（行政管理专业论文）城乡税制一体化研究.pdf

i 中 文 摘 要 党的十七大提出城乡经济社会发展一体化这一战略，说明我国已经进入了一个 新的时代，近年来，我国对于农村税费改革进行了大量的工作，农业税的取消，破 除了中国几千年来的封建农业税收制度，打破了我国长期以来的二元税制结构，为 农村的经济带来了新的发展契机。但取消农业税后，我国农村的税费制度仍然是在 城乡经济的二元化背景下进行的，一些深层次的矛盾并没有彻底的解决，农民依然 是担负着较重赋税的双重纳税者。所以，在这种国家政策理论已经全面创新，而实 践的制度还没有跟上的前提下，相关制度的制定与研究就显的尤为重要了。 本文从我国城乡经济一体化这一背景出发，根据国外相关理论与实践发展的经 验与借鉴，研究我国城乡税制一体化的发展，对我国城乡税制一体化的基本问题进 行了比较全面的探讨。 本文研究的目的，是从税制结构的角度出发，在取消农（牧）业税后，从税收 制度的自然属性与我国的政策战略体制上，彻底消除二元税制的负面效应，给农村 人口平等的国民待遇，并针对人类生存必要的产业农业，最优惠的税收政策， 从而促进农村地区经济与社会的发展，并保持和城市的发展速度均衡，在新农村建 设中凸显税收杠杆调节功能的发挥。 关键词：城乡经济一体化；城乡税制一体化；公平原则 i abstract the integration of urban and rural economic and social development of this strategy had been put forwarded at the seventeenth party congress, which shows that china has entered a new era. in recent years, china has done a lot of work in rural tax reform. the abolition of agricultural taxes eradicated chinese feudal agricultural tax system for several thousands of years, breaking the long-standing dual tax structure in china then bringing a new opportunity of development for rural area. however, after the abolition of agricultural tax, chinas rural tax and fee system are still running under the urban and rural dual economic context, and some deep-seated contradictions are not completely resolved, the farmers are being a heavy double tax taxpayers. therefore, with the national policy innovated comprehensively, its more important to introduce related systems and study while the practice policies are still out of its way. from the background of economic integration of urban and rural areas, this thesis is got down to studying the development of the integration of urban and rural tax system according to the relevant development experience both domestic and abroad, and that leads to a full discussion on the basic issues of tax system for the integration of urban and rural areas. the purpose of this study is, from the perspective of the tax structure, after the abolition of agriculture (livestock farming) taxes, the complete elimination of the adverse effects of dual taxation and national treatment to the rural population by the natural properties of the tax system and our strategic systems. meanwhile as to the survival of the human need like the agricultural industry, provided the most vulnerable of preferential tax policies, which promotes rural economic and social development also keeps it tend to synchronize with urban development, highlighted a regulatory function of tax leverage in the new rural construction . ii key wodes: integration of urban and rural economic and social development; integration of urban and rural tax system; the principle of fairnes 承 诺 书 承 诺 书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立完成的， 学位论文的知识产权属于山西大学。如果今后以其他单位名义发表与在 读期间学位论文相关的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的 文献资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表或撰写过 的成果。 作者签名： 20 年 月 学位论文使用授权声明 49 学位论文使用授权声明 本人完全了解山西大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留并向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档，允许 论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位 论文。同意山西大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播论文的全 部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名： 导师签名： 20 年 月 引 言 1 引 言 税制是否合理、是否公平是标志着一个国家在社会经济发展方面是否成熟的重 要指标，现代税制的研究，虽然没有一个完全的定义和标准去衡量一项税制是否达 到了最优，但是从中外学者的税收理论的研究和不断的实践来看，税收的公平始终 是各个国家共同追求的一项指标，得到了大家的公认。英国古典政治经济学家亚 当斯密在其著作国富论中就列出了“好税”的四条标准，第一条就是公平原 则，“每个国家的国民都必须按照各自的能力，也就是说，按照各自在国家保护下 所获得收入的比例，尽可能地缴纳赋税以确保政府运转。” 那么如何在现代公共财政角度上体现真正的税收公平，让国家内所有的公民都 能够无差别的享受公共产品的服务，不论城市或者农村的居民，都可以在一个统一 平等的环境下纳税，这一问题是值得我们深入研究的。 0.1 论文研究的目的和意义 新中国成立以来，我国一直实行的是以重工业优先发展的战略体制，与之相配 套的是城乡“二元结构” 的体制，它包括政治、经济、文化、社会全方位的城乡不 同政策。以重工业优先发展的战略体制，使我国城市经济迅速增长，提高了国家的 整体经济实力，增加了我国的 gdp，加快了我国现代化发展进程。但同时，也加剧了 城乡经济发展的差距，加大了城乡收入的差距。农民既要在生产环节和生活消费的 过程中承担增值税税负，同时还要缴纳专门的农业税、牧业税和农业特产税以及各 种不合理的收费支出。二元结构的税制严重的违背了税收的公平原则，在一定程度 上加重了农民的负担，使其扮演了双重缴纳税收的角色，从而扩大了城乡收入的差 距，这样是对广大农民的不公平，不利于社会的和谐发展。虽然，我国农业是经过 了几千年的发展，但是在部分地区还是处于传统、生产力落后这样的一种原始状态， 在 “二元税制”下，其初期是为我国工业的发展提供了原始的资本积累，同时在补 贴方面又倾斜于城市建设，这样就越来越加大城乡之间的差距。 在我国改革开放前的几十年里，国家通过工农产品的价格“剪刀差” 大约取得 了 5100 亿元收入。在 1978 年改革开放后，这种现象是仍然存在的，国家继续通过 这种工农业产品价格的“剪刀差”获取了大量的农业剩余净额，平均每年都有大量 亚当斯密著.唐日松等译.国富论m.北京,华夏出版社,2004,589. 陶济.二元结构理论的由来和发展j.资料通讯,2001,5,12. 剪刀差是指工农业产品交换时,工业品价格高于价值,农产品价格低于价值所出现的差额。 它表明工农业产品价 值的不等价交换。 数据来源：中国经济数据统计年鉴 城乡税制一体化研究 2 的资金流入城市的各个部门。 因此，农村、农业、农民的“三农”问题越来越严重，影响到了国家的发展， 所以，在党的十七届三中全会中，我国政府便提出了“城乡经济社会发展一体化体 制机制的建立”这一重大的制度改革，重点就是要解决“三农”问题，而税收又是 一国政府调节国家宏观调控的一项重要的手段，这便要求我们要建立在城乡经济一 体化这个大的经济背景下， 与之相适应的配套税收制度， 所以， “城乡税制一体化” 这样的课题便产生了。 “城乡税制一体化”是“城乡二元税制”的对称说法。论文研究的目的，不是 为取消农（牧）业税后，农村成了“零税收”，而是要从税收制度的自然属性与我 国战略体制上，彻底消除二元税制的不良效应，给农村人口以平等的国民待遇，并 针对农业这个人类生存必须的弱势产业以最优惠的税收政策，促进农村地区经济、 社会的发展与城市的发展趋于同步，在新农村建设中凸显税收杠杆调节功能的发挥。 从以上这些研究资料我们可以看出，我国城乡税制一体化的研究是非常重要的， 但就目前的研究进程可以看到，我国城乡税制一体化还将是一个漫长的进程，还需 要不断的努力，客观来看，本文的研究意义在于，在我国提出“城乡经济一体化” 的背景下，运用税收学原理设计出能与现行战略发展配套的税收制度，从而促进农 村经济的发展与农民生活水平的提高，加快农村现代化的进展，改变二元经济格局， 使农村与城市现代化水平相平衡，实现社会的和谐发展。应该说本文研究我国城乡 税制一体化是很有意义的事情，同时也能为我国城乡税制一体化研究领域提供微薄 之力。 0.2 文献综述 0.2.1 国外相关学者研究 国内外学者对于涉农税制的研究最为代表性的是18世纪下半叶在法国产生的一 批学者，他们反对重商主义学说，主张农业是生产和创造财富的部门，称为重农学 派，其主要代表有： （1）布阿吉尔布尔的税收思想。他是 18 世纪初叶开始至 19 世纪中叶期间，最 早指出经济学所提出的问题与解决的方法的学者，也是最早应用经济学于税制改革 理论的带头人。著有法国详情 、 法国辩护书 、 谷物论 、 货币缺乏的原因 、 论财富、货币和赋税的性质等著作。他的税收思想主要有：批判柯尔培尔重商 主义政策，认为国家应保护农业，而不是工商业。他认为，“耕种者的繁荣昌盛是 引 言 3 一切其他等级的财富的必要基础”，“一切的财富都来源与土地的耕种。” 分析了 人民贫困与财政贫乏之间的因果关系。指出赋税制度以及包税制使农业贫困化。提 出改革旧税制的三大主张。 （2）魁奈的土地单一税理论。弗朗斯瓦魁奈的主要著作有租地农场主论 、 谷物论 、 赋税论 、 经济表 、 经济表的说明 、 经济表的分析 、 重要考察 、 关于手工业劳动 、 关于工商利益和所谓不生产阶级生产性的记录 、 关于货币 利息的考察 、 中国的专制制度 。魁奈赋税理论的意义表现在他以重农主义理论为 基础，通过税制改革，唤起对专制王权的批判，指出了资本主义经济发展的方向。 他的土地单一税理论主要有：认为赋税的根据不在于赋税协助权，而在于封建的君 主共有权。在间接税方面，应以葡萄园税代替饮料税。认为纯产品的源泉在于农业， 农业是惟一的生产部门，只有农业生产才创造“纯产品” 其他部门包括工业生产在 内，都不生产“纯产品”。对纯产品课征直接单一税，是负担最轻的赋税。 （3）米拉波的政策主张。米拉波法国政治家也是重农学派的重要代表人物， 著作有人口论 、 赋税论 、 农业哲学等。他的政策主张有：自由放任是判断 一个社会健康与否就看它是否符合自然秩序的标准。政治经济学的任务，即在阐明 这种客观的经济规律，使人为秩序符合自然秩序。 “靠竞争和自由放任才能处于这样 一种自然秩序的状态。 ” 实行大农业经营。 小农业经营想获得很大的利益是不可能的， 必须把土地集中形成大农业经营。整顿税收。废除其他赋税，实行只向土地所有者 阶级征收一种单一的地租税，也就是只向土地所有者阶级得到的那部分“纯产品” 征税。实行单一租税还可以简化税制，大大降低征收税时花费的费用，维护私有制。 他反复强调私有制是符合“自然秩序”的，私有制的安全是社会经济秩序的基础。 （4）杜尔哥的税收思想。杜尔哥的经济理论上集中研究了财富问题，着重考察 了财富的形成和收入的分配，其代表著作有关于财富的形成和分配的考察 。其主 要思想有： 对纯产品学说的发展。杜尔哥把“自然的恩赐”不知不觉地转化为农业劳动者 的剩余劳动。认为“纯产品”是土地对农民劳动的赐予，是农民劳动利用了特殊的 自然生产力的结果， 土地如果离开了劳动便不能生产任何东西。 他认识到“纯产品” 转化为地租被土地所有者占有是土地私有权的结果，比魁奈更进一步说明了地租的 本质和根源。 布阿吉尔布尔.论财富、货币和赋税的性质m.上海,商务印书馆,1979,20-21. 弗日斯瓦魁奈著.吴斐丹、张卓纫译.魁奈经济著作选集m.上海,商务印刷馆,1997,4,223. 城乡税制一体化研究 4 工资和利润理论。杜尔哥把工资、利润、利息、地租都归结为资本主义的基本 收入。他认为“工资是工人必要的生活资料，决定工资高低的因素是劳动者同购买 他的劳动的人双方协议的结果。工人人手过多的现象使工资必然趋向于工人最必要 的生活资料。 ” 利润与价值论。杜尔哥是第一个研究了“利润”的学者，他把它看作是一个独 立的经济范畴。既然资本促进了纯产品的增加就应分享一份。他提出利润是出自纯 产品的收入，是节约工资的结果。他由地租引出利息，由利息引出利润。认为出租 土地可以取得地租，借出货币可以得到利息，投资开办企业就应得到利润。认为只 有农业劳动是惟一典型的生产劳动，土地是一切财富首要的、惟一的来源。把税收 分为直接税和间接税。前者是对土地所有者征收的税；后者是对佃农征收的税、对 企业利润征收的税、对销售或消费商品征收的税三种。认为除了对土地纯收入征税 外，所有赋税都应废除。 0.2.2 国内相关学者研究 对于我国城乡税制一体化的研究，各家的研究学者角度有所不同，通过研究， 我大致将这些学者分为三类，第一类研究学者着重从减轻农民负担的角度，不断深 化农村税费改革；第二类研究学者则从彻底消除城乡二元税制结构、平衡国家公共 资源的分配，给农村人口平等待遇的角度研究；第三类研究角度为统筹城乡发展、 完善税收机制。 其中较为多数的研究学者为第二类观点，有代表性的是： 第一，“统一城乡税制的提法”：（1）学者马千里说过：“统一城乡税制即现 行税制涵盖到农业方面去。” （2）祝遵宏认为，统一城乡税制就是适时将“三农 问题”纳入我国统一的税收体系。（3）潘明星认为：“统一城乡税制就是将我国的 农业也纳入到我国的工商税制中。” （4）学者刘书明和杨春玲都在文章中提过， 统一城乡税制就是通过工业与农业税收一体化来实现城乡居民的均衡负担的观点。 第二，学者马强在文章中讲到“农村税制的建设应有利于促进生产要素流动， 应遵循公平税负、量能负担的税收原则，应有利于打破城乡分割的现状，应有 利于促进全国统一大市场的形成，应建立在法制的基础之上。” 第三，学者王联实也在其文章中提到“我国城乡税制的一体化应体现和经济社 杜尔哥.南开大学经济学说史教研组译.关于财富的形成和分配的考察.上海m,商务书印馆,1997,17-62. 马千里.关于统一城乡税制的几点看法d.中国税务学会“完善税制改革研究”研讨会交流论文,2005,4,30. 潘明星.政府经济学m.北京,中国人们大学出版社,2010,第二版,4. 马强.促进资源节约税收思考j.合作经济与科技,2006,8. 引 言 5 会的适应性与适当超前性相结合、单税种改革的突破性与整个税制体系的统筹性相 结合，以及求优求强与规避风险相结合等原则。” 总之，在城乡税制一体化的概念提出时，初期有 “统一城乡税制”这个概念的 存在，是在 2003 年 10 月中共中央发布的关于完善社会主义市场经济体制若干问 题的决议时提出的，就当时来说这一说法是科学的。但如果现在仍用这一旧的提 法就不合适了，因为，国家已经取消了农业税，而现行的税制在增值税、个人所得 税方面又存在着城乡差别，但是在其纳税人的界定上并没有将农业生产者排除在外， 因而我国目前是不存在真正意义上的“二元税制”的问题了。所以“城乡税制一体 化”概念取代“统一城乡税制”，这样的界定更为科学、合理。目前，我国已经进 入“十二五”规划阶段，也就是工业化高速发展的时期，实现工业与农业的统筹发 展，是现行的必然趋势。所以，城乡税制一体化这个课题的研究也是势在必行的。 0.3 论文研究方法和创新 本论文的研究方法主要有： （1）规范分析方法。在我国城乡经济一体化的战略 体制背景下进行税制一体化的研究，本文的目的就是设计较为合理的税制结构，使 我国的税制与国际接轨，同时符合我国目前“工业反哺农业”的战略体制，实现税 收的公平和效率，从而促进农业的发展和国民经济的均衡运行。 （2）比较分析法 将 国际相关涉农税制经验进行比较分析，结合我国国情设计出符合我国现实经济运行 情况的合理税制体系。 本文的创新之处在于研究内容上的创新。本文将城乡税制一体化这一课题作为 研究对象，在“城乡经济一体化”这个大的背景下，将税制体系作为一个单独的研 究对象，按税收原则科学合理的进行设计，并且结合其他的配套改革措施，将税制 改革变成一个动态的长期的任务，实现统一税法、公平税负、简化税制，促进城乡 经济社会协调发展。最终达到加大对农民的支持，减轻农民负担的目的。 0.4 论文的结构 本文的结构分为四个章节，三大部分。第一部分背景介绍为第一章，是国内外 城乡税制改革的情况，从国内城乡税制改革的现状与我国城乡税制一体化的条件出 发，引出我国城乡税制一体化的主题，同时，从国外涉农税制模式的改革经验对我 国城乡税制改革提供借鉴；第二大部分为论文主体部分，分两个章节来介绍，第二 章为我国城乡税制一体化的概述，从定义、原则、目标、阶段等方面来定义什么是 王联实.农村社会保障税新议j.中国税务,2010,7. 城乡税制一体化研究 6 我国城乡税制一体化这个论题，并说明我国城乡税制一体化的可行性与必要性，第 三章为我国城乡税制一体化的主要内容，主要从税制的体制政策与税制结构等方面 论述了如何实现我国城乡税制的一体化，规定了我国城乡税制一体化的具体内容， 包括税源、税种与税率等方面；第三部分，在文章的结尾处论述了我国城乡税制一 体化的配套改革，从基于宏观的方面和基于“三农”的方面两个角度进行论述，内 容既包括了我国行政、财政体制的配套改革，又包括了从服务农民、农民土地与农 民组织等方面的配套改革，这样才可以确保我国城乡税制一体化的顺利实施。 第一章 国内外城乡税制改革概述 7 第一章 国内外城乡税制改革的背景 1.1 我国城乡税制改革的现状 1.1.1 我国城乡税制改革的回顾与问题 我国新中国成立的 50 多年以来，一直是以城乡二元体制为主导，同样在税收上 实行“二元税制”这种结构，在 1994 年的税制改革中，我国初步建立了适应中国特 色社会主义市场经济的税制。但是，在此次改革中，由于各方面的原因，改革并没 有改变农业税和工商业税相区别的二元税制，农业税还切实存在。 2005 年底，国家正式宣布废除了农业税，这是我国税收改革史上的一大创举， 但是工业与农业相分离的“二元税制”带来的不良效应并没有从根本上消失，税收 体制仍没有将农民真正纳入工商税收体制之中，所以出现了一些与经济发展所不协 调的新问题： （1）税收制度 现行的税收制度与我国社会主义新农村建设还存在着较大的差距。首先，我国 的城乡税制结构存在一定的问题，一些城镇所需缴纳的税制，对农村来说并不存在， 例如房产缴纳土地使用税；其次，我国农民的实际税负仍然是一大压力，如农民依 旧承担着生产资料的税负转嫁 ，农民在实行农产品的减免退税政策上实际并没有得 到太多的实惠；再次，税收的主要作用是调节经济，而现有的税制并没有起到调节 农业经济的作用，没有让农业的具体项目得到相应的调节，不利于我国农村经济的 发展与健康。 （2）税收优惠政策 从我国的农业税收优惠政策上看也存在着许多问题，主要有税收优惠政策不够 全面、系统；税收的优惠政策没有调节农业的经济结构；税收优惠政策仍然存在着 一定的城乡差异，例如，再就业的优惠政策只针对城市的失业人员，没有涉及农民 工问题，在农村农民与城市公民之间存在明显的差异。 （3）税收征管 税收的征管，仍旧不够完善，在征管时没有系统的征管政策与征管服务，只征管 不服务，没有体现农民作为纳税人所应该享有的相应权利。在征管的过程中，存在 着很多不足，没有实现征管的公平、公正。 税负转嫁是指商品交换过程中,纳税人通过提高销售价格或压低购进价格的方法,将税负转嫁给购买者或供应者 的一种经济现象。 城乡税制一体化研究 8 所以，从我国税制改革的历史中看，我国的农业税制改革还是较简单不完善的， 没有形成科学合理的系统，从而存在着诸多的问题，这种简单的取消农业税的做法， 只是改革的开始阶段，要真正达到城乡税制的一体化还有一定的距离。 1.1.2 我国城乡税制改革的进展与趋势 在近些年来，我国城乡税制改革一直是国家的一项重要工作，在多年的不断改 革与实践中取得了一定的成绩。主要的进展有： (1)2002 年起，在继土地改革、家庭联产责任承包制之后我国开展了农村的税费 改革。当时我国在农村地区共有 17 种税，主要有农业税、农业特产税、屠宰税、车 船使用税、印花税等等 。此外，还有大量的费用，例如村级的三项提留、行政事 业性收费和各种各样的集资等，农村税费改革势在必行，它不仅可以规范我国农村 的分配制度，打破不公平的现象，帮助农民增加收入，同时又理顺了我国的税收制 度，使国家、集体、农民三者平衡发展。 (2)2003 年，是我国开始减轻农民负担的转折点，国家决定不再单独征收农业特 产税，统一征收农业税，并降低农业税税率。农业发展得到了切实的优惠，减轻了 农民的负担。 (3)2005 年 12 月 29 日,中华人民共和国农业税条例于全国人大常委会第 19 次会议决定正式废止， 这一决定标志着在我国实行了 2600 年 （公元前 594 年2005 年） 的农业税从此退出历史舞台。 与农村税费改革前相比， 全国农民一年可减负 1265 亿元， 全国 8 亿多农民， 人均减负 100 多元 。 国家决定停征农业税， 是对农民从“多 取、少予”向“多予、少取” 的重要转折点。 (4)2006 年 2 月 24 日， 中华人民共和国屠宰税暂行条例于国务院 459 号令宣 布废止，再一次减轻了农民负担。 由此可以看出，我国已经彻底取消了农（牧）业税，随着我国农村经济的发展 与国家城乡经济一体化政策的制定可以看出在今后的税收制度改革中，城乡税制的 一体化已经成为一个必然的趋势，具体体现在： 不会再设立专门面向农民或农业的新税种。税制的调整要建立在减轻农民负担、 许毅.三农问题研究m.北京,经济管理出版社,2003,123-150. 村提留， 是承包经营集体土地和其他生产项目的社员和企业向村集体经济组织缴纳的管理费和集体积 累，主要包括公积金、公益金和管理费三项。 数据来源：中国经济统计年鉴. 1998 年十五届三中全会的决定 ，首次提出对农民要“多予少取” ，2002 年 1 月的中央农村工作会议，第一 次将“放活”与“多予少取”并列，作为增加农民收入的总的指导思想，2003 年 7 月的国务院关于克服非典 肺炎疫情影响促进农民增加收入的意见中， “多予、少取、放活”首次以“方针”的形式出现在国务院文件中， 从 2004 年 1 号文件开始， “多予、少取、放活”以“三农”工作基本方针的形式固定下来。 第一章 国内外城乡税制改革概述 9 扶持农业和农村产业发展的基础上。 建立城乡一体化的税制，对于所有纳税人的税收义务要做的公平原则。同时征 收的方式要简化易行。 1.2 我国城乡税制一体化的现实条件 我国城乡税制改革是一项长期的工程，国家政策也在不断的向税制的一体化进 行改革，在当前我国“工业反哺农业，城市支持农村”的政策下。大力推行城乡税 制的一体化是一项重要的工作，现在我们已经具备城乡税制一体化的现实条件与基 础。在我国城乡税制一体化的现实条件中，既有有利条件也有不利条件，面对不利 条件，我们要大胆应对，克服困难，所以，我国城乡税制一体化的进程是一个分步 骤 、逐步完善的系统过程，需要不断的努力。 1.2.1 我国城乡税制一体化的有利条件 （1）政治条件上我们目前的有利条件是，目前我国推行的社会主义新农村建设 为我国的城乡税制一体化提供了政治保障，有利于促进我国城乡税制一体化的进程， 为我国税收政策提供了相关的理论依据与政治保障。国家在政策上予以支持，大大 的加快了我国城乡税制一体化的进程。 （2）经济条件上我们目前的有利条件是，我国不断的税制改革推进了城乡税制 一体化的进程，在取消农业税后，打破了原有的城乡二元制结构上的制度屏障，促 进了城乡经济一体化的改革，在我国目前经济形势良好、财政收入逐年增加的基础 上，为我国的城乡税制一体化提供了有力的财力保障。同时，为解决“三农”问题， 提供了良好的途径。 （3）技术条件我国目前的有利条件是，城市道路交通、通讯工程的发达为城乡 税制的征收提供了相对的条件，大大提高了征税的速度、效率和服务水平，突破了 原有的地域上的界限，大大简化了征税的手段，方便了纳税人。也得到了大家的认 可。 1.2.2 我国城乡税制一体化的不利条件 （1）经济条件不均衡，我国长期处于“二元结构”的经济条件下，大部分农村 经济程度还远远不够，还存在着较为粗犷的初级农产品生产经营状态，劳动生产率 较低，现代化程度不足，而我国的工商业目前已经进入现代化阶段，生产能力较高， 产业化程度较高。在我国农业经济与工商业经济间还存在着较大的差距，这就产生 周平川、吉海瑞.分阶段分步骤彻底改革农业税收制度j.税务研究，2004，02. 城乡税制一体化研究 10 了不平衡的状态，在这种状态下，城乡税制的一体化面临着诸多困难，表现为：农 村劳动力的积极性、税收征管的阻力、农业的市场化水平低。 在我国现阶段，因实施农村的修养生息政策，如果此刻马上进入到城乡税制一 体化的高级阶段，会影响到我国农村劳动力的积极性，所以在目前的情况下，应在 税制一体化的过程中给农民减轻赋税，充分调动农业生产者的积极性。 税收征管阻力较多，由于我国现阶段的农业经济还没有达到产业化，所以，在 部分地区税收的征收工作还存在着一定的困难，面对小农经济下的纳税人，征收方 法不统一，其工作量较大，成本也较高。 农业市场化水平低，还不能完全适应现代的税收体系，相对应的配套改革措施 还未完善，此刻也不可能完全达到税制的一体化。 （2）财政的分配具有一定的差距，目前我国乡村在公共产品和公共服务上面还 存在着差距，体现在：基层财政薄弱、基层设施建设缓慢、社会保障制度的不配套。 在某些乡村，基层财政薄弱，不可能提供相应的公共服务。基层设施建设缓慢， 教育、公共产品、卫生等服务水平落后于城市水平，社会保障制度相对缺失，所以， 在城乡经济一体化的大背景下，税制的一体化与公共服务的一体化应该共同配套发 展，所以，如果在公共服务不能够完全配套的情况下，实施税制的一体化是不公平 的。 （3）社会分治现象还存在，改革开放以后，我国一直处于“二元结构”的社会 制度中，城市建设越来越开放，而农村建设还处于封闭状态，农民的户籍问题、就 业问题一直是农民们较关心的重点问题，一直处于不平等的状态中，而税制的一体 化，必须要以平等为前提，社会分治的现象是制约我国城乡税制一体化的重要因素。 （4）农民就业非正规化，其收入不透明，且不容易统计。我国农民的就业具有 流动性强、多自发组织、多区域的特点，这就决定了农民在外打工者的就业并不规 范，多以包工队等形式出现，离公司的规模还有很大的距离，这就为统计收入计税 带来一定的困难。 （5）农民纳税意识薄弱，由于受到几千年的封建文化的影响，农民纳税人没有 认识到现代意义上的税收有哪些作用，哪些是和自己息息相关的，他们单纯的认为 纳税就是向国家交皇粮，并不关心与自己的关系，税收意识淡薄。农民在纳税的权 利义务方面也存在着失衡的现象，他们既不愿意主动的交税，又不知道自己享有哪 些权利，所以，长期的观念使其没有了自愿纳税的意识。同时也阻碍了农民纳税的 积极性。所以，在我国社会情况下，目前如果只单纯的依靠农民作为纳税人主动的 第一章 国内外城乡税制改革概述 11 上缴相应的税收是不太可能的。 所以，经上述分析，我国目前的城乡税制一体化既有有利的方面又存在不利的 方面，但是我国城乡税制一体化的改革是一个必然的趋势，我们要结合现状，分阶 段、分步骤的构建相关的制度，建立符合我国情况的税制一体化制度。 1.2.3 小结 目前我国取消了农业税，在一定程度上减轻了农民的负担，但是这并不代表说 农村就形成了“零税空间” ，在一定程度上，农民仍然担负了较高的税。体现在： 首先，间接的承担税赋，我国目前是以流转税为主体的税制结构，是可以转嫁的， 也就是说农民承担着税赋的双重身份，既承担了作为生产者所承担的生产消费间接 税，又承担了作为消费者的消费税，其次，农民在大病、工伤、养老等方面却没有 享受到与城市居民平等的福利政策，对于农民来说是非常不公平的，再次，各种各 样的费用也是农民要缴纳的一部分重要费用，例如对于其土地的占用，要缴纳耕地 占用税等。 所以，可以这么说，在我国农民属于弱势群体，他们一方面按照国家政策规定 缴纳各种税费，但一方面又享受不到相应的公共服务，这一问题已经越来越凸显了， 在这样的状态下，如何解决农民问题，显的尤为重要，税收作为重要的宏观调控手 段之一，应该具有这样的功能。 本文所要定义的税制一体化，是一个全面、系统的过程，不仅从文字上将所有 的税种实现无差别的城乡居民一体，而且为了适应我国新农村建设，逐步完成的一 个有机的税制体制，既要保证我国税收制度的合理与健康的发展，又要保证农民的 权利，在城乡统筹这样的一个环境下，逐步实现的税制一体化。 综上所述，可以看出，我国城乡税制的一体化必须是分步骤进行的，我们要分 阶段的制定不同的制度，从而逐步过渡到向发达国家那样完全的一体化状态，这需 要各方面制度的配合与执行。我国城乡税制的一体化，是一项长期的工作，将伴随 我国的和谐社会的建设，配套进行。 1.3 国外涉农税制的相关改革 世界各国的税收制度，基本上没有单独设立农业税这种专门的税制来面向农民， 农民作为纳税人是与其他社会成员共同享有相同制度的。但在国外的税收制度与涉 农税收制度中，也不是一尘不变的，根据国外各国的经济发展情况与发展目标，他 柴福洪.我国“城乡税制一体化”动机、原理及框架研究j,科技创业月刊,2008,4,28. 城乡税制一体化研究 12 们大都也经历了税收的改革，使其更加适应经济的发展，我们就国外税收制度与涉 农税收的改革经验予以借鉴，从而能更好的指导我国城乡税制一体化的改革与发展。 1.3.1 国外学者的税收理论 国外没有针对农业而设置专门的税种，对于税收制度的研究融入了公共经济学、 系统学、制度经济学等相关学科的理论。目前，国际上的发达国家大部分是按照一 定的税收原则来制定税收制度，那么国外学者大致有哪些税收原则的理论研究，具 体如下： （1）威廉配第的税收原则 税收原则是英国的威廉配第最早提出的，他是英国古典经济学的创始人。其 代表作赋税论 政治算术中对税收问题进行了深入的研究，他第一次的提出了 税收原则(税收标准)理论，其围绕公平税收提出了 “公平”、“简便”、“节省” 三条标准 。首先，“公平”，就是税收要对任何人、任何东西“无所偏袒”，税负 也不能过重；其次“简便”就是征税手续不能过于繁琐，方法要简明，应尽量给纳 税人以便利；再次“节省”，就是征税费用不能过多，应尽量注意节约。 （2）攸士第的税收原则 德国新官房学派的代表人物攸士第代表作国家经济论 （共两卷） ，在第二卷 第一部分国家收入论中，他以征收赋税必须注意不得妨碍纳税的经济活动为出发点， 就征收赋税的方法提出了如下 6 大原则 ： 第一，促进主动纳税的征税方法，即赋税应当自由缴纳。 第二，不得侵犯臣民合理的自由和增加对产业的压迫，赋税要不危害人民的生 活和工商业的发展，也不要不正当的限制人民的自由。 第三，平等赋税，即赋税的征收要做到公平合理。 第四，具有明确的法律依据，征税迅速，其间没有不公正之处，及赋税要确实， 须对一定的目标征收，征收的方法也要做到不易避免。 第五，挑选征收费用最低的商品货物征税，及赋税的征税费用不能过度，须和 国家的政治原则相适应。 第六，纳税手续简便，税款分期缴纳，时间安排得当，即赋税应当在比较方便 的时候，并为人民所接受的方式缴纳。 （3）亚当斯密的税收理论 威廉配第著.陈冬野等译.赋税论m.上海,商务印书馆,1963,40-41. 攸士第.国家经济论（上卷）m.上海,商务出版社,1997,86-88. 第一章 国内外城乡税制改革概述 13 第一次将税收原则提到理论的高度，明确而系统地加以阐述者是英国古典政治 经济学家亚当 斯密。斯密极力主张“自由放任和自由竞争” ，政府至少要干预 经济，政府的职能应仅限于维护社会秩序和国家安全，在其经济学著作国民财富 的性质和原因的研究中提出了税收的4项原则，即平等原则、确实原则、便利原则、 最少征收费原则。 第一，平等原则。 “一切公民，都须在可能范围内，按照各自能力的比例，即 按照各自在国家保护下享得收人的比例，缴纳国赋，以维持政府。” 第二，确实原则。课税必须以法律为依据。各公民应当完全纳的，必须是确定 的，不能随意变更，完纳的日期、完纳的方法、完纳的数额，都应当让一切纳税人 及其他人了解的十分清楚明白，如果不然，每个纳税人，就多少不免为税吏的权利 所左右。从而，杜绝税务官员的任意专断征税，以及恐吓，勒索等行为，不确实比 不平等危害更大。 第三，便利原则。税收的征纳手续应尽量从简。各种赋税完纳的日期以及完纳 的方法，须予纳税人以大量的便利，在时间上，应在纳税人收入丰裕的时候征税， 在方法上，应力求简便易行，在地点上，应将税务机关设在交通方便的场所，在形 式上，应尽量采用货币形式。 第四，最少征收费原则。在征税过程中，应尽量减少不必要的费用开支，所征 税收尽量归入国库，使国库收入同人民缴纳的差额最小，征收费用最少。 （4）萨伊的税收原则理论 让巴蒂斯特萨伊是法国经济学家，他认为“政府征税是向私人征收一部分 财产，重做公共需要之用，不再退还给纳税人，政府支出不具生产性，所以最好的 财政预算是尽量少花费，最好的税收是税负最轻的税收” ，据此，他提出纳税5原 则。 第一，税率最适度原则，政府征税事实上是剥夺纳税人用于满足个人需要或于 再生产的产品，税负随着税率的降低而降低，税负越轻，对于满足再生产的能力也 就越弱。 第二，节约征税费用原则，税收征收费用对人民而言是一种负担，对国家也没 有益处，应节省征税费用，该原则要求一方面尽量减少纳税人负担烦扰，另一方面 也不给国库增加困难。 亚当斯密.郭大力、王亚南译.国民财富的性质和原因的研究（上卷）m.上海,商务出版社,1997,13-14. 亚当斯密.郭大力、王亚南译.国民财富的性质和原因的研究（上卷）m.上海,商务出版社,1997,25-26. 萨伊.陈福生译.政治经济学概论m.北京,商务印书馆,1997,233-234. 城乡税制一体化研究 14 第三，各阶层人民负担公平原则，当每个纳税人承受同样税负负担时，每个人 的负担必然是最轻的，如果税负不公平，不但是损害个人的利益，同时有损于国家 的收入。 第四，最小程度妨碍生产原则，他认为所以的税都是有害于再生产的，因为妨 碍生产性资本的积累，最终危害生产的发展，所以，对资本的课税应当是最轻的。 第五，有利于国民道德提高原则，税收除具有取得公共收入的作用外，还可以 为改善或败坏人民人道德，促进勤劳或懒惰以及鼓励节约或奢侈的有力工具，政府 征税必须着眼于普及有益的社会习惯和增进国民道德。 （5）瓦格纳的税收理论 19世纪下半叶，以阿道夫瓦络纳为代表的德国新历史学倡导社会改良，主张 国家运用包括税收在内的一切政府权力，调节社会生产。他认为，税收不能理解为 单纯的从国民经济年产物中的扣除部分。除此之外，它还包括有纠正分配不公平的 积极目的。也就是说，税收一方面有获得公共收入的纯财政的目的，另一方面又有 运用权力对所得和财产分配进行干预和调整的社会政策的目的。 （6）哈肯的协同学原理 利用哈肯的协同学原理来思考城乡统一税制的构建，也会得到一些理论启示。 哈肯协同学强调系统各部分的协同都是有序之源，指出当系统的部分相关程度较低 时，控制参量的改变可以使系统内的相关作用强化，使系统离开原理的平衡态。城 市和农村同处于一个社会大系统中，二者利益相关，并形成社会整体利益。如果整 个社会大系统处于良好状态，就有利于城乡子系统的发展；同时，各子系统的发展 也推进了整体利益的发展，产生协作、协同、协调发展的动力，从而推进城乡一体 化的演进。 (7)横向公平原理 费尔德斯坦和马斯格雷夫关于税收的讨论中，认为如果两个人在税前拥有相同 的福利水平，那么他们在税后也应享有相同的福利水平。享有同等福利水平的纳税 人应该缴纳相同的税收，即税收的横向公平原理。 (8)纵向公平原理 海格和西蒙斯提出的，纵向公平原理指纳税能力高的人应当缴纳更高的税，纳 税能力小的人应当缴纳更少的税。 1.3.2 国外“分税制”的概述 在国际社会上，“分税制”是大部分国家所通用的，但“分税制”也经历了各 第一章 国内外城乡税制改革概述 15 种的改革使其更加适合本国的经济模式，在“分税制”的改革中大体分为两种模式： 分权为主的分税制和集权与分权相结合的分税制。 (1) 分权为主的分税制，主要代表国家是德国，其特点为： 三级政府、三级预算。其中央（联邦） 、州和地方政府都有一定的税权且独立的 进行分管。其按照联邦会议统一的税法执行，但同时地方政府有一定的决策权，可 以规定起征点、减免条例等。三级政府的税务工作者没有领导责任，只有平等的工 作关系。 共享税为主体税种，税种以各级政府的固定税和共享税分类。在共享税种包涵了 个人所得税、公司所得税、增值税、营业税等几大类。共享税的收入占全部税收总 额 70%。固定税相对来说是一些比较小的税种。三级政府的固定税都有一定的区别， 在联邦政府的固定税主要为关税，州一级政府的固定税种为财产税，地方政府的固 定税为土地税。各级政府的固定税加上各自分得的共享税，联邦政府占到 48%，州政 府占到 34%，地方政府占到 13.6%，欧共体占到 3%。在这些国家，是严格按照：一级 政府、一级财政来实施的，对于那些经济欠发达的的州，联邦政府是要拿出一定比 例的补贴给予帮助的，这种类型的分税制能够充分的发挥各级政府的办事能力，在 市场的自由竞争中充分的发挥积极性和主动性，有利于国家的宏观调控管理。 （2）集权与分权相集合的分税制 主要代表国家为美国、日本。这类国家的分税制是在沿袭了各自的历史传统和 经济的基础上的，其特点有： 中央与地方分别有完善的税收体系。美国运用的联邦、州、地方三级税收管理 体系。联邦政府以个人所得税、社会保障税、公司所得税为主要财政收入，占税收 总额的 60%，州以销售税为主，占总额的 25%，地方以财产税为主，占 15%左右。 日本建立了中央、 都道府县、 市町村三级税收管理体系， 中央所得税共有 26 种， 占总额的 63%，都道府县税有居民税、事业税等 15 种，占总额的 16%，市町村税有 居民税、固定资产税等 17 种，占总额的 21%。这样的税收体系，既保障了中央较强 的宏观