，大学毕业人数激增与社会劳动力需求之间的矛盾日益突出， 大学生开始由“精英就业 向“大众化就业 转化，特别是金融危机以来，市场萎缩， 生产下降，就业岗位相对减少，而0 9 年的毕业人数反而较0 8 年增加5 2 万人，达到6 1 l 万人，2 0 1 0 年全国普通高校毕业生规模将达6 3 0 余万人，高校毕业生就业形势十分严峻。 一般来说，就业岗位多寡与社会经济增长速度成正比例关系。按照国家目前的增长速度， 每年所能提供的就业岗位大约1 0 0 0 万个。然而，这1 0 0 0 万的岗位却并不只是为大学生 量身定做的。 除了就业难度加大外，当前大学生就业特点还有：一是毕业院校的社会影响力在很 大程度上影响大学生就业，不少用人单位对大学生的毕业院校有所限制。二是就业歧视 日益严重。由于高校毕业生就业市场由供不应求转为供大于求，加之中国目前反就业歧 视的法律不健全，就业歧视得以存在。由于出现了种种歧视，部分毕业生失去了很多机 会，对高校毕业生的择业自信心是一种沉重的打击。三是考研热的出现。在金融危机的 影响下，很多工厂纷纷倒闭，就业机会日益减少，考研人数就越来越多。除了迫于就业 的压力选择考研之外，逃避工作也是考研人数增加的另外一个重要因素，但是研究生毕 业还是要就业，考研热只是推迟了就业。四是毕业生平均薪酬总体呈逐年下降趋势。随 着就业形势的日益严峻，毕业生的平均薪酬和期望收入连续几年都呈下降态势。专家预 计今明两年尽管工资绝对值不会降，但考虑到经济发展和物价提高等因素，以及金融危 机导致的各方面的经济危机问题将会使应届毕业生的起薪实际上仍不升反降。 江苏省高等教育发达，各类高校有1 2 0 所，高校毕业生人数逐年增加。2 0 0 6 年本专 国谌新民主编员工培训成本收益分析广州：广东经济 l ；版社，2 0 0 5 国毛立薪引导应届毕业生就业政府应该扮演什么角色中国教育报，2 0 0 6 ( 2 ) 国王鑫，熊雪莉大学生就业特点及其解决对策的探索福建高教研究，2 0 0 9 ( 2 ) ：2 0 2 2 l 绪论硕士论文 科毕业生人数为2 6 6 5 0 8 人，2 0 0 7 年为3 2 9 4 7 9 人，2 0 0 8 年为3 9 9 4 6 7 人，但是实现就业 的2 0 0 6 年为2 5 4 5 3 6 人、2 0 0 7 年为3 1 9 7 5 0 人，2 0 0 8 年为3 7 9 4 9 1 人，就业率分别为9 5 5 7 、 9 7 0 5 、9 5 0 0 ，毕业生人数增幅高于省经济社会发展创造的高校毕业生就业岗位幅度， 同时江苏本省生源和江苏高校毕业生大部分留在省内就业，每年涌入的就业人数居全国 前列，如何解决好大学生就业问题，如何引导人才、留住人才、用好人才、切实发挥高 校人才的积极性和主动性，不仅有利子合理利用高层次人才为经济多做贡献，也有利于 加快江苏经济现代化建设，构建和谐社会。 随着由计划经济向市场经济转变，社会主义市场经济的不断完善，我国已经进入了 就业的新时期，新成长劳动力尤其是大学生逐步取代国有企业下岗人员再就业问题，成 为全社会关注的焦点热点问题。尽管2 0 0 9 年江苏省城镇登记失业人数低于2 0 0 8 年水平， 但是从登记失业人数的构成来看，就业转失业的人员比例下降，新成长劳动力的比例有 所增加，而且这种趋势已经持续了几年。这说明新成长劳动力尤其是大学生问题已经成 为长远问题，对应地公共就业政策也发生了很大的变化，关注的重点逐步转到大学生就 业问题上来。 政府作为就业市场的宏观调控者，具有规范劳动力市场及提供公共服务等方面的重 要职能。就业政策作为政府实现就业规划、保障公共利益的工具之一，在政府促进大学 生就业工作中发挥着重要的作用。 分析江苏省政府促进大学生就业的政策，有利于促进政府大学生就业政策的落实。 同时进一步研究多渠道、多方式鼓励大学生自主创业，推动实现大学生群体从潜在的人 力资源到现实的人力资源的转变。诸多事实现象表明，大学生就业难问题已经成为较为 突出的社会矛盾，处理不当将会影响社会稳定和和谐发展。因此，政府相应政策的颁布 实施，有利于改善大学生的就业状况，有利于促进更多的大学生“人尽其才 ，推动经 济社会又好又快发展。 1 2 研究对象 本文研究的对象是大学生就业政策，着重围绕在当前金融危机背景下，以大学生就 业工作中政府行为理论为依据，研究政府在大学生就业工作中的职责定位，研究江苏省 大学生就业政策的内容，并以江苏省为例研究政策的实施效果，研究政府出台的政策是 否与大学生就业中的需求相匹配，并通过借鉴国外政府促进大学生就业政策，提出完善 江苏省政府促进大学生就业政策的建议。 论文分为六个部分。第一章绪论部分主要阐述了论文研究背景以及研究意义、研究 的对象与研究方法、基础理论述评。第二章大学生就业政策部分阐述了就业与就业政策 含义，以及政府在促进大学生就业中的责任。第三章在研究江苏省大学生就业现状基础 上分析江苏省的大学生就业政策实施效果，存在的问题以及分析。第四章分析了国外政 硕士论文基于政策视角的江苏省大学生就业问题研究 府有关大学生就业政策，第五章在前面四章的基础上，提出完善江苏省大学生就业政策 的对策，最后一章是论文的研究小结。 1 3 研究方法 本文的研究方法主要有文献研究法、图表法、数据分析法、案例分析法、比较研究 法。 文献研究法是通过研究大学生就业政策相关的文献，对相关理论进行归纳提炼，并 指出政府关注大学生就业的理论依据，从而为本研究奠定了理论基础。此外，搜集近年 来公开发表的有关大学生就业难问题以及政府促进大学生就业的研究论文，引用其中一 些可信的资料和数据，对大学生就业难的原因进行分析。图表法和数据分析法是根据对 大学生就业相关信息、数据的统计和分析，据此绘制出相关的图表，以便能更客观地观 察和了解到大学生就业问题。 案例分析法和比较研究法是归纳、分析和借鉴国外有关大学生就业政策方面的经 验，以便有针对性地提出促进江苏省大学生就业政策的建议。 1 4 理论基础述评 研究大学生就业问题的成因是分析大学生就业问题的基础。众多学者研究表明， 当前大学生就业主要存在着就业难的问题，而造成就业困难的原因，概括起来有四个因 素。一是有效需求相对不足，二是大学生存在就业地区偏好，造成人才分配不均，三是 专业结构失调，四是家庭与个人的影响。 有效需求相对不足是造成就业难的根本原因。 一方面，中国经济对劳动力的需求 持续疲软，也即中国经济创造就业岗位的能力自9 0 年代以来大幅度下滑。2 0 年前，中 国g d p 每增长5 个百分点，就业增加1 个百分点，而现在g d p 增长8 个百分点，才能让 就业增加1 个百分点。对应地从就业岗位数量来看，2 0 世纪8 0 年代，国内生产总值每 增长1 个百分点可创造2 4 0 万个岗位，而9 0 年代以来，由于资本、技术对劳动的替代， 经济增长对就业的拉动作用已明显减弱，国内生产总值每增长1 个百分点只能创造7 0 万个就业岗位。固 另一方面，张圳( 2 0 0 7 ) 研究表明，用人单位对于不同素质的员工有不同的需求曲 线。具体来说，就是对于素质高的员工需求曲线价格弹性较大，而对于素质低的员工需 求弹性较小。从供给方面分析，素质高的员工数量少，供给价格弹性较小，而素质低的 员工数量多，供给价格弹性较大。社会需求的是实用型人才，于晓燕认为我国大学教育 。张彦内蒙古大学生就业问题的制度分析内蒙古师范大学硕士学位论文，2 0 0 8 ( 4 ) ：1 o 张宇，魏辉促进大学生就业的公共政策选择魅力中国，2 0 0 8 ( 2 ) ；5 9 - 6 0 大学生就业难的中国特色中国新闻周刊，2 0 0 6 ( 7 2 6 ) ：2 - 2 l 绪论 硕士论文 存在着偏重传授理论知识，轻视技能培训，理论教学与实际应用脱节的情况。这样造成 大学生缺乏工作经验以及相关技能，造成大学毕业生是素质低的求职者。 用人单位喜欢招聘有工作经验人员的做法，吴丽萍( 2 0 0 7 ) 认为主要考虑的是这种 即用型人才可以很快为用人单位带来收益，一方面直接招聘有经验的不需要培训，节约 了培训费用，也可以立即上马，为公司带来利润。根据何丽娜和吴成国的研究，用人单 位偏好有工作经验的求职者源于追求利润最大化是用人单位的根本目的，而使用有工作 经验的员工比使用新手更容易达到这一目的。 从地域上来看，大部分的大学生有着强烈的地域情结，据有关调查显示，向往到大 城市的大学生占毕业生人数中8 5 以上，上海、北京、广州、深圳等大城市是毕业生大 量密集的地方。大城市里大量的就业岗位，良好的生活和工作环境，优越的个人发展空 间，无不是吸引大学生的地方。而大城市里就业岗位尽管多，但还是有限，就出现了多 人挤独木桥的情况。就业困难在大城市里非常普遍。 与此相反的是，在我国地域广阔的中西部地区和经济不发达的城乡地区，由于历史 自然等条件所限，一直存在着大量的职位空缺等待大学生。一边是“僧多粥少 ，而另 一边是“僧少粥多”，出现人才地域分布的极度不平衡，这样不仅不利于地域经济的发 展，也不利于人才自身能力的充分发挥。对大城市而言，人才的大量积聚会造成人才的 浪费，更会造成社会负担压力增大，社会环境不稳定等。对人才缺乏吸引力的地区，由 于得不到人才的补充和更新，地域发展受到影响，经济发展受限，最终各地域的区域经 济差距拉大，不利于我国经济的长远发展和国家对全民经济的宏观调控。因此，大学生 就业应该从国家和自身两方面出发，积极的响应国家鼓励大学生到西部地区和基层工作 的号召，以一种积极进取，不怕吃苦的心态在这些岗位上做出一番成就。这样既为国家 做出了贡献，又促进了个人职业生涯发展。 改革开放以来，城乡之间、地区之间的发展差距在扩大，这种发展的不平衡，必然 使就业环境差异扩大化，大学生择业面也就会受到相应的限制，结果必然是就业的不均 衡。如城乡之间的鸿沟，使大学毕业生只能考虑城市；地区之间的巨大发展差距，又促 使大学毕业生只能更多地挤向发达地区。如果对不平衡的发展格局视而不见而简单地责 备大学毕业生缺乏到艰苦地区就业的社会责任，显然是不符合每个人在择业时都不可避 免地存在着自利性的自然法则的。 高等院校扩大招生规模并没有错，而没有有效调整教育体制、专业结构和突出能力 培养是直接妨碍着大学生就业的问题所在。张宇和魏辉认为结构失调是造成大学生就 业难的重要原因。结构失调表现在三个方面。一是专业结构失调。据笔者到省人事部门 调研信息的反馈，2 0 0 2 年二季度，全国人才市场职位供需比为2 8 5 ：1 ，机械、建筑、 电子等专业最为畅销，而外语、财会、文秘这些几年前曾经热门的专业如今比较冷。这 。郑功成大学生就业难与政府的政策取向中国劳动，2 0 0 6 ( 4 ) ：l 卜1 9 4 硕士论文基于政策视角的江苏省大学生就业问题研究 种专业供需结构的失调是导致人才相对过剩的一个重要原因。二是地域结构失调。由于 毕业生就业目标过于集中在经济发达地区的大城市或大企业、大公司，造成就业压力相 对集中。三是知能结构失调，毕业生所掌握的知识和技能与用人单位的预期有较大的差 距，造成不少用人单位偏好有工作经验的求职者，不愿意多招高校毕业生。 由于教育领域追求产业化，致使教育投资日益巨大，家庭在对子女接受高等教育进 行大投资的同时，对子女就业的期望也会随着教育投资的增长而提高，这当然是一种客 观反映。就主观而言，虽然我国的高等教育已经从精英教育进入了大众化教育阶段，但 家长与大学生个人仍然始终对毕业后的就业抱着高期望值。当这种高期望值与现实中的 就业岗位或机会存在落差时，大学生就可能陷入难以就业的处境。 短期内需求几乎不变，供给正向变动带来的供给冲击会造成工资率的下降，即供给 增加，供给曲线向右移动，均衡的工资率下降。在短期内，如果没有制度或技术的明显 变革，边际成本与边际收益可视为不变，社会对劳动力的总需求就取决于经济总量的增 长。就我国的情况看，近几年经济增长速度平稳，也没有发生能使企业对大学毕业生需 求明显增加的制度或技术变革，因而，吴丽萍( 2 0 0 7 ) 认为劳动力市场对大学生的需求 并没有明显变化。而自1 9 9 9 年以后，高校扩招，毕业生供给大幅度增加，易翠枝( 2 0 0 6 ) 认为这使均衡的工资率不断下降。 均衡工资率的下降与大学生以及家庭就业对薪资的期望形成明显的反差。因此，期 望与现实之间的反差是构成现阶段大学生就业难的重要原因。 从大学生角度来看，造成大学生就业难的一个重要原因是大学生自身的可雇佣性较 低，也就是大学生能够成功找到并胜任该工作所需的知识、技能、个性品质等因素的综 合能力不足，笔者认为造成大学生就业能力不足和就业困境的根本原因就是大学生本身 的就业能力不足。 在大学生就业问题中政府负有促进大学生就业的职责，学者舒宇彤研究指出其理论 源于政府本身的职能、高等教育的产品属性、大学生就业市场失灵这三个方面。 界定政府在大学生就业工作中的职责理论之一是政府的职能，公共服务是政府的重 要职能，大学生就业属于公共服务范畴，作为公共权力代理人的政府，有义务为大学生 就业创造条件，提供保障。理论之二是劳凯声认为教育产品属于公共产品，政府作为其 提供者和管理者，应当为大学生就业提供服务和保障。理论之三是由于大学生就业市场 存在着不完善之处，导致大学生就业市场失灵，需要政府发挥宏观调控作用，引导高校 发展与社会需求，完善就业市场管理。 政府在促进大学生就业中负有职责，政府的职责要求政府做出特定的行为，而制定 就业政策是政府行为的重要内容，也是政府行为的依据。就业政策是为劳动者创造就业 。舒宇彤我国大学生就业中的政府责任研究东北师范大学硕士学位论文，2 0 0 8 ( 5 ) 5 l 绪论 硕士论文 机会、扩大就业机会所制定的行为准则。大学生就业政策是专门针对大学生就业工作 而制定的为大学生创造就业机会、扩大就业机会的一系列制度、规则及法规的总称，是 关于大学生就业的指导性文件。 我国大学生就业政策经历了统包统分阶段，由供需见面逐步向双向选择的过渡阶段 以及以市场为导向的自主择业阶段三个发展阶段。 。胡瑞仲高等职业学校大学生就业指导北京：高等教育出版社，2 0 0 1 2 2 2 。周建民，陈令霞浅析我国大学生就业政策的历史演变辽宁工学院学报，2 0 0 5 ( 2 ) ：1 0 3 1 0 6 6 硕士论文基于政策视角的江苏省大学生就业问题研究 2 大学生就业政策以及政府的职责 2 1 大学生就业政策概述 2 1 1 就业与大学生就业政策含义 2 1 1 1 就业含义 就业是指一定年龄阶段内的人们所从事的以获取报酬或经营收入为主要目的所进 行的相对持久的职业活动。就业行为包括就业年龄、行为动机和工作时间三个构成要素。 就业年龄在我国为1 6 周岁以上，行为动机是指获得一定的劳动报酬或经营收入及从业 经验等，时间条件是指每周工作时间的长度。 就业有狭义的就业和广义的就业之分，狭义的就业指协议就业，是与用人单位签订 合同的就业，广义的就业指全部的就业。 与就业密切相关的有就业的所有制结构、弹性就业、就业率和就业质量。 根据贾彩霞的研究，就业的所有制结构是指劳动力在不同性质的单位的分布和构 成，反映出劳动力的流向。不同单位包括国有单位、城镇集体单位、股份合作单位、有 限责任公司、股份有限公司、私营企业、港澳台投资单位、外商投资单位和个体工商户。 弹性就业是一种灵活性比较大的就业方式。与传统的就业方式相比，李新市认为灵 活就业在工作标准、福利待遇、劳动条件以及劳动关系方面存在不小的差异。弹性就业 方式可以分为三类。一类是非全日制就业、短期就业、派遣就业、季节性就业、兼职就 业、远程就业。一类是待命就业。还有一类是自营就业、承包就业、独立就业、家庭就 业等。 在这些灵活的就业方式中，第一类就业指的是就业岗位由用人单位提供，大学毕业 生与用人单位签订劳动合同书，按照劳动合同约定从事相应的工作。在合同期内，大学 毕业生为用人单位的员工，用人单位遵照有关法律和劳动合同书内容履行相应的义务。 第二类就业指的是就业岗位也是用人单位提供的，大学毕业生也从事约定的工作， 但双方一般不签订固定的劳动合同，只是就工作内容、劳动条件、劳动报酬等签订一份 协议，协议对工作时间不作明确规定，比较灵活。 第三类就业指的是大学毕业生的工作岗位是由自己创造的，不与任何单位发生劳动 关系，只是向市场提供产品或者技术、劳务服务。与第一类就业相比，第三类就业属非 工薪劳动者。 就业率是指就业人口与劳动力人口之间的百分比，大学生就业率是指大学毕业生 就业人数占毕业生人数的比率，杨志远( 2 0 0 8 ) 认为它是衡量大学生就业状况以及供需状 。孔德威，刘艳丽欧美国家就业率结构性差异的理论分析生产力研究，2 0 0 8 ( 1 5 ) ：9 3 9 5 7 2 公共政策下的大学生就业政策以及政府的职责硕士论文 况的关键指标，笔者认为就业率只反映了数量，并不代表就业质量。就业率具有很强的 结构性特征，表现在性别与年龄结构性差异、部门结构性差异、职业与技术水平结构性 差异三个方面。就业率也就有狭义的和广义的之分，我国现行的毕业生就业率统计的是 广义的就业率，毕业生就业人数包含统计时问内的签订就业协议人数、升学人数、出国 留学人数以及灵活就业人数。大学生就业率在一定程度上反映毕业生职场中的初次就业 情况。 就业有高质量就业和低质量就业之分，可以从协议就业与否、就业专业是否对口、 就业层次、就业收入、就业稳定性、就业城市、就业的所有制结构等方面来衡量。 2 1 1 2 大学生就业政策含义 就业政策属于公共政策的一种。公共政策研究始于1 9 5 1 年，以哈罗德拉斯韦尔 与其同事合作完成的政策科学：近来在范畴与方法上的发展一文为标志。在1 9 5 1 年斯坦福大学的学术研讨会上，拉斯韦尔以“政策取向”为题论述了公共政策研究建立 应该注重的六个方面，一是公共政策应该研究政府的行动及其对公共权力的运用，二是 公共政策研究的哲学基础应该是理论实证主义，三是公共政策研究应该是对时间和空间 都十分敏感的学问，四是公共政策研究应该具有跨学科的特征，五是公共政策研究必须 注重学术界和政府部门的共同研究，六是公共政策研究应该具有“发展的概念”。 国内外学者认为，公共政策研究在发展过程中形成了两个主要流派。一是政策科学 学派。该学派主张公共政策的研究和分析应该建立在理性和科学性的基础之上，通过理 性以及科学分析方法和手段解决公共政策问题。二是经验性解释学派。他们认为公共政 策的选择和制定主要是政治过程而不是一个科学过程，质疑运用科学分析方法和手段能 够改进公共政策质量，也不主张公共政策研究应该以规范性理论为主要依据。其实，公 共政策的研究离不开理性和科学性的分析，也离不开经验性的分析。 对于公共政策的涵义，国内外学术界有不同的看法。美国政治学家戴维伊斯顿认 为公共政策是对社会价值做权威性的分配。国内学者以张金马和陈庆云为代表的认为公 共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则，是政府依据特定时 期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。 其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明、知识以及行动计划与 策略等。 综合以上学者的意见，笔者认为公共政策从涵义上来理解基本应包含三个层面。第 一个层面是公共政策制定和实施的主体是公共组织，包括政府、第三部门和一些国家的 执政党。第二个层面是公共政策的目标是为了实现特定的公共利益，不然公共政策在实 践中将会很难施行。第三个层面是公共政策是由一系列行为或者活动组成。 公共政策涉及到政治经济社会等的方方面面，胡瑞仲认为作为公共政策之一的就业 政策是指党和政府在一定的历史条件和历史阶段为促进经济发展和社会进步，为劳动者 8 硕士论文基于政策视角的江苏省大学生就业问题研究 创造就业机会、扩大就业机会所制定的行为准则。就业政策的制定和实施主体是党和 政府，所要实现的公共利益是通过为劳动者创造与扩大就业机会，实现充分就业，促进 经济社会的发展进步。 大学生是劳动者中的重要组成部分，自然大学生就业政策是就业政策的重要组成部 分。大学生不同于一般的劳动者，他们进行了多年的教育人力资本投资，形成的人力资 本存量高，是知识型群体，同时又是初次就业，缺乏社会经验。大学生的这一特点决定 了大学生对于社会发展的重要意义，也道出了大学生群体需要特别的保护。大学生就业 政策就是专门针对大学生就业工作而制定的就业政策，用以规范有关部门的行为，为大 学生创造就业条件与扩大就业机会，实现大学生的充分就业，并维护大学毕业生在就业 中的合法权益。 就业是一个系统工程，涉及到多方面的问题，就业政策必然要考虑这些因素，并根 据不同地方实际情况来制定。大学生作为新成长劳动力中的一员，作为知识型群体，大 学生就业政策是国家就业政策的重要组成部分，是国家关于大学生就业政策的集中体 现，其必然反映国家对大学生就业的政策导向，并根据地方不同实际情况来制定。 2 1 2 大学生就业政策类型 根据学者万茗的划分标准，我国大学生就业政策可以划分为总政策、具体政策和特 殊政策三个部分。圆大学生就业的总政策是指规定大学毕业生安置、使用的指导方针和 基本原则的各种政策。具体政策是毕业生就业过程中的工作程序、纪律、各项具体规定 以及各种地方政策。特殊政策是适用于西部开发、自主创业、免费师范生、灵活就业等 特殊群体的就业政策。 学者闰秋实、舒宇彤等提出不同的划分标准，笔者按照政策的具体内容将大学生就 业政策概括为为就业市场政策、就业准入政策、宏观调整政策、派遣接受政策、全力维 护与社会保障政策、指导服务政策以及特殊政策等七个方面的政策。 2 1 2 1 就业市场政策 大学生就业市场是运用市场为大学毕业生和用人单位提供服务，以合理配置大学毕 业生资源。就业市场通过各种方式利用市场规律调节大学毕业生供求状况，制定一系列 文件维护大学生就业市场的安全与稳定。举办公益性的高校毕业生招聘活动，严格规范 各种毕业生招聘会秩序。对发布虚假招聘信息，利用招聘进行欺诈、损害毕业生权益的， 要及时严肃处理。 拓宽大学生就业渠道，促进大学生多渠道就业可以缓解大学生供求矛盾。其一是鼓 励各类企事业单位特别是中小企业和民营企业招聘大学生，政府有关部门要为其提供便 利条件和相应服务，从制度层面解决非公有制单位招聘大学生所存在的问题，对于跨地 胡瑞仲高等职业学校大学生就业指导北京：高等教育出版社，2 0 0 1 2 2 2 国万茗当前我国大学生就业政策述评黑龙江高教研究，2 0 0 8 ( 5 ) ；1 2 9 - 1 3 1 9 2 公共政策下的大学生就业政策以及政府的职责 硕士论文 区招聘的大学生取消落户限制。其二是凡党政机关录用公务员和国有企事业单位新增专 业技术人员和管理人员的，坚持“公开公正，择优录用”的原则，原则上一律面向高校 毕业生来进行，在不断充实党政机关人才队伍，提高党政机关和国有企事业单位工作人 员素质的同时，拓宽大学毕业生的就业渠道。 2 1 2 2 就业准入政策 就业准入政策是指大学生就业很难进入某些地区、职业等的相关政策。它包括地区 准入政策和职业方面的就业准入两方面。 在地区准入方面，国家出台了很多措施。比如国家鼓励大学生到西部地区就业，并 出台相应的补偿措施。国家引导大学生到基层就业，并给以相应的补偿等等。相应地， 江苏省也有鼓励大学生到经济发展薄弱的苏北地区就业的政策。 在职业准入方面，比如通过教育、培训等人力资本投资方式提高大学生各方面的素 质，是他们的素质能够匹配就业岗位的要求，适应用人单位的要求，促进他们的就业。 政府高度重视大学生就业能力的提高，比如国务院的关于进一步做好2 0 0 4 年普通高 等学校毕业生就业工作的通知中提出要求，要深化教育改革，全面提高学生综合素质 和就业、创业能力。提高大学生的就业能力需要政府、高校和大学生自身的努力，需要 政府加以引导，高校需要提供大学生相关的职业培训课程，大学生则要积极参与相关职 业培训，提高自身的综合素质，提高自身的就业能力。 2 1 2 3 宏观调控政策 宏观调控政策是指政府为了促进人才结构的平衡而出台的鼓励性措施。为鼓励人才 流动，国家允许大学生跨地区就业，因为不同地方高校数量和质量不一样，培养出来的 大学生质量也就不一样，大学生跨地区流动有利于其才能的更好发挥，大学生跨地区流 动本身也是一种人力资本投资行为，通过流动这种投资形式，有利于才能在合适的地方 得到合适的发挥，达到才能和地区的匹配。江苏省的大学生村官计划从2 0 1 0 年开始， 每年拿出一定数量的公务员职位，专门定向招录经选聘到村任职满3 年、考核合格的高 校毕业生以及在3 年内报考江苏省内高校硕士研究生初试总分加1o 分或选择一门单科 加5 分的鼓励性措施。除此之外，江苏省的服务苏北计划、三支一扶计划也有相应的鼓 励政策。这些鼓励政策能够起到很好的引导作用，引导大学生到相应地区就业，促进江 苏省人才结构的平衡。 2 1 2 4 派遣接收政策 派遣接收政策是关于大学生户籍档案等方面的政策。规定对毕业离校时还没就业的 大学毕业生，本人要求户口和人事档案保留在学校的，按规定保留两年，并在此期间免 收档案管理服务费用。本人要求将户口转回入前户籍所在地的，公安机关应当按照户籍 管理规定为其办理落户手续，人事、教育部门所属人才交流服务机构负责办理相关手续， 人事部门所属人才交流服务机构免费提供人事代理服务。大学生落实工作单位后，公安 l o 硕士论文基于政策视角的江苏省大学生就业问题研究 机关按有关规定办理户口迁移手续。 2 1 2 5 权利维护与社会保障政策 不少企业存在不与大学生签订劳动合同、不按规定约定试用期、不按国家规定为其 缴纳社会保险等损害大学生合法权益的现象。为维护大学生就业权利，保障大学生就业 各方面的合法权益，有必要出台维护大学生就业方面的政策，切实维护毕业生合法权益， 保护毕业生人身安全。 除了维护大学生就业合法权益之外，还要加大援助力度，促进家庭困难毕业生就业。 江苏省的“就业服务援助计划”，旨在为困难毕业生开通就业绿色通道，通过优先推荐 就业和见习岗位、开发公益性岗位安置等方式帮助困难毕业生就业。 2 1 2 6 指导服务政策 高校毕业生就业实行中央和地方两级管理，以地方管理为主的工作体制。中央建立 由国务院有关部门参加的高校毕业生就业工作联席会议制度，定期研究、协调解决工作 中的重大问题。目前，我国各级政府都按照要求建立了高校毕业生就业工作领导协调机 制。很多高校也设置了大学生就业指导中心，指导大学生就业，有的高校专业设置了针 对研究生就业的指导服务中心。这些就业指导中心在提供就业信息，提高大学生就业能 力，协调用人单位与大学生见面等方面发挥了重要的作用。 2 1 2 7 特殊政策 大学生就业的特殊政策包括西部就业优惠政策、自主创业政策和免费师范生就业政 策等。 西部就业政策是指国家出台政策引导大学生去西部工作，并提供多项的优惠措施。 西部就业政策其实也是国家为发展西部，引导大学生到西部就业，促进西部地区人才结 构优化的宏观调控政策。 政府鼓励和支持高校毕业生自主创业的政策有利于大学生多渠道就业，可以有效缓 解用人单位对大学生的需求不足。相应地，政府通过简化审批手续多项政策等给予自主 创业大学生支持。有条件的地区由地方政府确定，在现有渠道中为高校毕业生提供创业 小额贷款和担保。对于高校毕业生从事个体经营的，除国家限制的行业外，自工商部门 批准其经营之日起1 年内免交登记类和管理类的各项行政事业性收费。 现阶段国家对教育部直属师范大学实行师范生免费教育，并由省级教育行政部门负 责落实免费师范毕业生的教师岗位。免费师范毕业生一般回生源所在省份中小学任教。 有关省级政府要统筹规划，在配合师范大学做好免费师范生招生计划工作的同时，就要 提前做好免费师范毕业生的接收计划和相关工作，确保四年后每一位到中小学校任教的 免费师范毕业生有编有岗。 2 公共政策下的大学生就业政策以及政府的职责硕士论文 2 1 3 我国大学生就业政策历史演变 根据学者周建民、陈令霞和丁海宁的研究，我国大学生就业政策的历史演变可以分 为统包统分阶段、由供需见面逐步向双向选择的过渡阶段和以市场为导向的自主择业阶 段共三个阶段。 2 1 3 1 统包统分阶段 统包统分是指按照计划统一分配，这一阶段大致从建国初期一直延续到2 0 世纪8 0 年代中期，以政府编制计划与高校实施计划相结合为主要特征。之所以称作统包统分阶 段，在于当时计划经济体制下培养的大学生是国家高级专门人才属于稀缺资源，中央提 出“统一计划、集中使用、重点配备”和“在适应国家建设需要的基础上贯彻学用一 致的原则”等一系列毕业生分配的方针政策，并在此基础上确定了“地方分配、中央调 剂”的分配原则，来充分发挥大学生在国家经济建设中的作用。这种就业制度的管理部 门主要是1 9 6 2 年中央成立的毕业生分配委员会，负责并参与高等学校毕业生分配的部 门先后有政务院、教育部和内务部。 统包统分阶段颁布的重要文件是1 9 5 1 政务院发布的关于改革学制的决定，该决 定明确规定高校毕业生的工作由政府分配，由此开创了我国大学生由国家负责按计划分 配的就业制度。 2 1 3 2 由供需见面逐步向双向选择的过渡阶段 从2 0 世纪8 0 年代中期到9 0 年代末，我国大学生就业政策开始由供需见面逐渐过 渡到双向选择。这一阶段以通过“供需见面 落实“切块计划”，逐步向毕业生与用人 单位“双向选择 过渡为主要特征。随着改革开放的深入，单纯的统一分配制度不能满 足经济与社会发展对人才的多方面需求。 为解决这一问题，1 9 8 5 年我国政府以中共中央关于教育体制改革的决定为突破， 对国家招生计划内的学生实行“在国家计划指导下，由本人选报志愿、学校推荐、用人 单位择优录用 的分配制度。1 9 8 9 年3 月，国务院批转原国家教委提出的高等学校毕 业生分配制度改革方案，该方案明确提出在过渡阶段实行以学校为主导向社会推荐就 业，毕业生和用人单位在一定范围内双向选择的办法。1 9 9 3 年2 月，国家颁布中国教 育改革和发展纲要再次明确毕业生就业制度改革的目标是实行少数毕业生由国家安排 就业，大部分实行在国家方针政策指导下，通过人才市场，采取“自主择业”的就业方 法。1 9 9 4 年，国务院关于( 中国教育改革与发展纲要 的实施意见又进一步明确规定 了招生和毕业生就业制度的改革措施，即高等学校逐步实行“并轨”招生，学生“缴费 上学，毕业后自主择业 。1 9 9 5 年，关于1 9 9 5 年进行普通高等学校招生和毕业生就业 制度改革的意见要求中央部门所属普通高校“并轨”后所招学生毕业时，原则上在本 系统、本行业范围内自主择业，在条件成熟后逐步过渡到大多数毕业生自主择业，并在 2 0 0 0 年基本实现大学生就业制度改革。 1 2 硕士论文基于政策视角的江苏省大学生就业问题研究 2 1 3 3 以市场为导向的自主择业阶段 2 0 世纪9 0 年代末至今是我国大学生就业政策以市场为导向的自主择业阶段，以大 学生就业政策与市场经济发展密切相关为主要特征。 我们以2 0 0 2 年为界，可将这一阶段的就业政策划分为前后两个时期。一是以毕业 生自主就业为主要特征的自主择业时期。1 9 9 9 年，面向2 1 世纪教育振兴行动计划文 件规定，从2 0 0 0 年起，我国建立比较完善的毕业生就业制度，并同时取消了向毕业生 发放派遣证的做法，将此做法改为向毕业生发放就业报到证。同年6 月召开的全国教育 工作会议也指出，我们建立的毕业生就业制度应当是一个不包分配、竞争上岗、择优录 用的用人制度。这标志着我国大学生就业制度结束“计划、分配、派遣”的历史，转向 以市场为其导向。从总体上说，这一时期的就业政策国家所倡导的是大学毕业生自主就 业，这既使得用人单位有了用人选择权，也使得高校能根据毕业生的就业调查和反馈， 及时、准确地掌握市场信息，根据经济建设和社会发展的需要找准服务方向，制定出更 为合理的人才培养目标、培养规格，进而有效地解决以往统包统配方式中存在的种种弊 端。 二是以毕业生创业为主要特征的自主择业时期。在高等教育走向大众化和知识经济 时代来临的背景下，引导大学生毕业生自主创业、科技创业和艰苦创业是世界高等教育 发展的一个大趋势，在这一背景下，我国政府出台了一系列鼓励大学毕业生自主创业的 就业政策。鼓励和支持大学生自主创业，工商和税收部门要简化审批手续，积极给予支 持。国办发( 2 0 0 2 ) 第1 9 号文件规定，从事个体经营和自由职业的大学生要按当地政 府的规定，到社会保险经办机构办理社会保险登记，交纳社会保险费。人事部下发通知 要求，各级人事部门要进一步拓宽渠道，制定政策，切实解决非公有制单位接收毕业生 遇到的各种问题，支持和帮助非公有制单位接收所需的毕业生。要协助自主创业的高校 毕业生办理报到、落户手续，提供相关的人事代理服务，解除其后顾之忧。国务院还下 发通知，对于大学生从事个体经营的，除国家限制的行业外，自工商部门批准其经营之 日起1 年内免交登记类和管理类的各项行政事业性收费；有条件的地区由地方政府确定， 在现有渠道中为大学生提供创业小额贷款和担保。另外，为了鼓励大学生自主创业和灵 活就业，激发个人的积极性创造性，开拓出更新更广的就业领域，劳动与社会保障部还 应该开展多种形式创业培训，并发出关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导 意见，以确保大学生在选择灵活就业的同时，确保灵活就业人员参保，为他们提供保 障。 在以市场为导向的自主择业阶段，大学毕业生按照自身的专业、能力参与大学生就 业市场的竞争，不再依靠国家统一分配就业。用人单位也只能用工作条件及优惠待遇吸 引大学毕业生，不能等待国家用行政命令的办法给予保证。相应地，作为大学生培单位 的高等院校主要为大学毕业生“自主择业提供服务，促进用人单位和大学生的双向选 1 3 2 公共政策下的大学生就业政策以及政府的职责 硕士论文 择。 2 2 政府促进大学生就业的职责 充分就业是经济社会稳定的一个重要指标，是指劳动力市场中不存在自愿失业。充 分就业不代表全部就业人口都实现了就业，而是指就业率达到了某一社会认可的比率。 一个社会消除了非自愿失业与摩擦失业，就实现了充分就业，社会经济制度就会保持 稳定。当市场本身无法实现充分就业时，国家应该干预经济，采取一系列的财政货币政 策，如增加公共开支、降低利息率来刺激消费、增加投资，以提高有效需求，实现整个 社会的充分就业。 2 2 1 界定大学生就业工作中政府行为的理论依据 根据舒宇彤的研究，可以从政府的职能、高等教育的产品属性、大学生就业市场失 灵这三个理论方面来论证政府在大学生就业中的职责。圆 2 2 1 1 权力委托一代理理论与政府职能 政治学从民主政治的角度给政府提出了政府要负责任这一要求。卢梭认为公民按照 社会契约的要求赋予政府一定的公共权力，政府也必须履行契约中所规定的对公民的责 任。即政府权力和责任同时来自于公民，政府必须向公民负责。 这种契约论直接将责任理念渗透入了政府的治理与统治行为之中，政府在拥有权力 的同时也被加之以责任。公民和政府之间是一种委托代理关系。公民把自己的权利委托 给政府，政府作为公民的代理人行使权力，从而形成一种“权力委托一代理”关系模式。 按照委托代理理论，政府作为受托方对公共资源进行管理，必然对资源的所有者即公民 负有提高公共资源的使用效率和效果的责任，并对公众的利益负责。基于此政府必须成 为负责任的政府。 公务服务是我国政府的一个重要政府职能。大学生就业属于公共服务范畴，大学毕 业生的就业境况直接关系着整个社会的发展与稳定，成为经济社会稳定发展的重要指 标。因此，作为公共权力代