（行政管理专业论文）体制困境与政府信度——当前政府公信力问题研究.pdf

中文摘要 政府信度是社会公众对政府政策的制定和执行科学化、民主化的 信任或认知程度，是政府公信力的量化成分和效果体现，政府公信力 是提高政府信度的能力，是政府合法性的基础，是政府的生命力。从 全球背景看，政府公信力呈现下降趋势。当前，这个问题已经提上世 界大多数国家政府治理的日程。总的来说，我国政府公信力是高的， 尤其是中央政府得到了公众的极高拥护，但转型时期存在的深层矛盾 和问题凸显了政府本身存在的种种问题，在不同程度上弱化了各级政 府的公信力。党的十七大报告再一次强调要“完善各类公开办事制度， 提高政府工作透明度和公信力，这是党对当前政府公信力建设紧迫 形势的准确把握与高度重视。影响政府公信力的原因是多方面的，但 最根本的原因还是行政体制的弊端和问题。因此，从体制困境的角度 研究政府公信力问题，既是政府公信力理论研究的现实需要，也是当 前我国政府公信力实践的迫切要求。 本文试图从“体制困境 这一视角来分析影响政府公信力的深层 次原因，提出构建有利于提升政府公信力的行政体制。本文不仅探讨 了体制与政府信度的相关基本理论，而且分析了决策价值取向缺乏公 共性、决策目标缺乏科学性、决策过程缺乏民主性、决策结果缺乏稳 定性、决策监督缺乏规范性是影响政府决策公信力的主要因素；行政 问责制与信息公开体制中存在的问题导致政策执行公信力弱化、政府 责任公信力弱化和政府信息公信力弱化；监督体制弱化导致公共权力 腐败、管理效率低下以及责任意识淡化并严重影响了政府信度。本文 在深入分析当前决策体制、执行体制、监督体制困境的现实表现及其 对政府公信力影响的基础上提出了改革行政决策机制，提升政府决策 公信力；创新行政执行机制，提升政府执行公信力；完善行政监督体 制，提升政府监督公信力的对策建议。 关键词：体制困境；政府信度；政府公信力 a b s t r a c t g o v e r n m e n tr e l i a b i l i t yi st h ep u b l i c st r u s to rc o g n i t i v e d e g r e ea b o u tt h ef o r m u l a t i o no fg o v e r n m e n tp 0 1i c ya n dt h e i r s c i e n t i f i ca n dd e m o c r a t i ci m p l e m e n t a t i o n i tr e f l e c t st h e q u a n t i t a t i v ec o m p o s i t i o na n dt h ee f f e c t i v e n e s so ft h e g o v e r n m e n t sc r e d i b i l i t y c r e d i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t ， w h i c hc a ne n h a n c eg o v e r n m e n tr e l i a b i l i t y ， i st h ef o u n d a t i o no f g o v e r n m e n t a ll e g i t i m a c y ，a sw e l la st h ev i t a l i t y h o w e v e r ，t h e g o v e r n m e n t c r e d i b i l i t yi sd e c l i n i n ga 1 1o v e rt h ew o r l d a t p r e s e n t ，t h isp r o b l e mh a sb e e np u to nt h eg o v e r n a n c ea g e n d ao f m o s tc o u n t r i e s b a s i c a l 1 y ， t h ec h i n e s e g o v e r n m e n t s c r e d i b i l i t yi sh i g h ：e s p e c i a l l yt h ec e n t r a lg o v e r n m e n th a s e a r n e d e x t e n s i v et r u s ta n ds u p p o r t b u tt h ed e e pc o n t r a d i c t i o n s a n di s s u e se m e r g i n gf r o mc h i n a st r a n s i t i o n a ls t a g eh i g h l i g h t v a r i o u sp r o b l e m so ft h e g o v e r n m e n ti t s e l f ，w e a k e n i n g t h e c r e d i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t sa ta 1 1l e v e l st os o m ee x t e n t t h er e p o r td e li v e r e da tt h es e v e n t e e n t hn a ti o n a lp a r t yc o n g r e s s e m p h a s iz e sa g a i nw es h o u l dp e r f e c tt h es y s t e mo fk e e p i n gt h e p u b l i ca f f a i r sh a n d l e do p e n l y ，a n du p l i f tt h et r a n s p a r e n c ya n d c r e d i b i1it yo fg o v e r n m e n tw o r k t h i sm e a n st h a tt h ep a r t yp a y s g r e a ta t t e n t i o nt ot h eu r g e n ts i t u a t i o no fb u i l d i n gu pt h e g o v e r n m e n t sc r e d i b i l i t y t h ee l e m e n t s a f f e c t i n g t h e c r e d i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n tv a r y ，b u tt h em o s ti m p o r t a n to n e i ss t i l lt h ed e f e c t si na d m i n i s t r a t i v es y s t e m t h e r e f o r e ，t o 1 0 0 ki n t ot h eg o v e r n m e n t sc r e d i b i l i t yf r o mt h ea n 9 1 eo f s y s t e m d i1 e m m ai sn o to n l yt h e p r a c t i c a ln e e d s o ft h e t h e o r e t i c a ls t u d yo nt h eg o v e r n m e n t sc r e d i b i l i t y ，b u ta l s o n t h eu r g e n td e m a n df o ri t sp r a c t l c e t h i sp a p e rt r i e st oa n a l y z et h ed e e pf a c t o r sa f f e c t i n gt h e g o v e r n m e n t sc r e d i b ili t y f r o mt h ep e r s p e c tl v e o 士 s y s t e m d i l e m m a ，t h e np u tf o r w a r d st h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m w h l c hw l l 上 e n h a n c et h eg o v e r 眦e n t c r e d i b i l i t y t h ea u t h o rn o to n l y e x a m i n e ss o m er e l e v a n tt h e o r i e sa b o u tt h es y s t e m a n dg o v e r n m e n t r e l i a b i l i t y ，b u ta l s oa n a l y z e st h em a i nf a c t o r s w h i c hi n f l u e n c e c r e d i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n ti nt h ed e c i s i o n m a k i n g t h o s ea r e 1 a c ko fp u b li c i t yo nv a l u eo r i e n t a ti o n ， l a c ko fs c i e n c eo n d e c i s i o n m a k i n gt a r g e t s ，1 a c ko fd e m o c r a c yo ni t sp r o c e s s ， l a c k o fs t a b i l i t yo ni t sr e s u l t s ， a n d1 a c ko fn o r m a li z a t l o no n1 t s s u p e r v i s i o n t h ep r o b l e m si na d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b l 上1 t y s v s t e ma n di n f o r m a ti o n d is c l o s u r es y s t e m u n d e r m l n et n e c r e d i b i li t y o fp 0 1 i c y ，r e s p o n s i b i l i t y ，a n d i n f o r m a t i o n i r n p e r f e c ts u p e r v i s i o ns y s t e ml e a d st op u b li cp o w e r c o r r u p t l o n ， m a n a g e m e n ti n e f f i c i e n c ya n dr e s p o n s i b i 1 i t yi n a d e q u a c y ， w h l c h s e r i o u s l y a f f e c t st h er e li a b i1i t y o fg o v e r n m e n t a tt e r a n a l y z i n gt h e d i l e 衄a a n di n f l u e n c e o ft h e c u r r e n t d e e is i o n m a k i n gs y s t e m ， t h e e x e c u ti o ns y s t e m a n dt n e s u p e r v i s i o ns y s t e m ， t h i sp a p e rs u g g e s t ss o m es o 上u t l o n st ot n e a b o v e m e n tio n e d p r o b l e m s ： t o r e f o r m t h ec u r r e n t d e c i s i o n m a k i n gs y s t e m t o p r o m o t e t h ec r e d i b i l i t yo ft h e g o v e r n m e n t ：t oc r e a t ean e wa d m i n i s t r a t i v ee x e c u t l o ns y s t e mt o e n h a n c et h ec r e d i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n ti m p l e m e n t a t l o n ： t o d e r f e c tt h es u p e r v i s i o ns y s t e mt oi m p r o v et h ec r e d i b i 1it yo f t h eg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n k e yw o r d s ：s y s t e md i l e 衄a ；g o v e r n m e n tr e l i a b i l i t y ；c r e d i b i l i t y o ft h eg o v e r n m e n t n i 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人 完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：季务澎哼彩 刎年6 月7 日 l| 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口。 作者签 导师签 体制困境与政府信度当前政府公信力问题研究 己i 言 ji 口 一、问题的提出及研究意义 ( 一) 问题的提出 一份调查报告显示，2 0 世纪9 0 年代中期，西方民主社会中公民 与政府的关系日趋紧张，政府公信力呈大幅度下降趋势。1 9 6 4 年民调 显示有3 4 的美国公众信任美国联邦政府，而1 9 9 5 年同样民调显示只 有1 4 美国公众信任美国联邦政府。事实上，不仅美国，其他国家 如加拿大、英国、意大利、西班牙、比利时、挪威、瑞典等都存在政 府公信力下降的现象。这引起了政治家和学者们对政府公信力的广 泛关注，他们对政府公信力从不同侧面进行了深入的研究。 温家宝总理于2 0 0 6 年3 月5 日在十届全国人大四次会议上所作 的政府工作报告中提出“建立健全行政问责制，提高政府执行力 和公信力 ，第一次把政府的“公信力”写进政府工作报告，标 志着政府“公信力”建设被正式纳入国家治理范畴，此后温家宝总理 多次在其他重要会议上强调要提高政府公信力。党的十七大报告在论 及发展社会主义民主政治时指出要“完善各类公开办事制度，提高政 府工作透明度和公信力”，“要坚持用管权、管事、管人，建立健全决 策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机 制”，“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺 关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、 执行顺畅、监督有力的行政管理体制 。温家宝总理还指出，提高 w a s h i n g t o n p o s t k a is e r f a m il y f o u n d a t i o n h a r v a r d u n i v e r s i t y s u r v e y p r o j e e t 【j 】1 9 9 6 ： h a r r is p o l l ，1 9 9 6 ：h a r t t e e t e rp o l l f o r t h ec o u n c i lf o re x c e l l e n c ei ng o v e r n m e n t ， r e p o r t e di nt h ew a s h i n g t o np o s t ， m a r e h 2 4 1 9 9 7 ( 争h a n s d i e t e rk li n g e m a n n a n dd i e t e rf u c h s ，e d s c iti z e n sa n dt h es t a t e 【m n e w y o r k ：o x f o r du n i v e r sit yp r e s s ，l9 9 5 p 5 6 温家宝：政府工作报告，人民日报，2 0 0 6 0 3 1 5 胡锦涛高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗一一在中 国共产党第十七次全国代表大会上的报告【n 】人民日报，2 0 0 7 1 0 2 5 硕十学位论文 政府执行力和公信力，是深化行政管理体制改革的重要目标，就是 要正确地运用行政权力，更好地实践为人民服务的宗旨，提高人民 群众对政府的满意程度和信任程度，就是要有效地落实党和政府的各 项方针政策和工作部署，提高政府管理经济社会事务的能力。这是党 对当前政府公信力建设紧迫形势的准确把握与高度重视。 目前我国正处于全面建设小康社会，落实科学发展观，构建和 谐社会的关键时期，总的来说，我国政府公信力是高的，尤其是中央 政府得到了公众的极高拥护，但地方政府公信力的发展却不平衡，转 型所造成的深层矛盾和问题浮现了出来，凸显了转型时期政府本身存 在的种种问题，在不同程度上弱化了政府的公信力。影响政府公信力 的原因是多方面的，但最主要的还是体制困境，尤其是行政体制。也 就是说，当前影响我国各级政府公信力的根本原因在于行政管理体制 存在的问题和弊端。因此，鉴于我国正处于体制转轨的特殊时期，从 体制视角来研究政府公信力，提升政府公信力、加强政府公信力建设 是摆在我们面前的一个重要课题，也是学术界亟待开拓的一个全新研 究领域。 ( 二) 研究意义 从体制困境的角度研究政府公信力问题，既是政府公信力理论研 究的现实需要，也是当前我国政府公信力实践的迫切要求。从理论意 义上看，本研究将有助于拓展政治学和行政学的研究领域，深化政治 学和行政学的政府公信力理论，从而丰富和完善政治学和行政学的理 论宝库；从现实意义上看，本研究将有助于揭示影响政府公信力的深 层次结构性原因，分析体制困境制约和影响政府公信力的内在逻辑和 机制，并在此基础上构建和完善有利于提升政府公信力的行政体制， 从而为增强我国政府公信力提供制度基础，为改革政府行政管理体 制，提升政府公信力提供一些借鉴依据，从而有益于和谐社会的建设， 最终有益于中国社会的长期稳定和可持续发展。 体制困境与政府信度当前政府公信力问题研究 二、研究综述 ( 一) 国外关于政府公信力研究 2 0 世纪以来，国外有不少学者对政府公信力进行了研究，笔者 认为他们的研究主要集中在社会学和政治学两个领域。 政治学研究视角。政治学领域对政府公信力的研究主要集中在讨 论社会契约和政治合法性的问题。他们认为早期的社会契约理论为西 方政府公信力研究奠定了丰厚的思想基础。社会契约理论是近代西方 政治哲学中最具影响力的有关解释国家起源及其合法性基础的学说， 主要代表人物有霍布斯、洛克、卢梭，他们的理论皆认为在逻辑上人 民是所有权力的持有者，人民让渡了所有的或一部分权力给国家，并 不表示人民必须对国家完全服从，如果国家失去了兑现承诺的能力， 违反契约，人民可以收回他们让渡的权力。在权力授予关系已经发生 或已经存在的情况下，政府公信力就成为决定这种权力授予关系能否 存续的最重要因素。如果政府无法回应和满足公众的期待和要求，就 会失去公众对政府的信任而导致信任危机。 社会学研究视角。西方在社会学领域研究政府公信力主要借鉴了 信任理论，集中讨论政府信任。西美尔的货币哲学开创了对信任 的研究，他强调“信任是社会中最重要的综合力量之一 。而社会 学家弗朗西斯福山在1 9 9 5 年出版的信任一社会美德与创造经济繁 荣一书中认为信任不仅仅是道德问题，还是一种社会资本，作为社 会资本，它不仅影响了社会的稳定和经济繁荣，而且会影响政府施政 。社会资本理论由早期信任理论发展而来，它认为信任是社会资本 的一个非常重要和关键的内容，政府诚信水平极大地影响社会资本存 量。卢曼把信任分为两个方面：人际信任和制度信任，民众对政府的 信任显然属于制度信任的范畴。罗素信任政府一文讨论了个人 与制度之间的信任问题；在我们要信任政府吗? 阐述了社会公众 陈丽君等政府诚信：政府公信力的源泉和基础 j 】中共宁波市委党校学报，2 0 0 8 ( 3 ) 西美尔陈戎女等译，货币哲学【刚北京：华夏出版社，2 0 0 2 p l l l 弗朗西斯福山彭志华译信任 m 】海口：海南出版社，2 0 0 1 p 3 0 尼古拉斯卢受瞿铁鹏译信任【m 】上海：上海世纪出版集团，2 0 0 5 p 6 1 硕十学位论文 信任政府的一些基本问题，并以“暗含利益”为核心概念分析了民主 与知识、政府能力与信任、代表与官僚机构、民主与信任等问题，指 出公众对政府的信任程度与民主并没有太大的关系。 2 0 世纪9 0 年代以来，尤其是1 9 9 7 、1 9 9 8 年的亚洲金融危机， 政府公信力研究成为理论界和实业界关注的热点话题，相继也有一大 批研究成果出版。如弗朗西斯福山历史的终结及最后之人( 中国 社会科学出版社2 0 0 3 年版) 、罗德里克m 克雷默和汤姆r 泰勒编著 的组织中的信任( 中国城市出版社2 0 0 3 年版) 等等，集中概括了 西方国家理论界和实业界对政府公信力建设理论和实践上的一些有 益探索，也为政府公信力研究提供了许多建设性的意见。 ( 二) 国内关于政府公信力研究 中国社会对政府公信力的关注是近几年的事情。2 0 0 3 年“非典 之后，一系列突发事件和公共危机的发生使政府公信力受到了严峻的 挑战。国内学者们从不同的角度对政府公信力进行了研究，主要从以 下几个层面来分析： 1 政府公信力的内涵研究 目前对政府公信力的内涵研究基本上可以分为四类： 第一类认为政府公信力是政府本身的一种能力。高卫星从政府在 公共行政活动表现出来的自身道德状况的角度，得出政府公信力是与 社会公众建立自愿的稳定的并能在紧急状态下外化为物质力量的信 任关系的能力。徐珂从政府行为的角度定义政府公信力，他认为“政 府公信力属政治伦理范畴，是政府通过自身行为获取社会公众信任、 拥护和支持的一种能力。政府获得公众信任、拥护和支持的能力越强， 它的公信力就越高”。李祖华从功能的角度出发，认为政府公信力 是社会中最重要的综合力量之一。 第二类认为政府公信力是公众对政府及行为的一种评价或认可， 陈丽君等政府诚信：政府公信力的源泉和基础【j 】中共宁波市委党校学报，2 0 0 8 ( 3 ) 高卫星试论地方政府公信力的流失与重塑【j 】中国行政管理，2 0 0 5 ( 7 ) 徐珂政府公信力浅说【j 】前线，2 0 0 7 ( 9 ) 李祖华申论最新热点一一政府公信力 e b o l 】人民网，2 0 0 6 7 3 1 4 体制困境与政府信度当前政府公信力问题研究 这种评价或认可主要来自于政府行为。李良栋等认为政府公信力是指 以社会公众对政府的普遍信赖所产生的认同力和信服力，是靠政府的 科学行政理念及其指导的良好行政行为获得。吴威威等人认为政府 公信力是指社会组织和公众对政府行为的一种主观价值判断，它是政 府行政行为的形象和产生的社会信誉在社会组织和公众中所形成的 心理反映。石荣广认为政府公信力主要指公众在意识形态领域对政 府在实现其职能的过程中，政府的工作绩效、信用及权威的认可程度， 包括对政府政策的合法性、公共政策的可行性、公共选择的合理性以 及政府绩效的优劣性等方面的判定 。 第三类认为政府公信力是公众对政府的信任程度。龚培兴等人提 出，这种信任度是政府依据于自身的信用所获得的，事实上包括了政 府信用和政府信任这两者的全部内容。张旭霞认为“这种信任程度 依赖于政府所拥有的信用资源，它包括意识形态上的( 如公众对政府 的政治合法性的信仰，公众对政府制度及公共政策过程的公正性、合 理性的认可程度等等) 、物质上的( 如政府的财力) ，也包括政府及其行 政人员在公众心目中的具体形象( 行政人员的率先垂范性、服务性、 效率性) 等 。 第四类则认为政府公信力不仅是政府本身的一种能力，也是公众 对政府的信任。唐铁汉提出，公信力是政府的影响力与号召力，不仅 是政府行政能力的客观结果，也是人民群众对政府的评价，反映着人 民群众对政府的满意度和信任度 。邹东升认为“政府公信力既包括 民众对政府整体形象的认识和态度，也体现为民众对政府行政的理解 和支持”。 李良栋以政府创新促进政府公信力的提高 j 】中国党政干部论坛，2 0 0 8 ( 7 ) 吴威威良好的公信力：责任政府的必然追求【j 】兰州学刊，2 0 0 3 ( 6 ) 石荣广政府公信力的评价标准、现状及对策探析【j 】各界文论，2 0 0 7 ( 4 ) 龚培兴等政府公信力：理念、行为与效率的研究视角一一以“非典型性肺炎”防治为例 j 】中共中央党校学报，2 0 0 3 ( 3 ) 张旭霞试论政府公信力和公众的话语权【j 】中国行政管理，2 0 0 6 ( 9 ) 唐铁汉提高政府公信力，建设信用政府【j 】中国行政管理，2 0 0 5 ( 3 ) 邹东升地主政府行政诚信检视：传统，失范与重构【j 】江西社会科学，2 0 0 5 ( 8 ) 5 硕士学位论文 2 政府公信力的评价标准 唐铁汉从政府的诚信程度、政府的服务程度、政府依法行政的程 度、政府民主化程度等四个方面来界定政府公信力的评价标准，而石 荣广认为还应包含政府政策的合法性和稳定程度、政府公务员的业务素 质和行政道德水平、政府的国际形象与政治地位? 。李祖华则提出负责 任、以公民为本位、透明、依法行政是政府公信力的判断标准。 3 政府公信力的现实表现 对于我国政府公信力的现实表现，学者们分别用实证分析和理论 论证的方法进行了深入的研究。张旭霞在互联网上就政府公信力问题 对网友评论进行了追踪调查并得出了以下结论：对政府持“信任”态 度的约占2 0 ，持“不信任 态度的约占8 0 酽。在小康2 0 0 6 年以 及2 0 0 7 年连续两年的职业群体诚信调查中，政府官员的职业信用度 被认为是比较低的。2 0 0 8 年，情况稍有好转，政府公信力比上年提 高o 9 分，达6 1 5 分。尽管各种类型的调查或统计存在一定程度的 随机性和误差，但总的来说，它们反映出一个问题，即目前中国政府在 不同层次存在不同程度的公信力下降的趋势 。一些学者在理论上从 不同角度分析了政府公信力弱化的具体表现，卢汉桥等人认为主要表 现在政府行为公信力问题、政策公信力问题、绩效公信力问题和资信 公信力问题。吴春认为表现在决策失误、政策不稳定、腐败现象滋 生、地方政府行政成本增长过快、政府信息失真等五个方面” 。 4 影响政府公信力的因素分析 大多数的学者都对影响政府公信力的因素进行了分析，中国行政 管理学会教学研究会会长、国家行政学院教授薄贵利认为“在现代社 唐铁汉提高政府公信力，建设信用政府【j 】中国行政管理，2 0 0 5 ( 3 ) 石荣广政府公信力的评价标准、现状及对策探析【j 】各界文论，2 0 0 7 ( 4 ) 李祖华申论最新热点一一政府公信力【e b 0 l 】人民网，2 0 0 6 7 3 1 张旭霞试论政府公信力和公众的话语权【j 】中国行政管理，2 0 0 6 ( 9 ) ( ( 小康研究中心2 0 0 7 2 0 0 8 年度中国信用小康指数6 0 4 0 b e l 】新浪网，2 0 0 8 9 武晓峰近年来政府公信力研究综述【j 】中国行政管理，2 0 0 8 ( 5 ) 卢汉桥等提升政府公信力，建设公信政府 j 】湖南行政学院学报，2 0 0 4 ( 4 ) 吴春试论当前地方政府公信力的流失及解决途径【j 】山东省农业管理干部学院学报，2 0 0 7 ( 6 ) 6 体制圃境与政府信皮当前政府公信力闷题研究 会，政府公信力受到以下十大要素的直接影响：人道、民主、法治、 科学、廉洁、文明、服务、效能、改革、创新。学者们主要从时代 因素、社会因素、公众因素、政府因素等四个方面分析了政府公信力 弱化的原因。徐珂从政府因素分析政府公信力主要来自于政府行政理 念、政府行政行为和政府行政制度圆。高卫星则从理念、机制、信息、 法律、腐败等五个方面分析当前地方政府公信力流失的主要原因 。 王茜则从政府和公众两个方面来分析政府公信力缺失的原因。龚培 兴等人认为政府公信力建设的反差显示出它在很大程度上取决于政 府管理的理念、行为与效率的状况 。 5 提升政府公信力的重要意义 关于政府公信力的重要意义，许多学者都做了论述，大部分学者 认为政府公信力是政府合法性的基础。高卫星还强调良好的政府公信 力对社会具有凝聚和激励作用，是政府组织能力和动员能力的基础，是 行政管理活动开展的前提条件，且有助于降低公共政策执行的成本。 卢汉桥还提出提升政府公信力是市场经济的内在要求和建设先进文 化的重要途径。 6 ，提高政府公信力的对策研究 关于如何提高政府公信力，学者们主要从行政理念、依法行政、 决策科学化民主化、服务政府、透明政府、责任政府、诚信政府和制 度创新等不同的角度进行了研究。如唐铁汉、李军鹏认为应牢固树立 执政为民的思想，加强社会管理和公共服务 。李良栋提出应从深化 行政体制改革和贯彻落实政府信息公开制度等方面着手提高政府公 薄贵利十大因素影响政府公信力【n 】人民日报，2 0 0 8 1 1 5 徐珂，政府公信力浅说【歹】前线，2 9 0 7 ( 9 高卫星试论地方政府公信力的流失与重塑 j 】中国行政管理，2 0 0 5 ( 7 ) 王茜理念制度行为一一政府公信力的三要素【j 】山西师大学报( 社会科版) ，2 0 0 7 ( 1 ) 龚培兴等政府公信力：理念、行为与效率的研究视角一一以“非典型性肺炎”防治为例 【j 】中共中央党校学报，2 0 0 3 ( 3 ) 高卫星，试论地方政府公信力的流失与重望f j 】中国行政管理，2 0 8 5 ( 7 卢汉桥等提升政府公信力，建设公信政府【j 】湖南行政学院学报，2 0 0 4 ( 4 ) 唐铁汉提高政府公信力，建设信用政府 j 】中国行政管理，2 0 0 5 ( 3 ) 7 硕士学位论文 信力。徐珂强调要“要切实打造信用政府、责任政府、服务型政府、 法制政府、透明政府”。赵长茂认为“必须做到依法行政、诚信行 政和实行信息公开 。石荣广指出提高公共政策公信力是前提；加 快政府管理法制化、民主化进程是基础；塑造服务型政府是重要途径 。卢汉桥强调完善制度建设，推动制度创新是建设公信政府的根本 基础。吴春提出要准确把握政府职能的三种定位，建立健全的信用 法规制度。张子建认为增强政府公信力，关键是政府机关要练好内 功、强化自身，使公信精神内化为政府机关及公务员的一种态度和行 为习惯，不仅要承担公共责任、注重社会公平，更要强化服务观点、 追求卓越。 此外，在通过了提高政府公信力维也纳宣言的第七届“全球 政府创新论坛 会议上，设计了7 个分别涉及了提高政府公信力的不 同层面的工作会议，比如要通过透明治理和信息公开、要通过提供更 优质的公共服务、要通过公共部门与私人部门的合作来提高政府公信 力等，会议还建议了十条提高政府公信力的方法。2 0 0 7 年9 在鞍山 召开的全国“提高政府执行力和公信力 学术研讨会提出要把执行力 和公信力当作政府的生命力来重视，并切实采取实际措施来提升政府 的执行力和公信力 。 综观国内外已有的研究成果，政府公信力问题已经得到了一定程 度的学术关注，西方丰富而深厚的理论具有十分重要的理论视角和理 论范式，国内同行的真知灼见也具有十分重要的学术启迪价值。然而， 政府公信力研究的局限性也是较明显的，主要表现在以下一些方面： 李良栋以政府创新促进政府公信力的提高 j 】中国党政干部论坛，2 0 0 8 ( 7 ) 徐珂政府公信力浅说 j 】前线，2 0 0 7 ( 9 ) 赵长茂提高政府公信力和执行力【j 】隙望新闻周刊，2 0 0 7 一0 5 一0 7 石荣广政府公信力的评价标准、现状及对策探析 j 】各界文论，2 0 0 7 ( 4 ) 卢汉桥等提升政府公信力，建设公信政府【j 】湖南行政学院学报，2 0 0 4 ( 4 ) 吴眷试论当前地方政府公信力的流失及解决途径【j 】山东省农业管理干部学院学报，2 0 0 7 ( 6 ) 张子建浅谈增强政府公信力【j 】理论导刊，2 0 0 7 ( 2 ) 冉冉提高政府公信力：第七届全球政府创新论坛综述f j 】经济社会体制比较，2 0 0 7 ( 5 ) 毛伟等马上就办：提高政府执行力和公信力的有力“抓手”一一“提高政府执行力和公 信力”研讨会综述【j 】中国行政管理，2 0 0 7 ( 1 1 ) 8 体制困境与政府信度当前政府公信力问题研究 第一，研究内容的局限。重视政府公信力与政府信用、政府诚信 的相关性研究，政府公信力的特殊性研究比较薄弱。大部分文献直接 从问题和原因入手，探求建设和提高地方政府公信力的基本途径或者 是结合其他相关问题来着力寻求构建地方政府公信力的要求、方向和 现实道路，有关政府公信力的体制、制度、评估考核体系的文献较少。 第二，研究方法的局限。从研究方法来看，定性研究的居多，而 将定性研究与定量研究相结合的居少，更没有将比较研究方法、系统 研究方法等纳入政府公信力研究。 第三，研究领域的局限。一是从学科领域来看，单个学科独立作 战的居多，而多个学科交叉突破的居少；二是从视角领域来看，主要 是从责任政府、服务政府、诚信政府、和谐社会、公共政策、公共危 机视角来进行研究，政府公信力的研究领域还有待拓展和深化。 第四，研究实效的局限。尽管一些学者已经对政府公信力问题开 始关注并进行了初步的研究，但零散的研究成果多，系统研究的成果 少。且就我国政府公信力现状而言，理论研究还远远不能满足实践的 需求。因此，立足于我国正处于体制转轨的特殊时期，面向实践，以 体制分析为切入点，研究提升政府公信力，乃是学术界亟待开拓的一 个全新研究领域。 三、主要内容与创新之处 ( 一) 主要内容 政府公信力的现状和以往的相关研究均表明：政府公信力在全球 范围内呈现下降趋势，影响政府公信力的原因是多方面的，本文试图 从“体制困境”这一层面或角度来分析影响政府公信力的深层次原因。 具体来说，本文研究的主要内容包括： 引言。首先介绍本文的研究背景及意义，主要对国内外有关政府 公信力研究进行了分类综述，并加以评述。其次，交待本文的主要研 究内容和研究方法，为后面的分析研究打下基础。 第一章：探讨了行政体制和政府信度基本理论。在这一部分，界 定了政府公信力和政府信度的内涵，行政体制的内涵及其分类，并初 硕士学位论文 步探讨了行政体制和政府信度的内在关系。 第二章：主要探讨当前制约政府信度，不利于提升政府公信力决 策体制困境的现实表现及其对政府公信力的影响，认为决策价值取向 缺乏公共性、决策目标缺乏科学性、决策过程缺乏民主性、决策结果 缺乏稳定性、决策监督缺乏规范性是目前影响政府公信力的主要因 素。 第三章：主要探讨当前制约政府信度，不利于提升政府公信力执 行体制困境的现实表现及其对政府公信力的影响，认为行政问责体制 与信息公开体制中存在的问题导致政策公信力弱化、责任公信力弱化 和信息公信力弱化。 第四章：主要探讨当前制约政府信度，不利于提升政府公信力监 督体制困境的现实表现及其对政府公信力的影响，认为监督体制弱化 导致了公共权力腐败、管理效率低下以及责任意识淡化，并严重影响 了政府信度。 第五章：是全文的核心部分。在前面分析的基础上，提出了提升 政府公信力建设的现实途径，即三个方面的对策：改革行政决策机制， 提高政府决策公信力；创新行政执行机制，提升政府执行公信力；完 善行政监督体制，提高政府监督公信力。 ( 二) 创新之处 本文的创新之处主要体现在三个方面：一是研究角度新。本文摆 脱以往政府公信力研究的空泛之弊病，拟从“体制困境”这一层面或 角度集中探讨政府公信力弱化的结构性原因，并将其系统化。二是研 究内容新。本文着重从政府信度方面来对政府公信力问题进行研究， 赋予政府公信力新的形式与内容，让人有耳目一新的感觉。三是研究 方法新，本文采用了交叉研究方法，运用管理学、政治学、法学、社 会学和行政学等诸多相关学科的知识与原理，对体制视角下的政府公 信力问题进行了全方位、多角度的考察与思考。 体制困境与政府信度当前政府公信力问题研究 四、研究方法 ( 一) 文献研究法 收集和利用已经出版的有关政府公信力的专著、论文集、论文、 学者和官员在公开场合发表的演讲、严肃刊物上发表的文章、官方网 站发表的文章、内部参考资料等，了解政府公信力研究现状、形成观 点、做出判断、提出建议。 ( 二) 交叉研究方法 政府公信力问题研究是涉及管理学、政治学、法学、社会学和行 政学等诸多相关学科的交叉研究，况且学科之间的融会贯通，已经并 将继续成为未来学术研究的必备手段，因此本文在研究过程中，会灵 活运用各学科相关的知识点，全方位、多角度地看待并分析体制社角 下的政府公信力问题。 ( 三) 实证研究方法 紧密联系当前我国政府公信力的现状，精心挑选代表性、时效性、 典型性较强的实例，用于本课题的研究和分析。 硕士学位论文 第一章行政体制与政府信度的基本理论 1 1 政府公信力和政府信度 1 1 1 政府公信力的内涵 公信力在现代汉语词典的定义是“使公众信任的力量 。政 府公信力即指政府本身所具有的，通过履行政府职能所体现的使社会 公众信任的力量。公信力的概念强调了政府公信力不仅是政府本身所 具有的一种政府能力，更是这种能力在政府履行其职能过程中的行政 理念、行政体制、行政行为中的体现，是政府行政能力的客观结果最 终获得公众认可的力量。这种政府在长期履行其职责中日积月累形成 的力量，不是抽象而是具体的，不仅表现为社会信誉度，即政府在公 众中的权威性、凝聚力、影响力和号召力，而且还是政府合法性的体 现。政府代表公众掌握公共权力，能否具备公众满意的公信力是对政 府合法性的检验。政府公信力不断增强，在公众心目中的合法性就强。 相反，政府公信力弱化会导致削弱政府存在的合法性基础。所以，政 府的合法性基础实际上就是某种信任。公信政府的合法性基础是连续 的、强大的，在于公民对政府提供公共物品和公共服务的能力的信任， 并在这种信任关系的基础上在政府的公共权力与责任和公民的权利 与义务之间营造出某种良性的动态平衡关系。 1 1 2 政府信度的内涵 信度原是指研究所得事实、数据的一致性和稳定性程度。龚培兴 等人认为政府公信力这一概念标示一种信度。“信 或“不信”均存 在程度指数。笔者认为政府信度是社会公众对政府政策的制定和执 行科学化、民主化的信任或认知程度。反过来说是政府在社会公众心 目中的整体形象，实际上就是政府公信力的一种度量指标。政府公信 力和政府信度，这两个概念在内容上既有区别，在逻辑上又有密切联 龚培兴等政府公信力：理念，行为与效率的研究视角一一以“非典型性肺炎”防治为例 【j 】中共中央党校学报，2 0 0 3 ( 3 ) 1 2 体制困境与政府信度当前政府公信力问题研究 系。政府信度是政府公信力的量化成分和效果体现，政府公信力是提 高政府信度的能力。政府公信力的强弱决定着政府信度的高低，政府 公信力越强，政府信度也就越高。 首先，政府信度是一种评价信任。政府作为一个为社会成员提供 普遍服务的组织，其信度通过政府履行其职责的一切行为反映出来。 因此，政府信度实际上是公众对政府履行其职责情况的评价，反映着 人民群众对政府的满意度和信任度，体现了政府工作的权威性、民主 程度、服务程度和法治建设程度。现代行政是以人民作主为前提的公 共行政，这意味着这种公共行政的权力是公众赋予的，因而对公众负 责是其“天职 。政府信度的这种评价信任就是公众基于社会公正对 公共权力的行政理念、行政行为及其制度体系等所进行的评价。政府 获得公众信任、拥护和支持的能力越强，政府信度就越高。政府信度 的最终判断权掌握在公民手中，全体公民的切身需要和根本利益决定 着政府职能在不同时期的变化，只有敏锐而正确地抓住人民对政府公 信力的判断，政府的公信体系才能维持。 其次，政府信度是一种社会资本。作为是一种社会资本，政府信 度在政府与公民之间架起一座桥梁，在复杂的风险社会中维持政府一 公众关系的持续性，构成整个社会稳定的中枢，以某种确定性来对付 不确定性，并在这种相对的确定性中培养公民对制度的信心。其中， 确定性实际上还意味着一定的强制力量，这种强制力量与人们经由信 任的简化程序在人们心中逐渐形成的自愿性结合在一起，就能够维持 社会和政治的稳定。 再次，从政府自身看，政府信度主要来自三个方面：一是政府行 政理念。包括诚信观念、责任观念、职业道德观念。二是政府行政行 为。政府信度是通过