（行政管理专业论文）增强企业家精神：公共部门人力资源管理的路径选择.pdf

中文摘要 本文旨在为面临困境的公共部门人力资源管理模式寻求一条突破途径。本文 以公共组织内外部环境的变化给当今公共部门人力资源管理带来的危机和团境 为切入点，在明确公共部门人力资源管理概念的基础上，指出了中国公共人力资 源管理在目前国内外环境急剧变动下所面l 临的严峻的挑战和危机。 公共部门人力资源管理作为人力资源管理的子系统，必然具备一般意义人力 资源管理的基本性质。这是公共部门可以向私营部门借鉴理念和方法的前提和基 础。但是由于公共部门的“公共性”的特征和其独特的组织需要，决定了其与私 营部门在人力资源管理的外部环境、内部程序方面具有很大的差异。因此，两 者在具体程序、具体方法的选择上有很多不可通约之处，私营部门向公共部门人 力资源管理提供的更多的是理念上的启示，而不是具体的操作方法。 基于此，本文认为，公共部门人力资源管理的发展方向，是要在公共部门人 力资源管理领域注入企业家精神和行为方式，主要强调一种理念上的借鉴，而非 具体操作层面上的程序方法的沿袭。具体而言，是要借鉴企业的五个价值观，包 括成本( c o s t ) 、弹性( f l e x i b i l i t y ) 、开放( o p e n n e s s ) 、透明( t r a n s p a r e n c y ) 及能力 ( c o m p e t e n c e ) 。简称为“c f o t c ”价值观模型。主要指重视对人力成本的核算分 析，改变以往过度强调政治责任，忽视经济效率的现象：提升政府人力资源管理 的弹性，以改善甄补和留用人才的困难：采用开放的人力资源管理制度，以吸引 具有专业知识和能力的管理人员进入政府组织服务；提高公共管理政策的透明 度，以强化政策和社会的沟通并增强公民对政府的信任；重视对公共部门人力资 本的培养，透过以能力为基准的获取体系、以技能为目标的开发体系、以绩效为 核心的评估体系和以功绩为基础的薪酬体系全面强化我国公务人员的专业能力。 关键词：公共部门人力资源管理新公共管理企业家精神 分类号：d 6 3 0 3 i n j e c t i n ge n t r e p r e n e u rs p i r i t ： t h eb r e a k t h r o u 曲i np u b l i ch u m a nr e s o u r c em a n a g e m e n t z h a n g m i n m a s t e r d e g r e e d i s s e r t a t i o ni nf u d a nu n i v e r s i t y m a y1 2 ，2 0 0 4 c l a s s i f i c a t i o n ：d 6 3 0 3 a b s t r a c t t h i sp a p e ra i m st os e e kab r e a k t h r o u g hi np u b l i ch u m a n r e s o u r c em a n a g e m e n t ( p h r m ) ，w h i c hh a sg o ti n t oac o m e rr e c e n t l y t h eg r e a tc h a n g e so f p u b l i cs e c t o r s e n v i r o n m e n th a v e b r o u g h t a g r e a td e a lo f c h a l l e n g e a n dc r i s i st op h r m a sap a r to fh u m a nr e s o u r c em a n a g e m e n ts y s t e m ，p h r mh a sd e f i n i t e l yt h e s a m eb a s i cc h a r a c t e r i s t i cw i t he n t e r p r i s eh u m a nr e s o u r c em a n a g e m e n t ( e h r m ) ， w h i c hi st h ep r e m i s eo f l e a r n i n gi d e ao f t e c h n i q u e f r o me h r m h o w e v e r , t l l e “p u b l i c c h a r a c t e r ”o f p u b l i cs e c t o rd e t e r m i n e st h a tp h r v lh a sas e r i e so f d i f f e r e n c ei 1 1o u t s i d e e n v i r o n m e n ta n di n s i d ep r o c e d u r ef r o me h r m c o n s e q u e n t l ni ti st h ei d e ai n s p i r e s n o tt h em a t e r i a lt e c h n i q u et h a tp h r mc o u l dl e a r nf r o me h r m t h i sp a p e ra d d r e s s e st h ei r m o v a t i o no f p h r m i st oi n j e c te n t r e p r e n e u rs p i r i ti n t o p h r mf i e l d ，w h i c he m p h a s i z et h ei d e a ll e a r n i n g c o n c r e t e l ys p e a k i n g ，w es h o u l d b u i l da ni d e am o d e l i n gi np h r m ，w h i c hi n c l u d e sc o s t ，f l e x i b i l i t y , o p e n n e s s ， t r a n s p a r e n c ya n dc o m p e t e n c e k e y w o r d s ：p u b l i cs e c t o r , h u m a nr e s o u r c em a n a g e m e n t ， n e wp u b l i cm a n a g e m e m ，e n t r e p r e n e u rs p i r i t 2 引言 引言 一、研究的理论背景和实践意义 “传统的人事管理已经扩展了它的边界，现在被称作人力资源管理”1 。越 来越到的人认识到：公共部门人力资源管理与人力资本的培养，是提升公共部门 生产力和增强行政效能的重要途径之一。但是在实践中，公共部门人力资源管理 的“管理无效”现象却经常成为公众抱怨的主要话题，公共人事管理的能力和效 率经常被当作人们怀疑甚至攻击的对象。公共部门人力资源管理作为公共行政的 主要部分，在管理实践中始终处于非常重要的地位，但是在理论研究方面却显得 桐对薄弱。 产生这一现象的原因很多，如公共管理领域本身的复杂性和多向性，人力资 源管理工具本身的技术缺陷，以及公职人员对新事物的天然抵触等等。但是，本 文认为，面对日益急剧变动的外部环境，公共部门人力资源管理领域必须进行改 革，寻求突破，积极回应。 近二十年来，随着英美等发达国家新公共管理运动和政府再造运动的蓬勃兴 起，延续近百年的传统行政管理模式面临着极大的挑战，并成为西方各国行政改 革的主要目标。公共部门的管理模式已经产生巨大的变化，作为公共行政主要部 分的公共部门人力资源管理不可避免也要经受深层次的变革。在这一过程中，企 业人力资源管理领域的理念和行为方式逐渐注入公共部门，得到了一定的推广和 应用。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采 用私营部门成功的管理手段和经验，其中提出要重视人力资源管理、引入私营部 门竞争、效率和效益等概念。在公共部门人力资源改革领域，新公共管理主张对 高级雇员的雇用实旌有限任期的契约，而不是传统的职位保障制。于是，更为讲 求灵活性和适应性的人力资源管理便受到了各国政府的广泛重视，对公共人事管 理领域进行了变革。在这些变革中，最引人瞩目的是改变公务员的终身雇用制 度和长俸制度，开始逐步实行有弹性的入职和离职制度，建立以工作表现为基础 的激励机制。同时，通过适当的培训开发制度，不仅提高公务员的知识技能水平， 而且加强公务员为公众服务的责任感和使命感。这种种改革，一方面使政府部 门形成了类似私营机构的具有竞争性的人力资源管理新体制，另一方面创造出以 公正、效益为本的政府管理新文化，进一步影响着公共部门的管理理念与管理哲 学。 公共部门人力资源管理在西方国家的这一发展过程给我们以启示，尽管政府 与私营机构的最终目的差异巨大，但两者在管理方式上的逐步接近趋势却越来 越明显。因此，针对公共部门人力资源管理的发展困境，笔者认为，应该注意研 究借鉴当代企业人力资源管理领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术弥补 引考 其不足是一条重要的捷径，公共部门与私营部门的人力资源管理方式渐趋一致也 是未来人力资源管理发展的可能趋势之一。 随着我国改革丌放的力度不断加大，以及政府行政改革实践的不断深入，英 美等西方发达国家公共部门的改革经验也引起我国公共部门和行政学界的关注。 在理论方面，一些先进的政府管理理念和思潮开始逐渐在我们的行政改革中得到 吸收和借鉴。但是，我们也注意到，中国当前的行政改革在很大程度上更着眼丁 宏观的“体制层面”和“结构层面”，局限于政府机构的合并和职能的转变，对 微观层面的人力资源的管理问题却很少予以更直接的关注和深入的研究。政府内 部的人事管理运行机制更多的处在一种“暗箱”状态下，或者仍然停留在原有的 干部人事制度状态下，对于政府内部的人力资源管理问题没有和现有的急剧变化 的外部环境结合起来。进一步讲，我们缺乏对公共部门人力资源管理问题应有的 关注，也就很难有效地提高公共部门人力资源管理的水平了。 因此，在当代西方发达国家行政改革过程中，较为盛行的“企业化政府”的 思想以及由此提倡的广泛采用私营部门的管理模式和方法，目前在我国管理改革 实践中并没有引起人们的广泛关注，其中，人力资源管理既是一例。对于这样的 现象，我们会提出这样的疑问并希望得到解释：公共部门人力资源管理是如何运 行的? 它目前遇到那些困境，应该作出怎样的改革? 企业入力资源管理的管理模 式和方法能在多大程度上应用于公共部门人力资源领域，是什么限制了这种应 用，两者的区别在哪里? 如何在公共部门领域引入企业人力资源管理工具，该引 入哪些? 我们需要的是理念上的指引，还是具体层面的操作? 本文认为，如果对 i 二述问题能够给于令人满意的解答，无疑对我国公共部门人力资源管理理论和实 践的发展都具有十分重要的意义。 二、国内外研究现状 西方发达国家对公共部门人力资源管理问题的研究，与政府行政改革有着密 切的联系。2 0 世纪末叶，伴随着政府改革运动的浪潮，政府在调整市场和公民 的关系中，公共组织的自身结构和文化环境均发生了中的变化，这一趋势也深刻 的影响了作为公共行政重要组成部门的公共部门人力资源管理。在亚马逊学术著 作排行榜上，佛罗里达国际大学教授罗纳德克林德勒教授和堪萨斯州立大学教 授约翰纳尔班迪教授的这本公共部门人力资源管理：系统与战略在很长时 间都位居前列，是公共部门人力资源管理领域中一部研究力作。它将美国公共部 门人事管理放在8 0 年代中期以来政府改革和制度变迁的组织背景下来讨论，呈 现了当今美国公共部门人事管理最新的发展趋势。概括了最新的观点、问题和争 论，并列举了最新出现的典型案例，对本文的写作给了很大的启示。 引言 我国自改革开放以来，就一直很重视公共部门人事管理改革问题。在实行公 务员制度之前，公职人员的录用一直是通过政治途径而不是通过公开的选拔性考 试来进行的，而且专业化程度很低，对公职人员的薪酬支付程序、绩效评估和提 升也很模糊。行政管理的低效率、官僚体制的过度政治化以及腐败问题一度严重 阻碍了中国的经济和社会发展。由此有了行政改革。 1 9 9 3 年我国正式实施国家公务员暂行条例标志着中国国家公务员制度正 式建立。此后，我国学术界对于公共部门人事管理的研究主要就集中在对公务员 制度的研究，在这方面发表了大量的学术文章和著作。近年来，在借鉴当代西方 国家行政改革理论的基础上，公共部门人力资源管理概念开始逐渐引入我国传统 的公共人事管理研究领域，并出现用“公共部门人力资源管理”取代“公共人事 管理”的趋势。因为与传统的人事管理相比，公共部门人力资源管理体现了一种 系统的、全新的和多层次的内涵，能够更加系统的表达公共管理领域中的理念和 行为方式。 在我国，尽管毛泽东同志早在1 9 5 5 年就在一篇文章中提出过“人力资源” 这一术语，但我国的人力资源理论与时间起步较晚和缺乏系统却不争的事实。对 于人力资源问题的研究和时间，在我国不过是近一二十年的事情，而对于公共部 门人力资源管理的研究则显得更为滞后，关于这方面的论著寥寥无几，且主要是 教材系列，而鲜见学术前沿论著。因此结合我国公共管理的实践，对公共部门人 力资源管理进行系统的理论研究，有待于进一步加强。 三、研究目的和内容结构安排 如上所述，在发达国家已经普遍盛行的公共部门人力资源管理，虽然在我国 公共部门的管理实践中已经开始出现。但在理论研究方面仍有待于进一步深入， 特别是在将企业人力资源管理和公共部门人力资源管理结合起来进行比较研究 方面仍是一片空白。目前公共组织内外环境的变化给当今公共部门人力资源管理 带来了压力，传统的公共人事管理工具面临种种挑战。出现这样的局面，公共部 门管理技术和方法落后是最主要的原因，因此，从借鉴和移植的角度来讲，采用 私营部门的先进的人力资源管理工具、技术和方法应该是风险和成本最小的策 略。但是，公共管理实践表明，企业的管理工具虽然先进，但在公共部门适用性 有限，其背后必然隐含着一些深层次的原因，作为一种系统的管理工具，人力资 源管理的效用离不开它所应用的组织环境、组织结构、运行程序等制度基础。因 此。争论的本质就在于公共部门管理与私营部门管理之间的区别。但是，公共管 理的特殊性并不意味着我们就必须建立一套崭新的适合公共部门的管理理论。我 们要做的是如何从现有的一般组织管理理论中，寻找出适用于公共部门的理论和 方法。本文的研究目的就是通过对公共部门人力资源管理与私营部门人力资源管 引言 理的比较分析，认识到两者在不同环境下的全部根本差别及某些领域的适用性， 然后有鉴别地引进适用于公共部门的企业人力资源管理先进的管理理念和技术。 本文力图在对公共部门人力资源管理的研究上有所突破和创新。本文对公共 部门人力资源管理的研究是以我国国家行政机关人力资源管理为主线，主要是针 对政府公务员管理，同时兼顾其他公共部门如国有企业、事业单位等部门的人力 资源管理的特点。国内外对于“公共部门”的内涵和外延多有争议，本文所提到 的“公共部门”既包括纯公共部门即政府部门，也包括第三部门。本文是以公共 组织内外部环境的变化给当今公共部门人力资源管理带来的危机和困境为切入 点，审视知识经济迅猛发展过程中的现代公共部门人力资源和企业人力资源的共 性和差异，试图指出：只要我们能够从根本原则上认识两者在外部环境和内部程 序等不同环境下的根本差别，就完全有可能在保持公共部门核心价值不变的前提 下，有效的引进企业公共部门入力资源管理的先进理念和行为方式，以解决公共 部门人力资源目前所面临的挑战和困难，为其实现使命、优化发展寻求一条突破 途径。 本书结构主要由引言和四章内容组成。 引言。对研究的理论背景和实践意义、国内外研究现状、研究目的和内容结 构安排和研究方法四个方面进行论述。 第一章研究对象的界定。公共部门人力资源管理是本文研究的领域，为了 便于对公共部门人力资源进行科学、系统的比较和研究，必须首先对公共部门及 其人力资源的内涵和外延做出正确的界定。在综合国内外学术观点的前提下，本 文认为：公共部门人力资源管理是公共部门( 包括国家行政组织和国有企事业单 位等) 依据一定的人事制度对公共职位进行安排分配和对公共部门人力资源进行 全方位、全过程和系统性的战略管理过程。 第二章变动的世界：面临困境的公共部门人力资源管理。公共组织的外部 环境的变化给公共部门人力资源管理的发展带来种种挑战。知识经济时代的到来， 导致生产方式、社会主体、劳动力结构、效率标准等一系列变化，对公共部门的 各个领域都将产生深刻的影响。公共部门人力资源管理正因为在这一经济形态的 转变中不能因时制宜的发生相应的变革，所以提襟见肘，竞争力日益退化，难以 吸引和保留适当比额的人才。另外，我国自从加入世贸组织后，将走上全面融入 经济全球化的道路，我国公共部门人力资源管理制度不适应入世要求的有关观 念、体制和方法就更容易暴露出来，从而使公共部门人力资源管理呈现出明显的 管理危机和信誉危机。这一章是整个文章的切入点，环境的压力迫使公麸部门人 力资源管理寻求突破，是公共部门人力资源管理部提升自身管理能力和形象的动 力，指出了公共部门向私营部门学习管理理念和方法的必要性。 引言 第三章公共部门一私营部门的区分和人力资源管理。当代以新公共管理为 主导思想的西方行政改革中，私营部门的管理经验被大幅度的应用到公共领域当 中，其中企业人力资源管理在公共部门得到了认真的推广，并且用“公共部门人 力资源管理”来代替“公共人事管理”的概念。但实践证明，这种应用是有局限 性的。因此本章通过对公共部门与私营部门在人力资源管理领域的比较分析，寻 找出两者在外部关系和内部程序上的根本差异及某些领域的不适用性，最后得出 这样的结论：公共部门在人力资源管理活动过程中，要学习的不是企业人力资源 管理具体层面的管理技术或工具，而是首先要学习企业人力资源管理的企业家精 神和行为方式，在此基础上，针对公共部门的组织特性，形成一套行之有效的公 共部门人力资源管理的价值观系统。 第四章增强企业家精神和行为：构建公共部门人力资源管理的价值观。将 企业家精神注入公共部门人力资源管理领域，就是希望公共部门像私营部门一样 在管理理念和行为方式上不断变革创新，以发展人力资本的价值和提高公共生产 力。具体而言，就是要重塑公共部门入力资源价值观，包括成本( c o s t ) 、弹性 ( f l e x i b i l i t y ) 、开放( o p e n n e s s ) 、透明( t r a n s p a r e n c y ) 及能力( c o m p e t e n c e ) 五个价值观，主要指重视对人力成本的核算分析，在不断缩小的人力资源发展成 本下提高人才使用效率；提升公共部门人力资源管理的弹性，以改善甄补和留用 人才的困难；采用开放的人力资源管理制度，以吸引具有专业知识和能力的管理 人员进入政府组织服务；提高公共管理政策的透明度，以强化政策和社会的沟通 并增强公民对政府的信任；重视对公共部门人力资源能力的培养，透过以功绩为 基础的评估体系、以能力为基准的人才配置体系、以绩效为基础的升迁体系和公 平竞争的奖励制度，强化公务人员的能力。 四、本文的研究方法 本文的研究方法主要分为两个方面。 一是在论证结构上，主要采用了比较分析和规范分析的方法。在对公共部门 私营部门的人力资源管理差异性研究方面，通过对两者在外部环境和内部程序 各个环节的不同特点进行比较研究。另外，在对我国人力资源管理发展状况的描 述上，也主要是通过对传统人事管理和现代人力资源管理的比较和公务员制度与 干部制度的比较来说明的。在文章的最后一部分，提出增强企业家精神和行为， 构建公共部门人力资源管理的价值观，主要是采用的规范分析的方法。 二是在论据采用上，主要是以文献研究为主、案例分析为辅的方法。在理论 分析方面，主要以大量有关公共行政、公共管理、经济学的著述为主，引用了大 量的管理学名言。但在描述西方国家和我国当前的人事管理实践时，选取了典 型的案例加以佐证，从而使理论紧密联系实际。 研究对象的界定 第一章研究对象的界定 第一节：公共部门与公共部门人力资源 一、公共部门 公共部门( p u b l i cs e c t o r ) 在西方国家是与私营部门( p r i v a t es e c t o r ) 糊对应的，除了“纯粹的”公共部门即政府组织之外，一般还包括介于政府组织 与工商企业之间的一些“准公共部门”( 往往被称作非政府公共机构) ，也叫第 三部门。在我国，公共部门主要是有三部分组成，即政府部门、公共事业单位和 国有企业，概括起来也就是“纯公共部门”与“准公共部门”，与西方的公共部 门范围基本一致。 ( 一) 纯公共部门 纯公共部门就是政府组织，也叫“第一部门”。它的本质特征在于其“公 共性”具体而言，主要表现在以下5 个方面： 1 、公共权力。“公共”相对私有而言，因为它以公共权力为基础。公共权 力产生于社会，并凌驾于社会，具有强制性，与国家和政府的活动紧密联系，它 是将公共部门同私营部门区分开来的本质属性。随着政府行政改革的推行，政府 的管理职能也在不断转变之中，管理方式不断更新，管理权力逐濒下移，政府已 经将以前大量的职责不明的公务移交给了企业或第三部门。因此，政府的管理活 动是通过公共权力来实现的，同时，公共权力的变化也促使公共管理的手段和理 念的变化。 2 、公共管理。政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。它是指政 府部门依托公共权力，以提高社会公众整体的生活质量和满足全社会公众共同利 益为目标的一系列管理活动。它具有公益性、非营利性和权威性等特征。强调 的是社会整体的公共利益。 3 、公共资源。政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道， 政府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定 的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中， 从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。作为一种公共资源，就 其本质而言，是为全民所共享的。 4 、公共服务。政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的 基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是 自动提供给社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此。一个国家 的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个 研究对象的界定 人不会花钱也可能享受公共物品，即所谓的“搭便车”现蒙。这样，单个个人一 般0 i 会自己花钱来购买公共物品，这种物品只能由政府来购买或提供。 5 、公共利益。政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共 服务组织，从理念上讲，它应该把全体公民当成自己的服务对象，它不应该有自 己的特殊利益。对于政府组织来说，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都 是错误的。因此，政府应该是一种“公益人”而不应该是一种“自利人”。它应 该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。 l j 准公买部f j 准公共部门是指介于政府组织与工商企业之间的一些部门，也叫“第三部 门”这些部门有的更具有工商企业的特点但又有所区别，主要指国有企业或公益 性企业，有的则更类似于或依赖于政府机构，一般称为非政府组织。保罗a 萨 缪尔森在经济学一书中将第三部门由这样一个链条贯穿：公益性企业、公共 事业和非政府公共机构。 公益性企业一般是由政府投资或为主体投资，向社会提供公共服务或准公共 物品，生产由政府垄断，由政府进行公共物品定价，一般实行企业化管理，必要 时由政府提供补贴。这类组织所生产的是带有“公共性”特征的产品，因此其性 质属于准公共部门。 公共事业单位主要是由政府投资，所需资金主要是由财政提供，其基本功能 是为社会提供公共服务或准公共产品，实行政府定价，但一般不实行企业化管理， 这类组织所生产的物品或提供的服务大部分是公共的。 非政府公共机构，或由政府提供资金，或由民间组织自发投资，其职能在很 大程度上与政府类似，如高等院校、科研机构、社会福利机构等，这类组织提供 的服务基本上是纯公共物品， 准公共部门与纯公共部门的区别主要在于它们的非营利性程度不同。政府组 织没有盈利的要求，而像公益性企业和部分事业单位就具有一定盈利要求，非营 利性程度相对较低。 本文认为第三部门之所以归入公共部门，主要原因在于： 第一，第三部门生产或活动的基本目标是公益性的，这与第一部门的目标 是一致的； 第二，第三部门生产、活动的内容和方式往往由政府来控制或进行必要的 行政管制，它与第一部门存在着十分密切的关系，从某种角度而言，它被作为实 现公共利益目标的补充手段或辅助途径； 第三，第三部门提供的服务和产品具有“公共性”的特征； 第四，第三部门的投资主体或资金来源主要是政府或财政； 研究对象的界定 第五，第三部门生产或活动的非营利性与第一部门的价值取向是一致的。 二、公共部门人力资源 “人力资源”( h u m a nr e s o u r c e ，h r ) 一词是当今社会颇为流行时尚的管理 术语，但要对它给出一个明确的定义确非易事，不论是实际工作者还是理论工作 者，对“人力资源”的定义不尽相同。有人认为，劳动者就是人力资源；有人认 为，人口就是人力资源：还有人认为，人的劳动力才是人力资源。本文认为：人 力资源就是在一定的实践范围内，某一社会组织中存在的、可供开发和利用的现 实和潜在劳动能力的总和，是一种推动社会组织绩效提高和经济发展的社会资 源。 基于此，根据上文对“公共部门”范围的界定，本文将“公共部门人力资 源”定义为：在一定的实践范围内，公共部门中存在的、可供开发和利用的现实 和潜在劳动能力( 包括体质、智力、知识、技能和品质) 的总和，是一种推动社 会组织绩效提高和经济发展的社会资源。 对于公共部门人力资源范围的界定，决定了本文的研究对象和研究领域，从 而有别于私人部门的人力资源管理。本文对公共部门人力资源管理的研究是以国 家行政机关人力资源管理为主线( 即公务员管理，同时兼顾其他公共部门如国有 企业、事业单位等部门的人力资源管理特点。本文之所以做出如此界定，主要基 于以下三点考虑： 第一、国家行政机关在公共部门中占主要地位，其公共部门人力资源管理 的大多数方面能够具有公共部门人力资源管理的普遍性、一般性和代表性。 第二、随着行政机关管理、服务社会事务范围的变化，行政机关中公共部 门人力资源构成的数量、种类、专业等呈复杂趋势。政府不仅录用公务员，而且 开始吸收越来越多的专业技术人员。因此，以政府作为公共部门人力资源管理的 范本，力求把握公共部门人力资源管理的特性和本质。同时也重视事业单位和国 有公益性企业人力资源管理的特点。 第三、随着知识经济的迅猛发展以及中国加入w t o ，我国公共部门尤其是政 府面临着前所未有的挑战。各国之间的竞争归根结底就是人力资源的竞争，即政 府能力竞争。因此，国家公务人员能力和素质的提高非常关键，要赢得政府管理 和迎接知识经济挑战的优势，需要高素质的国家公务员队伍作为支撑。可见，政 府人力资源也是我国不断发展和创新的第一资源。因此，对行政机关人力资源管 理进行重点研究，为此寻求先进的管理理念，实施高效管理是不可或缺的。 资料：我国公共部门人力资源状况 我国公共部门a 力资源瓿总体状况看要好子全国韵入力资源平均承平a 铷拓，高等院 校的绝大部分教师的学历层次w j g # g j ) 6 移6 9 # # g , 应该说是a 才最为集串、总 奉素质最高 8 研究对象的界定 能领域；社会中介级织、确与其行业特点和“自负盈亏鲁我积累自我发曩”的市场定位? 其从业人员数量一般是根据业务需銎适度设编，扶业a 爨鳆总体受量也吃较高? 也是人才荟 葶的地方? 扶我国的公务员队伍来毳整体素曩也比较商但是仍然存在a 爨数量趣编办事效率 j j 高的问题，棱熄“革命忧、年轻佬知识纯、专、监化”的公务员建设b 标1 9 9 8 年以来 进行7 力瘦空前的公共行政改革国务院将中央政府的缝或部委由4 0 个韵减翔2 9 个? 公务 员a 数由3 。2 万人碱为1 67 j 人地力政骑也按照中央的部署裁减7 三分2 一左右的公务员， 这样公共行政机关人力资源坂数量上减少7 但覆量却泰研提高，增强7 政密人力资源的整 钵素质秘行政教能，投就学瑰丽言我国5 4 1 乃公务员中，具有大专以上学爨的占5 2 甜 碗本科以上学历仅仅占1 3 5 ，游江省构公务贯大专以上学历扶1 9 9 3 年的3 缁上升弛黾前的 5 0 4 4 ；全国t 商系统共衣4 8 7 乃人大专以上学爨酞1 9 9 5 年的2 4 3 5 提高飘s 裁的 4 e 。7 4 ，( 力治：对世纪挑战魄回应一中国公务受培讽i 佟扫插中国公务员2 0 0 2 年 第2 铴) 据中国商报2 0 0 2 年4 月9 目报道：目前我国城事高科技i 作的科学家和i 程婚只 有1 4 9 乃人，中国老龄委的一项调查表明2 0 0 2 年我国4 2 喇j ：的正韵教授和5 0 啦上的 磷究员、高级i 程灏、农艺魉姆退体。预计今鑫5 年内，我国平均每年穆b - 8 西多名专业技 术人员退体：勤2 0 0 6 年，暹体的专业技术入员将增加翻1 5 万人殴上，届砖我国将盈捺着 这样一个严重的现实：尖端人才难以为继。 另据中国i 商时掇2 0 0 2 年4 玛9 日报道? 存关专家指出我国人才队伍庞大a 才资源总最很大但是入才资源中存在着硒个“溉“现象值褥警惕。第一人才资源古人力 资源总鼍的5 。? 话左右：第二高甚次人才仅占人才瓷源总量的5 i5 孺高级人才中的国际 纯人才刚更少，赢层次人才紧缺已经戏为z 为我国入才战略实施、锄约经济发襞的关键函素 之。 第二节公共部门人力资源管理 一、人力资源管理 在西方发达国家，人力资源管理( h u m a nr e s o u r c em a n a g e m e n t ，h r m ) 实践 经过三十多年的发展，已经形成一套比较完善的人力资源管理理论，并逐步取代 传统的人事管理理念。人力资源管理作为组织最重要的管理组成部门，已经越来 越得到了组织领导者和专家学者的重视。我们通常所说的人力资源管理，是组织 内部对人的管理。宏观意义上的人力资源管理，是指政府对社会人力资源的开发 和管理过程。本文所涉及的是微观的即组织内部的人力资源管理。目前，国内外 有代表性的关于人力资源管理的定义大致有以下两种： ( 一) 将人力资源管理视为一种更有利于实现组织目标的管理活动。 9 研究对象的界定 这一观点认为人力资源管理是要以更加有效的管理方法和技巧达到组织期 望的具体目标和成果。比如梁均平认为：“人力资源管理就是通过对人和事的管 理，处理人与人之间的关系，人与事的配合，以充分发挥人的潜能，并对人的各 种活动予以计划、组织、指挥和控制，以实现组织的目标”2 。而舒勒认为：“人 力资源管理是通过若干项活动，以保证有效地管理人力资源，使个人、社会和企 业受益”3 。 ( 二) 将入力资源管理解释为一种工作程序，一系列功能组合而成的管理系 统。 每个组织都在想方设法完成最高管理层制定的组织目标和任务。要实现和完 成这些目标和任务，就必须认真地审核和有效地使用现有的各种资源，尤其是人 力资源。人力资源管理的作用就是为了最有效地使用人力资源而制定各种计划和 方针政策。人力资源管理的主要职能是人力资源规划、人力资源获取、人力资源 开发、人力资源控制。这四个方面构成了一个相互联系的网络，从而建立了人力 资源管理系统。 1 、人力资源规划。包括对人力资源现状作出评估，依据组织的发展战略、 目标和任务并利用科学方法对未来人力资源供给和需求做出预测( 如人员数量、 种类、结构及层次等) ，制定平衡人力资源供给和需求矛盾的方针政策和具体措 施，如补充和调整人员、减员等各种方案。 2 、人力资源获取，有效地配置各种人员。包括招聘和挑选组织需要的各个 种类和各个层次的人才，如考试、录用、安置、调配、辞聘等。 3 、人力资源开发。这方面的工作主要包括培训，特别是根据组织发展的需 要以及个人的发展要求而对员工开展的提高性培训与教育。这可以满足员工个人 发展的要求，以增强和激发其工作的积极性、主动性和创造性。 4 、人力资源控制。主要指员工生活福利等方面的工作，主要是为了促使组 织保持一支具有竞争力的优秀的员工队伍而制定的有关员工福利、保险、医疗、 安全、卫生等方面的政策、规定和措施。， 由此可见，人力资源管理的内涵不应是单一的，而是多层次的 首先，人力资源管理作为一种管理方法，一套工作程序，其原则是科学的， 其运用是艺术的。它是以组织中的人为核心进行管理，其重点在于建立分工合作 的、融洽的人际关系；并且充分利用各种资源，以满足人才的发展需要。它是“对 全社会( 或一个部门) 的各阶层、各类型的从业人员的从招工、录取、培训、使 用、周转、升迂、调动、直至退休的全过程管理”4 。 7 其次，人力资源管理要是一种战略管理。哈比森认为：“人力资源 是国民财富的最终基础。一个国家如果不能发展人民的技能和知识，就不能发展 研究对象的界定 任何东西”5 莱斯特瑟罗也强调指出：“有技能的人才是唯一持久的竞争优 势”6 。随着社会经济的发展，人们越来越认识到：人力资源实际是一种特殊的 资本性资源，人力资源的稀缺是一切经济问题的总根源，对这一资源的有效管理 是增加社会财富的真正源泉，使社会经济良性运行、组织卧调发展的起点和归宿。 最后，人力资源管理的目的是为组织求取最高的经济效率。包括提高人力 资源利用效率，减少人力资源的闲置；降低各种风险，特别是人才流失风险；培 育良好的组织文化和团队精神，减少人力资源末以行耗费，从而实现各人和组织 协调发展与目标实现。 二、公共部门人力资源管理 公共部门人力资源管理是公共部门对企业人力资源管理技术的借鉴性引入。 前文已经分别对“公共部门”和“人力资源管理”的概念作了界定，“公共部门 人力资源管理”，顾名思义，即指公共部门的人力资源管理，但对于这一概念的 内涵型规定也是众说纷纭，尼古拉斯亨利认为，“公共部门人力资源管理指的 是对公共部门的人和岗位的管理和政策的制定”“研究的是如何解决人的问题， 对付的是涉及政治和公共利益的问题”7 。国内部分学者将公共部门人力资源管 理界定为：“以国家行政机关和国有事业机构公共部门人力资源为主要分析对 象，研究权力机关依法对其所属的公共部门人力资源进行预测、规划、考录、使 用及其工资、保障等项管理活动和过程的总和。”8 在这里，本文比较赞同罗纳德克林格勒在其经典著作公共部门人力资源 管理：系统与战略中对公共部门人力资源管理概念的表述：“首先，公共部门 人力资源管理是公共机构人力资源管理的各种必备功能的组合；其次，它是使公 其工作得以分配的管理过程；再次，它是基本的社会价值之间的互动关系，这些 价值在由谁得到公共职位以及如何分配这些公共职位等问题上存在着经常性的 冲突；最后，公共部门人力资源管理是包括一系列法律、规则、组织、程序的人 事制度”9 。虽然这是罗纳德针对美国公共部门人力资源管理现状提出的概念表 述，但是即使在中国这样一个发展中国家，在公共人事管理进程中，也存在着这 种普遍的关系模式。因此本文认为公共部门人力资源管理是公共部门( 包括国家 行政组织和国有企事业单位等) 依据一定的人事制度对公共职位进行安排分配和 对公共部门人力资源进行全方位、全过程和系统性的战略管理过程。 首先，它是公共部门对部门内部人力资源管理的各种必备功能的组合； 公共部门人力资源管理同样包含人力资源管理四个必需的基本职能，但具体 的管理功能及其活动的基本内容由于公共部门的组织特性而与一般的人力资源 管理有所不同。 研究对象的界定 职能内容 人力费用预算工作、制定人力资源计划、在公职人员之间划分与分配 资源规划工作任务( 工作分析、职位分类、工作评估) ；分析职位的价值( 工 资和福利) 人力招募、选拔、配置、甄补公职人员 资源获取 人力培训、激励、及考评组织成员，提高其知识和能力，帮助其职业 资源开发生涯发展 人力制定相应的工资报酬福利标准，确立公职人员与组织的权利义务 资源控制关系，建立奖惩制度进行监督和考察 其次，它是对公共职位进行分配的管理过程： 在我国，政府部门的工作机会仍是大多数社会成员的首选职业目标，而公共 职位的设置由于受到税收收入与支出水平的约束，是非常有限的，正是由于这种 稀缺性和重要性，使个人为获得公共职位的竞争非常激烈。同时，这不仅是个体 之间就业的竞争，也是公共部门内部不同人事制度和价值的竞争。在我国，以行 政任命为主要特征的传统干部人事制度至今仍发挥很大的作用，与强调公平竞争 的公务员制度互为补充，互为发展，也不时地相互冲突。因此，无论是在适应党 的方针政策方面，还是涉及到本部门发展的独特需要，公共职位和职责的分配都 是公共部门人力资源管理最关键的一环。 最后，它还包括一系列法律、规则、组织、程序的人事制度。 在我国的公共人事管理模式中曾先后存在着两种基本人事制度，即干部制度 和公务员制度。 干部制度：在1 9 9 3 年正式旌行公务员制度之前，中国实行的是干部制度。 干部制度基本上是一种身份制度，也就是说整个社会分成两种人，一种是干部， 处于治人者的位置：一种是群众，处于治于人者的位置，包括工人和农民。一个 人一旦取得于部身份，就拥有了与这一身份相关的名誉、地位和福利待遇。在干 部制度过程中，干部的任命基本上都实行委任制，单纯因靠行政手段来安排人事， 选拔任用有少数领导决策，组织部门负责实施，带有很强的主观性和随意性。干 部考核只有定性标准，缺乏定量化标准，重视政治标准，忽视业务考核。随着中 国社会的转型和市场经济的发展，这种粗放式、千篇一律的干部制度显然难以跟 上实际发展需要，因此必须在分类管理的基础上，针对国家行政管理效率的需要， 建立现代化的公务员制度，从而保证国家行政管理的效率和活力。 公务员制度：1 9 9 3 年我国正式实施国家公务员暂行条例标志着中国国 家公务员制度正式建立。公务员制度针对传统干部制度的弊端，其设计主要围绕 2 研究对象的界定 提高政府行政效能和规范公职人员管理两个目标。历经1 0 年的发展，实践证明 公务员制度适应改革开放形势，适应市场经济发展需要，也适应提高政府效能的 需要，主要表现为“管理法规体系初步形成、凡进必考机制基本建立、激励机制 开始运行、奖励制度发挥有效作用、竞争上岗制度逐步推行、轮岗、回避初见成 效、出口初步畅通、培训开始进入轨道、廉政约束机制发挥作用、公务员权利有 了保障。”总之，我国公职人员的管理走上了专业化、制度化的道路，为现代 化的政府体制奠定了制度基础。 一 我国公务员制度建立在对工作和现实如下的原则基础之上： 分类管理原删公务员制度主要运用于政府机关，与企业、事业单位的人事管 理制度相区别，从而改变了以往全部按一个模式管理的办法。因此，它标志着具有 我国人事分类管理制度的初步确立。 群掣崩嚆徽争祝蒯公务员制度要求在公务员录用过程中实行公开考试， 严格考核，择优录取。在管理上严格考核并以考核结果作为重要依据，按一定程序 对公务员进行奖惩、培训、职务晋升、晋级增资以及职位调整，以此激发其积极 性和创造性。 正考矽墨孵卵耐扔壁矿一方面坚持公开、平等、竞争的原则选拔优秀人才， 充实公务员队伍，保证公务员的良好素质：另一方面通过建立退休制度、人员交 流、部分职务实施聘任制以及采取辞职辞退等办法，使公务员能进能出，增强了政 府机关的生机与活力。 动既察蒯穸绚袭税蒯勤政廉政作为对公务员的一项基本要求，贯穿在公务 员的义务与权利、纪律、录用、晋升、考核、奖惩等各项制度和管理环节中，同 时还实施回避、交流等制度，从而在制度上保证公务员的廉洁奉公。 缮全膨珐渤哟嘱国家公务员制度的运行，除了有国家公务员暂行条例 这个总法规外，还有一系列单项法规和实施细则。从而形成了一套较健全的法规 体系，使公务员的管理有法可依。 公务员制度是我国公共部门人事管理中主流的人事制度，也是被实践证明行 之有效的制度，但是必须看到，中国国家公务员制度的建立，还只是迈出了初步的 步伐，制度的健全还有一个相当长程，有待于巩固、完善和提高，传统的干部人事 制度仍然有很大的影响，这两种制度在具体的人事工作中相互竞争，在由谁得到 公共职位以及如何分配公共职位等问题上存在着经常的冲突。 一一 銮垫塑苎墨! 堡堕里堡塑竺茎墅塑垒垄塑塑竺堡 第二章变动的世界：面临困境的公共部门人力资源管理 随着工业文明的进步发展，特别是2 0 世纪7 0 年代以后，西方社会乃至整 个世界发生了剧烈的变化，并表现出如下特征：知识革新迅速，新技术和新发明 层出不穷，技术对经济和社会的影响明显增加，特别是信息技术发展和应用正在 深刻的改变着人类社会：经济全球化趋势越来越强。时代的变化对政府提出了新 的要求，对政府的传统管理模式和组织结构提出了绝大的挑战。公共部门人力资 源管理的实践发展从世界范围来看虽然只有二、三十年的时间，且在不断的改革 过程中，但面临变动的世界环境，已经呈现出不适应时势的种种缺陷。知识经济 时代的到来，导致生产方式、社会主体、劳动力结构、效率标准等一系列变化， 对公共部门的各个领域都将产生深刻的影响。公共部门人力资源管理正因为在这 一经济形态的转变中不能因时制宜的发生相应的变革，所以捉襟见肘，竞争力日 益退化，难以吸引和保留适当比额的人才。另外，我国自从加入世贸组织后，将 走上全面融入经济全球化的道路，我国公共部门人力资源管理制度不适应入世要 求的有关观念、体制和方法就更容易暴薅出来，从而使公共部门人力资源管理呈 现出明显的管理危机和信誉危机。 第一节知识经济对公共部门人力资源管理提出了新的要求 “知识经济”是当前媒体和学术界探讨最多的经济形态概念，对于其概念的 界定也众说纷纭。依据最早提出知识经济观点的美国商业周刊1 9 9 6 年的说 法，知识经济指的是两种趋势，即经济全球化和信息革命。知识经济的驱动主要是 靠知识、智慧和创意。它与传统工业经济相比，有其独有的特征，如产业形态的知 识化：发展的可持续化：组织的集约化和高效化：教育终身化和产业化等等。知识 经济的发展，对于网络化程度欠发达的中国社会的挑战是全方面的，对中国公共 部门人力资源管理的理念、方法、程序都提出了新的要求。 一、以人为本的管理理念 知识经济与工业文明对知识地位认可的实质差异在于，在知识经济中“知识 不仅不再是资本生产的附庸，而且，随着信息时代的到来，信息的处理、传输成本 和效率也不再是制约经济增长的主要障碍。正是在这